外刊译介 | 后苏联时代的治理：挑战与机遇

  编者按：

苏联解体之后，东欧和中亚地区的前成员国不得不对传统的行政体系进行变革，以适应经济转型的需要。困扰该地区各国政府的治理挑战有哪些？哪些国家实现了富有成效的改革？阿斯塔纳公务员中心（Astana Civil Service Hub）在帮助这些国家改革行政体制中发挥了怎样的作用？这些，都是本文将要回答的问题。本文原标题为Governance in the Post‐Soviet Era: Challenges and Opportunities，原文载于Public Administration Review，Volume 79,Issue 2，March/April 2019，点击阅读原文可查看英文原文。

作者简介

Alikhan Baimenov，阿斯塔纳公务员中心指导委员会主席，曾在哈萨克斯坦政府担任重要职务。

Saltanat Liebert，弗吉尼亚联邦大学L.DouglasWilder政府和公共事务学院副教授。主要研究领域为比较治理、公务员制度改革和移民政策。

■ 摘要 

苏联解体之后，以前的各成员国开始了大规模的改革以便从计划经济转向市场经济。这一转换也相应地要求各国的治理体系进行实质性的转型。在这篇文章中，作者反思了在人力资源管理、伦理管理和反腐方面的重大改革，强调了这些领域中的成功做法。本文也讨论了阿斯塔纳公务员中心（Astana Civil Service Hub）在帮助该区域各国家一起寻找共同治理挑战的解决措施并使他们学习被同行证明行之有效的政策和战略中的作用。作者最后指出了后苏联背景下进行有效公共行政改革的共同要素。

一

        引言

苏联在1991年解体之后，重新独立的各成员国面临改革当前治理结构以重振停滞的经济和有效为人民提供服务的艰巨挑战。许多改革仍在进行中，尽管在范围和时序上存在差别。在这篇文章中，我们讨论了这些国家面临的关键性的治理挑战，强调了一些国家改革公共部门的成功经验，也审视了依旧存在的挑战。我们也讨论了阿斯塔纳公务员中心（ACSH）在帮助该地区各国通过能力建设（capacity building）、同行学习（peer learning）以及研究与知识管理（research and knowledgemanagement）来解决治理挑战中的角色。最后，鉴于这一地区的前苏联遗留传统和其他方面的限制，我们提出了建立有效公共行政的关键因素。

二

        后苏联国家面临的关键治理挑战

前苏联地区在政治、社会和经济上表现出巨大的多样性。在该区域的一些地方，我们看见的是威权政府统治下的低收入国家，与之伴随的是颓弱的国家情势和濒临崩溃的社会结构，但在其他地区，却是运作良好、经济稳定的民主国家，一些国家甚至是欧盟的正式成员。前苏联超过70年的统治在这些重新独立的共和国留下了受过良好教育的人口，但同时也保留了高度官僚化、教条化的行政机关，比起为公民提供公共服务，这些行政机关更加关注推进共产党的议程。

在上世纪90年代早期，苏联解体后，新独立国家面临的关键治理挑战包括迅速从指令性经济转向市场经济的需要（这一转型过程伴随着经济危机和通货膨胀，由此导致了公职人员的低薪）、臃肿的公共部门、公务员的高度腐败、无效低能的公共服务、决策透明度低、公民对政府官员缺乏问责以及公共部门人力资源管理的不足（ACSH 2016；Liebert, Condrey and Goncharov2013）。在接下来的部分，我们讨论了一些突出的治理挑战——即反腐败努力、人力资源管理、绩效评估——以及阿斯塔纳公务员中心在帮助解决这些问题中的角色。考虑到篇幅限制，本文无意于对所有后苏联国家的治理改革提供全面的分析。相反地，我们重点关注了其中一些国家的例子，这些国家在改善其公共行政的特定方面做出了值得注意的努力。我们的目的是挑选出那些能在该地区其他国家复制的做法。

1.  伦理管理和反腐败实践

这一地区的许多国家都面临的严重问题之一是腐败。这是一个重大的挑战，对这一问题的解决通常是形成稳健的经济、良好的营商环境、有活力的公民社会和幸福的国民的先决条件。“幸福”被联合国看作是衡量社会进步的标准，也被认为是公共政策的目标。也许不足为奇，那些国民幸福感最高的国家也有着最低的腐败率。（Helliwell, Layard, and Sachs 2017）

