文章推荐 | “空间生产”视角下邻避现象的包容性治理
“厦门反对PX项目、什邡抵制钼铜项目、番禺反垃圾焚烧厂……邻避设施为何会陷入“不建不闹，一建就闹，一闹就停，再建再闹”的怪圈？为了维护公共利益和增进社会整体福利而兴建的邻避设施，为何会遭到公众抵制？公众抵制，真的是反对公共利益和社会发展的自私行为吗？”
本期推文选用《“空间生产”视角下邻避现象的包容性治理》一文，期待能为读者理解“邻避现象”提供新的思考。
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作者简介：
王佃利，山东大学政治学与公共管理学院教授，从事城市治理和公共政策研究；
王玉龙，山东大学政治学与公共管理学院博士研究生，从事城市治理研究。
地方管理者在应对邻避冲突时通常会陷入一种“对抗式”的认识误区。基于空间生产的视角，这种认识源自邻避设施空间生产中“空间实践”“空间表征”“表征空间”等三个要素的内在张力和冲突。当前，这种对抗式逻辑面临新型城镇化进程所带来的巨大现实挑战。化解邻避冲突，需要转向一种“差异化”的邻避设施空间生产逻辑，体现为决策者和公众在邻避设施三个生产要素上的差异化建构，进而实现邻避设施空间生产的包容性治理，以空间正义为价值导向，保障邻避设施空间生产过程的多元参与，完善邻避设施的多元化空间补偿方案。
一、问题的提出：邻避现象的“对抗式”解读
当前地方政府在应对邻避现象时，通常将后者视作一种对抗式的抵制和阻力。在管理者看来，反对邻避设施建设的公众缺乏正确的专业知识，无法以客观、理性的立场来看待邻避设施，其反对行为缺乏合法性。因此，邻避设施的建设通常伴随着封闭式的决策过程，以及说教式的政策宣传。这种自上而下的政策过程引发地方居民的反感，进而以一种抗争式的话语来解读政府行为，并通过社会动员，上升为集体行动。面对公众的运动式抗议，政府则惯常在维稳框架下采取各种手段压制邻避行动，当邻避运动愈演愈烈时，政府则往往简单地以项目的停止或迁建来换取运动的平息，由此陷入“一建就闹，一闹就停”的邻避困境。
然而，随着理论研究的进展，对邻避冲突的“对抗式”解读已渐渐让位于“协商式”的共识。邻避概念提出之初，公众对邻避设施的反对被视作一种由个体自利性所引发的阻碍社会进步的“负能量”，需要政府对邻避设施建设进行主导和控制，对公众进行
教育和说服。这种对抗式的立场曾主导早期邻避治理的实践。其后，随着研究的深入，学者们逐渐远离了这种“非此即彼”的立场，认识到邻避现象本身的复杂性。邻避研究不再以“自私自利”来简单地定义公众的反对行为，而是深入考察公众认知的形成过程；邻避事件开始被视作不同主体展开的利益博弈，公众在这一过程中的合法权利得到承认。在这一过程中，研究者逐渐在建立协商机制、推进环评和风险治理、充分宣传和提升政府公信力，采取经济补偿和建设冲突协调机制建设等方面达成共识。
管理者在实践中对邻避冲突所固守的“对抗式”解读，实际上陷入一个认识误区，“反映了地方政府维稳能力的过剩与治理能力的短缺”。一方面，这种解读对抗式地理解了邻避现象对区域发展和地方治理的影响，将邻避现象视作影响社会稳定的负面事件，是标志管理者行政中的“不良记录”，管理者因此惯常采取稳定优先的行为逻辑，进而导致“邻避维稳能力的过剩”；另一方面，这种解读对抗式地定义了“政府—公众”关系，将公众视作站在政府立场对面的反对者和影响区域发展的“负能量”，认为公众是管理的对象，而不是政府化解邻避困境的合作对象和治理主体，由此导致“邻避治理能力的短缺”。
