文章推荐 | 区域雾霾联防联控治理的现实困境与政策优化——雾霾差异化成因视角下的方案改进

作者简介

陈诗一，男，江苏南通人，经济学博士，教育部长江学者特聘教授，复旦大学经济学院党委书记、教授、博士研究生导师；

张云，男，江苏无锡人，经济学博士，复旦大学经济学院博士后，上海立信会计金融学院金融学 院教授；

武英涛，男，山东寿光人，经济学博士，复旦大学经济学院博士后，上海师范大学商学院讲师。

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■ 摘要 

雾霾污染空间相关特征决定了治理雾霾污染需要实施区域联防联控政策，我国长三角和京津冀等地建立级别较高、具有影响力的联防联控协作机制取得了一定进展，但是也存在缺乏利益平衡机制、信息共享平台和内部责任主体等现实困境。从雾霾成因、产业结构、能源结构、气候条件等角度分析长三角和京津冀区域雾霾联防联控治理差异化的成因，提出长三角和京津冀区域雾霾联防联控的优化政策：实现政策措施差异化作用、设计制度创新优化方案，实现经济模式绿色化创新、设计产业结构优化方案，实现能源结构低碳化转型、设计科技创新优化方案，实现治理机制长效化导向、设计协调机制优化方案。

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雾霾污染空间相关特征决定了我国治理雾霾污染需要实施区域联防联控政策。习近平总书记在2018年5月召开的全国生态环境保护大会上强调，要把解决突出生态环境问题作为民生优先领域，坚决打赢蓝天保卫战是重中之重，要以空气质量明显改善为刚性要求，强化联防联控，基本消除重污染天气。长三角和京津冀等地作为国家治理雾霾的重点区域，已建立较高级别的、具有影响力的联防联控区域协作机制，正在逐步推进落实党中央、国务院大气污染防治的方针、政策和重要部署，但同时也暴露出一些现实困境，特别是长三角和京津冀区域雾霾联防联控治理存在差异化，需要实现政策措施差异化、经济模式绿色化、能源结构低碳化、治理机制长效化，设计制度创新、产业结构、科技创新、协调机制等方面的优化改进方案。

一

    长三角和京津冀区域雾霾联防联控治理的进展

（一）大气污染联防联控治理的相关政策情况

关于大气污染联防联控，我国中央和地方政府都出台了相应政策措施。在国家层面，2010年国务院办公厅转发《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，正式提出区域联防联控“五个统一”指导思想，并且把京津冀、长三角和珠三角三个区域列为大气污染联防联控重点区域。2013年国务院颁布《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”），提出京津冀、长三角、珠三角等区域的细颗粒物浓度分别降低25%、20%、15%左右的目标，明确建立区域大气污染防治协作机制，由区域内省级人民政府以及国务院有关部门共同参加，协调解决区域突出环境问题。2015年8月29日我国修订了《大气污染防治法》，专门设立一章（第五章）“重点区域大气污染联合防治”，新设重点区域大气污染联防联控是为了适应点源污染扩展到区域污染的新形势。这些措施对推动我国建立大气污染特别是雾霾治理的区域联防联控制度，起到了积极的指引作用。

