读者荐稿 | 公共管理研究的非传统安全命题

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作者简介：

徐晓林，华中科技大学公共管理学院教授；

刘帅，华中科技大学公共管理学院博士研究生；

毛子骏，华中科技大学公共管理学院副教授；

周博雅，华中科技大学公共管理学院博士研究生。

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对公共管理学“身份危机”的讨论是公共管理学科发展的源动力之一。破解公共管理学“身份危机”的关键在于立足国家治理能力建设实践所面临的新挑战，将其中最重大、最现实、最迫切的问题作为重要命题开展研究，从而把学科螺旋式发展的内在规律和国家治理实践的发展态势结合起来。非传统安全已经成全球治理话语体系的核心议题之一，是我国国家治理能力现代化面临的最重大、最现实和最迫切的挑战之一。非传统安全研究是公共管理学科应当重视的重要命题，也是学科发展的重要机遇。非传统安全研究迫切需要从公共管理学科视角进行建构。

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   一、公共管理学的“身份危机”与机遇选择

近年来，对公共管理学“身份危机”的反思与讨论成为学科发展的一个热点问题。尽管针对学科身份认同困境的讨论提出了许多观点，但在关键问题上还没有取得突破和形成共识。周志忍提出这是当前大而化之的讨论风格和学术批评精神的缺失所带来的学科进化不足的一种表现，对此他呼吁公共管理学发展要开展持续和有针对性的“结构化辩论”。

应当指出的是，“身份危机”并不是公共管理学科所独有的危机。应用性学科从基础学科分化成独立的学科体系后，普遍存在着由于研究边界的模糊和学科范式的不成熟所导致的规律性隐忧。但是从另外一个方面看，正是这些对学科边界、范式、价值的思考与辩论，丰富了学科的内涵和外延，推动着学科螺旋式发展，成为学科进步的动力源泉。在这个过程中，破解“身份危机”的方向选择就成为一个学科发展至关重要的问题。结合当下的时代背景，在公共管理学科的“身份危机”的众多担忧和讨论中，推动公共管理学科价值建构和发展的动力选择就是一个值得探讨的问题。

“身份危机”的讨论需要聚焦的核心问题之一是：我存在的价值是什么？即学科的学术地位和影响力。在这个问题上，公共管理学界已经给出了方向性的选择。夏书章先生提出公共管理研究要“体用不二、知行合一”，构建“应用型公共管理”导向。孔繁斌提出公共管理的学科构建是由应对现代性危机而产生的，公共管理进入社会科学核心的历史正当性来源于对现代性危机的拯救之道。朱正威和吴佳提出中国公共管理“是一门治国理政之学”，认为解决中国公共管理学科的身份认同困境不能沉浸于从抽象角度讨论不同学科类型的知识传统，而是要以转型发展中的重大国家治理命题为根本。由此可见，当代中国的治理实践是我国公共管理学科的价值本源，已然成为一种共识。

然而再更进一步深入探讨可以发现，强调以治理实践为根本的研究视野还是略显宽泛。尽管方向性的选择已经明确，但具体以什么维度判断和选择研究命题还是有待细化。特别是随着现代化进程的加速，治理实践所面对的各类因素更为复杂地交织、演变，各种新问题新挑战层出不穷。在这种情况之下，宽泛的研究视角就无法形成针对性和持续性的研究来推动学科螺旋式的发展。因此，比起构建研究范式更为重要的是，确定哪些问题成为研究所要重点关注的问题。

针对当代中国在转型与变革中面临错综复杂的矛盾和前所未有的挑战，习近平总书记指明了方向，他强调要强化问题意识、坚持问题导向。因此应当将当代中国在转型与变革中面临的前所未有的挑战按照其重要性、现实性和紧迫性构建研究命题的评价标准，以问题导向开展研究，将公共管理学科螺旋式发展的内在规律和国家治理实践的发展态势结合起来，立足于中国当前的治理情境，结合学科的本体，实现公共管理学科的价值构建，破解学科认同的“身份危机”。.

