读者荐稿 | 政治、行政与社会逻辑：政策执行的一个分析框架——以《慈善法》核心条款的实施为例

作者简介

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章高荣，北京大学社会学系博士研究生。

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■ 摘要 

当前政策执行研究中对中国情境关注不足，无法从结构层面有效解释“中国悖论”。本文通过引入政治逻辑和基于“理”的社会逻辑，建立了一个由政治、行政和社会逻辑共同构成的政策执行分析框架。并以《慈善法》核心条款的实施为例进行了初步探讨。研究发现，政策执行中政治逻辑具有优先性，并不伴随明确的激励。社会逻辑则作为结构性因素对行政执行进行变通，优化了政策实施。然而，政治和社会逻辑对政策执行的优化一定程度牺牲了行政性执行的合法性。

一、问题的提出

政策执行一直是政治学、社会学和公共管理等学科关注的一个具有理论和现实意义的问题。相比西方聚焦于政策制定，对中国而言政策执行才是真正的难点和博弈的重点所在。加上近年来政策制定环节被删简，这一问题变得更为复杂。同时，如何解释中国在西方通行的治理质量等测评中得分较低，但却保持着较高的经济增长和社会服务满意度这一“中国悖论”，也是公共管理等学科需要回应的一个问题。现有研究围绕执行为何失败展开，提出了诸如“选择性执行”、“梗阻”、“变通”、“基层共谋”和“政策空转”等富有解释力的概念。对执行为何失败大致有利益主体、政策缺陷、制度张力三类解释逻辑。除了制度张力视角，其他视角对中国的特殊性关注整体不足。

首先，没有把中国特定的政治体制作为一个重要的、结构性的变量予以考虑。其次，社会的理、习俗等在中国传统社会治理中具有重要影响力的因素，由于被认为同落后相联系被忽略。在政策科学中的研究往往局限于于基层政权层面。习俗等社会的“理”能否对更高层级的政府部门的政策执行产生作用，并不明确。政策执行研究要回答执行高效与失败同时存在的原因，需要走出“不能紧紧追究政策执行的制度根源”这一误区，并发掘不同逻辑的相互制约机制，才能对中国政策执行有一个整体性的理解。因此，研究中首先需要纳入政治逻辑。Rothstein和Birney分别从干部组织模式和命令治理体系出发来尝试解释中国悖论。其次是依据社会的“理”构成的社会逻辑。这两者与西方政策研究中具有一般性的，基于韦伯意义上官僚体制的行政性执行逻辑结合，才构成理解中国政策执行的全景式分析框架。

因此，本文首先基于文献提出基于政治、行政和社会的理三种政策执行逻辑的分析框架。其次，假设三者同时作用于一个政策执行时，各自的优先性。最后本文以《慈善法》中核心条款的执行为例，来初步验证分析框架的适用性。《慈善法》是一个具有简洁性和代表性的政策案例。作为全国人大通过的法律位阶很高，并且相比其他形式公共政策内容更为清晰，从而可以避免模糊性带来的自由裁量权对于结论的干扰。其次，本研究关注省级政府以及部委的政策执行，可以控制政策执行中能力等因素的影响。最后，在同一个法律的执行中既涉及到政治与行政的张力、又涉及到行政与社会的张力，在事实上模拟了一个多案例的比较分析，从而更具有代表性。

二、文献述评与分析框架

（一）西方政策执行理论的适用性

早期政策科学假定，政策一旦做出就会在公共部门的官僚制（科层制）结构安排下自动获得执行。然而事实并非如此，自美国学者JeffreyPressman与Aaron Wildavsky出版《执行：华盛顿的伟大政策期望如何在奥克兰失败的》以来，西方学界兴起了三波政策执行研究的浪潮。最新的第三波潮流主要强调政策执行中的综合模型。比较著名的有John Burke“政策实施的自由裁量权的矩阵”模型，Paul Sabatier和Daniel Mazmanian政策实施综合—倡导联盟模型，Richard Matland模糊—冲突模型。以及将政府间关系纳入分析的MalcolmGoggin等的政策实施动态综合模型。

