陈世香 靳亮 ：我国公共管理学科话语建构的现状与走向:一个文献计量分析的视角

作者简介

陈世香( 1973—) ，男，湖北鄂州人，武汉大学政治与公共管理学院教授，博士研究生导师，从事公共行政学基础理论研究与公共政策分析研究。

靳亮( 1989—) ，男，安徽阜阳人，武汉大学政治与公共管理学院与美国印第安纳大学（布鲁明顿）环境与公共事务学院联合培养博士研究生，从事公共文化服务与政策创新研究。

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■ 摘要 

为总结我国公共管理学科话语建构情况，把握未来发展趋势，对2007—2016年间，我国公共管理学科研究两大代表性期刊《中国行政管理》《公共管理学报》刊录文章进行抽样分析和评估。评估基于研究主体、研究内容、研究方法三个维度，探析了我国公共管理学科话语建构的总体概况，并讨论了其中可能存在的问题。研究认为，我国公共管理学科话语体系的建构应进一步扎根中国现实、立足时代和国际前沿，确立研究核心命题; 应借助已有研究平台，打造若干具有竞争力的公共管理学科共同体;同时，还应加强对研究者群体方法论训练，促进学科研究的规范化。

一

         前沿

自20世纪80年代行政学等核心基础性相关学科恢复重建以来，公共管理研究在我国取得了长足发展。这主要体现为研究产出规模显著增长，研究领域不断拓宽且逐渐走向专业化，与实践结合愈益密切，现代社会科学研究方法也愈益受到重视，涌现出一批以中国公共管理实践为主要对象的研究成果，并开始产生跨学科以及国际影响。然而，在这种欣欣向荣的局面下，以公共行政学为根基的中国公共管理学科的“身份危机”有没有摆脱?这始终构成一个值得我们思考的问题。

以学科主要期刊的载文情况来评估学科发展是学界的通行做法。2017年Chaoqun Ni，CassidyＲ．Sugimoto与AliceＲobbin就以Public AdministrationＲeview为样本对公共行政学发展进行了评估。其实，也有学者从不同角度对我国公共管理学研究现状进行了阶段性评估。由于公共管理学科与公共行政学较复杂的学科关系，尽管这些学者的研究实际上是围绕公共管理学展开，但其研究主题对象却被界定为公共行政学。其中，何艳玲(2007)以七个学术期刊为样本对1995—2005年我国行政学研究进行评估;姜春林、张春博(2010)对1998—2009年《中国行政管理》的发展历程进行的测度与评估;吴晓林、郭慧玲(2013)以《公共管理学报》为样本对我国公共行政学2004— 2013年的研究状况进行评估;吕芳、王梦凡等(2015)以八个学术期刊为研究对象对新世纪以来我国公共行政学研究进行评估。这些研究选取了不同的样本，使用了不同工具，从不同角度、不同时期对公共管理学科在我国的发展状况进行了研究与评估，在一定程度上揭示了该学科在我国的阶段性发展特征。

研究评估在一定程度上是促进学科发展的重要手段，有助于系统把握学科发展在新阶段显现出的新特征。基于此，本文尝试对近十年来我国公共管理学科研究进行重新总结和分析，了解在此期间哪些主体从事这些研究、具体在从事什么样的研究，以及采用什么样的方法进行研究。对这些问题的了解，有助于我们把握公共管理学科的未来发展趋势。

二

        样本选择、评估维度及评估工具

（一）样本选择

本次评估对2007—2016年(2007年1月1日—2016年12月31日)十年间，《中国行政管理》《公共管理学报》所有研究性论文采取系统抽样方法进行抽取。具体操作如下:《中国行政管理》每年共有12期，以每年第2期为起点，隔四期抽取一期，抽取每年的第2、6、10期，十年共抽取30期;《公共管理学报》每年共有4期，抽取每年的第2期，十年共抽取10期。通过文献阅读与定性研判，本研究在数据处理中剔除了非论文的笔谈、书评、会议综述等，最终获得样本879篇。其中，《中国行政管理》744篇，占样本总量的84.6%;《公共管理学报》135篇，占样本总量的15.4%(见表1)。选取这两个学术期刊的原因在于，作为我国公共管理学科两个代表性刊物，两本期刊都聚焦于公共管理学科而不仅仅局限于传统的公共行政学。同时，二者在国内公共管理学科众多专业期刊中影响力居于前列，在引领公共管理理论创新、促进我国政府改革与发展方面具有重要的导向作用。对其载文情况进行评估与分析，在一定程度上能够透视我国公共管理学科理论与实践研究的最新进展，有助于把握该学科发展的未来趋势。

