读者荐稿 | 中国政策结构的内在逻辑 ——以农村社会养老保险政策为例

作者简介

王婷，博士，《学海》编辑部副研究员，江苏省“333高层次人才培养工程”第三层次培养对象、江苏省青年文化人才培养对象，江苏省中国特色社会主义理论体系研究中心特聘研究员、江苏省科学社会主义学会理事。主要研究方向：公共管理、中国特色社会主义

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■ 摘要 

政策结构是政策系统要素之间相互关联与相互作用的组织方式，其作为影响政策运行的核心作用机制而主导着公共政策的制定过程。本文立足于政策结构中主体、行动和价值三种关键性的系统要素，以农村社会养老保险政策为例，将政策结构中的系统要素和农保政策变迁的历史过程整合起来加以考察，讨论了中国特色社会主义民主政治体制下政策结构的内在逻辑。本文研究发现，自新中国成立以来，中国政策结构先后经历了新中国成立相期中央权威的内输入模式、改革开放初期政府主导下的精英主义模式和新世纪以来多元共治的公共治理模式等三种模式。在对这些模式综合考察的基础上，本文揭示出中国特色社会主义民主政治体制下的政策结构贯穿着“调控型”的内在逻辑，它的主要特征表现在两个方面，一是权力配置上具有控权与赋权的双重属性，二是行为机制上表现为民主集中制原则下的政策学习。

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一

         引言

作为国家宏观调控的重要工具，公共政策的实质是分配公共利益，因此，在政策过程中必然牵涉到大量的利益相关者，形成多元复杂的政策结构，而政策结构能否优化，对于新时代中国特色社会主义的发展尤显重要。人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，意味着中国的社会主义现代化改革有可能形成社会矛盾的激化和社会关系的动荡。因此这一时期既需要政府决策最大限度地吸纳各方面的利益诉求，又“需要政府具有强大的调控能力，最大限度地协调各种利益关系，推动各项改革能够在稳定的政治环境中顺利实施，从而比较平稳地实现低成本的模式转换”。党的十九大报告提出“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”，某种程度上是对公共政策优化的一种战略性指引。如何在单一制的政治结构下形成多个政策子系统之间的最优平衡，进而解决好民主与效率之间的矛盾，成为当前迫切需要解决的理论命题。为此，深入研究中国政策结构的内在逻辑，分析其基本特点，不仅有利于准确把握握中国的政治发展战略、推动中国特色社会主义的政策结构优化提供理论支持。

权力运行与资源配置是国际学术界研究政策结构的重要视角，其中最具代表性的研究成果是多元主义理论。在考察民主政治权力结构的基础上，多元主义理论指出，现代社会通过多中心的权力制衡为民主政治的实现提供了保障，决策权力的分散化和决策过程的竞争与妥协成为政策结构的重要特征。以多元主义为理论预设，支持联盟框架理论认为，决策过程实质上是来自不同组织部门的联盟成员进行协调的过程，联盟成员共同的信仰系统可以增强其实现共同目标的动力和意志，从而促进政策结构的平衡与优化。“多源流”分析框架探讨的是模糊性条件下影响政策议题设定的系统要素，综合考察了问题源流、政策源流和政治源流中大量的影响因素。20世纪80年代，多源流分析框架的应用对象逐渐由政策议题设定拓展到政策过程的各个环节，使其具有普遍解释意义。间断-平衡框架以政策变迁为研究对象，以政策子系统为研究变量，考察分析政策的稳定性与渐进性变迁，他们的研究指出，当政策子系统的利益平衡被打破时，会出现间断性的重大政策变迁，这意味着政策结构的变化是导致政策变迁的关键要素。

在继承传统政策结构研究的基础上，当前国际学术界关于政策结构的研究呈现出新的研究主题和研究动向：（1）叙事政策理论。这一理论考察了包括背景、情节、主体等在内的政策叙事对政策问题的形成、政策结构变迁所产生的影响；（2）多个政策子系统的研究。有学者研究了子系统与政策结构稳定性之间的关系，有学者分析了子系统的不同属性，包括整体的、合作的和对抗的子系统等，有学者提出了跨越政策子系统治理边界的综合性政策制度的建构；（3）官僚行动系统在政策结构研究中的回归。相关研究强调官僚机构和个体官僚作为行动系统对于政策结构的重要影响。