（二）  长三角区域大气污染和雾霾联防联控治理进展

长三角区域对大气污染和雾霾治理联防联控发展，可以分为两个阶段。第一个阶段是2013年国家“大气十条”颁布之前，这是长三角区域雾霾联防联控探索阶段。2008年《长江三角洲地区环境保护工作合作协议（2009—2010年）》正式签订，协议明确了加强区域大气污染控制，大力削减SO2排放量，而且还规范了机动车尾气排放标准，要选择部分城市进行灰霾天气监测试点，同时要做到“健全区域环境监管与应急联动机制”以及“完善区域环境信息共享与发布制度”。第二个阶段是2013年“大气十条”颁布之后的联防联控推进阶段。2013年12月30日安徽颁布《安徽省大气污染防治行动计划实施方案》，2014年初开始江苏、浙江先后颁布《江苏省大气污染防治行动计划实施方案》、《浙江省大气污染防治行动计划（2013—2017年）》，上海在2014年10月颁布了《上海市大气污染防治条例》，这些条例和方案等是针对大气十条制定的地方实施细则，为推动长三角地区大气污染联防联控治理奠定了基础。期间，2014年1月长三角所包括的三省一市与国家八部委组成的长三角区域大气污染防治协作机制在上海召开了第一次会议，这次会议明确了统筹协调、责任共担、信息共享、联防联控的协作原则，并正式吸纳安徽省成为成员；之后每年制定公布长三角区域大气污染防治协作工作重点，对落实区域协作和联合行动、提高联防联控和环境监管能力起到积极作用。之后的时间，长三角各省市针对协作治理要求还采取多项整治措施，比如江苏省2015年2月出台《大气污染防治条例》，在全省范围内立案查处近万家违规企业，提出坚守生态红线措施，还配套出台监管考核细则与生态补偿办法；浙江省在2015年初政府问政于民的网络投票中雾霾治理成为百姓最关注问题，雾霾治理连续多年列为政府工作报告首位，各个城市整治重污染企业、黄标车和餐饮企业油烟净化等；上海在2013年10月出台《上海市清洁空气行动计划（2013—2017）》，2015年发布《上海市挥发性有机物排污收费试点办法》，实施差别化排污收费政策，各地区不断完善《空气重污染专项应急预案》，力争降低启动门槛。

（三）  京津冀区域大气污染和雾霾联防联控治理进展

京津冀区域对大气污染和雾霾治理联防联控，近些年也处于不断推进阶段。2013年京津冀区域雾霾联防联控治理顶层设计正式开始，2013年9月环保部等六部门联合印发《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，这个实施细则明确要建设京津冀及周边地区大气污染防治协作机制；2013年10月，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东与环境保护部、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、住房和城乡建设部、中国气象局、国家能源局组成的六省区七部委，宣布启动京津冀及周边地区大气污染防治协作机制，随之提出将致力于强化区域大气污染防治协作力度。2014年3月京津冀及周边地区大气污染防治协作小组正式成立，并明确了协作小组工作的重点；5月京津冀及周边地区大气污染防治协作机制会议正式召开，印发当年重点工作，并提出建立区域大气污染防治专家委员会；8月天津与河北签订《加强生态环境建设合作框架协议》，北京与天津签订《关于进一步加强环境保护合作的协议》；10月《京津冀水污染突发事件联防联控机制合作协议》正式签署；12月北京、天津、河北、山西、山东和内蒙古6个省市联合成立机动车排放控制工作协调小组。2015年5月《京津冀及周边地区大气污染联防联控2015年重点工作》正式印发，提出建立结对合作机制，编制大气污染防治中长期规划，建设区域大气污染防治信息共享平台；11月“京津冀环境执法联动工作机制”，探索建立定期会商和联动执法制度正式启动；12月正式签署《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》，规定三地统一对大气、水、土统筹治理。2016年2月京津冀及周边地区大气污染防治信息共享平台正式上线运行，7月环保部和京津冀三地联合发布《京津冀大气污染防治强化措施（2016—2017年）》；2017年2月环境保护部、国家发展和改革委员会、财政部、国家能源局与北京、天津、河北、山西、山东、河南联合发布《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，3月京津冀及周边地区大气污染防治协作小组第九次会议做出贯彻落实中央领导同志关于加快推进京津冀区域大气污染防治工作的重要指示。

二 

    长三角和京津冀区域雾霾联防联控治理的现实困境

（一）缺乏利益平衡机制，区域内部协作动力有待提高

大气污染治理的本质是如何处理公共物品问题，大气作为一种特殊公共物品具有非竞争性和非排他性，需要依靠不同地方政府协同治理，长三角和京津冀区域都已经建立了联防联控机制，但是在实际运行中无法避免受到主客观原因影响，无法真正达到“损益者受偿、受益者补偿”的利益平衡机制而减弱协同治理效果。实践中，长三角和京津冀区域都还没有确定公开的一致性协议，就各地区来看也没有出台相应制度，比如上海和周边地区共同消除雾霾没有建立法定的针对性利益补偿机制，北京在2018年5月30日发布《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》提出建立空气质量生态保护补偿机制，但尚未落实与周边地区形成联动。

