娄成武 董鹏 | 中国公共行政学本土化研究：现状与路径
作者简介
娄成武，东北大学文法学院教授；研究方向： 公共管理学、行政学。
董鹏，东北大学文法学院博士研究生；研究方向：行政改革。
文章摘要
中国已成为世界第二大经济体的事实，以及民族复兴和全面深化改革对公共行政理论的需求，都要求中国公共行政学加速推进本土化研究。通过比较分析和历史分析的方法，可以发现：第一，政治学等学科在美国、中国台湾地区的本土化历程为中国公共行政学本土化提供着有益借鉴；第二，中国公共行政学本土化深深扎根于中国公共行政学发展历史以及改革开放后恢复重建过程，其现状经受着诸多反思与批判；第三，新常态下国内外不同群体在中国国情认知上的差异，政府管理在评价反馈、包容性、利益矛盾方面呈现的特点，都要求将公共行政学本土化研究提上日程。为此，中国公共行政学界应当构建本土化理论体系，形成中国立场、提出中国观点、实现中国表达，结合全面深化改革的时代要求不断研究新问题，提炼发展新方法。
1937 年，马绍尔·E·狄莫克在《行政学研究》一 文中重申伍德罗·威尔逊对于公共行政地位和作用的观点，认同“行政是政府中最明显的部分，它关乎政府行动、执行、运作，行政与政府本身一样古老”，并且进一步指出， “公共行政是一种理论，不仅仅是详细事实的汇集。行政研究的目的在于适当地完成事务以及寻找能够耗费最少金钱和资源取得最大效益的恰当方式。” 狄莫克将公共行政当作可以应用到各类组织行动当中的广义社会科学概念，为美国公共行政学之后发展创设了广阔的空 间，经过一百多年的发展，美国确立了在全球公共行政领域的话语霸权地位。随着全球学术交流的扩散，越来越多的学者感受到公共行政在不同国家之 间体现出的强烈异质性，这意味着若要深刻全面地揭示本国公共行政状况，有必要发展适合本国国情的公共行政学术话语体系。当前中国国家治理体系 和治理能力现代化建设正在深度展开，亟需对中国发展现实有解释力的理论加以指导。然而正如一些学者所言，“中国尚未发展出与建设中国特色社会主义相适应、可供世界借鉴与学习的社会科学体系或者中国话语体系。” 实践与理论之间的张力迫切需要把中国政府的改革实际转化成系统理论，在公共行政层面实现中国本土化研究。
本土化按照常识来理解属于不言而喻的自明性命题，现实生活中人们会根据环境与处境形成关于自我以及自我与周遭环境关系的理解，也必须依 赖这种本土化理解来开展正常生活。但是如果把这看似简单的命题上升到理论层面，我们会发现此时的本土化命题若要成立，尚需进行前提条件的批判，正如康德在《纯粹理性批判》一书中始终强调 的那样—— —对各类所谓自明性命题进行理性研读与批判[4]。本文进行前提批判，本质上是要回答中国公共行政学本土化研究何以可能的问题。基于此， 本文设计几个相关问题，以此作为文章的主体框架：第一，什么是本土化研究，中国公共行政学本土化研究经历着怎样的学术历程；第二，中国公共行政学本土化研究的背景、动力何在；第三，中国公共行政学本土化研究可能的路径是什么。
01
公共行政学本土化研究的定义与经验借鉴
在人类文明早期，世界各地联系尚不紧密，长时间处于相对封闭的发展阶段。各文明形态之间交流较少，独立生长特征显著，理论与实践的特殊性远远胜过普遍性。随着工业革命以及全球化进程的加速发展，世界各地逐渐形成统一联系体，各种理论相互交融对话的趋势日益明显，超越本土研究的普遍性研究、比较性研究开始兴盛，托马斯·库恩所谓研究范式的概念，实际可以作为普遍性理论研究占主导地位的佐证，原来基于本土的研究受到相当大冲击与挑战。随着后现代理论等对世界普遍性思维的不断冲击与解构，本土化研究命题又重新进入理论讨论视野。
所谓本土化，借用张东荪先生的话，就是“重心在内而言……倘使重心在外便不知有我”。本土化不是指固步自封，一味屏蔽外来信息，孤立进行研究与实践，而是指普遍化在先，本土化在后，先有某一领域相对成型的普遍性理论框架，而后根据本地实情进行吸纳，最终求得对本地情况的学理阐释与理念引导，以本土化过程中形成的具体成果为该领域奉上实质性贡献。因此，笔者认为中国公共行政学本土化研究的内涵是指在批判借鉴西方公共行政学的基础上，结合中国公共行政实践所形成的系列理论和方法。中国公共行政学本土化研究概念的外延主要包括理论来源、基础理论、研究对象以及研究方法等几个方面。中国公共行政学本土化研究的概念外延是一个变化的范畴，这主要因为其组成部分处于不断发展当中。
具体来说，公共行政学本土化研究的理论来源主要包括理论资源与实践资源。理论资源不仅仅来自于中国传统行政历史，还应该包括近现代中国行政理论探索，当代中国公共行政理论发展，以及国 外公共行政理论借鉴；实践资源则包含当代中国公共行政和国外公共行政实践；基础理论包括政治学、管理学、公共行政学。其中政治学以马克思主义政治学为基础，结合中国行政改革实践，吸收西方政治思想与政治哲学史精华，是公共行政学发展的重要理论框架与灵感来源；管理学为公共行政学理论构建提供指导原则，比如古典管理理论、行为科学理论和现代管理理论等；公共行政学则包括中西方持续发展中的各类经典理论，比如行政生态学、 新公共管理理论、新公共服务理论、治理理论等。公共行政学本土化的研究对象是指中国历史与当代公共行政实践与理论形态，研究方法主要是指社会科学领域定性与定量两种研究方法。尤其是十八届三中全会以来国家治理能力与治理体系现代化建设，为中国公共行政学本土化研究提供了丰厚的实践土壤。“行政学的发展历史证明，正是由于行政学研究方法的不断创新与突破，才使得行政学在过去的一百多年中能面对各种问题和合法性危机而不断地发展与完善。方法论在行政学的学科建设与发展中有着举足轻重的地位，在实现行政学的科学化、成熟化进而提高其学科地位和实力等方面起着支撑性作用。” 改革开放以来在中国公共行政学恢复重建的历史背景下，定性研究是公共行政学界较多采用的方法之一，随着与国外公共行政学的交流以及中国公共行政实践研究的需要，定量研究方法逐渐兴起，拓展了中国公共行政学的研究工具，当前中国公共行政学本土化研究不能忽视研究方法的及时发展与正确运用。
