文章推荐 | 田家华吴铱达曾伟河流环境治理中地方政府与社会组织合作模式探析

公共管理共同体 2022-08-24

作者简介

田家华，中国地质大学（武汉）公共管理学院教授；吴铱达，中国地质大学（武汉）公共管理学院硕士研究生；曾伟（通讯作者），中国地质大学（武汉）公共管理学院教授。

摘要

以政府为主体的传统环境管理体制已无法适应复杂环境问题的治理需求，已有的很多研究提出了地方政府与社会组织在环境治理中要建立合作共治关系，但尚未明确如何建构合作共治机制。近年来我国各地方政府有意识地在河流环境治理中探索与环保社会组织的合作共治之道。从政府职能转变的维度，本文通过总结辨析当前我国河流环境治理中的以政府购买服务为主的市场化推动、以双河长制为代表的授权合作、引导公众参与的公益合作等三种政社合作模式及特点，发现定向购买、科层制弊端、公益合作基础条件的缺失是导致双方合作陷入制度化困境的原因，进而提出建立基于制度信任的多种互动合作机制，这也是实现政社合作共治可持续发展的根本。

近年来中国各地方政府不断加大河流环境整治力度，但河流环境治理形势依然严峻，已成为环境公共管理的突出问题。“正确处理政府与社会关系，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”这是党的十八大以来中央政府明确指出的政府与社会组织合作的总体思路。党的十九大报告中也提到要“构建政府为主导，企业为主体，社会组织和公众共同参与的环境治理体系。”目前，加快政府职能转变，形成政府、市场、社会共治格局，是当前我国河流环境治理的重要战略方向。

从地方实践看，江苏、浙江、四川、贵州等地已开始探索并形成政社合作共治的雏形：地方政府环保部门向社会组织购买环境治理服务，同时形塑社会组织的规范化、专业化，使其更好地承接政府转移职能。在公共服务领域，已有研究基于合作治理的分析框架指出，政府与社会组织的合作机制及其构成要素的不同会形成不同的合作模式；资源相互依赖的制度细节是决定政府与社会组织良性互动的关键性因素。那么，如何理解当前我国河流环境治理中的政社合作模式？双方达成合作共治的要素是什么？本文通过对当前中国地方政府与社会组织在河流环境治理中合作经验的比较研究，剖析河流环境治理中的政社可持续合作存在的问题，探索环境治理转型中政社合作困境的解决之策。

一、环境治理转型中地方政府与社会组织的合作关系

以政府行政为主导，统一监管和分级分部门管理相结合，将政策制定、执行和监督等所有职能集于一身，这是我国传统的环境管理体制最显著的特征。这种管理体制难以协调多元利益相关者之间的矛盾，已无法适应当前环境治理的需求。因此，国内许多学者开始反思和研究环境治理中的政府职能和未来发展模式等问题。诸多研究将未来模式聚焦于合作式治理的范式上，主张通过与公民社会构建“参与、合作、协商、伙伴关系”等方式促进环境治理中政府职能转变，从而实现从行政性治理向“多元共治、参与式治理、合作治理、协同治理、互动治理”等模式的转型。各种模式从不同的理论视角直接或间接地对环境治理中的政府与社会组织合作关系做出了描述，并对政府和社会组织角色转型提出了相应的要求（见表 1）。

可以发现，虽然不同环境治理模式中的政府与社会组织合作方式、各自的角色定位不尽相同，但都主张建立政社“合作共治”的关系。多元共治、参与式治理、协同治理等环境治理模式更强调政府在治理结构中的“主导”地位，将社会组织定位为“补充共享者”，即补充政府职能或配合政府行动以及政府与社会的“桥梁”作用。合作治理、互动治理的环境治理模式则更强调“政府引导”，即各个主体均享有平等参与环境治理过程的权利，政府与社会组织是一种平等、信任的伙伴关系，它潜在地要求政府释放更多的权力空间。因此，较之其他模式，合作治理、互动治理的环境治理模式更关注利益主体的组织化以及各个治理主体之间良性互动的具体方式，如通过社会组织的宣传教育、专业咨询、招募志愿者等方式引导公民个体有组织地参与环境治理过程，实现个体的权利保障。

