读者荐稿 | 李壮：中国政策试点的研究述评与展望——基于CSSCI数据库的分析
作者简介
李壮（1990—），男，山东泰安人，华中师范大学社会学院博士研究生，从事乡村治理与中国政治研究。
■ 摘要
政策试点是中国国家治理策略体系的重要组成部分，是塑造“中国奇迹”的基础性治理机制之一，是有中国特色的政策制定方式。已有研究充分归纳了政策试点的源流、内涵、类型、特征、过程、功能等知识框架；在此基础上，学者将政策试点与政策创新、政策扩散关联起来，以政策过程论、央地互动论为分析视角，对试点运作机制做出本土化解读，试图建构公共政策过程的中国模式。然而，既有研究在政策试点的概念清理、体制模型、政府行为、效果差异等方面尚存“黑箱”。建议通过厘清试点概念、深化试点政府行为和效果差异的实证研究、引入比较法和实验法等拓展该研究。
改革开放以来，政策试点在各层级、各地区里频繁上演，成为中国政策制定和测试的常态化治理工具。近年来，学者将之视为塑造“中国奇迹”的基础性治理机制之一，是中国特色的政策制定方式。他们从政策文本和实际经验出发进行实证研究，归纳了试点的源流、内涵、类型、特征、功能、阶段划分等知识框架；并着重以试点运作机制为切入点，对政策过程进行本土化解释，试图建构公共政策过程的中国模式。但是，既有研究在政策试点的概念清理、体制模型、政府行为、效果差异等方面仍然存在尚未揭示的“黑箱”。因此，非常有必要对政策试点研究进行综述和反思。本文的结构安排如下：一、借助CNKI可视化工具进行文献计量学分析，从整体上把握试点研究态势；二、着重从概念与类型、过程与运作机制、功能与效应等议题系统梳理该研究的共识与分歧；三、从研究对象的厘清、研究视角的转换、研究主题的延伸、研究方法的创新等方面进行反思和展望。
政策试点的研究态势
本文基于数据库的权威性和文献信息的完整度，主要选择了中国社会科学引文索引(CSSCI)数据库。在该数据库中，以“政策试点or政策试验”为主题词，一共检索出144条文献，时间跨度为2000年至2017年12月。鉴于文献总量较小，笔者采取人工方式剔除无效文章，同时通过CNKI“全部期刊”数据库甄选高质量的普刊论文，最终形成54篇论文（即46篇C刊论文和8篇普刊论文）的样本数据库。借助CNKI可视化工具，对样本进行量化分析，以呈现政策试点研究现状，包括研究总体趋势分析、研究网络分析、研究主题与方法分布。
（一）研究总体趋势分析
由图1可知，论文发表量总体呈波浪式上升趋势，且分为三个阶段：
第一阶段（2000年～2009年）为萌芽阶段，时间跨度最长，但只有极少数学者在个别年份发现了“政策试点（政策试验）”的研究意义，开始将政策试验与改革开放的经济腾飞关联研究、从领导者维度探讨政策试验的思想源泉、研究其构成要件等。显然,研究的低热度与政策试点的历史和重要性不匹配。此时的代表性论文是德国学者韩博天（Sebastian Hellmann）的论文，较为系统地分别从央地互动论角度、政策过程论角度对中国政策试验的运作机理及其特征进行学理性研究，从而奠定了政策试验的两个主导性研究视角和切入点。
第二阶段（2010年～2012年）为兴起阶段，时间跨度最短，却有越来越多的学者陆续加入政策试验的研究中，年均发表3篇。此时，以刘培伟、周望为代表的国内学者开始了对政策试点的“本土化研究”，陆续在《开放时代》、《中国特色社会主义研究》等发表论文。周望还首次将政策试验研究引入中国行政管理学会2011年年会暨“加强行政管理研究，推动政府体制改革”研讨会，引起了更多学界同仁的关注。周望也成为国内首个以政策试点为主题开展博士学位论文研究的学者，涉及政策试点的历史脉络、类型、过程、功能、政策扩散等研究议题，极大拓展了试点的研究边界。