（二）评估维度

按照库恩对常规科学的理解，特定研究领域成熟的标志是具备一个能够为该领域普遍接受的“范式”。“范式”包括了两个主要特征:一是某个研究领域具备一批坚定的拥护者，即科学共同体，“他们都经受过近似的教育和专业训练……钻研过同样的文献，并从中获取许多同样的教益”;二是该领域足以无限制地为重新组成的一批实践者留下有待解决的种种问题。这就提出了科学研究的两个主要构成:在某一领域从事研究工作的研究主体，以及所从事的有待解决的种种研究问题也即研究内容。此外，研究方法的成熟度是衡量一门学科成熟度的主要标志之一，诸多学者把研究方法作为一个重要的评估维度。因此，本研究将从三个方面评估我国公共管理学科的研究进展:研究主体、研究内容和研究方法。基于评估需要，本研究在借鉴何艳玲(2007)、吴晓林(2014)、吕芳(2015)等人研究的基础上，特设计如下评估指标:

1．研究主体。该指标旨在考察哪些人在做研究，以期发现研究者的个性特征与其研究成果、研究倾向之间的关系。该指标包括研究者的学术身份、所属机构、受资助情况。对于学术身份，我们将其分为教授(研究员)、副教授(副研究员)、讲师(助教、助理研究员、博士后)、博士研究生、硕士研究生、未明确学术身份等六类。对于所属机构，我们将其分为高等院校、科学院(社科院)、党校行政学院、民间研究机构(学会、协会等)、政府、企事业单位、未标明等七类。对于资助情况，我们将其分为国家级资助(国家社科基金、自然科学基金、教育部人文社科基金等中央部委基金)、省市级资助、校级资助、企事业单位横向项目资助、无资助(含无标注)等五类。

2．研究内容。该指标旨在考察研究者在从事什么研究，从哪些方面开展公共管理学科研究。具体而言，这一指标就是要衡量近十年来公共管理学科包括哪些主要研究领域或研究主题，其中哪些是热点研究领域，以及公共管理学科研究领域或研究主题的历史演进特征等。对该指标的评估将主要借助于特定评估工具，通过对文献关键词、主题词等进行聚类分析，获得最近十年间我国公共管理学科研究的主要热点领域及其演变情况，以期探析我国公共管理学科的研究前沿与未来趋势。

3．研究方法。该指标旨在考察学界在采取那些方法进行研究。按照AlaviM．Carlson的研究方法分类，即分为经验研究与规范研究两大类:规范研究是“以价值问题为核心关注点，通过解读和诠释文本，经由严谨逻辑构造来回答某个学科的基本问题乃至人生与世界的‘大问题’”;经验研究又称实证研究，是通过客观的观察、统计和数据分析，经由经验概括得出研究结论。实证研究也包括两类基本的研究方法:定量和定性研究。定量研究通过对研究对象的测量和数据分析得出结论;定性研究则基于经验事实，通过在研究者与研究对象之间建立互动关系展开研究。因此，本研究将研究方法分为规范研究、定性研究、定量研究等三类。

（三）评估工具

本研究将利用美国德雷赛尔大学陈超美教授所开发的可视化软件CiteSpaceV作为分析工具。自CiteSpace引入我国学界，利用该工具进行分析的文献已广泛见诸于图书情报学、教育管理、企业经济、医学等领域各种期刊。作为一种流行的科学知识图谱绘制工具，它主要基于共引分析理论(Co－citationAnalysis)和寻径网络算法(Path Finder Network Scaling，PFNET)，对特定领域文献进行计量，以探寻学科领域演化的关键路径及知识拐点并通过一系列可视化图谱的绘制，形成对学科演化潜在动力机制的分析和学科发展前沿的探测。因此，本研究将借助于这一工具对样本文献进行探测，描绘公共管理学科研究的热点主题、演化阶段等知识图谱。此外，本研究还将借助于Excel和IBMSpss20．0软件，对《中国行政管理》和《公共管理学报》在2007—2016年的十年间发文情况进行描述性分析，主要是对诸如研究者学术身份、所属机构、受资助情况进行统计分析。