关于政府与社会组织如何在环境治理领域实现合作共治，已有研究提出了许多对策，但更多是在分析社会组织生存发展现状的基础上提出的，如创新社会组织参与流域水污染共治的民主机制；完善政府决策系统、法制环境和开辟多种参与渠道以提升社会组织参与海洋环境治理政策过程的能力；建立政府与社会组织的沟通合作机制，等等。也有学者指出，要构建政府与环保组织合作共治的政策体系，并从基层环境治理经验中探索和总结。总的来看，既有研究从广泛意义上理解环境治理中的政社合作关系，凡是共同参与环境公共物品提供的沟通与互动，都归为合作共治关系，尚未明确政府与社会组织在环境治理中的合作共治机制，即建立合作共治的关键因素及其联系方式、运行机制是什么。因此，首先需要明确政府与社会组织在环境治理这一特定领域中各种合作模式的具体差异及存在问题。事实上，中国社会组织的发展在很大程度上依赖政府的制度安排，政社之间很难形成对等的合作关系；在当前中国环境治理转型的大背景下，政社合作正从政府购买环境治理服务逐渐扩展到政府向社会组织转移职能的其他领域，双方合作关系将表现得更为复杂。本文以河流环境治理中政社合作实践为研究对象，重点考察环境治理转型背景下的政府与社会组织合作共治的构成要素及其联系方式、运行机制。

二、地方政府与社会组织在河流环境治理中的三种合作模式

在国家积极推动环保领域多元共治的战略背景下，各地方政府正积极探索与社会组织合作共治的模式。简政放权和公共服务创新是当前中国政府职能转变的重要体现。从环境治理的政社关系看，前者的实践操作主要表现为：政府加强环境监督职能，推动环保立法、环境污染第三方治理以及公众参与决策等；后者则主要表现为：政府向环保社会组织购买环境治理服务，包括专业咨询、技术支持、结果监督和质量评估等，将环保宣传、民意调查等职能转移给社会组织承接。从政府职能转变的两个维度考察，当前河流环境治理中的政社合作模式可归纳为以下三种类型：

（一）市场化推动：地方环保部门购买河流环境治理服务

这种合作模式是由地方环保部门根据治理计划，向社会组织采购河流治理方面的综合服务，包括公众评议、宣传教育、第三方监督等，主要通过三种方式展开：

1. 委托购买监督服务

由地方环保部门委托其直属事业单位对符合资质的环保社会组织进行遴选，由遴选出的环保社会组织采取各种方式对河流环境整治工作进行全过程监督，给予工作经费支持。这种方式有效促进了民间环保组织的积极性和专业化，如南京莫愁生态环境保护协会的志愿者在监督河流治理过程中，开发出了利用微生物治理黑臭河水的技术。

2. 政府资助公益创投

地方环保部门投资由群团组织发起的环保公益项目，与承担项目运行的环保公益组织签订公益行动责任书，并监督项目运行。例如，2015 年 4 月，以“我为家乡护河道”为项目依托，宁波市鄞州区环保局与“守望家园，环境服务中心”公益组织签订了环保公益行动责任书，并支付了 7.89 万元的河流环境治理服务费，服务内容包括河道巡查、污染源追踪报告、公众满意度调查等，同时，由该公益组织在的社会组织孵化中心负责监督项目实施情况。

3. 直接购买河道治理服务

地方政府直接向环保社会组织购买河道治理服务，如 2013 年温州金乡镇政府加大河道治理力度，将原来由保洁公司承担的河道清洁相关工作转移给环保社会组织，出资 90.4 万元向苍南县环保社会组织——“壹加壹”购买服务，承包期限 1 年。

（二）授权合作：双河长制的探索

2016 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，明确建立各级党政负责人河流环境治理的责任制，而此前，江苏、浙江、湖南、四川、贵州等多地已开始探索“民间河长制”，引导环保社会组织和公众参与河流环境治理，呈现双河长共同治水的局面。政府授权社会组织协调参与“民间河长制”的施行，并建立相应的工作机制，构建了公众参与河流环境治理的新渠道。双河长制的内容、实施策略、工作方式以及保障措施，各地的做法大体一致，但在具体合作方式以及合作程度上有所不同。