国际学术界关于政策结构的研究，主要有两个特征：一是系统化。由于公共政策结构是不同类型的政策系统要素之间相互关联与相互作用的组织方式，对于公共政策系统要素及其关系的研究，成为学者们关注的焦点，他们往往立足于系统性思维模式，对政策运行过程及其关键性子系统展开研究。二是动态化。政策结构以政策子系统为载体实现自身的内在属性与运行机理，而政策子系统本身并不是固定静止的，而是随着时间、空间的延展不断发生变化，在子系统不断的互动变化中，逐渐形成了动态的结构化特征。因此，将动态化的“过程”思路纳入到政策结构的研究中成为当前学界研究的主要趋向。

然而，尽管国际学术界的政策结构研究已取得颇为丰富的成果，但相关理论在解释边界上是具有限制性的，多是建立在美式民主体制之上，这种体制和中国的政治体制之间具有非常明显的差异，运用这些政策工具未必能够真实、准确地反映中国政策结构的实际情况和内在规律。而国内很多研究聚焦于政策过程的具体环节，立足于系统化、动态化思维模式对政策结构的研究还很少。本文作为一种尝试，试图从系统论的视角出发，分析影响政策结构运行的系统要素，同时将具有动态性的“过程”思路纳入到政策结构的研究中，以中国农村社会养老保险政策为例，将政策结构中的系统要素和政策变迁的历史过程整合起来加以考察，最后由个别到一般，探讨中国特色社会主义民主政治体制下政策结构运行的内在逻辑。

二

        政策结构运行的系统要素

政策结构是政策系统诸要素之间按一定的方式组织起来所形成的一种相对确定的构成关系和作用方式，反映了权力在不同的政策行为主体之间的分配关系。这种分配关系涉及两个层面的问题，一是分配多少，即不同主体间的关系；二是如何分配，即分配的行动秩序问题。而研究行动与秩序，显然离不开内源性的价值规范，价值规范既是主体存在意义的表现形式，又是控制行动和秩序的约束条件。因此，政策结构作为因变量可以被分解为主体系统、行动系统与价值系统三大类平行的变量集，这三个系统变量构成了考察政策结构的重要维度，政策结构的维持和运作，离不开各个子系统功能的发挥。

首先，政策主体是政策结构最基本的分析维度。结构性研究的目标之一，就是精确地揭示各种政策主体内部及他们彼此之间的复杂互动关系，而划分主体边界是明确政策主体地位的关键所在。根据政策主体的权力来源或者归属，可以将政策主体划分为官方行动者、非官方的参与者、媒体与公共舆论以及与政策有关的参与者等。官方行动者“拥有直接的和合法的政治权力以及公共资源的动员能力”，与之相对，大量的非官方行动者及政策参与者并不具有决策的权威性，但他们的行动仍然会对官方决策者的政策制定产生重大影响。政策结构的运行过程实质上就是在政策问题识别、政策目标制定、政策方案抉择、政策执行与评估等不同环节中，政策主体之间进行策略互动的过程。在此过程中，政策主体不仅宣扬自身的政策主张和信念体系，而且也通过利益博弈与政策学习来获取科学决策的理论依据。确切地说，政策主体彼此之间的策略互动，始终贯穿于整个政策过程中，其所形成的政策结构模式，反映了决策权力在政策主体之间的配置与安排。

其次，政策行动在落实政策主体角色功能的同时，建构着政策结构的现实模式。政策行动意味着政策主体在政策制定和执行过程中所实施的具体行为及其选择动力与约朿机制。由于政策行动是内嵌于政策过程的实践脉络中的，因此，政策行动的选择不是处于真空中的自由选择，它受到政策主体的价值理念、行为惯例、利益诉求等多种因素的制约与影响。政策过程作为公共利益重新配置的过程，各个政策主体都会根据自身的主观认知和利益权衡而形成相应的行动逻辑，进而在彼此的互动中建构出政策结构的运行模式。无论是分配性政策、构成性政策，还是再分配性政策、规制性政策或者其他类型的政策，都需要政策行动达到有效控制的目的，以规范政策对象的行为，使其符合政策目标的预设。离开政策行动，政策结构就会成为无法自我运作的抽象体，正是在行动中政策结构才获得了能动性。在这个层面上，政策行动是政策结构主体要素存在的理由和目的，要素及其结构是为行动而存在的，是由行动而表达其意义、体现其价值的，它们的最终作用都要体现在行动上。