三

        研究主体特征

本部分旨在考察哪些人在做公共管理研究，评估内容包括研究者的学术身份、所属机构性质以及研究的受资助情况。其中，合作文章以第一作者的学术身份和所属机构为准，作者有两个或两个以上单位则以第一单位为准，有多项基金资助的以第一项资助基金为准。

(一)研究者学术身份

由表2可以看出，就样本中明确标明学术身份的研究主体而言，近十年来中国公共管理学科研究者呈明显的倒金字塔结构。其中，教授(研究员)、副教授(副研究员)是公共管理学科研究的核心主体，分别占29.2%、25.7%;其次是讲师(助教、博士后、助理研究员)，占样本总量的18.2%;博士研究生占14.9%;硕士研究生占比极低。不过，这种倒金字塔结构与何艳玲、吕芳等人研究的结论稍有不同，尤其表现为教授所占比重有较大不同。何艳玲教授在对1995—2005年行政学研究的评估中得出，教授、副教授、讲师、博士研究生分别占19.9%、9.1%、3%、4%(值得指出的是，该文中多达62.2%的文献作者学术身份为“未标明或无学术身份”。换言之，在37.8%已标明身份或学术地位的文献中，有占总量19.9%即超过本部分50%的第一作者学术身份为教授);吕芳有关行政学研究的评估则得出，教授、副教授、讲师、硕博士生分别占50%、20%、8.8%、11.3%。可见，这两个研究中第一作者为教授者所占比重相对较大，作为青年研究群体的讲师和博士所占比重相对偏低。然而，对样本信息详细的研判分析显示，教授职称作者所占比重低于何、吕两人的研究结论，而青年研究群体的讲师和博士所占比重则相对高一些。这似乎表明，博士、讲师这一更为年轻的研究主体群体在公共管理学科研究中的地位近年来有所提升，研究者群体的职称结构似乎呈现出从“倒金字塔”向“橄榄形”结构的演变趋势。

(二)研究者所属机构

统计显示(见表3)，879个样本共分布于国内外265个机构。就研究主体所属机构而言，84.1%的作者来自高等院校，其次是党校和行政学院(5.9%)，来自实践部门的政府占比5.3%，来自科学院(社科院)、民间协会、企事业单位分别占1.9%、1.7%、1.1%。这意味着，十年来高等院校(84.1%)是我国公共管理学科研究的主阵地。这不同于何艳玲、吕芳等人的研究。何艳玲在研究中得出1995—2005年高校系统仅占据55.8%的比重，而吕芳则认为2001—2013年期间研究者来自高校的研究文献占比为66.3%。这说明，相关研究期刊文献作者有进一步集中于高校系统的发展趋势，这也意味着经过专业学术训练的高校研究群体承担着我国公共管理学科研究的重任，而公共管理研究也将越来越学术化、专业化、规范化。

值得关注的是，来自于社科院、党校(行政学院)系统等具有更强官方智库色彩机构的研究者在全部样本文献中所占比重偏低，这或许意味着作为具有我国特色、与政府关系密切的官方智库组织的研究者群体，未能产生与其社会影响相匹配的专业性研究成果。不过，这也可能是由于《中国行政管理》和《公共管理学报》这两本刊物专业性与学术规范性相对较强，而社科院、党校等官方智库机构研究人员的研究由于科学性和规范性偏弱等原因，相对而言更加难以发表。鉴于两本期刊在我国公共管理学界的影响与声誉，可以认为官方智库未能在专业研究方面做出较为系统专业的贡献。与此同时，来自政府系统的研究者占据了一个相对不小的比重(5.3%)，说明政府工作人员的亲身体验和观察丰富了公共管理学科研究内容。此外，民间学会、协会的研究成果占比偏低，仅有1.7%，似乎也暗示我国民间智库参与公共管理专业研究尚不发达，可能是研究能力上不够专业。由于专业研究能力是智库功能发挥的重要技能基础，这也意味着无论是官方智库，还是民间智库组织，其政策咨询功能都有待强化与开发。