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二、开展非传统安全研究的现实性与迫切

安全是国家长治久安、社会繁荣稳定的基础。在过去很长一段时间内，由于将国家安全简单地等同于军事安全，所以并没有将其作为国家治理所要特别关注的对象。随着国际格局的深刻变化，以军事安全为核心的传统安全威胁快速下降，恐怖主义、跨国犯罪、金融危机等非传统安全问题成为大多数国家所要面临的主要安全问题。并且伴随着现代化进程的加快，非传统安全问题产生了与过去完全不同的一些特征，环境恶化、资源和能源短缺以及人工智能和数字城市等新技术发展带来的安全担忧，正在成为人类面临的新型挑战。非传统安全威胁对人类社会已经构成了重大、现实和紧迫的挑战。

1.非传统安全问题是我国治理能力现代化面对的重大挑战

非传统安全问题是国家转型过程中国家治理能力现代化面临的重大挑战。我国所处的转型发展阶段和国内外环境决定了我国所受到更为突出的非传统安全问题的挑战。对于非传统安全的威胁问题，党中央已经有了高度的重视。“十六大”报告提出了要应对非传统安全威胁。随后的中共“十七大”和“十八大”报告更是明确地将信息安全、粮食安全、公共安全、网络安全、资源安全等非传统安全因素进行了论述，非传统安全的内涵得到进一步的丰富。多任党和国家最高领导人都在不同场合多次强调非传统安全的重要性和紧迫性。2003年江泽民同志在新年贺词中指出，人类面临的贫困、环境恶化、毒品等非传统安全问题日益突出。2005年9月胡锦涛同志在联合国安理会首脑会议上的讲话呼吁各国共同应对日益增多的贫困、恐怖主义、跨国犯罪和重大传染性疾病等非传统安全问题威胁和挑战。习近平总书记多次强调要统筹和维护传统安全与非传统安全，统筹谋划如何应对各种潜在的安全威胁。

近些年来，安全问题的重要性不断提升。习近平总书记在“十九大”报告中提出“坚持国家总体安全观”是我们党的十四个基本方略之一，其中提到了要统筹好传统安全和非传统安全，完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设等内容。2014年中央国家安全委员会成立，明确了要以此来推进国家治理体系和治理能力现代化，为国家长治久安提供保障。其职能涵盖了经济、文化、生态等非传统安全问题的应对。2018年4月，十九届中央国家安全委员会第一次会议审议通过了《党委（党组）国家安全责任制规定》，明确了各级党委（党组）维护国家安全的主体责任，要求进一步加强对履行国家安全职责的督促检查，维护国家安全的工作成为各级党委和政府的一项重要职责。

综合而言，对于非传统安全的挑战中央已经有了高度的重视，非传统安全已经成为国家总体安全观的重要组成部分。中央国安委的成立更是标志着安全治理制度化建设的形成，非传统安全研究已经具备现实基础，并成为我国完善现代化治理体系和提升治理能力的核心议题之一。

2.非传统安全问题是全球治理话语体系的核心议题之一

国际上，应对非传统安全带来的挑战已经成为重要的战略性议题。1994年联合国的《人类发展报告》提出了“人类安全”（Human Security）的概念，将经济安全、粮食安全、健康安全、环境安全、人身安全、共同安全和政治安全作为人类发展所面对的重大挑战加以阐述。随后联合国在各类决议、宣言、公约中大量使用“免于匮乏”“免于恐惧”和“人类安全”等新型安全理念，并且推动联合国成员国在气候变化、生物多样性、打击恐怖主义和跨国犯罪等非传统安全领域签署了一系列的宣言和公约。联合国千年报告指出，安全的概念过去等同于捍卫领土、抵抗外来攻击，而现在的安全则要求保护群体和个人免受内部暴力的侵害，提出了“以人为中心”的安全观。