以在国内影响力较大的模糊冲突模型的适用性为例。竺乾威使用模型的政治性执行分析框架探讨了中国各地出现的“拉闸限电”现象。但其他的研究同样发现，在中国场景下对政治性执行并不依据于模型中政策本身的属性。殷华方认为政策执行涉及两阶段：第一阶段是中央—地方政府关系选择，第二阶段是政策执行策略选择。第二阶段才涉及到模糊冲突理论的使用。也就是说政治性执行与否并不是基于模糊冲突模型的政策属性之上。吴少微等发现只要是纵向（央地）冲突性低的都会选择政治性执行，而纵向冲突高的则会：对量化、硬性的政策内容，采取“行政性执行”，以规避风险和获得政治加分；对非量化非硬性的政策内容，则主观解读为模糊性高，采取“变通性执行”。除此之外，也有研究尝试将中国特定的压力型体制纳入到模糊冲突的政治性执行的分析概念中。但问题在于模型中的府际关系通常是不变的，其次他针对的是清晰—冲突性这一类型，事实上通过不同文献我们可以看到，是否将一个政策定位为需要政治性执行其实是前置于模糊冲突这一维度政策属性的判断。整体而言，西方执行理论对“政策制定与执行结果之间的差异”的解释多从政府行政能力（组织管理和效率控制），基层官僚自由裁量、政府间关系（执行结构）等维度进行解释，更多的是基于联邦体制基础上对单一制国家常常存在解释力不足的问题。

现实中，官员们不仅挑选政策，而且不断地在政治议题与行政任务之间对各项政策进行重新定性，并在不同的政治与行政环境中选择不同的执行策略。陈家建等将其归结为政策执行的波动。执行波动也可以理解为不同阶段依据不同的政策执行逻辑。运动式治理依据的是政治性逻辑而消极执行往往是行政性执行逻辑。因此，对中国的政策执行而言，首先是识别出政策的不同属性，选择不同执行逻辑，然后才是西方意义上政策执行模式或者说执行方式的选择。目前之所以没有有效区分两者，主要在于政治性执行逻辑下，很多政策仍然可以使用行政性执行的手段。因此，研究需要重新将政治逻辑作为结构性变量纳入，而不是作为对西方政策执行模型的一种补充。

（二）政策执行中的政治逻辑

西方研究主要基于韦伯式官僚体制展开，对于政府间关系相对关注比较少。除此之外，党政关系，立法、行政、司法的关系与中国并不相同。中国的特殊性在于其官僚体制是“政治官僚制”而非“理性官僚制”。这一体制的一个根本特征是政治（政治家）与行政服务（官僚）的混合贯穿于从上到下的所有官僚等级。周雪光进一步认为对国家权力和官僚体制进行区别是认识中国国家治理逻辑的一个重要切入点。因此，中国特定的官僚体制及其府际关系无疑是政策执行研究中最为重要的自变量或者说逻辑起点。

荣敬本等提出的“压力型体制”无疑是对政治化执行机制进行阐释的一个最为重要的概念。政治化机制，指的是上级政府为了完成某些重要任务，将它们确定为“政治任务”，要求下级政府以及职能部门全力完成；任务完成过程采取“一把手”工程方式，奖惩采取“一票否决”制。对于压力型体制一部分学者认为会加剧冲突性所造成的后果，另外一部分学者则认为是目前中国解决政策执行问题的有效手段。以环境治理为例，认为环境治理失败根本原因在于“政治激励的缺陷或者不足，使得地方官员将操纵统计数据作为地方环境治理的捷径”对应与“压力型体制”，周黎安提出了“层层加码”的概念。比如当一个经济增长目标经中央政府提出后，它会沿着地方政府的层级而逐级加码和放大。可以说，政治性逻辑推动了政策执行的高效，但往往也伴随着对常态行政性执行的排挤，以及某种程度上造成冲突加剧。从地方政府来看，表现为“不计成本、不惜代价”的非理性“摆平术”，更体现为自主性空间中“更少付出、更多回报”的自我理性追求。