(三)研究受资助情况

从研究受资助情况来看(见表4)，在所采集的879个样本文献中，受到资助的论文有500篇，样本总量占比达到56.9%，而没有标明或者没有项目资助的论文占比为43.1%。这与何艳玲教授2007年的研究结论存在着较大不同。其研究结果显示，在1995—2005年期间的研究成果中，高达91.7%的研究都没有资金支持。不过，这或许与何文研究期刊以及当时各类专业期刊并不特别要求标注论文资金资助情况有关。事实上，该文所研究的《政治学研究》抽取样本文献中100%没有项目资助，作为复印资料载体的《公共行政》期刊中99.9%的样本文献资助情况为“无基金支持或无标明”，而通常有标注资助项目要求、具有自然科学研究规范倾向的《中国管理科学》《管理科学学报》则只有33.3%、23.8%的研究文献“无基金支持或无标明”。这显然不会是实际情况。不过，本文研究结论与吕芳等人的研究结论也有明显不同。吕文研究结果显示，2001—2013年我国公共管理学科研究没有得到资助的论文达68.8%。由此，总体上可以推论，我国公共管理学科研究受资金资助情况近十年来有较大的改观，至少从两大期刊中选取的样本文献所显示的情况如此。图1显示出2007—2013年受资金资助的历史演变情况，2007年有资金资助比例占39.7%，2016年上升到77.8%，由此可以推论，有基金支持的研究文献所占比例总体递增态势。

此外，在所有样本文献中，受到国家级资助(含国家社科基金、国家自然科学基金、中央各部委基金)的文章占42.2%。省市级资助、校级资助、企事业横向资助分别占9.1%、4.9%、0.7%。这显示出国家层面是推动我国公共管理学科研究的主要资金来源。

四

        研究内容特征

本部分旨在考察最近十年来公共管理学科研究聚焦于哪些领域、研究焦点的演进和变迁情况。该部分主要借助于CiteSpace软件的聚类分析方法，通过将样本转换为refworks格式并导入分析软件，设置相应参数，选取合适的聚类词，以标示学科的研究领域和研究前沿分布。

(一)研究主题的分布

在进入CiteSpaceV界面后，导入相关数据，时间跨度设置为2007—2016年，时间切片为1年;将title、abstract、authorkeywords、keywordsplus设置为主题词来源，网络节点选择keyword。鉴于图谱的复杂性，选择pathfinder(关键路径网)来精简图谱网络，通过运行CiteSpace得到关键词共现网络图谱，也即2007—2016年间公共管理学科研究的关键词共现图谱，展现了879个样本中所有关键词的聚类。基于知识图谱学原理，公共管理研究的关键词聚类图谱在一定程度上代表了公共管理学科研究主题分布或者研究内容构成基本概况。其中，圆形节点代表某一主题文献被引用频数多少，节点越大意味着被引频数越大;节点之间连线则代表着各关键词之间的关联度。运行结果共获得2387个关键词，表5为排名前50的高频关键词，其中排名前10的关键词分别是:地方政府、公共服务、社会组织、公共政策、社会管理、电子政务、服务型政府、应急管理、公务员、绩效评估。

由表5可以看出，就所分析样本文献而言，2007—2016年间公共管理学科研究主要聚焦体现在公共管理主体与公共管理客体两个方面。

1．公共管理主体方面。由表5可知，最近十年来我国公共管理学科研究主要是聚焦于地方政府、社会组织、公务员、政府、公共部门、非营利组织等主体类型。这些行政主体有着较高的被引频数。值得指出的是，占据第一位的“地方政府”频数为38，第二位的“社会组织”急剧下降为16，并列第三位次的“服务型政府”与“公务员”等相关主体被引频数为14，而第5位的“政府”、第6位的“公共部门”、第7位的“非营利组织”被引频数分别只有13、9、8。这一方面表明，相对其他行政主体，地方政府在近十年我国公共管理学术研究中占据着明显的优势地位;另一方面，被引频数前50位的关键词中，只有14个被引频数超过10。这应该可以推论，当前我国公共管理学科研究对象主体和主题都似乎相当分散。