再次，政策价值是整合政策主体及其行动的规范体系。政策过程是公共组织为了解决政策问题而制定政策方案，达成政策目标的过程。政策问题自身是具有主观建构性的，因此针对政策问题而设立的政策目标必然包含着强烈的价值判断色彩，这种主观价值判断包括政策主体的价值理念、文化传统、利益诉求、情绪感受等等，它们共同作用于政策目标的选择与确立。近代以来，政策过程的研究经历了理性模型一有限理性模型一行为决策理论的演进路径，价值观、信仰、思想、情感以及个性心理等行为特征，日渐融入政策目标确立的过程中，为政策行动的合法性提供了更为科学的理论解释。因此，价值理性成为分析政策行动的基本原则和重要依据。这种政策价值并不是抽象形成的，而是统治阶级或集团为维护和发展其统治而建构的行为规范体系，其首要的目的是引导政策主体的价值观念并建立起信念体系。在政策系统的网络化结构中，每个网络联结处均有内核。这种内核就是价值观念，其作为子系统互动的价值意义表达者，在政策结构中被具体化为一系列规范体系，控制着行动者的行动取向和所扮演的社会角色，从而调节政策子系统之间的张力，维持着政策主体的角色模式，将政策结构的子系统有机整合起来。

综上所述，主体系统、行动系统和价值系统是政策结构研究的三种关键性维度，彼此之间有机统一。政策主体是政策结构最基本的分析单位，政策行动保障了政策主体角色功能的实现，建构着政策结构互动关系的模式，而政策价值则从规范性层面内在地串联着政策结构的子系统。在政策结构中，政策主体、政策行动、政策价值三者形成了一个具有循环性的因果互动系统。

作为多元多向的子系统整合的结果，政策结构会随着子系统之间关系的变化而发展变化。当我们以均衡作为政策结构分析的理想状态时，既包括子系统之间的稳定性均衡、自我调节均衡，也包括描述生长和变迁的发展性均衡。安东尼•吉登斯（Anthony Giddens）在其结构化理论中，系统考察了横向的组合向度和纵向的聚合向度，“前者即社会关系在时空里的模式化，它包含了处于具体情境中的实践的再生产；后者则是指不断重复体现在这种再生产中的某种‘结构化方式’的虚拟秩序”，因此，“结构指的是使社会系统中的时空‘束集’在一起的那些结构化特性”。政策结构自身在适应不断变化的环境时，通常会进行反思性自我调控，启动自我控制机制以维持动态平衡的秩序。因此，对于政策结构的分析由系统转移到了过程，过程本身不仅是结构内部的运作，也反映了结构自身的运作与流变，由此，政策结构在时空延伸中表现出多种样态。

三

        政策结构运行的现实模式：以农保政策为例

政策结构以政策系统的实践运行过程为研究对象，因此，选择一个政策周期较长、政策实践素材丰富的案例进行研究，有助于对政策结构进行深入生动的全面考察。作为国家最重要的公共政策之一，中国农村社会养老保险政策涉及多元主体，如执政党、中央政府及其职能部门、基层地方政府、农民以及专家学者、研究机构、社会媒体等，行动主体为实现自身的政策目标而进行策略互动。在此过程中，主体系统、行动系统和价值系统等要素得到了充分彰显。从政策结构的变迁过程来看，农保政策是中国最早实行变革的政策之一，政策变迁的历史跨度相对较长，期间历经了老农保和新农保的决策、执行、再决策、再执行等一系列的改革，政策结构处于持续的动态调整中。总体来看，农保政策的结构特性为分析中国的政策结构模式提供了很好的素材，与政策结构分析维度的研究要求相契合，能够深化对转轨社会和政策变迁史的经验实践研究，也有助于更加清晰地揭示我国公共政策结构的运行逻辑，为其他领域的政策结构研究提供理论依据和现实经验。需要说明的是，我国农村养老政策变迁历经了新中国成立初期的农村养老政策、老农保、新农保、城乡居民养老保险四个阶段，由于城乡居民养老保险尚在探索实践中，理论体系尚不完备成熟，相关政策结构的考察并不明朗，因此，本文案例的研究阶段仅包括新中国成立以来的农村养老政策、老农保政策和新农保政策三个发展时期。