“压力型体制”同样构成了运动式治理的重要结构性背景，作为一个场域建构着中国的国家治理实践。周雪光和冯仕政站在一个更为宏观的立场上展开研究。周雪光认为治理问题产生的根源在于权威体制与有效治理这一中国政体内部的深层矛盾无法有效解决导致的。冯仕政则从“国家运动”作为出发点，认为革命教化政体的内在矛盾是导致社会治理问题的根本性原因。这些超越具象的研究，实际上也为我们理解政策执行提供了一个富有启发性的制度背景，即政治化机制在行政体制中的作用。作为政治化执行的运动式治理的特征通常是超越官僚体制的常规治理模式，负面效果包括政治领域对行政领域的侵越；精英权力对制度权力的侵越，非常态化对常态化的侵越等等。

除了经济发展和社会稳定这两个根本“政治任务”外，还有其他一些被提到“政治高度”的任务，比如计划生育控制。中央政府和各级地方政府还会根据不同时期的工作重点来增加新的“政治任务”。地方官员如何识别哪些任务需要按照政治性逻辑来执行，取决于发文层级、激励程度等等因素。因此，我们假设一旦某一任务被识别为需要按照政治性逻辑执行，则会相对高效的执行，并且优于其他执行逻辑，包括可以打破常规的基于法治的行政性执行逻辑。当然，如果政治性任务与行政性行政不冲突则从形式上看，政治性执行与行政性执行并无差异，但效率等各方面则存在不同。

（三）政策执行中的社会逻辑

在对法律的研究中，民间社会的“理”、习俗、规范等一直被认为是影响立法、司法的重要因素。不管是民国，还是当代习俗在法律实际运行中具有强大作用。在特定情况下，习俗甚至可能置换制定法。在对法庭的一项研究中发现，法官在处理很多问题的时候并不是依据法律而是依据民间社会的理。

在政策执行的研究中，地方性知识、民间社会的理、习俗和道德等也被纳入到分析视野中。曹正汉认为民间社会的理对政府行为具有限制作用，在无形之中支持着中国经济持续稳定增长。韩万渠认为政策细化中的乡村文化融入是基层政府政策执行的必要条件。钟兴菊所提出的地方性知识对政策执行的影响等，实际上即是对社会规范如何影响政策执行的分析。周雪光在对中国社会制度变迁的研究中提出了乡村逻辑的重要性。费孝通用“差序格局”来描述这种乡村逻辑。因此，社会逻辑不同于政治逻辑的强制性、科层逻辑的理性，更多强调的是民间社会的“理”，一种道德性的、长期形成的规范。

本文假设民间社会的理并不局限于基层行政单位，其实是贯穿政策执行的整体的，只有这样才能有效的回应“中国悖论”的问题。当然，社会逻辑并不是具有优先性的，尤其是其与政治性执行相冲突的时候。

三、《慈善法》核心条款执行分析

《慈善法》于2016年3月16日在全国人民代表大会上表决通过，并于2016年9月1日起实施。《慈善法》颁布后面临着一个充满张力的政策实施环境。影响《慈善法》执行的政策文件包括：中央层面的政策；国务院出台的关于社会组织登记的三大条例；以及地方的一些规范性文件。除此之外，《慈善法》的执行还需要国务院民政部门等配套包括登记认定、公开募捐、投资管理等诸多部门规章或规范性文件。具体如表格1 《慈善法》及相关政策文件所示。这些层级不同的法律、法规、部门规章和地方规范性文件在某些内容上又存在明显张力，因此如何实施成为检测不同政策执行逻辑的有效切入点。