邻避现象本身是邻避设施建设过程中所引发的利益分歧和公众反对。如何理解邻避冲突的实质，寻求化解之道，成为走出邻避冲突“对抗式”认识误区的基本问题。因此，本研究从空间生产的理论视角出发，从邻避设施的空间生产角度，分析邻避设施空间生产模式的特征，并由此揭示邻避冲突的形成逻辑，进而提出化解邻避冲突的路径。
二、空间生产理论视角下的邻避冲突认知
社会科学研究中的“空间转向”为解释邻避现象提供了一个新的视角。空间生产不再是空间中的生产，而是空间本身的生产，伴随着空间的建设生产出新的社会关系。在这一视角下，邻避冲突实际上反映了邻避设施在空间生产过程中的矛盾。
（一）邻避设施空间生产要素
列斐伏尔提出，空间生产包含“空间实践” （Spa-tial Practice）、 “空间表征” （Representation of Space）和“表征空间” （Representational Spaces）等三个要素 。一般来说，“空间实践”反映空间对日常实践、社会关系等方面的现实影响，一言蔽之， “空间实践就是空间化的社会活动，任何时代变迁和环境演变均在空间重构中留下印记”；“空间表征”反映对空间进行的“概念化”界定；而“表征空间”则反映了人们的日常生活的体验。
邻避设施的建设同样包含这三个主要的空间生产要素：一是邻避设施的“空间实践”，是指人们对邻避设施建成后所带来影响的认识，这种影响既包括设施提供的公共服务对区域发展的增益，也包括对周边区域带来的负面影响；二是邻避设施的“空间表征”，涉及不同主体基于各自学识水平、知识背景所形成的对邻避设施以及所处空间的认识；三是邻避设的“表征空间”，即邻避设施所处时空范围内的公众，对既有主客观生活环境的体验，以及对邻避设施建设后对该时空范围产生影响的预期和想象。
（二）邻避冲突“对抗式”认知的逻辑
朱正威和吴佳从空间生产的角度，探讨邻避设施生产中的“空间挤压”模式，进而分析邻避冲突“对抗式”内在逻辑：在邻避设施的生产过程中，权力和资本主导建构了“空间的表征”，而地方公众的认知则建构了基于个人差异化的“表征的空间”，前者对后者进行空间挤压，激起了后者的抗争，从而导致邻避设施空间生产中在价值、利益、风险上的认同断裂 。换言之，邻避设施“空间实践” “空间表征” “表征空间”等三个要素内部的内在张力，成为邻避设施生产的“空间挤压”模式的主要特征。
1. 邻避设施“空间实践”的内在张力。邻避设施在客观上同时兼具区域范围内的正外部效应和对周边环境、居民生活的负外部性，但无论是致力于推进邻避设施建设的地方管理者和邻避设施建设运营方，还是倾向于抵制邻避设施建设的周边居民，都试图用各自的话语主导乃至垄断对邻避设施“空间实践”的定义。
2. 不同利益主体分别垄断了“空间表征”和“表征空间”的概念化定义。地方管理者和邻避设施建设运营方基于所掌握的信息和专业知识，垄断了对邻避设施的“空间表征”的概念化界定，在这一概念化之下，邻避设施通常被认为是促进区域发展的必需品。而社会公众特别是地方居民则基于自己当下的生活体验，以及对邻避设施负面影响的心理想象，垄断了对邻避设施“表征空间”的认识，在这一认识中，邻避设施被作为破坏现有生活秩序、带来不确定风险的“不受欢迎的对象”。
3. 邻避设施“空间表征”与“表征空间”要素之间的张力。地方管理者、邻避设施运营方与社会公众尤其是周边居民之间产生明显分歧，并且均试图以强制性方式改变对方对邻避设施生产的建构，让对方服从或接受自己对邻避设施的界定，从而形成张力。因此，邻避设施生产本应“三位一体”的空间要素之间存在内在张力，从而使邻避设施空间生产过程本身具有不稳定性。