第三阶段（2013年～2017年）为成长阶段，发文量快速增长且年均发表8篇。研究方法多样化如定性案例研究、制度分析、文献计量法等，研究议题延伸至政策创新、扩散过程、政策评估、试点体制等。除了《中国行政管理》、《社会学研究》等期刊外，也引起了《光明日报》、《中国社会科学报》等权威媒体的讨论。这或与中国模式、国家治理的研究热潮紧密相关。此时政策试点研究呈纵深化、多元化的研究态势。即使如此，与同样作为国家治理机制的项目制研究相比，试点研究的受关注度和学术圈仍然较小、尚处于成长时期。
（二）研究网络分析
本文从文献被引、共被引文献来透视该领域的研究网络，借此可分析试点研究的影响力、知识基础。按照文献被引次数排序（见表1），前三名作者分别是韩博天、刘培伟、周望，并且韩博天和周望还是发文量位居前两名的学者；2012年以后（第三阶段）的论文皆未进入被引的前五名。因此，对该研究而言，韩博天和周望是影响力最大的两位学者；第三阶段的论文影响力不如前两个阶段。
特定研究领域的知识基础是由被引文献组成的,且具有一定的稳定性。[1]参考文献可以反映某项研究的引文情况。因此，对参考文献进行共被引分析从而找出高共被引文献,有助于确定一个研究领域的知识基础。如表2所示，首先，共被引次数排名前三的皆是海外学者韩博天的文章，其“央地互动视角、分级制政策试验”的观点奠定国内试点研究的知识基础。其次，王绍光的“学习机制—适应能力”和刘培伟的“中央选择性控制试验”成为该领域最具学术传播力的本土化概念。另外，邓小平文献、周雪光对国家治理制度逻辑的解释，分别构成了该领域研究的政治思想、组织学基础。综上，国内研究的知识创新不足，尚未打破海外学者的话语权。
（三）研究主题与方法分布
关键词是表示文献主题概念和实质意义的自然词组,代表了科研文献中核心内容的浓缩和提炼。笔者借助CNKI可视化工具生成关键词聚类图谱（图2）。聚类图谱以政策过程为中心，以政策试点——政策过程——政策创新为主要的共现网络，外围连结政策试验、政策扩散、政策制定、上级政府、顶层设计等。可见，试点研究分为三大主题：一是通过实证分析新农保、房产税等试点案例阐释试点的政策过程，涉及上下级政府、顶层设计与政策方案等几对关系，此类研究多采用政策文本分析和个案归纳法；二是探讨政策试点所发挥的正负功能和制度条件，涉及中国改革、制度优势等，此类主要采纳一般理论演绎法和制度分析法；三是讨论政策试点的政策创新及扩散机制，以试点经验何以推广为问题意识，此类研究主要用案例比较法和大样本量化法。
政策试点的源流与概念
（一）从革命传统到治理工具：“政策试点”的源流
政策试点有其深远的历史根源和演变过程。韩博天对我国的“政策试点”的起源与轨迹进行了概述，认为“政策试点”是中国共产党在对治国理政经验进行不断总结和升华的过程中逐步形成的，根源可以追溯到中国共产党在革命战争时期特别是土地改革实践中的主动探索，并在吸收当时非共产党人士所进行的社会实验的经验基础上逐步完善成熟，改革开放以来开始被大规模地运用于国家的现代化进程中，成为了深深根植于中国政策过程的一个关键性机制。周望梳理邓子恢、毛泽东、周恩来、邓小平等领导人的文集和历次党代会报告研究发现，政策试点经历革命战争时期、国家建设初期、改革开放时期、新世纪以来四个阶段，由革命技术逐渐沉淀为治理技艺，成为政府推动改革开放的决策原则和政策制定方式。作为一项革命与建设的工作经验，直到1992年10月，党的十四大把强调“试验”写入了《中国共产党章程》，“试点”成为“一种成熟的方法论”，并上升为中国公共决策的原则和制度。进入21世纪后，政策试点已经成为重大政策制定或重要改革的关键前置环节，并且为适应新时期改革任务的复杂性和多元化，衍生出综合型试点，从而推动改革事业向深层次、系统性方向发展。