公共部门中腐败的流行可以追溯到前苏联时期（Barabashev and Straussman 2007）。苏联体制在该地区各国遗留下的共同传统是社会伦理道德基础的模糊性。全能主义政府向人们逐步灌输了这样一种理念——公共财产不属于任何个人，因而“拿走你的那一份”也就不是违背道德的了。结果，对政府财产的小偷小摸就盛行起来，也为社会所宽容了。革除这一社会弊病的需要与建立财产私有制、政府财产大规模私有化的目标相一致，而这也进一步导致了高度的腐败（Baimenov 2013）。其他类型的腐败包括行政的、司法的和政治的腐败，比如贿赂交警来逃避罚款或用恩惠、金钱、影响力来换取选票或者职位（Liebert, Condrey and Concharov 2013）。

在这一背景下，这一地区反腐败的关键措施包括优化和简化行政流程，提升政府采购和国家投资决策过程的透明度，以期通过这些措施来减少腐败机会。基于这一路径的成功反腐败实践包括“一站式大厅”（one-stop-shop locations）——即居民无需预约即可获得多种公共服务的政府办公室。正如观察者描述的那样，所有的政府雇员同处一个大厅，由摄像头监视，被玻璃墙分离，由此促进有效的管理（Ibrayeva and Nezhina 2013, 59）。他们认为，电子政务的实施已在哈萨克斯坦减少了腐败。

格鲁吉亚的反腐败努力值得注意且富有教益，所以阿斯塔纳公务员中心出版了专题研究，将格鲁吉亚的经验视为其他正在进行反腐败斗争国家最好的借鉴。格鲁吉亚政府采取了强硬措施来减少素以腐败著称的执法机构——即内政部——的腐败行为。一整队的巡警——足有16000名警官——在一夜之间被解雇并由一队全新的巡逻警察所替代——“这是一群接受过专门训练的且习惯于新的价值观、规范、规章体系的年轻雇员”（Dolidze et al. 2013，130）。为了减少腐败动机，格鲁吉亚政府建立了一个特别的薪酬补充基金，达到特定标准的公务员将会得到该基金的补偿，这一基金最初是由慈善家乔治·索罗斯的开放社会基金会、联合国开发计划署和瑞典国际发展合作署共同出资设立（UNDP n. d.）。从这一专题研究得出的关键结论是，反腐的努力应采用全面、系统的路径且需要相关政府机构之间的有效合作（ACSH 2015）。反腐败的努力也应该积极吸纳公民社会参与到形成对腐败零容忍态度的过程中。格鲁吉亚的例子证明，通过制定明晰的腐败零容忍政策并严格执行、对违反者施加严厉的纪律处分（包括监禁和没收非法所得）、雇佣合格及积极的人员并给予他们充足的报酬、在警察部门引入审计和控制机制的一系列方式，能使显著减少系统、广泛的腐败成为可能（ACSH 2015）。除了对腐败公务员采取惩罚性措施外，格鲁吉亚尤其强调从长远上采取预防措施以尽量减少腐败。

这些举措的结果是明显的：2010年，78%的格鲁吉亚公民感觉到过去三年中，国家的腐败行为下降了，2005年这一比例仅为45%（透明国际组织2005,2010）。透明国际组织认定，当前格鲁吉亚拥有全世界最清廉的警察部门，仅次于芬兰。通过逮捕并重罚腐败的收税员和税务稽查员，格鲁吉亚也成功地大幅减少了税务部门的腐败（世纪银行2012,28）。

该地区各国家正在寻找对抗腐败的创新方法。例如，摩尔多瓦已经设计出信息技术软件来对法律进行反腐败评估。大量反腐败法律、规章和策略也被制定和采用。然而，诸如“对公务员给予高薪、增强他们的教育水平和积极性、提升决策透明度、司法和媒体自由（Matei 2013,211）”等配套措施，还仍未实行。

2. 人力资源管理

进入并留在官僚机构中的个人人力资本和动机深刻地影响着政府的效率。公开、公平和透明的制度促进了人们对政府的信任。相反，不透明的、主观的、基于关系而非优点的招聘和选拔制度会导致人们对政府的不信任。各国政府需要就其征聘和选拔制度作出关键决定，包括进入公务员制度的标准、专业人力资源实践（例如以成绩为基础和与工作有关的考试），以及考虑政治赞助是否在征聘和选拔活动中发挥重要作用。

该地区面临的共同挑战是克服任人唯亲的任命习惯：在苏联体制下，忠诚是一个关键的选择标准，所有政府雇员基本上都是政治任命的。而另一个共同的区域问题——缺乏人力资源管理和公共组织管理方面的知识和专家——进一步加剧了这种非精英制度。这些因素导致了公共部门人力资源管理的无效，妨碍了政府良好的管理。