（三）邻避冲突“对抗式”认知逻辑面临的现实挑战
当前，我国城市已经进入新型城镇化的转型发展的“快车道”，日益增加的公共设施建设需求，以及公众日益增强的环境敏感性，将使得具有局部环境负外部性的公共设施建设引发的邻避现象更加“常态化”。首先，新型城镇化意味着地方政府的治理任务更加强调公共设施建设和公共服务供给推动的内涵式提升，而非房地产开发带动的外延式发展。其次，新型城镇化意味着地方政府的治理理念更加侧重社会建设、环境改善，而非基于 GDP 和财政收入指标下的经济增长。
这两个方面的重要转变，意味着邻避设施将不再是社会发展中的特殊的“异质物”。这种“常态化”的邻避设施建设，给邻避冲突的“对抗式”逻辑带来更加严峻的现实挑战，主要表现在三个方面：
1. 邻避设施本身的多样化与复杂化。O’Hare 最早提出“邻避”（NIMBY）的概念，认为邻避设施是“能够带来整体性社会利益、但对周围居民产生负面影响”的设施 。因此，邻避设施本身具有公共设施的特征，只是相较于其他“邻利型”公共设施而言，邻避设施在带来区域范围内广泛的社会效益同时，对设施周边居民也带来难以避免的环境污染和健康风险。陶鹏、童星对邻避设施进行经典的类型学分析，用以说明邻避设施类型之多样，见表 1。
2. 新型城镇化刺激下的邻避设施建设需求。 《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》明确指出：“提升城市基本公共服务水平，加强市政公用设施和公共服务设施建设，增加基本公共服务供给，增强对人口集聚和服务的支撑能力。”新型城镇化要求城市从增量发展转向内涵提升，地方政府既需要通过大量且多样化的公共设施建设，消化掉近年来快速城镇化带来的人口聚集所带来的公共服务压力；又需要增强城市的承载能力，在提升户籍城市化率所推动的农民工市民化进程中，实现基本公共服务均等化。因此，新型城镇化的发展路径刺激了公共设施建设需求，也必然使得邻避设施的数量进一步增加，类型也更加多样。
3. 新型城镇化带来的邻避风险的感知强化。新型城镇化将城市发展中的环境价值提升到一个更加显著的高度。传统的以煤炭为主的能源产业、重工业推动着三十多年来经济的高速发展，既成为城镇化水平快速提升的主要动力，也带来日益严重的环境污染。作为对传统城镇化负面影响的“纠偏”，绿色治理成为新型城镇化的重点要求， “在城镇化过程中，必须将环境可持续性与经济效率和社会可包容性置于同等地位，并将其列为明确的政策目标”。随着新型城镇化的推进，公众业已觉醒的环境意识将进一步增强，由此邻避设施为周边带来的环境负外部性将会更加触动公众日趋敏感的神经。因此，传统的邻避冲突“对抗式”逻辑，将在这种“常态化”趋势下更加格格不入。可以预见，由邻避现象引发的激进式社会抗争行为将更加频发，进一步加深了邻避治理困境；此外，妥协性的处理方式也终将无助于地区公共服务水平的整体提升。
在新型城镇化的现实进程中，对抗式的思维将越来越无助于邻避困境的解决，只有通过“实现认同的重塑，即表征的空间与空间的表征之间的深度融合”来实现。这意味着彻底改变邻避设施的空间生产模式，从“对抗式”逻辑转向一种“差异化建构”的逻辑。
（一）邻避设施生产从“空间挤压”转向“差异化建构”
从空间生产的角度看，邻避现象成因在于决策者和地方公众争夺邻避设施空间建构中的话语权；而邻避现象的治理困境则在于，这种对话语权的争夺和配置往往变成一种排斥对方与捍卫己方垄断地位的博弈。随着社会的转型发展，邻避现象将不再是一种特殊的社会冲突“负能量”，而是公共设施建设中不同意见的常态化表达。对邻避现象的应对不需要如临大敌，试图通过隐瞒而规避，通过集权而压制，通过妥协而平息；而是将其视作一种常态化的多元主体的立场分歧，以平和、包容的方式回应。