进一步分析，雾霾联防联控治理机制下各个地方政府基本上都是在现实环境压力和国家强制性规定下执行协议，但协作治理雾霾的原动力来自政府间的共同利益，区域内各地区参与协同治理的意愿及治理深度一定程度上取决于经济发展水平、资源禀赋特点等，但是当前联防联控治理雾霾的内生动力还不充足。长三角和京津冀区域的不同省市之间的经济发展水平存在较大差距，历史排污程度和当前发展需求也存在较大差异，不同地区不同省市雾霾联防联控治理中付出程度（一定程度上就是治污成本）也就难免有所不同；长期以来官员绩效考核重GDP等经济指标而轻环境指标，也导致各地方政府重视抓经济增长、忽视大气协作治理。如果地方政府治理雾霾基于本地区经济利益或者短期利益出发，那就会缺乏做好联防联控治理雾霾的内生动力，空气质量取得暂时的阶段性好转后，地方政府可能重视短期利益而忽视和违反原有协议。

（二）缺乏信息共享平台，联防联控法律制度有待完善

长三角和京津冀区域在国家规定下致力于构建联防联控雾霾治理机制，需要进一步完善联防联控法律制度，构建信息共享平台。从前述公布的法律法规可见，主要强调信息公开和共享的要求，并没有出台实质性的制度措施，比如2014年1月长三角区域大气污染防治协作机制会议明确统筹协调、责任共担、信息共享、联防联控的协作原则，京津冀区域直到2016年2月京津冀及周边地区大气污染防治信息共享平台正式上线运行。雾霾信息对于联防联控治理雾霾具有关键作用，雾霾信息共享机制的不健全和平台功能丧失，可能会导致防治措施协同作用的脱节，而这足以影响方案制定以及民众对有关信息的判断。因此，打破地区“行政管辖”、利益保护等壁垒，完善联防联控有关法律制度是亟待解决的问题。

长三角和京津冀区域构建雾霾治理联防联控机制取得了一定成果，但是由于时间尚短，而且地区差异化因素影响较大，各地区协调制度标准和统一行动要求还存在较多不完善之处。以长三角为例，上海关于雾霾治理的要求和所提标准相对于周边地区要高，其重点治理对象为PM2.5，而安徽情况则相反，其治理重点仅仅确定为PM10，显然联防联控治理区域的不同地区存在差异化标准，这会影响整体治理结果。不同地方政府提高环境规制强度过程中，考虑到自身经济社会发展实际情况设置不同规制强度，江苏确定南京大气污染物适用税额为每污染当量8.4元，无锡、常州、苏州、镇江的税额标准为每污染当量6元，徐州、南通、连云港等地的税额标准为每污染当量4.8元，而北京大气污染物适用税额为每污染当量12元。企业根据各地环境规制强度和自身治污成本作出利益驱动下的理性选择，结果是污染企业可能从环境规制强度较高地区转移至环境规制强度较低地区，曾出现化工企业从苏南地区迁移至苏北地区，造成雾霾等大气污染扩界转移，出现“污染天堂”效应。因此，上海和北京执行严格的空气污染排放标准，有可能在边缘污染传输影响下抵消治理雾霾效果，削弱长三角和京津冀区域联防联控治理雾霾整体效应。

（三）  缺乏内部责任主体，区域管理系统规划有待加强

当前长三角和京津冀雾霾联防联控治理的协商途径，主要依靠大气污染防治协作机制工作会议，按照“大气十条”所建立的这种机制一般都有高级别领导参与，基本形成了集联合执法机制、环评会商机制、应急联动机制为一体的工作机制，对于加强区域间雾霾治理协作起到积极作用，但也需要认识到这种机制在实际运行中存在缺乏顶层设计、责任主体不明等问题。雾霾区域联防联控治理机制超越了以行政区划为基础的属地治理模式，通过各区域内部各级政府主体和部门细化政策和落实，但当前区域雾霾联防联控法律机制缺少了常态化的负责机构，《大气污染防治法》仅规定了重点区域大气污染联防联控由地方政府牵头，但不具有行政管理权，区域设立环保督察中心没有权利制定污染排放标准等，显然责任主体缺位无法真正落实区域行政协议制定、减排任务监测等任务，而且地区结构性差异还可能导致不同地区对环境质量的诉求存在差异，容易产生地方保护主义和搭便车动机。