各国也采取了类似的方式来改善人力资源管理，包括通过规范公共服务的法律，设立专门的公务员制度政府机构，以及为公共部门工作公开招聘。然而，各国在如何进行人力资源改革方面依然存在分歧。格鲁吉亚和哈萨克斯坦设立了高级公务员制度，并在挑选和提升人员方面加强精英制度；阿塞拜疆着重竞争性地征聘公务员；塔吉克斯坦改组了其中央政府机构并改革了公务员制度的管理；吉尔吉斯共和国设立了一个公务员制度机构作为其管理其公务员队伍的基础，并为公共部门的工作进行公开招聘。

当前各国家改革的重点是完善绩效考核制度，引入人力资源管理信息系统。摩尔多瓦正在进行体制改革，通过加强精英管理使其公务员制度专业化，并通过引进人力资源管理信息系统使公共行政现代化（ACSH 2016）。尽管尚未建立明确的实施机制，但是俄罗斯自2003年以来已经通过了几项法律法规，要求根据能力和动机优先招聘和选拔公务员。（Barabashev and Prokofiev 2014；Barabashev andStraussman 2007）。

人力资源管理现代化方面的一个重要影响似乎是加入欧盟。爱沙尼亚自2004年以来一直是欧盟成员国，该国“通过不断改进部级和机构人事系统的人事管理工具，已发展出相当高质量的人力资源管理”（Sootla and Laane 2013, 18）。

许多观察人士哀叹，即使是复杂的公务员法往往也没有得到充分执行，原因要么是缺乏政治意愿、资金不足，要么是培训不足（Ibragimova 2011；Liebert 2014； Pivoras 2013）。以成绩为本和客观的征聘和甄选办法对有效的公务员制度和人力资源管理制度至关重要。精英管理的原则强调良好教育、获得新技能的能力和竞争力，以及专业发展的价值；相反，忽视精英主义的原则将在人力资源管理中重建任人唯亲的关系（Baimenov 2000）。

3. 绩效考核

公务员绩效考核是公共人力资源有效管理的关键环节。理想情况下，它应该是不断发展的，从而帮助员工提高他们的绩效，朝着更加专业的方向努力。绩效考核确定了人员的优势和劣势，为公务员在必要培训或资源的情况下制定解决劣势的计划（Pynes 2009）。将薪酬与私营部门业绩挂钩的做法十分普遍。然而，在公共部门，绩效工资制度一直是无效的（Kellough and Nigro 2002；Pynes 2009）。在后苏联时代，绩效工资制度应该谨慎使用，因为政治考虑、组织文化、腐败以及决策缺乏透明度可能会削弱其有效性。

对公务员进行定期、系统、有效的绩效考核，在前苏联国家并不常见。直到最近，该地区的国家还在使用一种古老的“认证”制度（资格考试的一种）来评估公共部门工作中在职人员的匹配度和知识。考试的内容通常因机构的不同而有所不同，通常是评估一个人对法律和行政程序的知识。这种资格考试可以衡量公务员对与其工作相关的法律法规的了解程度，但并不是评估实际绩效的有效工具（Liebert 2014）。

考试在公务员中非常不受欢迎，他们普遍认为考试是政客手中的工具或是他们解雇不喜欢的人员的方法。因此，显然需要建立客观有效的机制来评价公务员的工作成绩。尽管建立一个更现代的绩效评估体系一直具有挑战性，但大多数国家已经在不断实践（ACSH 2016）。例如，爱沙尼亚和拉脱维亚成功地在公共部门引入了功能性绩效考核制度（Staronova2017）。在撰写本文时，哈萨克斯坦、格鲁吉亚和吉尔吉斯斯坦正在建立新的评估体系，其基于的绩效指标旨在比其之前的体系更加客观（ACSH 2016；Ghonghadze, Dolidze, and Edner2017）。这些工具的实施和制度化是否会成功仍有待观察。

总的来说，该区域的大多数国家已经从旧的以测试为基础的制度转向比较现代的评价公务员成绩的方法。这是一项重大进展，因为即使在几十年来一直在试验各种考绩工具的美国，考绩仍然被认为在很大程度上是无效的（Kellough and Nigro 2002）。事实上，这项工作非常耗时，乐观点看的结果是好坏参半，最坏的结果就是毫无用处，以至于美国三分之一的私营公司已经完全放弃了这项工作，转而更频繁地或即时地从主管那里得到非正式的反馈（Cappelli and Tavis 2016）。