对慈善组织而言，最为关键的是登记注册问题、公募申请问题和免税问题。由于税收法定，本研究不考虑税收优惠的政策执行情况。剩余方面，考虑纳入研究的条款应在法律中界定清晰，但与其他政策或者社会的理相冲突。因此，首要分析的是登记认定。登记或认定是获得慈善组织资格的最为重要的基础性、前提条件。同时，由于慈善组织并不是一种新的法人形式，慈善组织的登记（设立）还受到《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》这三大条例的影响。最后，登记注册还涉及到业务主管单位这一具有政治属性的问题。因此，慈善组织登记是检验政策执行逻辑的重要因素。除此之外，公募资格也是涉及慈善组织核心权利的内容之一，本文也会重点分析。

（一）社会逻辑：慈善组织认定与公募资格获取

1．慈善组织认定的法律规范及其实施

根据《慈善法》第十条的规定，慈善组织资格的获取可以采用两种方式：对于法律颁布（2016年3月16日）前设立的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利性组织，可以在慈善法实施后申请认定为慈善组织。对于实施后（2016年9月1日）新设立的社会组织可以在登记的时候申请成为慈善组织。如果登记时不选择成为慈善组织，则非慈善组织的社会组织设立以后，不能再申请认定为慈善组织。即在2016年3月16日到2016年9月1日之间成立的社会组织不能被认定为慈善组织。从法律的草案来看，由于《慈善法》一审稿和二审修改稿都是按照已经设立和新设立两种形式区分，并不涉及颁布和实施之间的问题。而最终的法律文本之所以在颁布和实施之间存在时间差，主要是为了给法律配套和实施留出时间，这一安排也是大部分新颁布法律的通行做法。这个时间差也是为了防止利用法律还未实施的空档来规避已颁布还未实施法律的规制。

从法律逻辑来看，这一制度安排有其合理性。但是造成的一个后果是，在此期间成立的社会组织无法申请成为慈善组织，对基金会的影响比较严重，尤其是部分地区在《慈善法》颁布和实施期间事实上新增了大量的基金会。法律中存在的这一问题在政策配套的过程中已经被认识到。在《慈善组织认定办法》的起草过程中，曾将慈善组织资格的获取分成了两种情况，分别为2016年9月1日之前设立的社会组织可以申请认定为慈善组织，2016年9月1日后则直接登记认定为慈善组织。但最后通过的《慈善法组织认定办法》还是遵守了《慈善法》的规定。首要原因在于《慈善法组织认定办法》草案没有通过行政部门内部的合法性审查，即部门规章不能够违反《慈善法》的相关规定。

政策文本与政策执行很多时候并不一致。通过对国务院民政部门及全国省级慈善组织登记认定部门的具体实施情况调研后发现，基本上所有的省份都允许2016年3月16日到2016年9月1日期间的社会组织申请认定为慈善组织。具体如表格2 省级民政部门对于在《慈善法》颁布到实施之间成立组织的认定情况所示。

注：1.资料来源：网址：http://cishan.chinanpo.gov.cn/platform/login.html，查询时间2018/1/18，

2.其中辽宁省经认定为慈善组织的基金会总共3家，很有可能是认定工作还未有效展开。

3.江苏省省级没有此期间成立的基金会被认定为慈善组织，但是苏州市有多家，考虑到江苏几年前已经基金会登记下放到市级层面，因此我们推断省本级也是如此执行。

之所以如此实施，首先认为在此期间成立的社会组织，并没有比法律颁布前成立的社会组织获得更多的利益，即并没有因为占法律的空子而获益。其次，很多社会组织包括监管部门都认为，当时注册的时候对于《慈善法》还不熟悉，应该有个过渡的过程。不能因为法律的僵化而让这些组织没有资格获得慈善组织身份。因此，允许这些组织认定虽然不符合法律规定，但是符合社会的理。另外，这一政策执行是否由内部统一授意导致的呢？通过访谈发现，不管有没有授意地方主管部门也会允许此期间社会组织认定为慈善组织。虽然，这部分地区在培训中仍然按照法律的要求来进行宣传。另外一个因素则是刚开始慈善组织的申请认定并不积极，而主管部门还是希望有尽可能多的慈善组织被认定，也成为允许认定的一个潜在原因。