环保相关领域和行业涉及面非常广泛，大气污染治理联防联控需要达到区域内纵向和横向各级政府、整体规划与区域内部规划的环境目标和不同措施的合理衔接，但是区域内不同地区经济基础、产业结构、环保意识、法律执行力以及大气污染构成等都存在较大差异，地方政府基于本地利益视角呈现复杂多变的参与意向和参与程度。在“大气十条”的区域大气污染治理目标下，地方政府作为理性个体，会倾向于选择消极参与的搭便车行为，而这种行为可能造成集体非理性，陷入集体行动困境，很难实现区域内不同地区环境目标以及环境政策有效衔接，而且“大气十条”所设置目标主要为阶段性目标，还没有统筹考虑长期与近期、经济系统与子系统的有效衔接，基于此区域大气污染联防联控管理系统规划也存在缺失。在区域内部责任主体不明确、区域管理系统规划缺失的情况下，长三角和京津冀等地区雾霾治理联防联控对于解决地区雾霾治理差异化问题，存在极大的不确定性。

三

      长三角和京津冀区域雾霾差长三角和京津冀区域雾霾差异化成因分析异化成因分析

前述分析了长三角、京津冀等区域联防联控治理雾霾面临的实际困境，毫无疑问在完善联防联控机制中，需要针对雾霾共性问题进一步优化治理方案，同时需要考虑区域雾霾联防联控治理新阶段的更高要求，这是由区域雾霾联防联控治理深层次差异化原因所决定的。

（一）  雾霾成因存在差异，优化方案需要体现治理政策针对性

雾霾形成原因还未形成系统的定论，大部分研究认为PM2.5是形成雾霾的主要原因，其来源可以分为一次来源和二次来源两种，一次来源主要是指人类生产生活形成的污染源（人为源）和火山喷发、森林火灾等造成的污染物排放（自然源），二次来源主要是指气态污染物比如二氧化硫、氮氧化物等在经过大气化学反应后形成的二次细颗粒物。具体分析各个地区雾霾的成因可以发现，长三角、京津冀区域不同地区存在差异，相关研究解析京津冀污染源认为北京、天津、河北PM2.5的首要来源并不相同，比如河北的保定、廊坊、沧州等地的首要来源是燃煤，北京的首要来源是机动车排放造成的，而扬尘污染对天津地区造成较大影响。

就北京PM2.5污染源的贡献因子分解来看，当地污染源排放贡献占64%~72%，主要原因是机动车占31.1%、燃煤占22.4%、扬尘占14.3%、工业生产占18.1%，机动车尾气排放已经超过了工业污染排放，成为特大型城市形成雾霾的首要来源，据交管部门统计，截至2017年6月底，全国机动车保有量达3.04亿辆，其中汽车2.05亿辆，汽车数量仅次于美国。车辆的急增使道路出现拥挤，行车速度降慢，容易排放形成雾霾物质。我国各地雾霾成因具有共性，加上大气污染具有较强的空间传输性和溢出效应，所以长三角、京津冀等地形成雾霾都受到产业结构、能源消耗、机动车排放等因素影响，但是不同因素影响作用相对而言有所区别，特别是各地经济和产业发展进程、环境污染治理力度及政策针对性迥异，长三角、京津冀区域以及区域内部雾霾成因及作用存在差异，所以相应治理方案优化需要体现针对性。

（二）  产业结构存在差异，优化方案需要重视产业转移路径

产业结构与大气污染之间的关联得到许多研究的验证，通过淘汰落后的高污染高耗能产业、支持发展新兴产业，成为治理雾霾的重要路径。产业发展对区域经济和社会就业等都具有深刻影响，产业结构发展在很大程度上受到地区资源禀赋差异和历史发展条件影响，长三角、京津冀等不同区域以及区域内不同地区的产业发展具有不同特点。以京津冀三个地区对比为例，北京2016年一二三产业占比分别为0.51%、19.26%和80.23%，服务业为主的第三产业已经占据主导地位；天津一二三产业占比结构分别为1.23%、42.33%和56.44%，总体来看工业发展在经济发展中起主导作用；河北一二三产业占比结构分别为10.89%、47.57%和41.54%，经济发展水平总体上处于相对落后地位，而且河北省对传统工业比如钢铁、水泥等高能耗产业依赖过高，导致结果就是能源消耗和污染排放巨大，成为京津冀雾霾治理的重点对象。长三角区域的上海、江苏、浙江和安徽不同省市的三次产业结构也呈现不同特点，与京津冀地区类似。