当前中国在世界舞台上的影响力与日俱增，需要有与之相匹配的话语体系作为支撑，特别是在全球治理体系的重大议题的构建中，应当要有中国公共管理学界的声音。我国提出了构建“人类命运共同体”的国际倡议后，对安全共同体的构建成为国际社会普遍关注的一个焦点问题。同时，在治理实践中我国也已经开展了大量针对非传统安全问题的区域性合作。中国与东盟发表的《关于非传统安全领域合作联合宣言》，提出运用政治、经济、外交、科技等多种手段开展非传统安全的全面合作。我国与印度进行水资源的跨国治理，与东亚国家共同应对环境污染问题都逐步成为非传统安全区域性合作的探索。这些合作中对非传统安全的识别机制、防范机制以及国际间的合作机制已经形成了一些初步的框架，当下迫切需要进一步从理论层面进行非传统安全研究的国际话语体系构建。

3.非传统安全问题已经成为发达国家的关注重点

美国政府在“9.11”事件后开始高度关注非传统安全威胁，美国公布的《国家安全战略报告》提出暴力、极端主义和不断发展的恐怖威胁，网络空间安全不断增加的挑战，气候变化的加速，传染疾病的爆发等非传统安全威胁是国家面临的重大挑战。澳大利亚将包括资源稀缺、气候变化、腐败和网络安全在内的全球挑战因素作为国家安全的重要议题。欧盟构建了制度化的安全治理结构，通过冲突预防、危机管理与反恐合作三大非传统安全治理职能，形成了多层次决策参与、跨支柱的综合治理模式。

美国布鲁金斯学会、英国伦敦政治学院在内的西方高校和研究机构纷纷开展非传统安全研究。美国雪城大学麦克斯维尔学院在公共卫生安全、网络舆情和能源安全等典型的非传统安全研究领域开展了大量研究。新加坡南洋理工大学成立了专门的非传统安全研究中心，针对气候、环境、能源等议题开展非传统安全研究。

西方非传统安全研究已经形成了“改良型”“中间型”和“激进型”三大类型以及多个理论学派。改良型的非传统安全研究从传统安全研究范畴扩展到非传统安全领域，比如建构主义安全研究学派提出了认同安全（identity security）理论。中间型的非传统安全研究将个体作为安全的研究对象，将贫困、不发达等议题纳入研究范畴，形成了人的安全研究和女性主义安全研究等非传统安全研究视角。激进型的非传统安全研究包括了后殖民安全研究、后结构主义安全研究和批判安全研究等，提出了颠覆过去传统安全研究范式的新理论模式。

4.非传统安全研究正在成为各学科发展的重要命题

当前世界在高速发展过程中面临着各种非传统安全挑战。经济发展始终伴随着经济危机的威胁，过度开发导致了环境污染资源短缺，部分地区民族和宗教冲突产生了恐怖主义威胁，国际贸易摩擦引起技术安全的担忧。为了应对这些危机，众多学科都在自己的学科领域开展了非传统安全视角下的研究。气候变化的研究学者从总体国家安全观的分析框架下探讨气候变化与国家安全的关系，将气候安全同社会安全、经济安全、资源安全等多个安全维度的关联性展开了探讨，并提出了政策建议。地理科学研究提出了从国际关系和国际政治、经济安全与资源安全等研究视角关注能源安全、粮食安全、金融安全和水资源安全的多重安全问题。经济学学者研究了非传统安全视角下物品贸易安全水平的测度，提出了包含生产安全、消费安全、储备安全、国内流通安全、进出口安全的量化研究框架。

不仅是传统的学科领域纷纷关注非传统安全研究，一些新兴学科更是在其诞生起就唱响了发展与安全的双重奏。网络安全始终是计算机与网络技术科学的发展过程中不可回避的焦点议题，随着对网络安全研究的深入，系统性的研究框架不断被提出，网络空间安全成为了近些年新设立的一级学科。人工智能研究这一新兴方向从兴起就开始高度关注安全研究，对其所带来的风险挑战与治理模式的选择也成为理论前沿。可持续科学这一新兴学科在自然-社会耦合系统视角下探讨环境、经济和社会的相互关系，其主要研究概念中的脆弱性（vulnerability）和韧性（resilience）等都在成为安全研究的重要理论支撑。