1. 民间河长与政府河长的平台合作

这种合作方式的特点在于借助民间河长制，构建社会组织与政府合作的制度化框架，引导公众充分参与河流环境治理全过程。以“绿色浙江”这一环保组织与当地政府有关部门合作治理河流环境的共同行动为例。首先，建立有制度保障的合作。在绿色浙江的统筹下，民间河长与政府河长、河道管理部门建立起联系沟通、工作会议等工作机制，并设计针对综合治理效果的工作标准、完善考核制度。其次，利用社会资源、媒体资源，从外在整合政府职能，拓宽公众参与渠道。以治水为名，绿色浙江与环保、水务、城管等政府多部门联合，开通网站谏言、APP、微信公众号等多种公众参与渠道，共同策划并执行多种治水公益宣传活动；搭建利益相关方的圆桌对话平台，并引入媒体为第三方监督。民间河长的工作内容从最初的河道巡查发展到了劝阻污染，并在更大范围内引导市民群众，如热心居民、社区离退休人员、楼道小组长、党员代表等，构筑起杭州河道治水工作的社会参与平台。

2. 专家型河长与政府型河长的协同合作

这一合作方式的特点是由各领域的环保专家担任民间河长的职务，用民间河长的专业能力构建起与政府职能的协同行动。如贵阳的“双河长制”。民间河长由贵阳公众环境教育中心聘请的环保专家组成，并签订责任书，专业涵盖环境、化工、地质等领域，工作经验通常长达十年以上。与其它地方的民间河长制不同的是，专家型河长不仅能完成巡查、报告、宣传、联络等工作，还能有针对性地向有关政府部门提出专业性的整改意见，并与政府部门共同解决河流治理中的难点问题，同步政府治理计划，与政府的沟通交流更加密切。

3. 组建民间河长行动网络

这一方式的特点是，在政府的指导下，环保社会组织构筑河流环境治理的民间自治网络。从工作方式看，一种是政府为配套各行政区域河长选拔各级民间河长。如永州市河长制工作委员会办公室与湖南省环保志愿服务联合会签订合作协议，举行“民间河长”选拔赛、开展保护母亲河科普展、举办民间河长论坛等活动，建立市、县、乡、村四级民间河长行动网络管理体系。另一种是基层政府与环保社会组织合作，通过各种社区示范性活动，构建社区河长网络。如成都青羊区与江源社会组织合作，自 2017 年起，以少城街道和苏坡街道 2 个社区为示范点，吸引企业参与，进入街道和社区，围绕河流、节庆、文化、影像等主题开展各种河道治理合作项目，逐步在成都环城水系的各个社区培养民间河长，建立具有行动能力的社区河长网络。

（三）公益合作：聚力公众参与

这种合作模式是由环保社会组织与政府有关部门（或直属事业单位）联合发起河流治理相关主题的公益行动，吸引公众参与。例如“小鱼治水”是浙江“绿色水网”环保公益组织与温州环保局等有关部门联合发起的一次公益行动，目的是通过食藻鱼吃蓝藻等水生浮游生物来完成治水，并发动广大市民参与河流环境保护，这次公益活动以组织温州市民家庭（主要是家长及孩子）集体放生 10 万尾食藻鱼鱼苗的方式展开。河南新乡市环协受中华环保联合会邀请，在新乡市内发起河流走访和宣传活动，组织各大高校学生、社会人士、志愿者、政协委员和媒体单位共同参与。为让更多昆明市民直观感受到入滇河道的水质变化过程，自发监管河道整治情况，昆明市滇池管理局、市环保联合会、云南滇池治理基金会共同行动，采取“市民河长制”并联“保护母亲河”、 “守护河道一公里”等公益行动的方式，呼吁市民积极参与河流治理行动。

通过比较以上三种合作模式发现：第一种模式采用市场化手段，政府向社会组织购买环境治理服务，除了直接出资购买外，还需要通过其直属事业单位、群团组织等机构的推动和监督，以增强彼此之间的信任。第二种模式“双河长制”可理解为政府向社会的放权，是政府引导下的社会自治的体现。在河流治理过程中，由于政府各个部门职能目标不同，因而所追求的治理目标以及工作考核标准也不同。民间河长制的实施，从表面上看是对政府河长制工作的有力补充和监督，实质上是政府为突破治理的单一目标，与社会组织开展的协同合作。同时，社会组织也充分利用构建民间河长制的机会，开辟了与政府相关部门广泛合作的途径，政社双方也由此建立了更为亲密的信任关系。在双河长制的探索中，社会组织的创新实践还推动了政府政务服务创新，如充分利用媒体资源和网络信息技术，信息公开、政策反馈等政府活动可通过 APP、微信公众号、微博等多种更快捷有效的途径来完成。此外，为了与政府治理计划相适应，民间河长制的施行也往往会参照政府考核标准，与政府河长以及相关部门建立起多方面的工作机制，由此将推进政社合作的制度化，保障合作的长效性。第三种模式以公益行动为载体的政社合作，发起迅速、信息传播面广且有针对性，但对政府权威的依赖程度比其他模式要强，且通常在一定时间段内进行，缺乏长效合作机制。