2．公共管理客体方面。为降低关键研究主题的个数规模，可以对公共管理研究主题按照其内在相关性进行归并处理。在表5的基础上，可以将绩效评估、政府绩效、绩效评价、绩效管理归为绩效管理范畴，将公共政策、政策执行归为公共政策范畴，将应急管理、群体性事件归为危机管理范畴，将治理、政府治理、治理能力、善治、国家治理、公共治理、社会治理、合作治理归为国家治理范畴，将电子政务、电子公务、大数据归为电子政务范畴，将政府改革、制度创新、体制改革、大部制、公务创新、行政改革、法治政府、顶层设计归为行政改革范畴。由此，排名前50的关键词可分为以下七个核心主题:公共服务、行政改革、国家治理、绩效管理、公共政策、危机管理、电子政务。此外，政府职能、社会管理、城市管理、行政哲学等也是研究的热点主题。经由运行CiteSpace分析得到的关键词共现网络图谱，全景式展现出了关键词聚类情况。与以上分析相一致，该图谱显示出公共管理研究主题众多，分布较为分散，但仍然可以发现我国公共管理学科研究总体是围绕以上核心主题而展开。这表明，就所分析样本文献而言，最近十年间我国公共管理研究所研究公共管理主体范围多聚焦于地方政府、社会组织，而所研究的公共管理客体或者说研究内容范围则主要聚焦于公共服务、行政改革、国家治理、绩效管理、公共政策、危机管理、电子政务等若干领域。

(二)研究领域的演化

为突显我国公共管理学科研究历年来的热点主题及其演变情况，在CiteSpaceV界面的参数设置部分，在数据抽取对象上选择抽取每个时间切片前5%的文献，即TopN%选择5%。这代表着每年引用率排名前5%的文献。同时，选择pathfinder(关键路径网)来精简图谱网络。通过运行CiteSpace得到关键词共现图谱，再在所建图谱的基础上，删除一些不规范用词。然后，再在controlpanel中选择timezone形成按年代展开的研究主题时间演进图。在此基础上，结合期间内我国公共管理领域，尤其是国家的策重心构成及其演化实践，经由对所形成的关键词构成演进图进行研判分析，可以较为直观地观察到最近十年间我国公共管理学科研究每年的核心关键词演进过程。其中，年代线段中的连线表示学科中关键词的演进关系，而2015—2016年间的关键词则代表了当下我国公共管理学科领域的研究热点和前沿问题。

具体而言，经由对按年代展开的研究主题时间序列演进图的研判分析，可以就我国公共管理学科在2007—2016年十年间研究主题的研究趋势作出以下判断:(1)2007—2008年间，公共管理学科研究聚焦于责任政府、行政问责、政府监管、行政改革、治理、大部制、制度创新、善治、和谐社会等相关领域主题;(2)2009—2010年间，学科研究聚焦于政府网站、政府信息公开、政府预算、食品安全、政府治理、治理工具、非营利组织、司法改革、文化产业等相关领域主题;(3)2011—2012年间，学科研究聚焦于政策执行、腐败、绩效管理、行政哲学、政府责任、实证分析等相关领域主题;(4)2013—2014年间，治理能力、社会治理、国家治理、顶层设计、法治政府、简政放权、政府信任、公共价值、均等化、公共危机事件等成为公共管理学科研究的关键词;(5)2015—2016年，公共管理学科研究关键词代表了当下我国公共管理学科研究的热点和前沿。结合我国中央政府相关政策导向的发展趋势，不难发现，十年来公共管理学科的研究主题分布及其发展与国家治理实践有着相当紧密的相关性。以2013—2016年为例。这一时期对“国家治理”和“社会治理”的强调以及“治理能力”的提出，与2013年中共十八届三中全会“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革战略目标的提出相呼应。而“法治政府”相关焦点论题的形成则与2014年十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的作出相关。分析上述时间序列演进图显示，2015年公共管理学科研究聚焦于大数据、新型城镇化、公共安全、负面清单、政府能力等相关主题。其中，“大数据”成为流行关键词，可以对应于2015年国务院印发《促进大数据发展行动纲要》的政策推动;而“新型城镇化”概念流行则是与2014年底国务院推动国家新型城镇化综合试点改革相呼应。2016年，治理机制、中国情境、治理现代化、海洋管理、群体性事件、权力清单、行政审批等关键词成为公共管理学科研究高频词汇，同样体现了明显的国家政策实践关怀。中央对社会治理问题的关注促成对于治理的中国情境和中国话语的关注，而权力清单、行政审批则与国务院自上而下大力推行的，以行政审批制度改革为核心的行政权运行机制规范创新政策背景密切相关。