    应当指出的是，这些研究的范畴绝大多数都是属于传统的政治安全和军事安全外的新型安全威胁，也就是非传统安全的范畴。各个学科都在调整研究范式以参与应对新形势下各类安全问题带来的挑战，非传统安全研究已经成为众多学科所关注的重大需求和理论热点。教育部近期也提出了要设立国家安全学一级学科，建立国家安全教育研究专门机构，设立相关研究项目。非传统安全研究作为国家安全研究的重要组成部分，将会迎来快速发展的机遇。

   三、从公共管理学科视野构建非传统安全研究的重要意义

公共管理研究关注的是治理实践中对公共利益有重大影响的议题，特别是对推动治理理念转变有着重大影响的新兴理念热点。公共管理的研究对治理实践有着指导性的意义，一些重大的新型治理理念在学科体系中的构建推动了治理实践的发展。我国电子政务的发展就是先由我国公共管理学界开始关注知情权保障理念和政府信息公开制度的相关概念，提出了“得知权已经成为公民在知识经济与信息情报时代里的第一位基本权利”，随后由学界对这些新型的公民权利理念在学科体系中进行了构建，提出了面向信息时代发展电子政务的理论体系。这些努力最终推动了我国电子政府建设的实践，使得政务信息公开成为我国政府工作的基本制度和新常态。

国家安全是最重要最基本的公共产品，安全问题的应对需要强制性的手段和措施，这是政府以外的其他主体所无法提供的，因此国家安全的实现主体是政府。发达国家都将非传统安全问题作为国家安全战略的组成部分，通过相应的制度和战略安排加以应对。国家安全研究所涉及到的主体框架、理论体系、战略体系、运行机制等都是公共管理所要研究的重要问题。

对于我国的非传统安全研究而言，最初是由国际关系学者所关注。随着研究的深入，非传统安全问题更多地被作为公共管理领域的研究范畴。人口安全、网络安全、经济安全、生态安全、信息安全等问题都是公共管理的重要研究领域。中共“十七大”报告对国家安全的集中论述没有放在军事国防或外交国际部分，而是放在“社会建设”的主题之中。中共“十八大”报告放和“十九大”报告都在社会治理的部分对国家安全进行了集中论述。

具体到研究主体来看，国内大学成立的非传统安全研究中心也都是以挂靠公共管理学院为主。由中国国际战略学会主办的“世界与中国——非传统安全论坛”是国内非传统安全最为权威的学术论坛之一，历次会议都取得了大量实际的成果，一些研究内容成为中央决策的重要支撑，其所聚焦的网络安全、资源安全、生态安全都大量依托于公共管理的相关研究。

从非传统安全问题的产生来看，很大程度上是由于我国治理实践中对“人的安全”理念缺失所导致的。过去我国长期将国家安全等同于军事安全，忽视了以社会和个人为主体的各种非传统安全因素，使得在长期的治理过程中形成了大量的安全层面的欠账。我国每年因公共安全问题造成的经济损失达6500亿元,约占GDP总量的6%,每年夺去20万人的生命。一些安全事件的链式反应更是对我国治理实践的各个环节形成突出的考验。近年来多次公共安全事故都是从基层治理中安全理念的缺位产生，伴随着危机治理措施的不完备，网络舆情处理的滞后，引发了由公共安全危机到社会安全危机再到政治安全危机的链式反应，反映出了我国治理实践中的非传统安全治理能力的缺失。