三、河流环境治理中政社合作的制度化困境及其原因

河流环境治理是一项综合且长期的系统工程，需要政府、市场和社会多方持续的共同行动。从当前的实践看，由于地方政府与社会组织在河流环境治理中的合作处于初步探索阶段，以政府行政主导为主，尚未形成可持续发展的合作机制。

（一）定向购买导致市场化程度不足

政府向社会组织购买河流环境治理服务，是政府运用市场机制与社会组织达成合作生产公共产品的契约及完成契约的过程，这一过程受到供求、价格、竞争、风险等要素相互作用的影响。当前地方政府向环保社会组织购买河流环境治理服务，不论是委托购买还是直接购买，可选择的购买对象和服务内容仍较少，以政府的行政决策为主，对于具有何种资质的环保社会组织符合条件尚未有行政规范或法定标准。这种方式导致环保社会组织之间形成一种非竞争性关系，换言之，提供河流环境治理服务的卖方市场并未完全形成，大部分的服务尚未具备市场公平竞争条件。

1. 政府向社会组织购买河流环境治理服务缺乏明确的购买标准及程序

由于未设置专门的购买标准及程序，社会组织及其所提供的服务是否符合资质主要依赖政府部门或其直属单位的评判，后续的市场估价、定价、风险评估等缺乏科学判断。从实践看，河流环境治理服务缺乏市场定价基础，政府购买费用及支付方式差异较大，有的支付上百万的治理服务费，有的采取工作补贴的形式。一次性买断或者补贴式的做法显然都是不科学的，需要对服务质量进行检验评估后再定价购买。

2. 供方市场条件薄弱，导致供需不平衡

我国环保社会组织目前正处于成长发育阶段，自身定位不够明确，专业性不够强，解决问题的能力有限，政府和社会公众对社会组织的信任也不足。同时，由于环境治理的准公共产品特性，政府向社会组织购买河流环境治理服务并不意味着政府如同“甩手掌柜”一般可将其职能完全转移给社会组织去履行。因此，政府部门还需要通过中介组织（如政府附属事业单位、群团组织）去考察和监督承接职能的社会组织工作情况，而与社会组织的合作通常需要阶段性的项目作为载体。这说明，政府向社会组织购买环境治理服务的同时，还有向相关事业单位购买考察和监督服务的潜在需要，这一方面增加了向事业单位分类购买相关服务的环节，另一方面增加了购买成本、影响合作的持续性。

3. 分类购买尚未实现

当前政府购买河流环境治理服务主要包括治理监督、民意调查、河道清洁、宣传教育等方面，但由于购买标准不明确、社会组织专业化程度不高，通常是一揽子打包出去，分类购买尚未实现。

（二）“双河长制”潜在的科层制弊端

“民间河长 + 政府河长”的“双河长制”是一种制度上的进步，它可提高公众参与度、加强对政府工作监督，但在治理规划、职权设置、考评问责、多元治理等方面，其有效实施仍面临着许多目前难以摆脱的体制上的困境。

1.“双河长制”无法突破“一河一长、一河一策”的区域限制，导致治理的整体规划性不强。河长制是根据河流面积和党委政府级别，由高到低设置河长级别，包括流经地的县、乡镇或村居委会负责人也承担相应的治理职责，从上至下形成一条行政责任链，各级河长只负责本辖区内的河段。这种行政体制旨在明确各级职能，突出治理职责，淡化行政级别，但却在某种程度上忽略了水环境治理的跨域性这一重要特征。许多河流上中下游之间相互贯通，需要各级各地政府建立起一个综合的整治规划，而实际情况是各地区经济社会发展状况、技术水平不一，往往无法形成统一的治理目标。同时，河长制与官员任职期限具有同步性，民间河长的工作职责、内容和范围也是在同步政府治理计划的基础上才能发挥作用。如何保障领导换届后执政理念的变更不影响“双河长制”的实施，需要一个制度化的过程。