在这背后体现了“差异化建构”的空间生产逻辑，旨在打破导致“空间挤压”的垄断根源，既打破权力资本对“空间表征”的垄断性建构，也打破地方公众对“表征的空间”的垄断性建构。在邻避设施“空间表征”的建构中，倾听来自地方公众的声音；同时在“表征的空间”的建构中，表达出来自决策者的立场和理由，从而使邻避设施空间生产过程中，原本由不同利益主体各自垄断的生产环节，转变为在各环节下不同
利益主体的差异化建构。这也是化解邻避冲突的基础。
（二）邻避设施“差异化”逻辑的核心特征
通过考察近年来频发的邻避事件可以发现，在邻避设施生产过程中，任何主体实际上都无法在某一空间生产要素中实现垄断。本文选取了近年来不同类型邻避设施建设的现实案例，通过对宁波 PX 项目、北京阿苏卫垃圾处理厂建设重启、北京门头沟磁悬浮建设、广州“珠江帝景苑”小区变电站建设、济南二环南路高架桥事件、南京紫金医院迁址养老院、珠海社区养老中心建设、海口麻风病康复医院建设等八起典型邻避事件进行分析发现，这种建立在决策者和地方公众双重话语之下的“差异化建构”模式，在“空间实践” “空间表征” “表征空间”等三个层次上均呈现出其典型特征。
1. 邻避设施“空间实践”的差异化建构。邻避设施具有区域整体效益和局部的环境污染和安全风险，这种二重性构成邻避设施“空间实践”的基本内容。决策者通常基于设施的正外部性进行建构，这种正外部性来自邻避设施建设之后在区域范围内所提供的公共服务；而地方公众则基于负外部性来建构邻避设施的“空间实践”，这种负外部性主要源自于污染、安全隐患和引起的心理不适等等。
2.邻避设施“空间表征”的差异化建构。对邻避设施“空间表征”的建构涉及累积的相关知识。早期研究认为公众的反对要么是因为“缺乏”知识，要么是具有“不正确”的知识，这成为决策者垄断关于“空间表征”建构的依据，但在近年来邻避事件中，公众的表现却并非如此。尽管决策者试图用专业知识说明，地方公众所建构的负面“空间实践”是不存在的，但事实上公众也基于自身掌握的知识对“空间表征”进行话语建构。一是质疑决策程序的合法性，即“该邻避设施是非法的或程序不当的”；二是提出可能的替代方案，以证明“该邻避设施并不是必要的”；三是通过自己掌握的国内外信息比较，来说明同样的设施“在国内远比在国外危险”。
3.邻避设施“表征空间”的差异化建构。地方公众基于自身的生活经验和对当地经济、生活发展的定位，建构“表征空间”，由此抵制邻避设施对既有地方生活的影响和改变，但这并不意味着决策者在这一环节的缺席。在国内邻避事件中，决策者通常是基于当地经济发展现状、公共服务发展的客观需求、对未来社会发展问题的预见，从而做出邻避设施建设项目“上马”的决定。
因此，就邻避设施“空间实践”而言，无论是对区域发展的增益还是对周边地区的负面影响，都是邻避设施不可回避的属性特征。决策者实际上无法凭借专业知识和信息优势垄断对邻避设施“空间表征”的建构，社会公众和周边居民同样具备相应的知识基础和认知背景，从而建构对邻避设施“空间表征”的界定；同时，对邻避设施“表征空间”的建构也并不是地方公众的专利，决策者和管理者也同样具有区域现实的生活体验和区域发展的未来想象，并在此基础上形成自身对“表征空间”的建构。在这种邻避设施生产过程中，基于双重话语的“差异化建构”，成为邻避冲突治理转型的基础。
四、邻避设施空间生产的包容性治理转型