（一）中央权威的内输入政策结构模式

新中国建立后，我国在经济上“一穷二白”、百废待兴，面临着尽快由传统小农经济转向工业化发展的艰巨任务，在国际格局中还处于西方列强的封锁之中。因此这一时期面临的首要问题就是重建政治秩序、集中力量推动国家发展。党和政府通过土地改革、合作化运动、人民公社化三个阶段的制度改革，将分散的、原子化的传统农村社会整合到高效有序的行政系统中，实现了中央政权对于基层地区的全面管控。

在政策结构的行动系统方面，中央实施自上而下的直线控制机制。政策运行严格按照“中央决策-地方执行”的逻辑展开，中央制定政策后，通过各级行政组织传达到最基层的单位。在农村，中央政策主要通过人民公社的各级组织贯彻实施。1956年至1962年期间，我国先后颁布了《1956到1957年全国农业发展纲要》《高级农业生产合作社示范章程》《农村人民公社工作条例》等，这些文件对于农村养老的相关内容做了明确规定，使农村养老政策包含于人民公社的制度体系中，与“一大二公”的人民公社建设保持着制度特征的一致性。例如，农村集体经济按照“人七劳三”或“人六劳四”的分配原则来分配社员的口粮，即分配口粮的比重中家庭人口的因素占60%～70%，劳动贡献因素（工分）占30%～40%，这样即使农民年老劳动力衰退或者丧失劳动能力后，也可以按照人均供给标准获得集体社队分配的生活必需品。同时，农村老人还可以通过从事集体社队分配的轻活而获得更多的生活收人。此外，对于缺乏劳动能力、生活没有依靠的鳏寡孤独的公社社员，公社也给予重点扶贫济弱的五保供养，满足其基本的生活需求。这些文件的颁布，标志着平均主义的农村集体养老模式的形成，依附于人民公社的老年社员的基本生活由人民公社统一管理，实现了“超大规模的社会再组织化”，保证了中央决策单向性的自上而下的直线控制与政令畅通。

政策结构的价值系统方面表现为政策高度意识形态化。新中国成立初期，为了巩固新生的人民民主政权、坚持社会主义道路，党中央提出了“以阶级斗争为纲”的执政理念，通过土改运动、农业合作化运动的成功推行，生产资料实现了集体所有制。尽管农村集体养老模式在制度的稳定性、资源供给水平等方面都比较低，只能满足农民最低水平的生活需求，但是在新中国成立初期生产力极为落后的情况下，能够为数量庞大的农民群体提供基本的养老保障并改善其福利状况，提升了农民对新生政权的信任与信仰，体现了社会主义的优越性。

综合考察新中国成立初期政策结构中决策主体单一核心化、决策行动的直线控制化和决策价值的高度意识形态化可以发现，在这一时期中央高度集权的背景下，政策结构更多体现的是中央权威的内输入特征。