改革开放使中国社会科学研究得以恢复发展，包括公共行政学在内的许多学科不约而同地开始着本土化进程。如果将研究视野进一步扩展，会发现不同国家或者地区公共行政学也都有着本土化历程，可以成为中国公共行政学本土化研究的重要借鉴。
（1） 学科借鉴
与中国公共行政学相类似，中国政治学与管理学也是改革开放后逐渐恢复发展起来的学科，三者都是中国社会科学领域的重要组成部分。众所周知，公共行政学脱胎于政治学，政治学是公共行政学主要基础理论之一，公共行政学与管理学在研究方法方面多有互相启发之处，因此在集中探讨中国公共行政学本土化研究的相关议题之前，有必要探究中国政治学与管理学本土化研究过程，以供中国公共行政学本土化研究借鉴。
与西方政治学由古典时期到后行为主义时期的清晰脉络相比，改革开放之后中国政治学面对的是“数千年历史遗留与当代转型发展的诸多问题，面对的是中国自身的社会政治经济情景，是中国现实的政治现象。”当前中国政治学学术谱系主要包 括“中外政治思想史研究、政治制度研究、政治文化研究、政府过程研究、马克思主义的国家政权与阶级－阶层研究、公共政策研究与公共行政研究”。中国政治学发展需要解决多层次任务，其中“政治学理论的本土化研究薄弱”已经引起中国政治学界的普遍关注。政治学希望“采用规范研究的方法，偏重于理论的思辨与论说，注意研究政治行为，主张协调价值与事实的后行为主义理论” 等方式寻求本土化理论的突破，努力进行“批判地吸收，创造性地思考，平等地交流” 。
“中国管理研究的发展，早期是依附于西方管理理论之下逐渐成形的，具有强烈的学术倾向。” 而后研究者逐渐发现，西方管理理论无法与中国文 化情景完全共融，有必要阐发一套反映中国管理实 践问题的理论体系，实现管理学研究本土化。管理学本土化研究需要“结合中国的实际情况，运用现有的管理理论中的基本原理、理论和方法对各类组织运行中存在的问题进行分析和探讨，提出切合实际的建设性意见，并在运用和实践过程中丰富、完善、发展适合国情的管理理论” 。
综合中国政治学与管理学发展历程可以看出， 本土化研究始终是其关注的核心话题。在本土化研究中，马克思主义理论体系、中国传统资源、西方理论是中国社会科学各个领域实现本土化发展无法回避的三个主要方面。因此，设计中国公共行政学本土化研究，也可以从 “对传统资源进行理论开发、对西方学说进行理论借鉴、对中国经验进行理论提升等”实现路径选择。
（2）比较借鉴
对于中国公共行政学本土化研究，美国与中国台湾地区公共行政学本土化研究过程或许能够提供一些有益启示。尽管美国公共行政学已经占据公共行政学界的主流话语，但是“公共行政学真正的本源在欧洲而不是我们长期以来认为的美国。”英国、法国、德国的研究在威尔逊之前就已经形成体系，威尔逊正是在借鉴上述国家公共行政理论基础 之上，将美国公共行政学的本土化研究提上日程。 威尔逊认为，公共行政学并不是美国的创造，而是一门外来科学；需要对其进行美国化处理，即 “不只是在形式上和语言上美国化，还必须在思想、原则和目标上基本美国化。”实际上，尽管威尔逊提出公共行政学美国本土化命题，但是 1887 年的《行政学研究》一文在当时并没有取得多大影响力， “人们普遍认为威尔逊的研究只是一种幻想。” 事实上，自威尔逊的开拓性研究之后，经过古德诺、古利克、西蒙、罗沃特、沃尔多、凯登等美国学者的不断努力， 公共行政学在美国方才成为一门独立学科。这期间，伴随着美国文官制度改革、市政管理改革以及两次世界大战、经济危机等现实变化，美国公共行 政学也在不同思维与理论的激荡融汇中（如著名的西蒙与沃尔多之争、芬纳与弗雷德里克之争等）不断发展出自身特色。可以说，美国公共行政学是从欧洲学术借鉴而来，历经长期本土化过程方才成 形。
中国台湾地区公共行政学研究以台湾大学、政治大学、中山大学（台湾）等为主要基地，对美国公共行政实证化研究传统承继明显，公共行政在台湾地区被理解为“是从事实务的研究，试图形容或分析实务事件”。在中国台湾地区，公共行政学经历过初始期、充实期和多元发展三个时期，研究方法推崇个案研究，尤其对新公共管理理论推崇有加。不过，肇始于美国研究传统的中国台湾公共行政学，近年来也注意到本土化研究问题。以吴琼恩为代表的一批台湾学者呼吁公共行政学研究应该着眼于长远眼光，不能局限于实证研究，而是要更多地关注科学之外的内容，比如行政美学、行政哲学、行政伦理学等， “未来之研究将重点强调治理、 公民社会、非营利组织、政商关系等民主化议题” 。
美国与中国台湾地区公共行政学本土化历程表明，本土化往往受到外来理论的强烈影响，甚至会直接形成某一国家或者地区的研究基调，比如台湾地区的美国研究传统。本土化研究还受到本地行政实践的重要影响，如美国文官制度改革以及市政管理的兴起，催生了对于公共行政研究的需要，美国一些地方相继成立公共行政研究学院，加速公共行政学与政治学的分离，最终获得独立的学科地位，因此公共行政学本土化研究还需要与本地实践密切契合，寻找理论生长点。
02
中国公共行政学本土化研究历程与现状
中国（本文主要指中国大陆地区，下同）公共行政学自西学东渐以来就有所萌芽，获得一定程度的发展，建国之后由于种种原因，政治学（内含公共行政学）研究一度进展缓慢，直到改革开放之后才陆续恢复重建，纵观历史，中国公共行政学发展历程较为曲折。即便如此，依然可以从历史视角发掘中国公共行政学本土化研究的理论踪迹，继而为梳理当代中国公共行政学本土化研究现状提供历史根 基。
从世界范围来看，公共行政学尚属于一门年轻学科。从时间维度来看，中国公共行政学本土化研究可以追溯到近代中国与世界交融的历史进程，新中国成立后公共行政学经历着较为曲折的发展过 程。在改革开放之后，公共行政学在恢复重建过程中开始逐步探索本土化研究的可能性。
（1）源头：中西之争中的近代观点