实现邻避设施空间生产的包容性治理，是新型城镇化进程中邻避困境的破局之道。包容性治理首先意味着多元利益主体在邻避设施建设中的共同参与，强调多元利益诉求向邻避设施空间生产中的输入，包容不同利益主体对邻避设施生产过程的差异化建构；在此基础上，包容性治理试图增进理解，寻求共识，且特别强调对弱势群体利益的关注。因此，推进邻避设施生产中的包容性治理，要以实现和维护邻避设施生产的空间正义为价值导向，鼓励和保障多元主体平等参与邻避设施的空间生产过程，并且以多元化的空间补偿方式维护弱势群体利益，推进邻避设施共商共建、共担共享。
（一）以空间正义作为邻避包容性治理的价值追求
空间的社会转向为城市发展提出空间正义的价值追求。在城市邻避设施建设过程中，空间正义内在地包含两个方面的价值内核：一是在邻避设施空间生产过程中对权利的保障；二是矫正由邻避设施空间生产所导致的空间非正义。
1. 邻避设施生产中的权利保障。空间正义意味着在城市空间生产过程中对城市权利的捍卫。城市权利“是一种高级的权利形式，包括实现自由的权利、在社会化过程中实现个体化的权利、享有居住环境的权利、生活和居住的权利；同时也包括参与权和占有权（侧重于对使用价值的占有而非财产权）”，简而言之，城市权利就是“一种按照我们的意愿改变和改造城市的权利”，这并非简单的个人权利，而是需要围绕社会团体进行集体政治的塑造。从这一角度看，邻避设施的空间正义要求在“空间实践”的维度上，在邻避设施的负外部性下保障地方公众的环境权、居住权和占有权；在“空间表征”维度上，实现公众的决策参与，公众所具有的知识应当进入对“空间表征”的建构过程；在“表征空间”维度上，实现个体利益、个性化建构与集体利益、社会共识之间的平衡。
2. 邻避设施生产中的空间非正义矫正。空间正义的价值导向还要求消解城市空间生产中形成的空间性非正义。事实上， “绝对的、完全的正义是‘乌托邦式’的，是不可能实现的”。从这个意义上说，空间正义是对空间性非正义的矫正，使其保持在社会安全阈值之下。首先，邻避设施的空间正义要求矫正负外部性的空间实践导致的污染、风险和社会福利在空间上的分配非正义。其次，邻避设施实际上是对其所在空间上公共服务设施的附加，不可避免地会带来土地价值的变动，体现在邻避设施周边地价的下跌与区域整体地价的提升。对此，空间正义要求避免这种地价的此消彼长最终演化为基于财富价值差异的空间隔离。最后，邻避设施的空间正义要求对地方公众的心理感知保持敏感和关注，通过对公众风险的感知和权利的侵害进行补偿，避免公众将邻避设施建设的负面影响建构为一种所属群体遭到的社会排斥。从实现策略上看，邻避设施空间正义的权利路径侧重于协商，在追求共识达成的过程中承认差异化的权利诉求，尊重个体化的利益表达；邻避设施空间正义的矫正路径侧重于补偿，承认邻避设施空间生产客观上对地方公众的空间剥夺，并对后者造成的非正义侵害进行弥补。
（二）保障邻避设施空间生产过程的多元参与
保障邻避设施空间生产过程的多元参与，要求实现多元化利益主体在邻避设施空间生产中的利益输入，正视和承认邻避设施建设中存在的利益分歧，以平等对话增进不同立场之间的相互理解。
1. 将沟通协商贯穿于邻避设施空间生产过程。在邻避设施“空间实践”的建构中，承认和正视邻避设施所具有的二重属性；在邻避设施“空间表征”的建构中，积极推动决策者和地方公众的意见交换，增进对立观点之间的沟通和相互理解；在“表征空间”的建构中，推动决策者和地方公众就区域定位、未来愿景、发展蓝图和实现路径展开对话，在此基础上寻求区域发展共识。
2. 将治理理念贯穿邻避设施空间生产的全环节。在邻避设施空间生产的早期敏锐判断和预测可能引发的公众反对，通过制度化和开放化的参与机制，将地方公众的邻避情结化解在邻避设施建设早期 。