（二）政府主导下的精英主义政策结构模式

与新中国成立初期中央权威的内输入型政策结构相比，改革开放初期我国的政策结构伴随着政策情境的巨大转型而发生了相应的调整与变迁。

首先，政策价值方面，效率优先成为首要的政策导向。新中国成立以来，由于长期受到“左”倾思想的影响，我国实行高度的计划经济体制，生产力发展受到严重束缚，文化大革命时期国民经济发展几乎处于崩溃的边缘。“文革”之后，经过深刻反思，我国思想文化领域进行了关于“真理标准”的大讨论，确立了实事求是的思想路线并全面开启了经济体制改革，“以经济建设为中心”成为改革开放时期的发展理念。适应市场经济体制的发展要求，充分调动各方积极性、优化 资源配置以提高效率成为这一时期政策制定的价值目标，增强个人责任成为国内社会保障改革的重点所在。改革开放后，城镇职工养老保险改革的重点就是从原来的“单位制”养老保险模式转变为多层次的社会养老保险体系，通过个人账户的引入，凸显个人责任，减轻国家、企业的财政负担，以增强经济体制的活力。与此同时，20世纪70年代中后期西方国家以弱化政府责任、提高个人缴费为重要内容的福利制度改革也对国内社会保障政策的出台产生重大影响。在这种背 景下，相关政策的制定主要以推动经济发展、强化个人责任为出发点，国家、集体的责任被大大弱化。作为历史上首个针对农民制定的社会保险规范，1992年出台的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称老农保）明确指出，养老保险水平以保障农村老人基本生活为标准，基金筹集以个人缴费为主、集体补贴为辅，国家予以政策扶持。

其次，在政策主体方面，决策主体逐渐多元化。改革开放后，为了更好地发挥市场配置资源的作用，调动多元主体的生产积极性，我国实行了“分权让利”的改革战略，中央政府在经济、法律、管理等各方面简政放权。显然，简政放权在激发地方活力的同时，也逐渐强化了地方政府的利益主体地位，即对于上级政府的政策，下级政府拥有了一定的自主能力和自由裁量权，其在政策决策中的地位不断凸显。与此同时，政府外部的专家学者、研究机构等也通过决策咨询机制参与到政策过程中。农村社会养老保险政策最初正是萌芽于地方政府的自发探索。顺应现实需要，在综合考察地方政府农村养老保障制度实践的基础上，我国“七五”计划提出探索建立中国特色社会主义社会保障制度的雏形。1986年10月，民政部组织邀请了中央相关部门以及全国各省、自治区、直辖市的民政厅（局）长和部分专家学者，在江苏省沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”，对我国农村建立社会保障制度的可行性与必要性、制度框架、发展方向等重要问题进行了广泛协商。1986年12月，民政部向国务院提交《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，提出了建立农村社会保障雏形的基本构思，即在起步阶段，范围要由小到大；内容要因地制宜，由少到多；标准要由低到高。1987年3月，国务院确定由民政部牵头实施我国农村社会养老保险的试点工作。在考察各地试点经验的同时，为了提高决策的民主性与科学性，中央政府在决策过程中通过学习座谈、课题合作、基层调研等“请进来”“走出去”的方式，邀请专家学者、研究人员等围绕决策进行协商讨论，不断优化政策方案的选项。综上所述，政府组织下精英主体的交织互动，推动了农保政策的最终出台。

再次，在政策行动方面，地方精英的行动者角色较为凸显。综合考察农村社会养老保险政策从最初萌芽到最终出台的过程，我们可以发现，地方政府始终扮演着重要的决策主体的角色。尽管在农保政策的探索过程中，中央政府对于农村社会养老保险问题的重视程度逐渐增强，在中央政府的支持下出台了一系列相关文件。但是，中央对于农保建设的肯定主要表现为原则性的指导，地方政府在是否试点、如何试点、如何设计方案、基金的筹集管理等方面具有较大的自主性，形成了仿城模式、社区统筹模式、福利模式、储备积累模式等一系列典型代表，这些模式对于国家层面的制度设计产生了重要的影响，甚至倒逼国家层面政策的出台。

总体来看，这一时期随着社会主义市场经济的建立和不断发展，地方精英通过各种形式影响中央政府的决策过程；同时，社会精英的力量逐渐渗透到决策结构内，发挥着日益活跃的作用。政策的决策结构在多方力量的彼此交织中，其运行呈现为政府主导下的精英主义决策模式。