在近代中国与西方交汇碰撞过程中，洋务派专注于器物层面的技术引进，维新派侧重学习体制层面的政治制度，而后梁启超提出学习西方国民美德的新民说主张，对于西方的学习进入到精神领域。 一战与十月革命之后，西方文明的影响逐渐式微， 马克思主义在中国传播，并且迅速被中国共产党人以及进步知识分子所消化吸收。不过，近代中国对于西方不是单纯的引入，思想界始终存在着中西方文化之间关系的讨论，形成中体西用、中西融合、中国本位等多种观点。
值得注意的是，在 20 世纪 30 年代曾经有过中国现代化问题的学术大讨论，其中有不少内容涉及到政府行政，比如政府与经济（市场）的关系，其中张素民、戴霭庐等认为政府应该实行有计划的工业化；以及政府管理模式问题，其中胡适等认为政府 应该推行民主政治。这一时期，救亡图存是中国的主要任务，因而对于中国政府行政学尚无有意识的研究，相关言论显得比较零散随机，可能当时学者将西方经济生产方式、政治文明与制度放置于关注的核心，采取政治与行政相融合的方式，着重讨论经济建设与民主政治以及文化建设问题。专门讨论政府行政的文献比较少见，不过还是有王亚 南撰写的《中国官僚政治研究》为个中代表。此 书采用马克思主义阶级分析法以及马克思主义政治经济学方法，对中国历史官僚体制的发展进行了系统梳理，堪称研究中国政府行政历史的典范之作。
（2）发展：起步－中断－恢复－重建－引进－借鉴
中国公共行政学脱胎于政治学，发展历史存在诸多重叠。20 世纪 50 年代，中国曾经设立过政治学科，1956 年全国学科调整将政治学取消，政治学包括公共行政学研究陷入沉寂。20 世纪 80 年代中期，在国家教育部门以及老一辈学者的推动下，中国公共行政学得以恢复重建。1979 年邓小平认为，中国应该研究政治学，1980 年中国政治学会成立， 1986 年在武汉大学、郑州大学设立行政管理学专 业，同年部分高校开始招收行政管理学硕士。1988 年在武汉大学召开政治学与行政管理学教学大纲研讨会，1997 年国务院学科目录调整，行政管理专业开始从政治学中分离，1999 年成立公共管理学科，下设行政管理、公共卫生、社会保障、土地资源管理、教育经济管理五个二级学科，国务院学科评议组也相继成立。
截止到 2015 年，全国共有 36 所大学设有公共管理一级学科博士授予点，另外有 6 所大学拥有公共管理二级学科博士授予点，每年平均毕业近百名公共管理博士。另外，全国共有 500 多所高校开设本科以及硕士公共管理类专业。仅用 30 多年，中国就已经形成以行政管理学为基础的较为完整的公共管理学科体系。在这期间，中国公共行政学者大量翻译引进国外研究成果，及时追踪国外政府改革进程，充实中国公共行政学的理论基础，吸取西方理论精华作为解释中国现象的重要借鉴。
中国公共行政学研究与改革开放、深化改革的总体趋势密切关联，学者秉持马克思主义具体问题具体分析的思路，遵循着问题导向，试图解决中国社会转型面临的重大政府管理问题，理念重塑与规则构建成为很长一段时期中国公共行政研究的主要论题，从某种意义上说，中国公共行政学研究以哲学化的思辨为主要特征，长于历史学范畴中哲学史叙述、思想史叙述的方式。近年来中国公共行政学者开始尝试借鉴管理学、政治社会学、经济学的研究方法探讨中国问题，产生一批有影响力的学术成果。
从理论形态来看，经历多年建设与探索，中国公共行政学与美国、英国等英语系国家在学科设置、教学内容等方面存在诸多交叉点，互相之间学术交流日益紧密，方便了学者开展中西对话。西方世界韦伯的官僚科层制、威尔逊－古德诺的政治行政二分法、新公共行政理论、民主行政理论、新公共管理理论、新公共服务理论、治理理论等一大批理论相继引入中国，成为认识和解读中国现实的重要工具；一批中国学者还致力于发掘中国传统与现代行政资源，梳理中国行政发展历史，试图描述中国历史的行政演变规律以及政府管理的经验教训。
从研究主题来看，根据许多学者进行的文献计 量统计的结果，中国公共行政学研究主题呈现多元化趋势，并且与中国以及世界行政现实发展相结合。与此同时，中国公共行政学研究密切结合国家经济社会发展需求，在一些领域实现重点突破。
以 2013—2015 年国家社会科学基金项目指南以及立项数据为例，可以把握当代中国公共行政学研究的基本面貌。基金项目申报指南体现的是公共行政学研究的重点内容。
2013—2015 年国家社科基金申报指南中，公共行政学领域共有主题包括：服务型政府、行政审批制度改革、绩效管理、人才管理、决策咨询制度、问责制度、监督制度机制、公共服务、协同治理、国内外非政府组织、地方政府、社会组织、应急管理、事业单位改革、城市管理、政务公开、智库建设、管理理论等，其中公共服务（13 次）、城市（13 次）、应 急管理（11 次）、地方政府（10 次）、事业单位（9 次）的出现频次较高。
2013 与2014 年共有主题包括：省直接管理县（市）改革、行政成本等；2013 与 2015 年共有主题包括责任追究、海洋管理等；2014 和 2015 年共有主题包括：简政放权、国家治理体系和治理能力现代化、基层政府、公务员制度、权力清单、大数据与政府管理、公共危机、社会治理、政策执行、自由贸易试验区管理体制改革等。
此外，2013 年增加新媒体背景下网络社团与公民参与、农村非政府组织、慈善事业管理、领导干部政治道德和职业道德、国籍管理、特殊人群管理等主题；2014 年增加 MPA 教育、廉政体制、公共价值论理、央地事权关系、政府组织结构等主题；2015年增加依法行政、行政执法、政务微博、新常态与政府治理等主题。
国家社科基金立项结果则体现出公共行政学研究主题的多样化特点（具体见表 1）。中国公共行政学与国家政策导向以及发展实际保持紧密联系， 其研究主题呈现出重点突出、多元并进的局面。
在笔者看来，对中国公共行政学进行反思批判，是当代公共行政学本土化研究的真正起点。学者针对中国公共行政学的反思集中在“中国公共行政学的身份认同问题、中国公共行政学的研究基础与研究方法问题、中国公共行政学理论与实践的描述、解释、批判问题”，并参考了以往学者的研究成果以及相关理论评估标准，比如福克斯与米勒有关规范理论的标准—— —“第一，应该有一个认识论或者本体论的立场；第二，必须是建设性的，具有正面引导意义；第三，建立在已有理论与实践的基础之上，力求超越原有理论。