3. 重视邻避设施前期规划与对称式信息沟通。对于新建居民社区、新建商业或产业区域等新开发空间而言，在规划时便应该考虑到在将来可预见的一段时期内周边有无邻避设施建设之计划，以确保利益相关者在选择居住、工作在本区域时，能够在拥有较为充分和对等的信息条件下进行选择，从而尽可能地减少事后纠纷。在许多邻避事件中，周边居民均表示当初在购房时并不知道此处今后计划建有邻避设施，并表示如果事前得知的话，肯定会慎重考虑是否选择在此处购置房产。
（三）完善邻避设施的多元化空间补偿方案
空间补偿是从结果层面矫正邻避设施负外部性引发的空间非正义的有效手段。空间补偿首先意味着在客观上，承认邻避设施建设对周边居民造成了实质上的空间利益剥夺，以及由此引发的空间非正义；其次，空间补偿以物质补偿为基础，但不仅限于对居民风险和损失的货币化衡量和经济补偿，同时强调以多元化的补偿方式，从主观上消解公众的心理抵触。
1. 增强邻避设施本身的空间融入性。研究表明，邻避设施外型、颜色、规模等物理特征也是影响公众接受度的重要因素，色彩温和、规模适宜、外观友好、与周边环境相协调的设计更能赢得公众接受 。因此，以“环境友好的”邻避设施设计增强邻避设施本身对所处环境的融入性，是邻避设施空间补偿的一种可行手段。
2. 对邻避设施进行直观的空间隔离。通过健康绿色、美丽安全的空间景观塑造改变邻避设施周边的空间环境，如通过在设施周边规划绿化带、围墙等空间景观，不仅可以将邻避设施与周边环境进行空间隔离，从而增强周边居民在心理上的安全感，还能够在物理层面上实现空间的生态修复，避免直接的景观破坏所造成的不适。
3. 推动邻避设施的“空间置换”。对于一些专业人士证明不具备环境污染和健康威胁，或带来的污染与威胁在可规避范围内的邻避设施，将邻避设施建在决策者居住（工作）空间附近，或将决策者迁徙至邻避设施附近 ，能够有效地证明邻避设施的安全性，化解公民的邻避情结，从源头避免邻避冲突的升级。
4. 基于邻利设施生产或就业促进的空间补偿。在邻避设施建设规划中，同时在周边规划具有显著正外部效益的邻利设施，以公共服务带动土地房产增值和区域整体效益提升。或者通过邻避设施的投入运营，给设施所在地增加就业岗位与就业机会，既可以是邻避设施运营本身所需要的、符合设施所在地劳动力素质与技能的就业岗位，也可以是由于设施运营、人口增加所引导的相关行业就业机会，或者小范围内的“商业链条”，从而弥补由邻避设施负外部性所导致的周边居民财产损失和生活质量的下降。
5. 鼓励利益相关者对邻避设施的空间介入。以决策者组织、专业人士与邻避设施运营负责人引导介绍等方式，鼓励周边公众通过参观或参与的方式介入邻避设施的运营过程，增进对邻避设施专业参数、运营过程、安全防护等方面的了解，从而最大限度地消除由于信息不对称或“未知”所带来的不安全感。
编者按
知网中以“邻避”为主题词检索，共有1563篇有效文献，关键词排名首位的是“邻避冲突”。的确，以往邻避问题的研究大都关注了国内外邻避设施的类型、规模、选址、与周围环境的协调、困境、邻避冲突及解决方案等进展与不足，而本文从邻避问题的认识误区切入，提出了“实现邻避设施空间生产的包容性治理”的观点。
小编认为，对研究问题的认识决定了研究的起点和方向，如果遇到困难时，重新审视问题原点也许会有不一样的答案。
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文章来源：《行政论坛》2018年第4期
本期编辑：金锦