五

        研究方法特征

研究方法同样构成评估一个学科或某一研究领域研究发展概况的重要指标。由前文分析可知，我国公共管理学科研究存在一个以高校为主体的研究者群体，也存在着总体上日益以我国公共管理实践问题为导向和国家公共政策方向为指引的研究领域。但是，公共管理学科的专业化和科学化研究，要求研究群体接受系统的方法论学习和科学方法训练。在研究方法维度，何艳玲教授在对我国1995—2005年间行政学研究的评估中指出，高达94．5%的行政学期刊学术论文属于规范研究，实证研究仅占4．5%;吕芳等人在对2000—2013年行政学期刊文献的评估中则认为，76．1%的论文可笼统归为规范研究，23．9%的文章采用了实证研究方法。这些抽样调查虽不能够毫无偏差地揭示我国公共管理学科研究方法发展的全貌，但却在一定程度上能够反映我国公共管理学科研究方法发展的总体现状。正如一些学者指出的那样，“中国的行政学者普遍重视质的研究方法，忽视量的研究方法;重视规范分析的方法，忽视实证的方法”，本研究的统计分析也印证了这一论断。正如表7的统计结果显示，在所选取的879个样本中，规范研究占比67．3%，实证研究占比32．7%。

值得注意的是，最近十年间样本文献的实证研究比例为32．7%，这远远高于何艳玲教授在2006年得出的4．5%的研究结论，也明显高于吕芳等人2015年得出的23．9%的结论。这意味着，实证研究方法的运用在近十年我国公共管理学科研究中呈现出显著的增长趋势。不过，这一定程度上也与所选择样本有关，尤其与两本期刊办刊理念有一定关系。《公共管理学报》以专业化和刊发实证研究文章见长，而《中国行政管理》近年来则似乎一直在学术性文章和应用性文章之间寻求平衡。然而，就统计分析结果而言，两个样本来源期刊的实证研究文章都呈增长趋势，在一定程度上能够代表并反映我国公共管理学科研究方法的基本发展趋势。图2是实证研究类文献在样本总体中所占比例的逐年变化情况，可以看出，就所选择的879个样本而言，这一比例从2007年的19．1%上升到2016年的36．7%，整体呈上升趋势。虽然自2013年后有所波动，但并未改变总体上扬的趋势。这意味着，最近十年来我国公共管理学科研究呈现出日益重视实证研究方法的发展倾向。

六

        结论与走向展望

综上分析，近十年来我国公共管理学科研究在研究主体、研究内容、研究方法等维度发生了较大变化，呈现出一些明显的发展趋势。具体而言，在研究主体维度，形成了一个以高校为核心主体的研究者共同体，教授、副教授构成较高层次学科研究的主力，年轻学者在研究团体中的地位开始崛起，受资助的研究比例不断上升，国家级资助则构成推动我国公共管理学科研究的主要资金来源。在研究内容维度，十年来我国公共管理学科研究主要聚焦在公共服务、行政改革、国家治理、绩效管理、公共政策、危机管理、电子政务等若干领域，这些研究领域多反映我国公共管理实践中的热点问题。同时，国家宏观政策的制定与实施对公共管理学科研究有明显导向作用，反映出我国公共管理学科研究开始注重立足于中国问题、凸显中国特色、反映中国公共管理实践的真实世界。在研究方法维度，近十年来实证研究在学科研究中的比例不断上升，显示出我国公共管理学科研究日益专业化、科学化，日益重视研究中方法的规范性。