进入 21 世纪，中国有相当多的学者加入到反思批判中国公共行政学发展现状的潮流当中，从规范研究与实证研究两个方面对中国公共行政学研究现状进行大量有益分析。就研究阶段而言，中国公共行政学研究尚停留在“概念化”阶段，以碎片化方式来解读行政现实，带有较强的主观性，基本没有摆脱西方话语体系，无法准确生成“地方性知识和中国式思想” ；从研究方法角度看，学者们对于中国公共行政学界研究方法现状已经基本形成共识，认为现在侧重理论分析，规范性研究较多，缺乏充足的实证分析，而且理论分析尚且不能归之为严谨的规范分析；但是近年来“采用规范研究方法的文章基本呈现逐年递减，采用实证研究方法的文章保持平稳中有增”，这说明实证研究正在形成一定学术气候。面对公共行政学本土化研究的各类挑战，学者试图摆脱研究困境，提出中国理论阐释。
中国公共行政学发展过程存在的诸多问题，一方面在于“中国当代改革的学术理论处于初创期，学术上对发展中问题的解释能力相当贫乏” 。公共行政学不得不借助于引进吸收西方理论框架来谋求发展，这段时期为中国公共行政学的建立储备多样化资源就成为首要任务，因而国内学界对于国外理论观点的引入就成为通行做法。由于学科理论基础源自西方而非本土生成，所以必然会在发展过程中产生身份认同问题。不过此类问题并不是中国公共行政学所独有。美国公共行政学同样面临过身份危机，公共行政学作为行政科学还是一门社会科学抑或是一种专业，一直处于持续争论当中。民主与效率、规范理论与经验理论、文化哲学和逻辑实证主义也在这期间不断交锋摇摆。赫伯特·西蒙和德怀特·沃尔多曾经引发长达几十年的争论，最后沃尔多提出调和式专业化发展道路，要求公共行政学提供容纳理论问题的框架，帮助澄清被提出的问题，确定正确答案的性质，同时指引寻找问题答案 的方向。学术争论深化了学者群体对美国公共行政学的整体认识，美国公共行政学也慢慢走出身份危机。相较而言，中国公共行政学界在总体上体会到身份认同危机，强烈感受到推进本土化研究的迫切性，以解决上述问题。
另一方面，中国公共行政学在研究方法方面，对于规范分析的偏重以及实证分析的相对匮乏，在笔者看来，还可能与学者的学术背景有所关联。学者“用以分析解释中国的资源不同，各自依靠的思想资源与知识资源的差异，使得对于中国问题的判断和对现实社会的诊断，都发生了很大的不同”， 公共行政研究群各自思想知识背景的差异，也是当前中国公共行政学知识图谱形态各异的重要原因。具体来说，立基于马克思主义学术传统的学者，见长于理论批判与规范建构；承袭 20 世纪 80 年代知识传统的学者继续致力于推进中国公共行政的现代化建设；自海外归来的学者，将西方研究方法引入中国公共行政研究中，开辟实证研究的阵地；还有一批回归中国传统行政资源，运用历史学等多学科方法发掘的学者。不同学者对于世界发展阶段以及社会组织方式认知角度的差异，使其对理论的 取舍态度不一，形成现代性与后现代性并存的局面。既有继续强调改进完善政府管理方式和行政理念的内容，也有深受后现代影响的解构式批判性解读。
总之，综合中国公共行政学发展历程、研究现状以及当代学者的诸多反思与批判，笔者认为，公 共行政学作为舶来品，在中国属于后发学科，有着自身发展特色。公共行政学自恢复重建至今，坚持和运用马克思主义指导理论研究，同时基本完成与世界公共行政学界的接轨，但中国公共行政学研究存在的一些问题表明其还有相当大的理论提升空间。更为重要的是，当前中国国内状况和国际环境较之前发生较大变化，经济社会发展的新常态以及日趋多元复杂的国际形势，对中国公共行政学研究而言，既蕴含着丰富的发展机遇，也面临着理论更新的挑战。中国公共行政学已经到了实现本土化研究的关键阶段。为了更好地“建构因果知识，解释已经存在的事情”，中国公共行政学界有必要认清理论发展的基本背景，寻找推进本土化研究的动力。
03
中国公共行政学本土化研究的基本背景与主要动因
限于文章篇幅以及笔者视野能力所限，本文无意对中国公共行政学本土化研究的背景做出详尽描述，而是基于当下中国国情以及政府管理状况，结合公共行政学研究对象以及研究现状，选择当下具有代表性的现象与问题加以阐述，以期能够准确表达当前中国公共行政学本土化研究的基本背景，发掘中国公共行政学本土化研究的主要动因。
有关中国国情的解读，执政党在马克思主义历史唯物主义与中国马克思主义理论的基础上，将中国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段作为中国最基本国情，这是一种国家权威式解读。此外，经济学界也给出自己的分析视角，比如以“物质资本、国际资本、人力资本、知识资本、自然资本” 作为分析中国国情的基本框架。笔者基于行政生态学观点启发，将中国国情按照国外、国内两个维度进行表述，具体分为国外媒体和学者对待中国的态度，国内领导群体、普通民众、学者群体如何看待中国两个方面。
（1）国外怎么认识中国
多角度解读中国模式。从解释中国经济奇迹的中国模式、北京共识为起点，国外学界对于中国问题的探讨呈现逐年加深趋势。福山认为中国是 威权政府与市场经济的混合，中国的社会传统是中 西方文化的汇聚，是不同文化的融合体。中国模式包括市场经济、一党执政的威权政府、出口导向的发展战略、相对有能力的政府，这种模式难以复制， 中国模式未来将面临如何应对经济发展模式转向 和维持高质量治理模式的挑战。乔治·多明戈斯高度肯定共产党领导下中国取得的成就，他认为， “中国政治制度的重大变革以及恰当的经济政策， 使政府以党和国家机关的名义对未来做出稳定承诺，从而能够为公民的基本经济权利提供长期的安 全保障，激发公民发展热情。” 此外，当今世界政治学研究出现分类政治学的新热点，该研究提出世界存在三种主要发展模式，即西方发达国家的资本主义模式、中国模式以及其他国家模式。西方学界已经将中国视为极为重要的研究领域，针对中国模式的延续、中国经济的可持续性、以及中国社会的发展趋势，相继提出多种解释分析框架。