（二）政策试点的概念界定与类型划分
正如社会学家马太·杜甘所言：“概念向来被认为是知识的基础。”碎片化的社会事实只有概念化才能形成学理性研究。由于政策试点是一个十分熟知的政治现象，大部分研究者忽视了对它的内涵界定。笔者仅能从对政策试点做出系统性、长期性研究的学者文献中找寻作为概念的政策试点，以期明确政策试点的内涵、本质与定位。最早对中国政策试点系统研究的是韩博天（Sebastian Heilmann）。他认为政策试点是中国政府遵循“由点到面”逻辑以试验手段制定政策的一种常规性工作方法。他进一步阐述“通过试验制定政策是中国独具特色的经验”，即允许地方政府根据当地实际情况摸索各种解决问题的方法，成功的地方经验会被吸收到中央制定的政策中，继而在全国范围推而广之。他指出政策试点本质是工作方法，并将之定位于政策制定方式。而国内最早开展系统性研究的是南开大学周望博士。与大多数研究者不同，他敏锐地将政策试验与政策试点区别开来，认为试点仅是政策试验的一种类型。他认为“政策试验，是中国政策过程中所特有的一种政策测试与创新机制”，实现“要素整合”的基础性方法论工具。根据试验的时空性特征将其划归为三种基本类型:侧重时间纬度的立法试验、侧重空间纬度的试验区、“时间+空间”双向维度的试点。在周望看来，韩博天所说“由点到面的工作方法”只是中国最常见的在“时间+空间双纬度”展开的政策试验类型。不过韩周二人对试点的本质达成了共识——试点即“由点到面的工作方法”。另外，学者对“什么是政策试点的主要环节”认识并不一致，它被随意地表述为分级制试验、政策试验、政策实验、政策扩散、政策创新等，从而导致研究对象的模糊性和错位，难以形成有序地理论对话。
之所以造成政策试点的概念分歧，其中原因之一在于政策试点的类型多样化，如果不能全面地掌握政策试点的多种实践，就容易在界定研究对象时犯以偏概全的错误。综合来看，主要存在三种分类标准：一是按照试点的目的倾向分为探索型试点、测试型试点、示范型试点；二是按照试点的跨领域性、任务复杂性分为综合性试点、专项性试点；三是按照试点的发起方分为中央授权型试点、地方自主型试点。另外还可以按照试点的内容、层级性、效果等划分，不一而足。
政策试点的过程与运作机制
政策试点的过程与运作机制研究是试点研究的核心议题，是深刻认识政策试点的必经环节。政策过程视角和央地关系视角是既有研究分析政策试点过程与运作机制的基础性视角。近年来随着政策扩散理论的兴起，越来越多的学者已不满足于从上述两大视角出发对试点做整体性、一般性的描述，而是聚焦试点终端——“政策扩散（或政策推广）”，深入探究试点经验扩散的过程与影响机制，极大深化与拓展了该研究议题。
（一）政策过程视角下的试点过程划分
既有研究基于政策过程视角，将试点划分为三阶段、四阶段或两阶段十环节。黄秀英、张骏生等依据试点发生程序划分设计试验方案、选择试验对象、执行试验方案、评估试验结果等4个阶段。有学者通过观察政府治理实践的操作过程，将“政策试点”的整个运作过程归纳为“两阶段十环节”，即“先试先行”和“由点到面”这前后两个阶段，对应的包括选点、组织、设计、督导、宣传、评估和部署、扩点、交流、总结等10个环节。也有学者从公共政策的一般性理论出发，结合政策要素与政策过程理论，提出了基于试验的政策制定三阶段论：“前试点阶段”（下级政府有较大自主空间）、试点阶段（上下级政府共同推进）、试点结束阶段（上级政府终止试点并扩散之）。这些观点基本以政策文本为依据，必然受制于静态的文本分析视角，缺乏深度的典型个案研究，无法掌握隐藏在试点文本之下的操作环节；不同类型的政策试点是否有不同的过程环节，也被已有研究所忽视。
（二）央地关系视角下的试点运作机制