一般来说，第三产业相比第二产业所带来的大气污染要少得多，重工业的单位产出能耗和由此带来的空气污染是服务业的9倍[5]，我国产业发展整体看都处于工业化阶段，京津冀许多地区还是以重化工业为支柱产业，据申万宏源研究报告（2017）显示京津冀及周边6个省市耗煤量占全国33%，钢铁产量占到了全国的43%，焦炭占到了全国的47%，电解铝占到了全国的38%。这也成为京津冀地区雾霾频发、影响治理的重要根源。进一步分析，京津冀地区的河北、长三角地区的安徽的产业结构相对更为落后，所以在环境污染治理、产业机构调整过程中，有些地区比如北京、上海、苏南地区通过关停并转等淘汰转移工作，大量高污染高排放行业被信息技术等高端制造业和服务业所替代，然而河北、安徽以及苏北等地区承接大量被淘汰的传统钢铁、水泥和重化产业，产业结构升级相对缓慢，经济增长对工业发展依赖性极高。在雾霾治理过程中产业转移路径选择是影响长三角、京津冀等不同区域雾霾联防联控治理的重要影响因素。深入分析地区产业结构差异，有助于更好地通过产业结构优化升级实现雾霾治理目标。

（三）  能源结构存在差异，优化方案需要注重技术创新作用

我国空气污染问题与我国以煤炭为主的能源消费结构密切相关，伴随着我国经济快速增长，高碳能源消耗快速增长导致了我国温室气体排放的加速增加，目前我国能源消耗总量和二氧化碳排放量都已经位居全球第一位。1980年我国能源消耗量仅为6.0275亿吨标准煤，之后基本上每年都在增长，特别是2003年到2005年处于两位数速度增长，2016年能源消耗量已经达到43.6亿吨标准煤。而且，我国一次能源消耗中，煤炭占比达到2/3左右，2003年为72.2%，之后略有下降但没有发生根本变化，2016年煤炭占比仍然高达62%，而且具有相对较强污染控制力的电力行业燃煤仅占燃煤总量的50%左右，远低于国外甚至是世界平均水平。我国以煤为主的高碳能源消耗结构是由我国“富煤、贫油、少气”的能源结构特点决定的，短期内还无法改变，以煤炭为主的能源消费结构成为我国各地区形成雾霾的重要来源。

长期以来，我国能源特点决定了产业布局、基础设施建设、生活能源消费等都围绕煤炭展开，对高碳能源的依赖性影响了我国大气污染治理进程，而且在不同地区呈现不同特点。1997年到2016年北京、天津、河北煤炭消耗量占京津冀煤炭消耗总量的比重，从变化情况可见北京下降趋势明显，而河北则处于不断攀升状态。1997年到2016年上海、江苏、浙江和安徽的煤炭消耗量占长三角煤炭消耗总量的比重，上海用煤量占比呈现持续下降，江苏煤炭消耗量占比总体看有所增大，而浙江和安徽的情况则是在2007年左右出现较大波动且方向相反，总体看变化不大。从我国能源结构中占比最大的也是对雾霾影响最大的煤炭消耗量变化情况看，京津冀、长三角各地区具有不同的能源消耗结构变化结果，也反映了各地区治理雾霾效果和未来政策针对重点的差异。有效解决能源结构的高碳性，关键是提升生产工艺技术和能源消耗技术，同时也需要发展新能源技术创新。