阶段性认识中国形象。国外媒体和科研机构对中国形象的认识具有阶段性特征。2010 年之前以负面评价居多，对中国政治体制与行政制度妄加指责，尤其在人权、民族、国际事务等多项议题 上，国外政府和媒体倾向于对中国进行批评。经济上，在中国成为头号出口大国的同时，外部世界对中国的出口扩张产生更多的抵触，在中国经济高速增长成为拉动世界经济增长的巨大动力的同时，外部世界对中国的资源需求膨胀与海外开发产生更 多的疑虑和非议；安全上，尽管中国宣称坚持走和平发展的道路，然而许多国家，尤其是美国，还有中国周边一些国家，对中国军力的提升产生很大的战略疑虑，防范中国的意识增强；在形象上，尽管中国的发展取得了巨大的成就，然而外部媒体仍然充满 对中国的负面评价。这段时期国外具有明显妖魔化中国的倾向。2010 年之后，中国综合国力的提升引起世界瞩目，尤其是在全球经济低迷的阶段， 中国依然保持中高速增长，这一现实引起国外的强烈兴趣，这段时期以对中国的积极评价为主。以韩国为例，韩国经济在近五年来陷入低迷，失业率居高不下，经济增长乏力，与之形成鲜明对照的是，中国游客赴韩人数逐年攀升，人均消费总额已经超过 一万元人民币，成为韩国旅游业的绝对主力。韩国媒体相继推出多档节目，介绍中国发展成就。比较典型的有韩国 MBC 新闻系列节目《超级中国 （Super China）》以及《明见万里》系列演讲，里面重点介绍了中国引人注目的发展成就，并分析中国崛起的原因，但是其语词间有夸张之嫌，同时也表达出对中国崛起的隐忧。此外，美国盖洛普、兰德等智库和《当代中国》 （Journal of Contemporary China）等刊物或者科研机构对中国保持着持续关注，不时推出相应报告以及文章，内容从解读中国整体制度到研究中国具体改革问题，比如研究中国新型城镇化的运作逻辑。
总的来说，国外面对改革开放以来中国快速发展的事实，有着较为复杂的感情，对中国的态度也由以前较多的负面评价转变为现阶段以积极评价为主。之前西方偏好对中国做出负面评价，主要在于西方中心论的惯性思维、国外报道中国的偏好差异、商业利益追求轰动效应以及中国自身对外宣传力度与渠道有限等因素；近期对中国进行密集的正面报道，则在于中国务实积极的外交战略、国家利益博弈、世界经济对中国的依赖加深以及中国对外开放力度加大等因素，逐渐改变着国外对中国的刻板印象。不过，仅就中外学术交流而言，因为语言的转译，西方学界对中国不可避免地存在着误读。有的西方学者出于意识形态或者所属流派的视角差 异，可能会误解中国国情。正如刘东等人所言， “一 些西方汉学家的学术成果提供了新的研究方法，但是他们缺乏对中国生活的切身体验，容易产生隔膜，难以与中国的复杂现实水乳交融。” 因此，需要有着切身生活体验的中国公共行政学者向西方 世界提出有中国特色的研究话语。
（2）中国人怎么认识中国
中国地理环境复杂，历史传统深厚，现实特征多样，认识中国、理清国情是当前中国各类群体的重要课题。为此，作为执政党的中国共产党根据时代特点不断更新着对中国国情的总体解读，以此引领中国社会对国情的整体判断。不过，领导群体、普通民众、学者群体基于自身经验都有着自己的判断，不同群体认识中国国情存在具体差异。
执政党视野下中国国情的变化。中国共产党作为领导中国的核心力量，自党的十八大以来一直密切关注中国国情的整体变化，持续形成对于中国国情的权威解释。总的来说，中国处于长期的社 会转型期，不同阶段有不同的发展特征。中国经济总量现位居世界第二，属于发达国家水平；人均量低，属于发展中国家水平；大城市发达，小城市落后；东部发达，中西部后发性特征明显。根据中共中央十八届五中全会通过的《关于制定国民经济和社 会发展第十三个五年规划建议》，中国经济总量稳居世界第二位，人均国内生产总值达到七千八百美元，是全球第一大货物贸易国和主要对外投资大 国。在国际事务中的地位与作用日益明显，这昭示着中国国家整体实力的提升以及形象的改善，有效提升了国家认同感与民族自豪感。与之形成对比的 是，中国许多地区尚属于后发地区，经济社会发展 水平与中国发达地区相比还有很大差距，同时改革开放之后民众之间利益的分化，财富的重新创造与 分配，使得不同群体乃至个人之间的差距在拉大。 执政党的观点得到学界的理论支撑，比如郑杭生强调中国国情与中国经验的独特性，认为中国与西方 社会治理在语境、关系结构、发展方向等方面存在差异，中国社会治理有着不同于西方社会治理的丰富意蕴，中国国情使得社会治理具有更多本土特 质。
领导群体、学者群体、普通民众对国情的认知差异。中国领导群体居于社会发展的关键性位置，其对中国国情的认识深刻影响着政策走向。不同于西方政党竞选机制，中国领导群体有着运作流 畅、体系完整的考核选拨机制，这成为中国领导层全面认知国情的重要优势。以习近平总书记为核心的领导班子为例，在成为中国共产党政治局核心成员之前，他们大多有着丰富的基层工作经验，从最基础的村镇一级开始做起，经历多次政治考核以及层层选拨，方才跻身政治局常委行列，其他省部级官员情形基本类似。因此，领导群体基于中国官员选拨机制，能够比较了解中国国情，前述新常态下中国共产党对中国国情的解读，集中体现着领导群体对于国情的把握深度。
与领导群体把握中国国情的全面性相比，普通民众与学者群体对于国情的掌握各有侧重。由于户籍制度改革，人口流动迅猛发展，普通民众进城务工，游走于城乡之间，体验着中国改革开放以来生活中最真切的变化，对所在行业往往形成相对客观的经验体会；学者群体在改革开放之后相对宽松的学术环境当中，一方面吸收借鉴中西方人类思想文化成果，另一方面对所在领域深入探索，逐渐形成体系化认识。
相比较而言，中国领导群体对于国情的认识具有超前性，在认识的广度、深度方面高于普通民众。 普通民众感受到经济社会发展的巨大成就，享受着改革开放带来的红利，同时还存在局部利益分歧， 难以形成对中国国情全面深刻的理解；学者与领导群体在国情认识方面也存在差异，学者一般具有比较深厚的理论功底，但是相对缺乏行政经验，考虑问题未免存在一定程度的偏颇。因此，如何使领导群体、学者群体、普通民众对中国国情形成统一认识，是中国政府需要探索解答的重要课题。