然而，结合既有研究，不难发现，我国公共管理学科领域的体系化建设还不够成熟，缺乏系统性。事实上，公共管理研究能否构成一个传统意义上的学科，在国际上还是有争议的，这正是所谓“学科身份危机”之发端根源。很明显，作为一个应用性社会学科，是否具有可操作性和实践诠释、预测能力是学科发展之根本，也是检验一个学科发展成熟的试金石。就国内而言，在学科研究的理论层次方面总体上是舶来品，很难说存在成体系的本土化学术理论体系。更为严峻的是，就当前国内公共管理学科门类划分而言，国家层面以文件形式确定的几个二级学科有着不同的学术渊源，有着不同的理论演化逻辑与发展路径，甚至在价值取向与核心前提假设方面都可能相互冲突。因此，当前构建公共管理学话语体系更需要的是实现学科建设的科学化，建构成体系的、规范化、自成逻辑的公共管理学科理论体系，最终能够形成具有自身独特性的理论范式，改变当前这种较为散乱的学科理论发展状况。如果存在困难，可以先建构各个二级学科内部相对更为成熟的科学理论体系。

另一个相关的重要问题是话语内容的建构问题。如上分析，最近十年来我国公共管理研究主题与内容总体上还是紧扣中国实践，因此，在这个方面推进本土化发展应该更为妥当与可行。我们或许可以在建构通用性理论体系基础上，选择讲述中国故事的合适路径。这应该是当下公共管理学科建构有中国特色话语体系过程的关键着力点，也是大有可为的领域。当然，在这一方面国内学界业已取得了一些成就和进展，比如，有关中国公共政策制定与执行模式的相关研究，有关中国经济社会发展过程中政府角色定位及其动力机制的相关研究，尤其是改革开放以来有关中国政府改革实践逻辑的相关研究。这些研究可能源于不同学科背景，或者直接就是其他相关学科的研究成果，甚至可能是实践过程中自身摸索出来的经验，但应该可以算作是公共管理领域的理论性成果。与此同时，就当前国内公共管理研究而言，涉及的研究方法包括规范研究、定量研究等各种已知方法，主要是规范研究，但实证研究日益占据重要地位，尤其是一些质性研究取得了较好成果。通过观察研究主题的分布，我们可以发现，中国学者比较关注现实问题，而且与中央政府的政策倾向是密切相关的，从早期的行政组织与人事行政改革创新研究，到当下强调治理现代化，越来越趋向于对中国现实问题的关注。

总体上，就公共管理学科来说，如果要全方位地建立起纯属自己的话语体系，在当下恐怕连有效的概念体系建构与表述的实现都可能会难以实现。事实上，如前分析，国内公共管理学科的发展，其学科建设与发展的本身目的更重要，科学化、规范化、本土化都是趋势所在，不能逆潮流而动。就当下而言，为建构有中国特色的公共管理学科话语体系，我国公共管理学科研究必须关注并解决以下系列相关问题。

(一)打造具有自身特色的学科共同体

学科共同体是产生科学知识的科学家集团，由特定专业的从业者组成，因教育和科学训练的共同要素而联系在一起，成员间了解彼此的工作、有充分的专业方面的思想交流，有共同的信念、理论、方法，接受同样的价值标准等。就此对照我国公共管理学科研究群体发展现状，虽然业已形成了以高校研究者为核心聚类的研究者群体，但尚未形成有共同信念、理论、方法并接受同样价值标准的学科共同体。本研究所揭示的879个样本文献创作主体共分布在国内外265个单位这一现象，也揭示出在我国公共管理学科研究中学科共同体的分散性质。换言之，虽然公共管理学科研究者众多，但并未形成团队合力，未实现学者间的“强强联合”和集聚。正如有学者所指出，国内公共管理学科研究共同体是“大而不强”，缺乏门槛限制导致学科队伍“松散不集中”，研究水平“参差不齐”，对于研究问题“张口就来”，公共管理学科甚至成为“谁都能说两句的大杂烩”。因此，随着我国公共管理学科的不断发展，这种局面亟须改变。当前亟待探讨如何借助于各高校已有学科平台，尤其是具备博士学位授予权的高校学科平台，以现有教授、副教授队伍为核心力量，确立基本研究信念、理论和方法，通过国家各级各类项目有选择性的资助和支持，广泛凝聚青年学者，打造若干具有竞争力甚至国际影响力的公共管理学科知识流派。