还有学者从央地关系角度研究政策试点的运作机制。如前文所述，政策试点按照发起方分为中央授权型试点和地方自主型试点。不同学者因为观察的试点类型不同导致他们看到不同的试点运作机制。一方面基于自上而下的角度，强调中央政府对地方开展试点的控制权和地方自主性的限度。此观点以韩博天、刘培伟为代表。韩将政策试点称为“分级制政策试验”（experimentation under hierarchy），包括“试点”和“由点到面”两个部分。在“分级制试验”的框架内，上级对下级的“政策试点”的鼓励和保护是一种前提性的“政策保障”机制，它决定下级开展试点的合法性、限度以及推广范围等。在政策试点的整个过程中，中央集权或地方分权不再是非此即彼的单一层次模式，而是一个在多层级之间摇摆不定的互动模式，但在互动关系中中央始终处于把关者的位置，中央始终掌握着决定试点推进、转向、停止或铺开的进程。刘培伟认为政策试点过程要受制于中央的选择性控制，中央时而禁止试验，时而则默认或者放开试验。相反，另一方面学者基于自下而上的角度认为政策试点是地方政府的主动行为，地方政府在制度和发展道路等方面的试验和创新使他们成为推动改革的主体力量。梅赐琪和刘志林的研究指出，试点虽然是地方政府的主动行为，但实际上是地方政府揣摩上级政策意图后的产物，体现的是中央政府的政策偏好和排序。周望则深入剖析了政策试点的四种启动机制：“争取”、“指定”、“追认”、“自发”，其背后源于央地利益博弈的互动过程。近年来，有学者将目光转向试点在央地之间的动态转换过程，进而发现从地方试点升级为国家政策或国家级政策试点的机制，超越了上述两种视角的局限。王绍光则以“学习机制—适应能力”框架来分析“政策试点”的转换过程。他认为，“政策试点”的过程实际上是一个中央“学习”地方的实践经验和创新行为、以“适应”不断变化的外部环境的过程。郑永君等认为地方性政策试点的创新经验会按照合规性——有效性标准被中央采纳并升级为国家性政策试点。政策试点到底是由央地中哪一方发起和主导呢？还是双方基于一种政治逻辑而混合发起呢？回答这个问题必须深入经验事实，发现政策试点中多重央地互动机制。这将有利于丰富中观层面政策试点的体制机制研究。
（三）政策扩散视角下的试点经验推广机制
政策扩散论兴起于20世纪六十年代，一般指某项政策创新在地方政府之间的互动交流的过程。若以政策创新来衡量试点成败，那么试点经验能否扩散到更广泛的地方政府就是试点政策创新的应有之义。第三阶段的试点研究（2013年至2017年）就关注试点政策创新扩散的机制与困境，极大突破了原有政策过程研究的静态性。笔者将扩散机制分为横向政府间关系和纵向政府间关系两种解释路径，前者强调地方政府的能动性，如“利益一致性”框架认为行政体系内部的各级政府的利益一致性认知主导了政策扩散的进度，政府间组织学习并权宜性采纳决定了政策再生产的差别化等。后者强调中央政府对地方政府的主导性，如中央吸纳——向下辐射机制、中央干预推动机制。对于扩散困境的原因，李云新等总结了试点选择失败论、地方政府失灵论、乡村社会变迁论三种解释，并结合当前项目制背景，提出在国家治理、财政体制等集中式制度环境与统一目标、专款专用、配套资金、技术治理的项目制制度安排之间的张力是导致扩散困境的根本原因。应该说政策扩散是一个方兴未艾的学术增长点，它将政策试点与政策推广联结起来，打通试点政策过程研究的“最后一公里”，找到若干影响试点经验扩散的因素，但是目前研究处于简单套用西方政策扩散理论的阶段，试点扩散结果的差异性还没有得到充分解释，同时研究局限于制度分析和个案归纳，缺乏大样本的实证分析和田野调查，故解释是否涵盖全部影响因素、是否合理等尚待经验检验。
政策试点的功能与效应
（一）“政策试点”的正功能研究：宏观与中观