新常态是以习近平总书记为核心的新一届领导集体阐发的核心官方语言，在经济、政治、文化、社会、生态等各个方面具有深刻新颖的内涵。就政 府管理而言，新常态意味着推进国家治理体系和治理能力现代化建设， “实现治理的法治化、民主化、 透明化、科学化、制度化、协同化” ，打造服务型和法治型政府。总体而言，中国政府管理在新常态条件下已经取得很大成效，比如深入推进简政放权和供给侧改革，但是前进过程中还面临着一些问题。
（1）新常态下对政府管理的反馈评价呈现分化态势
在中国经济社会发展进入新常态条件下，社会多元性在增加，不同群体对政府管理的评价反馈存在差异，呈现出一定分化趋势，对政府创新行政体制和管理方式提出全新要求。中国学者评价政府管理，秉持具体政府治理标准，认为中国政府管理已 经取得许多重大进展，比如改革官员选拔制度，实施《中华人民共和国公务员法》，完善政府行政体制；推行社会保障体系，重视完善医疗、养老等关键性领域改革；大力提升公共产品供给能力，扩大公共服务体系的覆盖范围； “政府角色由管制型向服 务型转变；建设责任政府、法治政府；推行信息公开透明制度；切实保障人权，完善普惠性公共服务体系；培育公民社会等。
相较于学者对政府管理积极评价，普通民众 （尤其是在面对社会问题时）有时倾向于负面评价政府管理。究其原因在于中国基层政府管理存在的种种不足，影响着民众对政府管理的态度和评价。民众理解国家政策往往是从基层官员的个体行为开始的。一般而言，民众基于自身生活经验，以有限理性和有限认知对待身边基层公职人员的具体行政行为。当自身期待与基层政府行为存在差距时， 民众有时会采取一定方式甚至是激进方式表达自己的不满情绪，甚至因此对政府整体管理形成负面评价，正如边沁所言， “当人们由于愤怒和不高兴而发言的时候，他们的不高兴针对的是人而不是法 律”
（2）新常态下政府和社会民众之间的包容性面临重构
中国改革的成功要求中国政府与民众之间实现包容共进。包容共进有着深厚的文化渊源，是中国文化绵延流长的精神内核，当代情况的复杂性使 得这种历史悠久的包容性传统受到冲击。原因在于改革开放以来经济的快速发展、政治民主化的推进、全球化的冲击、文化多元性的形成以及现代科技的普及，使得普通民众利益诉求表达常态化、趋高化，同时对政府管理提出更高、更理想化的要求。
一方面，改革开放以来，中国政府主导下的经济成就使得国家（包括政府）的角色重新得到诠释，推动了公民权利范围的扩展，公民与政府之间的关系也在经历着巨大的变化，由计划经济时代的政府与人民的政治色彩浓厚的统一局面，转变为市场经 济体制对应下公共服务型政府建设。正如英国社会改革约翰·雷曾经说过的那样， “公民将变革社会中的社会期望和感受视为自身权利定义的一个活跃 因子。” 公民不仅要求政府对其权利施以平等化对待，而且还要对其权利受损情况采取补救或者补偿措施。
另一方面，公民权利扩张背景下的正义、平等话题日益凸显，成为衡量政府与社会、市场、公民关系的重要尺度。为了满足正义的要求，或者为了应对由于未能满足这些要求而招致的反对者，政府需要发展出实现正义的各种制度。正义还与平等密切相连，罗尔斯将机会平等视为实现正义的一大原则。平等在中国更具有代表性和现实意义。改革开放之前，中国的平等理念倾向于平均主义话语， 这一情形在改革开放之后，演变为具体领域政策效果的体现。随着经济社会的进步，政府公共服务领域的平等意识与平等要求日益提升。
为了满足民众日益趋高的利益需求，政府通过深化改革致力于建设法治型政府、服务型政府，但是民众对于政府过度依赖的惯性以及利益表达渠道的不完善，都使得政府改革在一定时期与民众要求形成时间错位。源自计划经济时代政府统管社会，为社会全体公民提供全方位服务的历史与记忆，社会中很多经历过那个时代的群体依旧保持着 计划经济时代政府管理特征的词汇和思考方式。比如“单位”、“分配”等语词在普通民众间的惯常使用，将政府视作各类问题（尤其是市场纠纷）的兜底手段等。此外，民众缺乏表达诉求的多样化渠道。新公共行政与民主行政、新公共服务、新公共管理、治理理论尽管对于公共行政客体的属性功能存在差异化认识，但是都致力于拓宽普通民众参与政府过 程的途径，以此来打破传统科层官僚制固有的封闭 性。民众表达诉求的渠道包括各类政府机构的常规 渠道、基层自治组织，还包括日益兴起的社会组织。 出于中国转轨时期社会的复杂性与传统行政的惯性，上述渠道往往不能满足民众表达诉求的愿望， 于是出现各类作为常规渠道补充的特色渠道，比如信访制度。民众有时会采取相对激烈的措施来引起政府关注，比如使用对抗式暴力、大规模集会等，使得群体性事件成为近来年中国政府重视的治理难 题。
民众利益需求的快速增长对政府管理不断提出全新命题，要求政府通过改革适应和满足民众各方面需求；同时民众对政府过度依赖的惯性思维以及认识的局限性，往往又会对政府改革抱有过高期 待，在中国政府各项制度尚处在深化完善期的当下，民众与政府之间包容性可能会受到一定程度的挑战。
（3）新常态下政府需要正确认识和处理历史积累的利益矛盾
改革开放以来，中国在经济、政治、文化、社会、生态等各个方面取得了巨大成就，但是也面临着全面深化改革过程中利益矛盾进入叠加期的现实。在中国发展新常态条件下，政府需要形成新理念，采用新方法和新手段，在建设法治国家的同时，正确 认识和妥善处理人民内部矛盾。