此外由于我国当前特殊的社会性质，一些国家发展转型过程中所产生的问题，容易上升成为对国家安全产生影响的重大问题。每年我国因为食品安全、资源安全、环境安全产生大量的矛盾事件，已经对我国的政府公信力形成了巨大的冲击。环境问题是近些年的典型案例之一。持续的大气污染、水资源危机、区域性的环境破坏和重大的环境污染事故不仅对人的健康产生影响，并且逐步上升到威胁中国共产党执政稳定性与合法性的程度，对国家安全构成不容忽视的挑战。2013年9月习近平总书记在参加河北省委常委班子专题民主生活会时上指出：“这些年，北京雾霾严重，可以说是‘高天滚滚粉尘急’，严重影响人民群众身体健康，严重影响党和政府形象。”由此可见，许多过去治理实践中忽视的问题在转型过程中容易发展成为对国家安全产生影响的非传统安全挑战。

四、从公共管理学科视野构建非传统安全的研究内容

在公共管理研究领域已经有许多涉及非传统安全研究的内容，但是并没有形成整合的视角，相互交叉研究部分的逻辑层次有待梳理。特别是随着非传统安全的研究范式和话语体系的发展，非传统安全研究视角下的新型学科理论方法不断涌现。但是应当看到的是，过去的非传统安全研究还存在许多不足，主要表现在:研究视角单一，缺乏系统性的研究，缺少高水平的研究平台；对公共管理学科范畴内已有的研究成果缺少整合与深度的加工；概念过于泛化，各类新出现的经济、社会和文化层面的问题都冠以安全属性加以研究，研究内容不能回应国家最为迫切的需求；对安全治理体系和能力建设的研究不足等。针对这些问题，从公共管理学科构建非传统安全研究可以从以下几个角度出发：

1.开展问题导向下多学科多维度多层次的安全研究

非传统安全有着系统性、复杂性与关联性的特征，影响和产生非传统安全的因素是复杂社会系统中多重要素之间的相互作用所导致，其发展和演化机制较传统安全有着显著的复杂性。非传统安全问题不是一个孤立领域或孤立事件，而是由众多关联事件共同发酵而成的。现有的非传统安全研究涉及的领域多，各个研究领域都形成了一批研究成果。但是在联系日益紧密的社会治理体系中，各种要素之间多重的、复杂的关联性，使得单一尺度上消减某一特定安全威胁所采取的措施可能反而在其他尺度上增强了另一种安全威胁。这些都是单一学科所无法解决的问题，需要以问题为导向开展跨学科的综合性全局性的研究。

这就需要加强多学科交叉的安全问题研究，在经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全等横向维度上，选择面向治理实践中的重大和突出的安全挑战作为研究对象开展专题性的合作研究。关注不同层次和不同维度的安全问题的构建模式，比如社会安全治理、城市安全治理、社区安全治理等等。通过问题导向的视角，将政府内部的运作和管理同外部当前面临的重大和突出的挑战结合起来，探究多学科背景下的非传统安全问题的研究模式。

2.整合非传统安全视角下的公共管理研究理论与方法

在公共管理研究领域，已经形成了一批非传统安全研究视角下的理论和方法。风险社会理论提出极端灾难、跨界危机与新兴风险是公共管理面临的复杂情境，指出在价值目标上面向风险社会的公共管理将会更加注重安全。在应对措施中提出了情境上的全灾难管理、结构上的全主体管理、过程上的全流程管理、总体上的适应性管理。城市韧性理论提出了构建多中心、多主体的社会协同治理体系和引入绩效评估等公共管理的方法手段提升城市在韧性治理、灾害韧性等方面的能力，以实现城市系统面对不可预测的变化时具备更强的学习适应性和自组织能力。应急管理领域提出了重视非结构化减灾，从过去的构建公共减灾工程的结构式减灾转向利用社会结构性方法增强对灾害的抵御能力，包括了建立复合型减灾体系，完善灾害风险管理机制以及构建社区减灾理念等方法手段。

这些研究从公共管理的学科视角出发，形成了许多应对非传统安全威胁的理论成果，推动了非传统安全研究的发展。但是当前公共管理领域还未能形成非传统安全研究的整合视角，研究缺乏必要的深度，研究质量还不能和当前构建国家安全治理体系的要求相适应。未来，应当更加注重从国家总体安全观的视角下整合已有的公共管理领域中的非传统安全研究，进一步构建非传统安全研究理论体系。