（四）  气候条件存在差异，优化方案需要考虑气候变化影响

气候条件对不同地区大气污染及治理具有较大影响，一般情况下风速小、天气稳定，空气流动较小，处于静稳天气的时候，雾霾容易出现，而且不利于已形成的雾霾消失；当空气流动较大的时候，雾霾就相对较少，即使形成雾霾，也容易消散。据北京地面气象观测资料显示，近年来风速减少助推了雾霾形成，北京自2013年以来采暖季节大风频率均在10%以下，小风和高湿频率在50%以上，并呈逐年上升趋势，2016年北京冬季小风和高湿频率已经接近60%，12月平均气温比多年平均偏高1.6度，低风速、强逆温、高湿度的气候条件，促进PM2.5二次生成，加剧雾霾的形成与发展[3]。近年来还有研究认为人为污染会影响大气，分析2012年6月南京发生严重的秸秆燃烧污染，严重阻隔太阳辐射，导致边界层无法抬升、扩散条件变得极差。全球气候变暖趋势下，国内许多地方冬季气温升高、风速下降，这种情况在京津冀区域相比长三角区域更为突出，中国工程院对《大气污染防治行动计划》进行中期评估，认为京津冀地区污染物扩散的气象条件处于不利态势，2014年相比2013年差了17%，2015年相比2014年基本保持平稳、略有改善，但与2013年相比差了12%[6]。就长三角、京津冀区域内不同地区比较而言，还存在建筑高度和密集度差异影响，因为伴随城市建设发展，城市建筑物的高度和密度不断增加，近地面的风速呈现减小趋势，那么北京、上海以及部分城市高楼聚集地区，颗粒物的垂直方向和水平方向扩散能力都会减弱，这也反映了许多实证研究论证的城市化对PM2.5浓度、雾霾污染具有的正向影响。因此，雾霾联防联控治理过程中，需要考虑地区气候差异以及未来变化差异的实际影响。

四

      长三角和京津冀区域雾霾联长三角和京津冀区域雾霾联防联控治理的政策优化防联控治理的政策优化

（一）发挥政策措施差异化作用，设计制度创新优化方案

长三角、京津冀的雾霾治理实施联防联控强调了大气污染防治的共同责任，但实际上共同的责任也存在差异之处，前文分析了各区域以及区域内不同地区的雾霾成因、产业结构、能源消耗等都存在差异，那么对应主体责任而言，污染排放较大的区域或行业部门理应承担主要治理责任，而这也是联防联控机制发挥协调作用的体现，因此需要遵循“共同有区别”的指导思想来明确治理雾霾主次责任和更好地发挥联防联控的协同作用。“共同有区别”责任是全球应对气候变化进程中《里约宣言》正式提出，《京都议定书》对此责任原则进行拓展，主要体现了发达国家和发展中国家温室气体历史排放存在区别，发达国家应承担主要责任且需要向发展中国家提供资金、技术支持。我国长三角、京津冀区域雾霾治理“共同有区别”责任具有两层含义，一是各地区需要共同承担责任治理雾霾，大气污染联防联控不仅是排污企业的责任，各行业、各区域和公众都要参与，二是各地区根据实际差异化情况承担区别责任，而实施路径是进行制度创新设计。

根据“共同有区别”指导思想，设计制度创新优化方案需要做到以下几点：一是以明确责任主体为目标完善顶层设计，细化区域内部各级政府和部门的主体责任，建立区域大气污染联防联控管理系统规划，合理有效衔接区域内各级政府、整体规划与区域内部规划的环境目标和不同措施，消除地方保护主义和搭便车动机，规避集体行动的困境；二是建立法定的具有针对性的利益补偿机制，利用生态系统服务功能价值法、机会成本法等确定补偿标准，激发各级政府联防联控治理雾霾的内生动力，重点落实本区域内经济较为发达的地区承担生态补偿责任，关注经济欠发达且在对空气改善上作了较多贡献的地区，京津冀地区北京和天津应可以为河北提供资金和技术支持，包括援建工厂技改、提升落后地区科技研发能力；三是提升长三角、京津冀等区域联防联控机制及其运行相关法律法规的约束力和强制力，借鉴欧盟制定的区域大气污染协同治理制度，依据《欧洲联盟条约》授权对其各个成员国产生效力且高于成员国国内法效力，长三角、京津冀出台大气污染协同治理法律法规需要具有较强的体系性；四是制定国家、区域和地方各级政府的权力清单，保障地方政府在治理雾霾的权力清单范围内拥有充分的经济、社会、环境资源调配权，通过实际变化情况因地制宜构筑雾霾治理的特色措施的应对方案。