三

        阿斯塔纳公务员中心在帮助该区域各国解决治理困境时的作用

在解体之后，这些前苏联国家开始进行体制改革。由于缺乏循证政策和最新公共管理模式的知识，为建立专业公务员制度而进行的区域多国合作变得相当无力。为了解决这一问题，哈萨克斯坦共和国和联合国开发计划署共同建立了阿斯塔纳公务员中心。这一中心发挥三项重要作用：一是提供公务员发展领域有关良善实践和先进技术的多边交流平台。二是通过能力提升和区域共同合作提高公务员的专业化水平。三是通过实证研究得出公务员发展领域的创新途径。

阿斯塔纳公务员中心在促进伙伴关系方面所做的努力已促使38个国家参与其中，其地理范围从北美、欧盟，到高加索、中亚，最后拓展到东盟国家，以此促进了不同区域间的合作。阿斯塔纳公务员中心组织的活动主要围绕以下三个方面：

1、伙伴关系与网络协作

2、能力建设与同行学习

3、管理理论与管理实践

在伙伴关系与网络协作方面，阿斯塔纳公务员中心旨在促进公务员和相关研究人员与其他国家的同事合作，以此共同寻找最优化的实践方案与协作性的解困出路。能力建设与同行学习是阿斯塔纳公务员中心提供的核心业务，其旨在提升公务员系统的制度建设能力和人力资源管理能力。其中，同行学习有助于促使具有相似社会经济背景的国家共同探讨公务员制度改革中的困境与挑战，并定期分享各自的实践经验与方案设计，从而共同探索解决问题的现实出路。

针对管理理论与管理实践，阿斯塔纳公务员中心旨在通过相关知识和经验的交流建立可复制的公务员制度模式。中心创立了一本由同行评审、以实践为导向的开放性期刊《国际公务员改革和实践期刊》，其已形成由来自全球著名的公共行政学者组成的编辑委员会。除此之外，阿斯塔纳公务员中心负责发布关于公务员研究领域重要议题的研究报告。其近期的出版物为全球及区域公务员的发展趋势，主要结合了国际理论界与实务界的研究框架和实践经验，以此涵盖了过去25年来北美、欧洲、东南亚、高加索地区和独联体国家公务员制度的发展方向与改革趋势。

在三大目标的驱使下，阿斯塔纳公务员中心在公务员制度改革取得成功的国家中举办了能力建设研讨会、圆桌会议、正式会议并组织了学习调研。同时，中心还建立了公务员领域和公共行政领域的专家名册，参与国和合作伙伴在阿斯塔纳公务员中心的网站中便可访问该名册。

四

        结论

这些国家虽曾同属于前苏联，但它们并不是一个单一的整体。他们在前苏联时期有着不同的行政管理经验：波罗的海国家（爱沙尼亚、立陶宛和拉脱维亚）在融入共产主义世界之前拥有相当发达的现代欧洲式机构，而其他国家则很少有有效的政府机构或主要通过非正式制度进行治理。尽管存在这些差异，但经验表明，这些国家在后苏联时代建立有效的治理机制有一些共同的关键因素：政治意愿、适当的改革设计、有效的执行（包括充足的资金）、有关改革的专业知识以及受过教育并有相当能力的公务员。相反，妨碍公共部门现代化和专业化的因素包括一些可能从大规模私有化中受益的精英希望维持现状，缺乏改革的政治意愿；没有足够的时间让改革效果“发挥出来”，使制度产生实质性变化；区域内一些国家实行专制，过分推崇特定领导人或特定政党。

尽管如此，自苏联解体以来，该地区的一些国家在治理改革方面取得了显着成果。许多国家在公共行政的具体领域为该地区及其他地区的国家提供借鉴，例如，爱沙尼亚作为有效实施电子政务的国家经常被提及、格鲁吉亚被视为一个显着减少国家公共部门腐败行为的典型案例、哈萨克斯坦和阿塞拜疆已经建立起有效的一站式政府服务模式。在有效的治理体系建设方面，国家之间并没有老师和学生之分；尽管这些国家必须向发达国家的同行学习，但相关行政结构只有在相似的社会经济环境下才更容易被理解，并且更易于进行相关调整后被采用。在过去的二十年里，这个地区的国家有很多值得骄傲的地方，他们在前苏联遗留的基础上重塑政府，同时也在重建经济。然而，在建设健康、繁荣和幸福社会的道路上，各国还有很多工作要做，如建立实现社会进步的具体指标并实现最终的政策目标。

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翻译 / 青鱼、高金婷、黄雅卓

审校、编辑 / 阿董