宏观制度层面——渐进性制度变迁与中国奇迹。上世纪九十年代开始，韩博天、诺斯（Douglass C.North）、诺顿（Barry Naughton）等国外学者基于制度经济学的分析视角，发现政策试点是中国特有的渐进性制度变迁路径。诺斯肯定中国不同方式的政策试验说明中国制度结构具有强大适应能力。诺顿进一步指出政策试点与制度创新的关联性:中国的一系列发展经验表明自身的制度创新并不是外生的，而是出现于制度框架的内部，尤其是在整个改革过程中，在保留政治、社会等方面的相关优势的前提下通过长期的动态“试错”过程来实现制度及政策创新，在这一过程中地方政府拥有足够的机会和渠道来施展自身的“活力”和“灵活性”。
中观机制层面——实用主义治理策略与低成本改革。国内学者将“政策试点”视为一种实用主义的改革策略和具体路径，主要从中观层次来探讨政策试点对改革开放进程的推动机制。研究发现四个中观层作用机制：一是有利于把控各种不确定性风险，如陈振明认为“抓典型、搞试点”的政策制定策略和方法保障改革开放比较稳定地前进，避免大的风险和曲折；二是有利于降低政策创新和制度创新成本，如胡伟认为“先试验后推广”通过试错成本的分散化来减少由于信息不充分带来的不确定性且不断进行信息反馈以积累成功经验；三是有利于化解政策和制度推行阻力。“政策试点”是一种边际调适和增量调整，减少了社会中的无效摩擦和效率损失，是坚持马克思唯物实践论来化解各方面阻力的最佳策略。四是有利于实现治理机制的多元供给。在晋升锦标赛的刺激下，同一政策的各地试点之间会形成向中央供给“先进机制”的市场，不同地区的试点可为制定新政策和法律法规提供多样化的实践经验。
（二）“政策试点”的负功能研究
学者基本从政策试点的先天缺陷因素、宏观环境的约束性、行动者主观因素、治理秩序冲突等角度解释政策试点产生负功能的原因。（1）政策试点的先天缺陷因素。例如，某些试点的动机存在偏差、试点取样的代表性存在问题、试点方法失灵、试点经验的不稳定性和不完全性等。某些类型“政策试点”在试验方案的设计方面，往往缺乏相应的理论指导、目标定位不合理以及试验缺乏配套性保障；执行缺乏自主创新，缺乏评估环节等等，会导致政策试点达不到应有的效果。（2）宏观环境的约束性、行动者主观因素。徐湘林提出，政策试点坚持循序渐进、不断调试的“摸着石头过河”的改革策略，中国地域辽阔、国情复杂，“政策试点”在适用范围和政策讯息都有一定的局限性；同时决策过程往往受到领导人的偏好和价值趋向的影响，在一地取得成功的经验，推广的结果可能会带来政策失败。（3）治理秩序冲突。周望则提出在强调“顶层设计”“依法治国”的政治环境下政策试点存在两大局限：导致试点与非试点单位之间政策摩擦的“政策时差”和导致先行先试与依法治国之间理念冲突的“政策势差”。总之，政策试点在制度设计、操作方法、理念上仍然不尽完善，尤其在当前国家治理现代化、法治化的价值诉求中，其自主性、合法性等因素还能否符合未来政治发展逻辑？这是一个值得研究的命题。
不同领域、不同时空的政策试点效应并非同质化。目前只有个别学者对此做出敏锐的洞察。经济领域内的政策试点往往可以有效地刺激政策学习和政策扩散，原因是政治精英们可以直接从支持经济改革中获取政绩。与此相反，许多社会公共产品方面的政策试点效果未如预期，原因是这些试验要求社会主动监督和中央政府严格执法、地方政府转变GDP崇拜观相结合否则试验发挥不了作用。另外，不同时空中内容相似、属性相同的政策试点也会产生不同效果。例如农村集体林权制度改革试点、绿色GDP评估试点都曾在先后两个时间段内启动，但后期试点都比前期试点效果要好；不同地区在同一时间内的试点也出现差异化效果[7]。导致不同领域、不同时空的政策试点效应差异化的结构性与行动者原因究竟为何？仍然是一个研究空白。
反思与拓展