2. 目前“双河长制”的职能设置未能很好地融入行政组织体制中，会导致岗位职责的重复设置和资源浪费，影响考评问责的公正有效。“因事设岗”的河长不是专门的岗位职务，而是党政干部、公众代表兼任的职责。“双河长制”设立的初衷是加强各级党政机关和社会公众对水污染防治工作的重视，但河流环境治理通常涉及除环保以外的众多部门，而除水污染防治外，还有防洪防涝、沿岸生态治理和河流综合开发利用等。由各级党政领导干部组成的河长治污代替了环保职能，那么环保部门的主要岗位责任何在？社会组织遴选民间河长并对民间河长负责的工作进行统筹管理，即社会组织代替政府履行管理职责。民间河长来自社会各界，其工作由谁考评？社会组织的代管职责如何考评？双河长制的考评机制如何建立？这些都需要对公共责任及权力进行重新厘定，并在政社合作机制上加以体现。

3. 目前双河长制主要依靠行政手段来推动，政府引导社会资源、市场资源的投入不足。虽然民间河长制构建了一条引入社会资源的途径，但目前地方政府与社会组织合作层次以及公众参与程度都较低，主要集中在宣传教育、政策推行配合、水污染情况及治水监督的调查参与等方面，社会组织引导公众参与治水决策的中介作用有待加强，民间河长制的工作程序及问责机制仍需要进一步明确和完善；目前环保社会组织专业性不强，创新治污技术更需要盘活市场资源，引导企业与社会组织合作，积极参与生态治理过程。

（三）公益合作基础条件的缺失

在河流环境合作治理中，社会组织最大的功能是承接政府职能转移、发挥引导公众参与治理的中介作用。然而，由于目前环保类社会组织发展薄弱，政社公益合作内容及方式单一，多为运动式的主题宣传活动，难以产生公众参与决策和民主监督的实质性效果。环保社会组织发展薄弱的根源在于环保公益行业基础建设的匮乏，其能力的提升缺乏持续性保障，是构建政社合作长效机制的最大障碍。

1. 环保社会组织行业规模总体偏小且资金短缺。根据民政部《2016 年社会服务发展统计公报》，截至2016 年底，全国共有社会组织 70.2 万个，比上年增长6.0％，其中生态环境类社会团体为 0.6 万个，生态环境类民办非企业单位 444 个，与其他社会团体数量相比处于中下等发展水平。环保社会组织的发展经费主要来自成员会费、企业及个人捐赠、公益基金会支持和政府购买服务等方面。由于国家对公益捐助的财税鼓励政策支持不足，总体来说，国内企业及个人对环保社会组织的捐赠非常少。尽管近年来政府一直倡导向社会组织购买环境治理服务，但其资金投入多倾向于环境监测、绩效评估、资源节约等所需资金规模相对较小、项目分包较易的环境治理下游服务产业链。

2. 环保社会组织的构成及行动方式、专业水平尚不能满足政府购买专业化环境治理服务产品的需要。环保社会组织可分为官办、民办两种类型，官办的环保社会组织通常挂靠相关政府机构或事业单位，其组织机构设置及工作流程参照政府机构，志愿性、自治性不强；民办环保社会组织偏重公众参与的普及型，其成员通常来自高校学生、企业员工、退休老人，缺乏环保技术类专业人才，其活动自发性高但组织结构松散、规模偏小。

3．环境治理涉及多方利益，需建立多元共治模式，但社会组织的社会支持及协作网络尚不足以适应多元治理的需求。在河流环境治理中，与社会组织合作的政府部门主要为环保部门，与政府其他相关部门的合作有待加强；从现实情况看，社会组织大范围地引导公众参与治理，主要靠政府部门权威发动，大部分社会组织在组织架构和业务上过于依赖政府，组织自身行业间的合作、与企业及基金会的合作较少，基于集体行动的政策网络尚未构建。此外，由于缺乏长期规划、资金支持和专业指导，公益项目的合作往往缺乏可持续性。

四、河流环境治理中政社合作模式的优化：

基于制度信任的互动式合作

合作建立的基础是信任，而信任的前提是需要一系列互益的制度规则促进合作双方的行动走进共同预期。从河流环境治理中政社合作实践探索及经验看，政府职能转移力度不够、社会组织自身发展能力薄弱以致双方缺乏可持续合作的基础，有必要从以下几个方面建立基于制度信任的互动式合作：