（三）多元共治的公共治理型政策结构模式

随着社会转型与体制转轨的深入推进，中国经济在快速发展的同时，也产生了发展不均衡的问题，区域之间、城乡之间、居民收入之间、经济发展与社会发展之间的差距日益拉大，发展的不均衡在我国现代化建设过程中造成了一系列的矛盾和问题，这些不和谐因素对我国经济社会健康可持续发展带来了潜在的风险和威胁。为此，新世纪以来，党和政府对发展战略导向进行了相应调整，旨在妥善处理发展过程中的各种利益矛盾和深层次问题，统筹协调现代化建设的各个方面，凝聚力量与共识以实现全面建成小康社会的战略目标。这一宏观背景下，改革开放初期形成的政策结构发生了模式转型。

共建共享的发展理念主导了这一时期政策结构的价值系统。党的十六届三中全会首次提出科学发展观的基本内涵；党的十七大报告明确指出中国特色社会主义的基本要求是科学发展、社会和谐；党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央，概括和总结了改革开放以来中国发展的实践经验，明确提出了新时代的共享发展理念。这一过程始终围绕着共建共享为核心的价值导向，并且这一价值导向贯穿于包括农村社会养老保险在内的各种政策方案的设计中。2009年《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称新农保）出台后，试点规模逐渐扩大，2012年实现了全国范围内的推广；2014年新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险实现制度合并，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。总体而言，新型农村社会养老保险政策的价值取向与共建共享的发展理念是完全吻合的，在这一价值理念指引下，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，形成了我国农村社会养老保险政策优化与制度顶层设计的总体思路。

在政策主体方面，随着我国经济体制改革与民主政治建设的深人推进，我国已经初步形成了一元主导、多元共治的主体结构。以新农保为例，主要表现在以下几个方面：（1）中央政府形成了明确的顶层设计和总体思路。新世纪以来，建设新型农村社会养老保险这一议题在党和国家政策议程中的重要性显著提升。2002年党的十六大报告明确提出在有条件的地方探索建立农村养老保险制度；2007年党的十七大报告将基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求；2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出，健全（包括农村养老保障在内的）农村社会保障体系的基本原则是广覆盖、保基本、多层次、可持续。由此可见，在吸取老农保经验教训的基础上，中央政府对于农保的政策定位、指导原则、筹资模式、组织管理等各个方面都具有非常明确的顶层设计和总体思路。（2）地方政府的政策试点日趋成熟。在中央的政策思路引导下，各地方进行了广泛试点，形成了北京模式、宝鸡模式、东莞模式、青岛模式等典型代表，积累了丰富的实践经验，中央政府在政策制定中可以获取大量的第一手资料，立足宏观的视角统筹规划各种地方实践模式，同时地方政府围绕中央政府的指导原则，通过自身的试点经验可以反映实际的政策诉求和政策建议，进而为2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的出台做好了准备工作。（3）国内外项目合作不断多元化。在农村社会养老保险的决策过程中，中央政府广泛参考发达国家的经验， 通过课题研究、组织研讨等形式展开合作。2006年1月，劳动与社会保障部和日本国际协力机构合作，开展为期三年的“中国农村社会养老保险制度创新与管理规范研究”项目；2006年4月1日，为期五年的中国-欧盟社会保障合作项目正式启动；2008年9月9日，人力资源和社会保障部在北京召开了“新型农村社会养老保险制度建设研讨会”，地方劳动保障部门的代表、欧盟驻华代表团有关官员及中欧社会保险合作项目专家，围绕新农保的试点政策进行了论证研讨。这些项目的研究成果，对于2009年新农保政策的出台产生了重大影响。（4）建立了相对独立的决策咨询机构。在新农保决策过程中，中央政府通过多种形式积极咨询相关研究机构、专家学者的意见，充分发挥智库的决策咨询作用。这一时期，新农保的相关议题也得到学术界的广泛关注，以中国知网（CNKI）的文章为数据源，以“农村养老保险”为主题进行检索，2000年至今，共有相关报纸报道10886篇、国内外学术会议论文350篇、博硕士论文2990篇、各类期刊论文10646 篇，对政策的出台产生了重要的理论影响。（5）大众传播媒体成为政策主体的重要组成部分。在农村社会养老保险政策决策和制度变迁的过程中，新闻媒体紧跟农保政策过程的每个阶段进行动态报道，不仅及时地宣传、解读、评论农保政策的相关内容，满足人们对于政策出台的知情权，而且能够反映大众的声音，表达相关利益诉求进而影响政府部门的政策制定。例如，在新农保出台前后，新华网围绕农民老有所养、拉动农村市场内需、养老保障的再分配功能等主题展开了全面报道，对新农保政策文本以及试点地区政策实施的基本情况进行了系统的梳理。