（二）实现经济模式绿色化创新，设计产业结构优化方案

以绿色发展为目标改变经济发展模式，是长三角、京津冀和珠三角等各地实现可持续发展的重要内容，也是我国有效治理雾霾等大气污染问题的必由之路，其核心就是设计和优化产业发展结构体系。我国长期以来以重工业为主的出口导向型经济增长模式，不仅消耗大量资源能源，而且造成严重的环境污染。英国“伦敦烟雾事件”和美国“洛杉矶光污染”事件中大气污染治理取得较好结果，但是国外这种针对局部污染的短期“铁腕措施”治理方式并不适合我国国情，因为我国大气污染已经覆盖全国大部分地区，而且城镇化和工业化进程还将是未来很长一段时期经济社会发展重要组成内容。目前河北、安徽以及苏北等地区承接大量被淘汰的传统钢铁、水泥和重化产业，与北京、上海等地相比产业结构升级相对缓慢，党的十九大报告指出发展是解决我国一切问题的基础和关键，绿色发展是我国新发展理念之一，绿色低碳是培育新增长点、形成新动能的重要领域，进而支持传统产业优化升级，加快发展现代服务业，瞄准国际标准提高水平，因此地区差异化治理雾霾需要注重转变经济发展方式、设计产业结构优化方案和创新绿色经济发展模式。

创新绿色经济发展模式，设计产业结构优化方案，需要在雾霾联防联控治理框架下制定长三角和京津冀的长期产业结构调整规划，做到兼顾当前利益与长远利益，逐步推进产业结构优化升级，加快制定绿色生产和消费有关法律制度，着力建立健全低碳循环发展的绿色经济体系。长三角和京津冀地区提高污染产业准入门槛，河北和安徽等相对落后地区可以集中建立工业园区，提高污染排放和管理的可控性，培育世界级先进制造业集群；通过技术创新改造污染产业，修订钢铁、水泥、石化、有色金属等大气污染重点行业的准入条件，通过发展绿色金融，壮大节能环保产业、清洁能源产业；北京和上海已经具有较为优越的技术环境和资金环境，发挥其对周边地区的带动作用，大力发展低能耗、低污染、高产出值的高端制造业，特别需要注意跨地区产业转移路径选择对雾霾联防联控治理的影响，通过政策引导产业结构在区域内部与区域之间调整，实现经济增长和环境保护的“双重红利”；加强绿色发展理念宣传，发挥民众对环境污染产业布局调整的关注，发挥政策舆论双监督效果；将环境保护纳入地方政府绩效考核内容之中，强调绿色发展解决高质量发展中人与自然和谐问题，通过质量追赶、结构优化、创新驱动实现地方经济高质量发展。

（三）实现能源结构低碳化转型，设计科技创新优化方案

以煤炭为主的能源消费结构是我国各个地区产生雾霾的重要原因，因此推动实现能源低碳化对于提高雾霾联防联控治理效果具有关键作用。首先，制定能源结构调整政策，限制高碳能源使用，推动非碳和低碳能源发展。我国政府已经公布量化减排目标，2020年碳排放强度比2005年下降40%至45%，2030年碳排放达到峰值，尽早实现煤炭峰值可以为低碳能源产业的发展留出空间，长三角、京津冀的不同地区实现煤炭消费峰值存在进程差异，北京和上海煤炭消费比率已经快速下降，因此政策重点是河北、江苏等地区。严格限制区域高碳能源的消费总量，在以电代煤、以电代油基础上推进低碳和非碳能源产业的规模化发展，进一步提升非化石能源的战略地位，实现从补充地位提升至替代乃至主导地位目标，从而使长三角、京津冀地区能源生产及利用方式彻底更新。其次，通过创新市场化机制体制，促进能源价格市场化和能源体制的改革。一是要打破现有的能源价格管制约束，构建反映市场价格、资源稀缺性、环境规制成本的能源价格形成机制，提供有利条件吸引民营资本进入能源领域，实现能源投资主体的多元化；二是要完善和发挥全国碳交易市场的配置功能，加强碳排放权配额分配、核查管理及基础设施建设，建立具有全球影响力的碳定价机制，实现环境污染成本内在化和倒逼能源低碳化转型。