综上所述，试点研究已成为学者洞悉改革开放以来国家治理机制的突破口，并试图建构公共政策过程的中国模式，进而发展政策科学理论。从内容上看，既有研究主要围绕政策试点的“概念与类型、过程与运作机制、功能效应”三个研究议题展开，基本上对试点作为治理策略和政策制定方法论的本质、推动改革的正功能达成共识，并围绕试点过程总结出中国公共政策过程的模式。但对于试点运作机制研究未达成共识、且停留在宏观层面和外部视角，试点扩散机制与影响因素成为新的议题但仍处于起步阶段，试点效果的差异化并未纳入试点效应的研究之中。从研究方法上看，以案例归纳、政策文本分析和一般理论演绎法为主，这导致试点研究无法向纵深方向发展。因此，笔者认为试点研究仍然不够成熟，它们至少在政策试点的概念清理、体制模型、政府行为、效果差异等方面存在尚未充分揭示的“黑箱”。这需要未来研究从研究对象的厘清、研究视角的转换、研究主题的延伸、研究方法的创新等方面进行反思和拓展。
一是进一步厘清相似概念。政策试点、政策试验与政策实验是一组内涵非常相似的概念，其外延和适用语境存在较大的差异。但是在目前政策试点研究论文中存在较大程度的概念混用，这直接导致了此领域研究对象的不一致、降低研究结论的对话性。一方面要从政策科学中寻找理论资源将相关观念的本质内涵厘清；另一方面要全面掌握中国试点实践的特征，并与西方国家政策试验实践相比较，进一步界定政策试点的本质、定位和特殊性。
二是尝试采用政府行为理论，拓展研究视角。政策过程论、央地互动论是目前研究的主导性视角。从政策过程论看，试点是一个包含政策规划、政策制定、政策细化、政策反馈、政策扩散的过程。从央地关系论看，政策试点是央地权力互动的过程。但是已有研究多关注宏观层的静态制度，未能观察到政策试点运行的内部动态行为即试点政府的创新行为、竞争行为、倾向行为、包装行为等，这些行为往往关乎试点运作的成败。因此，借助政府行为理论对试点进行典型个案的田野研究，是解释试点运作成败的重要视角。
三是体制模型、结果差异的原因是值得开掘的研究主题。政策试点不是在真空中运行的，而是通过科层体制展开。笔者结合实际经验和相关研究发现，政策试点并非政府一般的政策执行过程，而是在科层制母体上嵌入多个组织或制度变体，从而形成独特的试点体制。那么，常规的科层体制如何适应试点体制？试点体制又是通过什么机制重塑了条块关系，从而为完成预期目标创造有利的制度基础？等一系列问题，指向了政策试点“体制模型”的研究。另外，政策试点的效果差异及其原因也是不能忽视的研究议题。不同属性的试点效果相同吗?在不同时空内相似属性的试点效果同质化吗？效果差异的深层原因是什么？这些问题均有利于拓展研究主题。
四是引入比较法、实验法实现研究创新。比较法是社会科学最基本的研究方法。美国政策科学创始人拉斯韦尔（HaroldLasswell）主张将比较引入政策研究，他在1968年《比较方法的未来》文章中指出，有效的比较方法的使用及改变有助于理解和管理政策过程。对国内与国外、不同时空、不同层级的政策试点（或政策试验）现象进行比较，有利于发现中国政策试点的特殊性、制度环境，也有助于我们开展关于试点体制、效果差异的新研究。另外，近年来实验法以探寻因果机制的严谨性而在政治学研究中兴起，政策试点作为一种政策测试方式的试验特性与强调控制变量条件进行科学推理的实验法具有很高的契合度。未来研究可以利用我国不同层级、时空、类型的大量试点，基于控制变量和设置对照组的逻辑设计严谨的实验法研究，加上大样本的量化分析法，有益于探索试点成败的因果机制和推动中国试点研究的科学化进程。
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文章来源 /《社会主义研究》2018年第4期
本期编辑 / 青鱼