这一时期政策结构的行动系统表现为中央政府主导下的多元共治。由于政策结构日益扩大、多元、开放，决策过程往往伴随不同行动主体的互动、协商以及利益的博弈。不过从政策决策的实际效果来看，并没有产生多元主义民主的困境，在日益多元化的政策情境中，中央决策机制始终保持着高效流畅的运行状态。保证中央的集中统一领导仍然是中国政治建设的基本原则和根本前提，这是由我国单一制的国家结构特征以及民主集中制的决策原则所决定的。农村社会养老保险的试点推进就是中央政府相机授权的结果，中央政府根据不同的时机、条件决定授权的内容、方式、程度等。由于中国是一个单一制结构的超大国家，各地经济社会发展很不平衡，因此，中央政府在决策过程中，一方面会为多元主体的决策互动提供一定的弹性空间，使中央的决策精神与具体实践紧密结合起来；另一方面在此过程中，中央职能部委的纵向行政调控，使地方的具体实践始终处在中央政府的掌控之中。例如，尽管在地方试点过程中产生了各具特色的农保模式与政策创新，但是这种政策创新始终内嵌于行政科层体系内部，经过了严格的自上而下的审批程序，确保地方政府的政策创新始终处于中央政府有效的程序性控制之中。在政策出台的过程中，中央部委职能部门及其纵向下属系统始终处于主导地位，是政策的合法性来源所在，地方政府也会根据中央的政策导向及时做出相应调整。 因此，决策过程中中央政府与地方政府之间充分的互动，既增加了中央政府的宏观决策调控性，也降低了地方政府试点创新的风险。

何增科曾总结指出，地方政府的创新如果要在更大范围内得到推广，必须经过媒体报道一上级领导肯定一树为典型一党政发文总结推广经验一法律法规或政策性文件吸收其核心内容从而在更高的层次上加以制度化这五个阶段；郑文换考察了地方政府对农村社会养老保险政策试点报批的具体程序，她认为，新农保政策的试点创新往往是地方政府与中央职能部委彼此互动的产物，通过公文报批程序的案例考察可以发现，市级新农保政策的制定、出台、运行始终受到“条”上中央职能部委及其下属系统的程序性控制。在此过程中，决策过程逐渐向国内外专家学者、研究机构开放，相关决策问题成为学术团队研究的热点，大量的研究成果不断涌现，这些体制外的精英通过参与体制内的决策咨询与协商，对政策的出台产生了间接的影响作用。因此，在公共政策的制定过程中，交织着中央政府、地方政府、专家学者、研究机构、普通公众等多元主体的有序互动与频繁沟通，充分体现了行政科层体制内的决策共同体与体制外的专业社群、议题社群等在政策过程中形成的公共理性，形成了多元共治的公共治理型政策结构模式。

纵观我国农保政策结构的演变历史，农保政策结构中的决策主体并没有固守静态的规则模式，而是根据自己的主观能动性调整行动策略，从不同角度介入到政策过程中去，推动政策过程的有序运行。农村社会养老保险政策的制定正是在政策共同体多层次的、多回合的管控互动中不断推进的，先后形成了新中国成立初期中央权威的内输入政策结构、改革开放初期政府主导下的精英主义政策结构以及新世纪以来多元共治的公共治理政策结构（见表1）。在此过程中，政策结构对于新成员、新观点的不断吸纳，实现了自上而下与自下而上政策制定的网络互动，渐进性的决策过程成为政策网络成员相互学习、相互促进的互动合作过程，最终完成了“对于公共问题的性质的基本信念、价值和态度以及从政策制定者的角度对这些公共问题的解决方案的根本的、长期的变革。”