随着市场经济的逐步完善，不同群体形成差异化的利益诉求与利益表达方式，革命年代对立分明的阶级利益在新的国情条件下，正在逐步演化为人民内部矛盾，并且呈现出错综复杂的利益格局。除此之外，公共选择学派关于政府失败以及政府理性 经济人的理论，引出政府可能追逐自身利益的现实问题，因此政府还需要理性认识政府体系内部可能存在的地区利益、部门利益和官员个人利益。各种利益的不断分化组合，不同利益之间可能会存在一 定纷争。改革的过程通常也是如何应对不同利益分歧的过程；成功的改革往往也是有效化解利益冲突、实现利益协调的结果。但是值得注意的是，单次改革的成功，并不一定意味着各种利益得到持久和彻底的协调，何况改革有时并不意味着损害原有利 益既得者才能发生， “改革往往发生在不同主体运用不同策略追求利益或者其利益被重新界定的时刻。” 如此一来，改革很多时候也可能意味着某些利益冲突的暂时性隐退，多次改革也会造成多种利 益矛盾的累积，在合适的条件下，这些利益矛盾会寻找机会表达自我，形成多种利益矛盾叠加的局 面，有引起显性利益冲突的可能。
多种利益矛盾叠加的现实要求政府审慎对待 各种利益群体，正视中国社会存在的多样化利益诉 求。一方面，政府需要深度推进依法治国方略，完善 各领域法律法规，建设法治型政府，运用法治思维， 依法行政；另一方面，政府还需要认识到社会上大 多数利益矛盾属于人民内部矛盾，在坚持依法行政 的同时，应该在政府管理体制和运行机制方面寻找 改革新思路，以包容心态实现有效沟通，将各类利 益因素纳入政府决策流程，通过政策输出与政策执 行，不断调整社会上各种利益布局，及时化解利益矛盾，维持经济社会有序发展。
前述国内外不同群体对中国国情的具体认识以及中国政府管理面临的现实问题，构成了中国公共行政学本土化研究深刻的基本时代背景。除此之外，实现中国公共行政学本土化研究，还有着明确的理论和实践动因。
（1）西方理论不能完全适用于中国实践
在中 国公共行政学三十多年的恢复发展过程中，西方公共行政学理论的引进发挥着重要学术启迪作用。不 过，这并不意味着西方理论就能够适用于中国实际，对西方理论和中国实践之间的适用性一直是学界关注热点。以治理理论为例，自 2000 年左右，中 国公共行政学界对其中国适用性持有异议，一些学者提出策略性应用和修正该理论，以便服务中国经济社会建设。在笔者看来，秉承古希腊学术传统发展起来的西方理论，其概念逻辑和理论脉络确实 对中国学术以及中国实践有一定借鉴意义，不过西方理论本身也呈现出莫衷一是的状态。西方公共行政学发展历史表明，公共行政学有欧洲大陆、英国、 美国等多种研究传统，公共行政学理论因而也表现出多种模式，彼此之间争论不休。在中西方历史和现实社会异质性明显的情况下，如果将自身尚存在 诸多争议的西方理论，不加甄别地运用于解决中国现实问题，不仅会产生水土不服的解释力有限问 题，而且还有可能加剧中国公共行政学的身份认同危机。因此，从学理上讲，非常有必要开展中国公共 行政学的本土化研究，以中国理论解释中国实践。
（2）中国社会科学总体研究环境的改善
党和国家对于社会科学学术科研活动的大力扶持与积 极引导，社会经济的持续发展，都为社会科学发展 提供着源源不断的理论生发点；科研投入如国家社科项目和教育部课题经费都获得较大幅度的增长， 这为公共行政学者开展深度本土化研究提供了必要的物质支撑；社会科学领域学术规范体系的逐步完善，在学者之间形成了较为畅通的交流渠道；社会民众对于社会科学研究的理解加深，社会科学从业者逐步在社会中拥有了较高的社会声誉，容易获得较强的职业满足感。以上这些因素都有助于激发 公共行政学者的研究积极性和学术热情。
（3）发展新常态与中华民族复兴的迫切需求
从党的十八届三中全会、四中全会、五中全会等一系列国家政策动态可以看出，目前中国处于深刻社会转型期，社会复杂性与不确定性在增加，社会转型有着强烈的中国特色；同时中国进入全面深化改革阶段，经济社会发展形成新常态；中国政府努力 通过一系列革新完善制度的基础架构，在前期发展成果的基础之上，试图建立中国治理体系，增强治理能力现代化。此外，随着中国特色社会主义事业的推进，真正实现中华民族复兴也已经成为国家建设焦点。民族复兴不仅仅包括物质层面的极大丰富，而且也包括指精神层面的极大提升，尤其需要形成本土化理论指导中国实践。中国发展的新常态、全面深化改革和中华民族复兴事业都意味着现在以及将来很长一段时间，中国公共行政学研究面临黄金机遇期，非常需要中国公共行政学界以坚实的理论建树解答中国实际问题。
（4）大数据时代要求政府管理加速变革
在信息化、智能化时代，大数据会深刻影响政府管理架构，引起政府管理思维与管理方式变革。政府是大数据时代的首批大客户与核心资源建设者与掌握者，应当依托大数据资源，加速实现政府决策科学化、精细化水平；大数据本身的模块化特征要求有效整合政府，提高政务信息开放度、行政透明度。党和政府已经意识到大数据时代对政府管理的重要意义。党的十三五规划建议指出，运用大数据技术， 提高经济运行信息及时性和准确性。国家层面已经部署实施大数据战略，致力于布局“互联网＋”以及超前布局下一代互联网。上述趋势需要公共行政研究者适应大数据时代发展要求，深度探析社会运行逻辑，形成动态化大数据资源，成为政府决策的重要数据来源。
04
中国公共行政学本土化研究的历史使命与当代任务
现代心理学研究表明，问题往往能够塑造现实，消极问题和积极问题都可以指导具体行为，通过一定机制形塑现实。相较而言，提出积极问题更加有利于改造现实。因此，有必要从对中国公共行 政研究反思与批判的范畴中适当走出来，直面中国公共行政的现实状况，提炼出有助于实现中国公共 行政学本土化的理论问题。具体而言，现阶段公共 行政学界面对中国国情以及政府管理现状，应该认真追问，中国公共行政学的优势何在？中国公共行政学的理论生发点何在？处在转型期的中国公共行政学的核心命题又是什么？中国公共行政学对于世界公共行政学的知识贡献究竟为何？
探索以上问题答案的途径主要有这样几种方式，一是对源自西方的知识资源进行中国化处理； 二是对中国现实问题的理论提升；三是对中国传统行政精华的理清与吸纳。综合以上三种思考方式， 笔者认为当前中国公共行政学研究的优势在于中国异常丰富的传统与现实行政资源以及中国治理经验对国际社会日趋增强的影响力；中国公共行政学的理论生发点以及核心命题在于拓展研究主题， 回归中国土壤，有效贴近和回应全面深化改革的时代课题，最终以成熟的中国公共行政学本土化理论为世界公共行政学供给理论养分。为此，中国公共行政学界可以尝试从下述几个方面推进本土化研究。