（一）完善政府对社会组织的培育扶持机制，促进环境治理服务卖方市场的形成。鉴于目前社会组织自我发展能力薄弱，其所提供的河流环境治理服务主要集中在治理监督、公众民意调查、宣传教育及组织公众参与公益活动等方面，在专家咨询、技术治理、环境测评、生态修复、环境规划或决策等方面所能提供的实质性服务仍很少。政府应尽快制定购买环境治理服务产品目录及标准，明确承接政府职能转移的社会组织应符合的资质条件；加大对社会组织的扶持力度，定期向环保类社会组织提供专业技能培训，成立政府购买社会组织服务类专项基金；引导专业型环保社会组织与高校、科研机构等研究类团体的合作，建立稳定的公益创投制度，鼓励企业、基金会等参与公益创投项目，使其不仅专注环境治理服务的低端产业链，而且转型升级参与技术研发、环境测评、治理方案设计等中高端治理产业链。同时，针对河流环境治理的复杂性和特殊性，应区分治理服务类别并与分类购买结合起来，探索制定多样化的定价机制。此外，建立社会组织信息强制披露机制，提高公众对社会组织的信任度。

（二）深化政社功能型合作机制，建立行业协作、企业与社会组织合作的平台。与政府合作的环保型社会组织可分为民间草根组织、研究会类组织、行业协会及技术类组织、环保基金会及资助机构等类型。政府应根据社会组织不同的功能类型及其发展趋向来选择合作主体并加速其专业化、规范化的进程，如研究会类的环保社会组织要加快其“去行政化”改革，明确其与当地环保等相关部门的职权关系，拓展社会资源，减少对政府行政资源的过度依赖；同时，政府应尽快制定公益慈善捐助的税收优惠政策相关细则，建立人才激励、声誉激励机制；通过大型公益孵化项目，引导企业与社会组织、社会组织之间开展公益合作，特别是促进环保类基金会与环保公益行业合作，发挥其在资金募集、环保公益人才培养、学习网络搭建等方面的作用，构建协作平台和互动机制，即形成从资助者到实施者的全链条环保社会组织行动网络。

（三）推进政府环境职能整合机制，建立政府与环保社会组织之间的长效沟通机制。加快整合政府相关部门的水环境治理职能，建立统一的流域治理体制，统一总体治理规划，互相沟通分区治理规划，单独设置监管部门，实现行政组织流程再造。具体而言，可在现行的省、市、县、乡（镇）五级行政河长体制的基础上，设立独立的流域综合管理机构，专门统筹河流环境治理工作，并赋予该机构较高的财力、物力及人力等资源调配权。同时，政府与社会组织要实现充分互动合作，应加大职能权力下放力度，再造相关公共服务流程，建立政社长效沟通机制。将“双反馈”工作机制融入政府的河流环境治理职能工作中，充分发挥民间河长的公众督查作用，明确推行双反馈机制——民间河长向政府河长报告巡查情况、公众意见，如报告不明确，政府河长可要求二次报告；政府河长也应向民间河长通报治理情况，如治理效果不理想，民间河长有“质询”权并可要求政府河长整改；赋予民间河长代表公众参与治理规划和决策的实质性权力，如在重污染河道治理方案设计、工程验收等重要环节，可赋予民间河长“一票否决”权。此外，依托互联网技术平台和新媒体，建立问题报告机制、民意调查反馈机制、治理监察情况定期公示机制等。

（四）建立健全河流环境治理中的政社合作绩效评价机制。合作共治的保障是政府职能转变，政府职能转变的目的是塑造有限政府、有效政府。然而，长期以来政府部门在落实其职能转变及具体履职情况时缺乏有效监督和管理，通常只提方向性、原则性的要求。在环境治理主体多元化的趋势下，绩效评价机制关注的重点仍集中在政府责任绩效而忽视了治理主体的业绩、效率和效果等方面的合作绩效，这就偏离了政府职能转变的本质要求。换言之，关于河流环境的政社合作共治，既要评价政府绩效，也要评价社会组织绩效，同时还要评价双方在河流环境治理过程中各自目标、共同目标的实现程度。通过政社合作绩效的评价，在投入、管理、产出、结果等方面设计具体评价指标，可同时评价政社双方的工作绩效，更好地探索政府与社会组织有效的合作方式。合作绩效评价机制的建立实质上也是明确双方责任、完善追责机制的过程。