四

        结论与讨论

中国的政策结构经历了新中国成立初期权威主义的内输入模式、改革开放初期政府主导下的精英主义模式一直到新世纪以来多元共治的公共治理模式。在此过程中，本文研究发现，中国特色社会主义民主政治体制下的政策结构贯穿着一种“调控型”的内在逻辑，它的主要特征表现在两个方面，一是权力配置上具有控权与赋权的双重属性，二是行为机制上表现为民主集中制原则下的政策学习。

有研究指出，多党制下的政策结构包含了更多信息和决策权分散的水平特性，一党制下的政策结构则隐含了更高的信息传递和决策权力某种程度集中的垂直特性。但是，关于集中和分散的观点对于不同政治体制而言并不是绝对一一对应的。既有经验表明，当前中国公共政策的权力结构既不能被简单地概括为“权力分散”或“权力集中”，也不遵循单一的“自上而下”或“自下而上”的运行方向，而是综合了这两个分析视角，具有控权与赋权的双重属性。通过对政策结构的调控，中央政府放权于地方政府、放权于体制外的社群主体，充分调动了政策相关主体的积极性，各地通过政策试点的实践将分散的、原子化的民意整合起来，将试点的经验总结凝聚到中央决策中去，这个从下到上、从地方到中央、从群众到领导、从分散到统一、从多元到凝合的过程，增强了决策的民主性和科学性。从决策整个过程来看，尽管大部分环节是在不同性质的组织系统中进行的，但多元主体具体的决策实践始终处于中央政府的掌控之中，中央政府引导推进每个决策步骤并最终达成决策共识。通过控权和赋权相结合，中国实现了多元决策主体在国家决策场域中的有机融合，在政策结构的运行中形成了一种调控弹性。这种调控弹性既容纳了多样性，又保持了统一性，成为中国公共政策制定过程的优势所在。

如果说中国重大公共政策结构在权力配置上具有控权与赋权的双重属性，那么在行为机制上则表现为民主集中制原则下的政策学习。中国重大公共政策从初步设计、试点推行、方案调整一直到政策出台，都经历了反复的协商酝酿。由于经过不断的经验累积与目标调整，决策过程具有反复性和缓慢性的特征。这种决策方式可以达到稳中求变的效果，能够最大程度地避免因为政策出台引发的社会动荡，较为稳妥、低成本地实现政策的更替与变迁。在此过程中，决策主体始终秉承着民主集中制的原则。这种民主集中制不是“少数服从多数”的简单多数投票规则，不是仅仅强调政策共同体内决策意见或意向的数量意义上的“多数”含义，而是通过政策学习，实现政策结构的调控整合。中央决策主体在坚持根本制度方向不变的前提下，为政策结构的开放运行提供了广阔的空间，通过政策学习，对政策结构内分散形成的多种创新要素进行鉴别选择和重新加工组合，经历了“民主一集中一再民主一再集中”这种几上几下的过程，形成“内源式”的政策变迁与创新。

伴随着公共政策结构的动态调整，关于中国公共政策的研究将经历一个由宏观到微观、由整体到部分的过程，研究的对象也将逐渐聚焦于政策结构中不同行为主体的微观作用机制，以更加真实地呈现转型时期中国政策结构的发展境况。不同于多元主义或集权主义的政策属性，中国重大公共政策的政策过程呈现出控权与赋权并重的权力配置属性和民主集中制原则下的政策学习机制，其背后彰显的是中国政策结构的调控逻辑。中国政策结构的调控逻辑是社会主义初级阶段基本国情的具体表现，寻找适合中国国情的公共政策模式并没有既有经验可以借鉴，只能将探索与实践不断结合起来。因此，中国政策过程实质上就是不同政策共同体进行多阶段、多层次、多轮互动的过程，决策权力弥散于不同的政策共同体中。当然，实现决策的民主化、科学化还需要继续深化改革，政策结构的优化任重道远。中央决策主体在下放权力的同时，需要通过系统管控、整合不同的信息、知识、观点，使不同的政策共同体协同一致、达成共识进而形成具有公共性的政策方案，在推动政策结构再生产的过程中，使国家与社会的关系得以重构。

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文章来源 /《政治学研究》2018年第3期

    本期编辑 / 梓仪

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