3.构建非传统安全视角下的安全治理体系

从传统安全转向非传统安全，对安全的维护机制也由刚性的管制转变为更多体现柔性能力建构的治理。对于非传统安全问题的治理体系的构建是提升国家安全治理能力现代化的重要组成。这至少涉及到安全问题的识别、安全治理理念的构建和安全治理所需要的体制机制、手段工具和话语体系的建设。

首先是安全识别机制的建设。当一个问题被定义为具有安全的属性时，也就意味着国家将有限的资源和精力优先投向该领域，国家拥有为解决该问题而采取非常规手段的合法性。因此对于问题的定义显得至关重要，从研究趋势看，国际上对非传统安全研究正在从内涵定义向风险识别和防范机制的层面转变，将研究重点逐步放在考察“安全级别”问题的满足条件。西方学界提出通过研究来寻找非传统安全问题的共同特征，相关性以及重要程度来确定非传统安全问题的发展方向。哥本哈根学派提出建立系统的学术框架来确定特定事项如何与何时能够实现“安全问题化”的转变。当今非传统安全研究领域有一种趋势，将非传统安全的范围不断延伸，把所有可能带来严重后果的挑战全部纳入到非传统安全的范畴当中，这样的定义方式是灾难性的。对此，要重视安全问题的议程设置，明确不是所有的发展问题都要归于非传统安全的范畴内加以处理。应当将研究重点放在对于国家治理实践有着重大的、迫切的、现实影响的问题，尤其是那些可以通过安全治理手段有效解决的问题。这就需要形成一套科学有效的非传统安全的评价、识别和预警体系。

其次是构建安全治理理念。在非传统安全视角下的安全治理理念构建需要将关注的重点从宏观的国家安全理论框架中细化到公共治理的微观层面之中。当前，学界已经提出了“人的安全”作为非传统安全的重要的议题，迫切需要从治理理念中着手构建。“人的安全”概念强调要维护个体的价值需求，其概念与习近平总书记所强调的“以民为本、以人为本，坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，真正夯实国家安全的群众基础”理念相一致。下一步，应当聚焦于如何将这种理念融入到治理实际中，将安全的指涉对象从国家拓展到“人 ”本身, 构建人在经济、健康、政治、环境等方面的全方位的安全。

第三是构建安全治理中所需要的体制机制、手段工具和话语体系。安全的实现离不开体制机制的保障，这其中包括如何构建应对多重非传统安全威胁的协同治理机制，如何避免新技术安全等新型安全问题的治理真空，如何利用绩效考核引导安全治理的落地与实现等值得探讨的问题。这些需要从顶层设计出发，聚焦于非传统安全的法律和制度框架；从能力建设出发，聚焦于非传统安全治理的运行机制；从话语体系构建出发，提出具有东方智慧的全球非传统安全治理模式，打造全方位立体化的国家安全治理体系和人类“安全共同体”的理论框架。

  五、结语

公共管理学的价值来源于公共管理的实践之中，将国家转型过程中最重大、最现实和最紧迫的挑战作为公共管理研究问题，是未来公共管理学把握学科建构和塑造学科生命力的关键所在。从这个意义上讲，开展非传统安全研究应当成为当代公共管理学者所要肩负的重要使命之一。当前的非传统安全研究已经有了相当的理论与现实基础，其研究范式已经产生了深刻的变革。未来非传统安全研究还需要公共管理学者从提升国家治理能力现代化的角度，继续构建和完善非传统安全研究的理论框架，创新和完善方法体系。并在这一方向上不断持续性地追踪和辩论，探索真正解决国家当前所面临的重大问题的方式方法，推动公共管理学向前突破和发展。

往期回顾

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文章来源 /《中国行政管理》2018年第10期

    本期编辑 / 黄雅卓