这一逻辑在A省的文件中得到了进一步确认，根据《关于进一步推进慈善组织登记认定的紧急通知》（A民电[2017]77）规定“2016年9月1日之前登记但尚未认定为慈善组织，各地应督促其主动提交认定申请…对2016年9月1日后登记的基金会但，在登记时没有赋予慈善组织身份的，应尽快督促其补齐相关材料，为其换发标注慈善组织属性的法人登记证书。”所以，总体而言在慈善组织登记认定上，不同行政层级、不同地区政府官员都执行着社会的理而不是法律要求。

2．慈善组织公募资格的获取

公募资格指的是慈善组织申请此资格后可以向公众公开募集款物。《慈善法》对于公募资格获取的这一设置打破了之前的身份制，被认为是慈善组织公平竞争的开始。在《慈善法》公布之前，能够公开募捐的社会组织通常包括两类。第一类是根据《基金会管理条例》成立的公募基金会，属于《慈善法》第二十二条中的“法律、行政法规规定自登记之日起可以公开募捐的基金会和社会团体”。第二类是以社团形式成立但是行政法规等并没有明确赋予其公募资格的社会组织，以民政部门发起的各级慈善会为主。《慈善法》第二十二条规定“依法登记满二年的慈善组织，可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格。”同时也规定“法律、行政法规规定自登记之日起可以公开募捐的基金会和社会团体，由民政部门直接发给公开募捐资格证书。”也就是说对于不具有公募资格的社会组织，只要其取得了慈善组织的资格满两年以后就可以有资格申请公募资格。

《慈善组织公开募捐管理办法》第五条第一款规定“依法登记或者认定为慈善组织满二年的社会组织”可以申请认定为慈善组织。同时又规定“《慈善法》公布前设立的非公募基金会、具有公益性捐赠税前扣除资格的社会团体，登记满二年，经认定为慈善组织的，可以申请公开募捐资格。”这一规定相比《慈善法》，放宽了非公募基金会，以及获得公益性捐赠税前扣除资格的社会团体申请公募资格的要求。这些组织只要其获得法人身份两年后，认定为慈善组织后就可以直接申请公募资格。行政部门之所以如此规定是认为“慈善法公布施行前登记的非公募基金会，由于基金会本身就是以公益慈善为宗旨，所以只要履行了慈善组织认定，从登记为基金会之日起满两年就可以申请公开募捐资格；”另外，“是慈善法公布施行前具有公益性捐赠税前扣除资格的社会团体，在这项资格的确认过程中，已经由民政和财税部门共同对其慈善宗旨进行了检验，凡是履行了慈善组织认定的，申清公开募捐资格也是以其登记日作为满两年条件的起算点”这一政策执行的逻辑很好的符合了社会的“理”，也很好的解决了现有这些已经在开展公募，但是在其成立的时候并未有赋予公募资格的机构的问题。

（二）政治逻辑：业务主管问题

从1989年开始确立的社会组织“双重管理”体制作为国家社会关系中重要的制度安排，其核心内容之一的“双重负责”，即要求任何社会组织在民政部门登记之前需要业务主管单位审查同意。双重管理体制实际简化成为一种政治把关和共担责任的分权机制。这一要求被认为是阻碍社会组织发展的原因之一。因此，十八届三中全会《决定》第（48）条提出：“…重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。”在全国人大常委会副委员长李建国作《中华人民共和国慈善法（草案）》说明时讲到“慈善组织直接登记是对党的十八届三中全会决定提出的‘重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记’的要求的落实”。这一点在新闻媒体及专家的解读中都得到了进一步的确认。《慈善法》颁布以后，修改三大条例关于业务主管单位的问题成为慈善法配套修改中需要落实的问题。