(二)促成研究主题的本土化

2016年5月17日，习近平在全国哲学社会科学工作座谈会上强调，构建中国特色的哲学社会科学要立足中国、借鉴国外，要以我国实际为研究起点，提出具有主体性、原创性的理论观点，构建具有自身特质的学科体系、学术体系、话语体系。在这一背景下，自然也应当深刻反思我国公共管理学科研究的本土化问题。其实，早在新世纪初，我国学者马骏就指出，由于中国公共管理学科起步较晚等原因，国内公共管理学科者普遍将研究重点放在西方国家公共行政理论和实践上，而非我国公共行政，也即“研究重心的‘非中国化’”。经过十余年发展，正如前文分析所指出，中国公共管理学科研究已经开始正面本土化现实问题。诸如我国地方政府公共服务、服务型政府建设、行政改革、国家治理体系、治理能力、危机管理、行政审批、权力清单等研究主题与领域，多反映出经济社会转型与政府改革中的现实问题，显示出公共管理学科研究与我国公共政策与公共管理实践进程愈益紧密结合的发展趋势与特征。然而，既有本土化研究焦点分散，正如一些学者所言，我国公共管理学科研究日益呈现出“包罗万象”的特征。分散的研究焦点虽然可能部分揭示出公共管理实践中的某些共性规律和特征，但在缺乏明确学科目标指向和共享研究命题的前提下，也就难以形成扎根于本国历史与现实的公共管理理论体系和学术体系。因此，我国公共管理学科研究亟须扎根于本土化实践，聚焦公共管理实践中的核心话题，同时立足于时代和国际前沿，把握未来趋势，进而界定我国公共管理学科的学科边界，确立研究的核心命题。

(三)建构规范性研究方法体系

20世纪80年代以来，西方公共管理学科研究表现出明显的实证化研究倾向，即以精确自然科学作为社会人文科学的度量准则，依靠因果关系进行解释。这对我国公共管理学科研究产生了较大影响，表现在学科研究中实证类研究文章数量规模在近年不断增长。这无疑是我国公共管理学科研究进步的标志之一，原因在于我国既有公共管理学科研究大多数立足于宏大叙事，且不少是并不十分规范的规范研究。因此，经过较为系统方法训练并掌握特定专业研究技巧的研究者群体逐渐扩大，且越来越多地从事规范性专业研究，这显然是一个学科不断科学化、专业化的过程表现。对此，有学者指出，“试图以简约的模型设计或逻辑说明来解决错综复杂的行政或政策问题，几乎成为学界的一种风尚”。然而，对实证研究的推崇也使得不少学者呼吁对“价值”等规范性问题保持足够的关注，因为实证研究“能陈述某一问题却不能解释其意义，更不能提出实践建议的研究，只会加剧我国公共管理研究的碎片化与空心化，使之沦为一种‘精致的平庸’”。显然，这种担心是必要的。不过，我们需要清醒地认识到，正如前文分析所揭示的，我国公共管理学科的实证研究目前占比约为32．7%。抛开实证研究的质量和标准不谈，单单就占比而言，与西方发达国家相比仍然保持低位水平，美国行政学研究中多达72%是以实证研究展开。比较而言，我国公共管理学科的科学化进程还有很长一段路要走。当前，我国公共管理学科研究不是实证研究过剩，而是实证研究不足，尚不必担心实证研究对规范性问题的侵犯。况且，规范研究与实证研究之间并无优劣之分，当前我们需要面对的是加强对公共管理学科研究者群体的方法论训练，立足于本土问题，使规范研究与实证研究相互补充，促进我国公共管理学科研究的规范化。

最后，需要指出的是，本文以公共管理研究领域的两个代表性期刊为样本来源，评估我国公共管理学科最新发展状况，不可避免会受到样本代表性的局限。尤其是两个期刊各有办刊特色，加之选择的样本容量相对较小，这使得本研究所得出的结论，很可能难以充分准确显现国内公共管理学科研究全貌，或许也不能完全代表国内公共管理学科研究的发展概况与水平。然而，本研究所揭示的问题在一定程度上能够反映我国公共管理学科的基本概况，值得学界重视和反思。

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文章来源 /《理论探讨》2019年第2期

    本期编辑 / 梓仪

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