实现能源结构低碳化转型，关键是提升生产工艺技术和能源消耗技术，同时也需要发展新能源技术创新。现阶段长三角、京津冀大部分地区能源消费结构还是以煤炭为主，考虑到在短期内清洁能源无法大幅度代替常规能源，提高生产工艺技术和能源消耗技术是解决雾霾来源的有效途径，河北、安徽等煤炭占比较高地区是二氧化硫、氮氧化物污染集中区，需要重点大力应用脱硫脱硝等清洁技术，京津冀地区还需要努力解决集中供暖的推广应用，而上海、北京等大城市则需要着力提高汽车油料质量。技术进步是实现雾霾治理的长期决定因素，长三角、京津冀实施雾霾联防联控治理，需要协调配合推动能源低碳化的技术研发，如分布式能源、能源互联网、储能技术等，通过低碳能源技术来引领能源革命，从中远期看能源技术变革将会走向电气化、网络化和智能化。特别是我国长久以来煤炭为主的能源消耗结构阻碍了能源行业的优化转型，在很大程度上挤占了新能源技术的应用空间。长三角、京津冀地区应该加强新能源技术开发与利用，积极发展天然气、风能、核能发电替代区域内火力发电，我国提出了2020年和2030年非化石能源达到总能源消费15%和20%的能源改进目标，长三角、京津冀可以利用新能源减轻对煤炭能源的过度依赖，发挥统一新能源供应体系支撑区域经济发展作用，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。

（四）实现治理机制长效化导向，设计协调机制优化方案

我国雾霾污染是经济快速发展过程中透支环境而出现的非可持续发展问题，虽然我国长三角、京津冀地区的经济增长取得长足进步，但是地区经济发展不平衡，部分地区工业化、城镇化还将是未来很长时期主要任务，在此情况下雾霾等大气污染问题诱因比如工业能源消耗增加、城市汽车保有量及汽车尾气排放增长等还将持续存在，甚至更加严重，暂时的治理措施无法真正实现治理雾霾目标。2014年7月和8月南京为“青奥会”实行严格的管控措施，南京市内千余施工工地全部停工，298家工业企业被要求限产和停产，环绕南京周边城市大量工业企业被要求限产停产，然而“青奥会”结束雾霾污染就接踵而来，因此长三角、京津冀地区的雾霾联防联控治理需要以治理机制长效化作为目标，而且需要在对区域发展进行充分调查和分析基础上，结合经济、科技、环境、生态发展目标的前瞻性预测，制定雾霾联防联控治理的协调机制。

以治理机制长效化为目标优化协调机制，可以从以下几方面着手。一是着力推动区域内部各地区在节能减排措施、污染排放标准、产业准入和淘汰要求等方面，与国家政策以及区域专有制度相对接，科学制定实施规则实现区域内部标准的统一化和差异化。二是建立保证区域内各方利益平衡的生态补偿制度、实现合作协议有效执行的约束制度，关键是建立利益协调机制，通过规范的利益转移来建立平等、公平、互利的合作平台，防止在治理成本高于收益时合作终止。三是考虑设置专门的常态管理机构，协调对拉闸限电等行政主导化政策以及环境税制改革、碳排放权交易等市场主导化政策的实施，帮助解决区域内地方政府因联防联控产生的纠纷，推动建立良好的府际信任关系，防范出现集体行动困境和引发公地悲剧，实现区域雾霾协同治理优化目标。四是落实构建雾霾信息共享平台计划，以实现区域内和区域间雾霾信息达到联防联控要求为基准，搭建专门网络平台发布空气质量信息、重点企业排放信息以及雾霾治理信息，明确信息发布要求、标准、时效和程序的规范性，通过社会监督来实现最佳协同治理方案公开透明；同时信息共享平台在实现气象、环境观测数据共享基础上，支持进行空气质量发展趋势联合研究，完善空气污染预测预警方案。

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文章来源 /《中共中央党校学报》2018年第12期

    本期编辑 / 梓仪

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