然而，由于之前中央文件对于直登的公益慈善类社会组织的范围并没有明确。2016年8月中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》对哪些类别属于可以直接登记的公益慈善类社会组织作了明确界定。其范围与《慈善法》对于慈善组织的范围界定并不一致，具体如表格3 不同法律政策文本对于慈善范围和业务主管单位的规定所示。同时，在《慈善法》及两办意见实施前，部分省级政府实施了更为宽松的登记管理规定，并出台了相应的地方规范性文件。因此，各地是按照之前地方规范性文件进行执行还是执行新的《意见》，或者执行《慈善法》的规定，以及执行落实的程度成为我们观察执行的一个窗口。

《意见》由于其发文的层级，以及其进一步强调了业务主管单位从“思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、研讨活动、对外交往、接收境外捐赠资助”的一系列职责。文件的这一政治属性，使得该文件从一开始就被各级政府部门所重视。2016年8月21《意见》主要内容由新华社对外公布。2016年8月23日，民政部印发了关于学习宣传贯彻《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》的通知，并于2016年8月30日上午，召开了全国民政系统贯彻《意见》视频会议。在此之后各地民政部门也快速召开了落实部署的会议。

除了民政系统外，各省级政府也快速落实了这一政策。宁夏在省级政府层面最早出台了发展社会组织的意见，明确了公益慈善类社会组织直接登记的范围。从全国来看，截止2017年底，只有湖南和西藏自治区未查询到落实政策。在正式公布的文件中除北京、上海等极少数省份外基本都明确了公益慈善类直接登记的范围。部分地区的《意见》并未向社会公开，主要分为三种情况：涉密、公开件未公开和不属于法定公开内容。

当然有文件不一定代表着执行，因此我们进一步考察政策落实情况。各省级单位党委和政府发布意见后，省级民政部门实施情况如何呢？根据之前放开社会组织登记的调查来看，我们只需重点比对之前实施大慈善范畴（即等同于慈善法的范围）的直登的省份的执行情况。从调研中可以看到除极少省份外基本已经实施《意见》对业务主管单位的要求。

虽然某些局部超《意见》范围的个案直登还存在，但总体而言基本上所有省级民政部门都已经开始严格执行慈善类社会组织的直登要求。其中比较特殊的是B省和C省，这两个省份都已经按照《意见》要求发布了本省的直登要求，其中B省在三大类社会组织中都未严格按照该省最新的意见执行，还是在执行之前放开社会组织登记的意见。而C省则对于基金会这一类比较特殊的社会组织基本上仍然按照不需要业务主管单位在执行。但是B、C两省这种情况是否是暂时的还是会一直延续下去则存在不确定性。

（三）讨论：政策执行的激励机制

在政府行为的研究中激励理论一直被认为是一种很有分析力度的工具。无论是“锦标赛”还是“资格赛”还是压力型体制下的“一票否决制”等都伴随着强激励或者惩罚逻辑（负向激励）。陈玲等将政治激励理论和经济激励理论进行整合，提出了政策执行的双重激励理论，区分了四种政策执行模式。杨宏山根据中国特定的府际关系，从政策清晰性与激励两个维度出发提出了“路径—激励”这一政策执行的分析工具，认为激励远比政策是否冲突更为重要。然而，无论是本文所说的政治性执行逻辑还是社会性执行逻辑，激励可能仅仅只是充分而非必要的条件。要求业务主管单位这一政策本身具有政治性，并不需要强的激励机制政策就能够得到相对有效的落实。

首先呢，据我所知并不存在对两办《意见》的督办机制存在。如果即使有督办，一般来讲也不会把这种可能跟法律法规有不一致的列入到考核事项，即使考核这些应该也不是重点内容。——民政系统工作人员A

《意见》的落实中并没有明确的激励机制这一点在D省中也可以看到，D省并没有按计划出台省级的《意见》，主要原因在于分管省领导变动。但这并不妨碍“业务主管单位”按照政治性逻辑在全国范围得到的快速的执行，当然这里面还存在一个责任规避的问题。在现有的问责机制里面，一旦登记注册的基金会出现问题，负责登记的工作人员会被问责。从这个角度来讲，业务主管单位的设置可以规避风险。在操作层面也就自然认可了这一制度安排。这种责任规避很难归因于明确激励。

四、结论及一般性意义

本文构建了政治性执行、社会性执行和行政性执行三种逻辑的分析框架，并在此基础上探讨了当不同逻辑存在冲突的情况下政策如何执行。通过《慈善法》核心条款的执行这一案例分析初步确认了分析框架的适用性。

首先，政治性执行逻辑具有优先性，并且不一定伴随着明确激励。当是否需要业务主管单位在不同类型的政策文本中存在冲突时，具有政治属性的文本会优于其他文本，并得到高效执行。其次，对一个政策是否属于需要政治性逻辑来执行，并不完全依据激励程度。省级《意见》的出台和民政在工作中的落实问题都不伴随着强激励。对于政策本身属于政治性相关的议题则会被判定为需要按照政治性逻辑执行的政策，但对政策属性的判断并不等同于模糊冲突模型中模糊与清晰类似的判断，更多的是对于政策属于政治性还是一般行政性要求的判断。

其次，社会逻辑对政策执行具有结构性的影响。并不局限于基层政府或底层官僚，也不是局部行为，而是贯彻在整个政策执行过程中，是一种全局性的执行逻辑。无论是国家层面还是省级层面在政策执行中都渗透着此类逻辑。对本案例，社会组织登记时间的限定非常清晰，并且实际上也不存在冲突，但是与社会的理矛盾。因此在实际的执行中变通执行，某种程度上优化了政策执行。当然，这里面按社会逻辑执行还面临着合法性审查的问题，层级越高，社会逻辑在文本中更难体现，但这并不影响实际的执行。

最后，政策高效和优化执行中伴随着对行政性执行的挤压以及对法律合法性的损害。在慈善组织公募和认定的时间问题上，并未完全按照法律要求来执行。既往研究发现在经济等“硬指标”面前，法律事实上是一种“软约束”机制。在本研究中，并不存在硬约束的问题，根据社会的理，法律这一需要明确按照行政逻辑执行的政策，也被变通性执行或者在文本上被违背。虽然，本案例中的变通性执行并不损害各方利益，这样的执行也并不会被问责。对这一问题张静很早就提出过在政治和法律各自的活动领域及活动原则未经区分（分化）的安排下，不存在包含确定性原则和限定性合法性声称的法律系统。在法制水平越高的地区，这种张力越发明显，然而基于无限责任的问责机制使得政治优先由于可以规避责任被进一步强化了。

相比现有聚焦于个案研究的政策执行分析而言，本案例更具有一般性。首先，本案例并不是一个具有强激励，相对而言是一个弱激励的案例。其次，用法律这一特殊的政策来进行政策执行的分析在于，无论在清晰性上，还是在层级上其地位相对较高。如果这一案例按照本文的框架进行执行，则层级相对较低、清晰性差的政策就更容易按此分析框架执行。

当然，本研究并不是为了构建政策执行的理论，也不否认西方政策执行的一般性理论对中国场景的适用性，更多强调中国特殊情境下政治性和社会性政策执行逻辑，这两种逻辑是现有西方政策执行研究框架所无法吸纳的。当然，本文也存在一些明显不足，比如本文将执行《慈善法》作为行政性执行的标准，是否过于简化了政策的复杂性，不同逻辑之间的边界如何界定，以及现实中是否会进行转换。因此本文提出的分析框架需要其他研究来进行检验和进一步完善。

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往期回顾

文章来源 /《中国行政管理》2018年第9期

    本期编辑 / 黄雅卓