公共行政学研究作为一门应用性特征明显的学科，在西方世界有偏重工具理性的倾向。中国公共行政学研究不能单纯强调工具理性，而是应该坚持中国价值理性选择的独立性，重视马克思主义理论对工具理性的指导价值，强调西方工具理性在去政治化后的运用，注意辨别西方工具性理论与方法在中国国情条件下的解释力与可操作性。
一方面，在理论层面，国内公共行政研究者需要正确处理与国外理论的关系。公共行政学由欧洲发端，在美国形成学术气候。西方发达国家的改革实践催生出诸多公共行政理论，传统公共行政理论、新公共行政理论、民主行政理论、新公共管理理论、新公共服务理论、治理理论相继登上学术舞台， 其中的一些理论如新公共管理理论对于西方国家的政府实践产生了显著的影响。如前所述，中国公共行政学的重建基于上个世纪 80 年代大量引入西 方理论的大背景，因而其学理资源多借鉴西方。值得注意的是，西方公共行政学研究本身也在发生着分化与变革，西方社会也在经历着深刻的变化，尤其是 2008 年金融危机的爆发，使得各国政府反思原有政策与指导理论，其学术形态也在发生着演变。面对西方理论的多样性和变化性，中国公共行政学研究需要在保持开放性的同时，谋求理论的内生性：一方面批判吸纳西方公共行政理论精髓，另一方面重视本土经验的拓展总结。
另一方面，在方法层面，国内公共行政学者应该实现研究方法的持续更新。学者们对中国公共行政学的反思与批判显示，中国公共行政学研究对于研究方法尚处在学习探索阶段。当前“互联网＋”时代深刻影响着知识形态，知识生产、传播、储存、更新等全过程正在发生着根本性变化，大数据时代已经到来，这些变化都需要中国公共行政学界及时追踪，不断更新已有研究方法与研究手段。首先，应当 自觉坚持运用马克思主义方法论，汲取马克思主义研究精华；其次，对于西方业已成熟的研究方法，需 要了解西方研究方法产生发展的脉络，对其蕴含的工具理性进行去政治化处理，发挥其操作性价值。 具体来说，可以深度运用文本分析法，针对政府文本，展开细致比较分析，诠释其中要义；还应重视扎根理论在中国公共行政研究过程中的积极作用。 “扎根理论要求社会科学研究者应该具备足够的理论敏感度，在所呈现的数据当中去概念化并形成一个理论……扎根理论是提出一个自然呈现的、概念 化的和相互结合的、由范畴和特征组成的行为模式 ……扎根理论目的在于生成新的理论框架。”扎根理论通过采用社会过程分析，使一切皆可为数据，经由开放性和选择性编码，不断比较、理论性采样、理论性饱和、理论性编码、写备忘录和手工整理备忘录等过程，试图去描述真实发生的世界，是研 究者发展理论的重要方式。除此之外，公共行政学者应该借鉴政治学、社会学研究方法（如田野调查法、深度访谈法），注意学习运用定量分析方法（如回归分析、结构方程模型和相关统计软件等），不断完善公共行政学方法论体系。
4.2
形成中国观点、中国立场的学术表达
公共行政学的本土化研究，需要丰富智力支持以及深度对外交流。推进本土化研究离不开中国公共行政学人才群体的持续壮大，同时也需要中国学者面向世界，与国外学者展开学术交流，在相互观点碰撞启发过程中，向世界传递公共行政领域的中国观点、中国立场。
（1）发展中国公共行政学人才群
专业人才是持久开展中国公共行政学本土化研究的最重要资源，其发展壮大需要国家的支持以及学者群体自身的努力。第一，及时调整国家公共行政人才培养方案。1988 年出台的全国政治学与行政学教学大纲尚未能有效解决学科设置的同质化问题，因此应当 结合当前国家行政建设需要，及时更新公共行政学术人才与 MPA 教育方案，使其贴合国家整体发展要求。第二，注重新老公共行政学者的学术传承，尤其是要提倡老一辈学者对年轻学者的扶持。不同理论之间的竞争，一定程度上是各种学派之间的竞 争，也是老一辈学者与年轻学者之间的竞争，这种竞争可以实现良性运转。比如在老一辈学者德怀特·沃尔多的推动下，一批年轻学者如弗雷德里克森在 1968 年的锡拉丘兹会议上，勇敢发出自己的 声音，质疑当时大行其道的西蒙式行为主义行政理 论，恢复了公共行政学研究的公共内涵以及价值追求，对美国公共行政学的后续发展起到不可估量的积极作用。西方法兰克福学派也有着这样的学术传承。哈贝马斯年轻时曾经得到过霍尔海默、阿多诺 等理论前辈的积极帮助，无论是帮助其申请科研经 费还是为其进行学术考察提供便利，诸多老一辈 学者都为哈贝马斯等年轻研究者创造着有利条件 。有鉴于此，中国公共行政学需要关注年轻学者 的研究动态与学术需求，公共行政学的先行者们应 该为其搭建交流平台与发声渠道。第三，公共行政学人才应该具备国际视野，适应国际规则，积极参 与全球治理，形成影响全球治理的制度性话语。第四，公共行政学研究群体内部还需要探索共识机 制，这种共识不一定需要在特定概念方面达成强制性一致，而是要在研究主题与研究重心（比如中国 国情解读、政府管理的演化、公共行政研究方法等） 方面形成学术合力。
（2）树立全球视野
在中外学术交流中充分恰当地展示中国发展实际。全球化不仅深刻改变着世界经济形态，而且极大影响着国家政策导向以及学 术形态。中国需要坚持走向世界，同时世界也需要与中国相融合。在中西对话过程中，学术交流可以发挥实质性作用。学术交流被称为公共外交的第二 轨道，对国家对外政策往往具有现实导向能力。“一 个社会科学工作者，特别是政治学、行政学的学者是不允许躺在象牙塔里的。” 中国公共行政学研 究不能忽视全球化与中国相互影响形成的新格局， 应该把全球化因素引入学术研究，开展比较公共行 政学研究，探索中西方改革发展规律，促进不同国 家之间的学术交往。学术界应当正确认识国情、诠释国情，充当中外交流的使者，引导西方学界正确 理性认识中国国情。因此学者既需要发掘中国传统资源，也需要研究更具有生命力的中国改革开放经验，引导国外学界和媒体正确认知中国公共行政历史与实践，防止其对中国国情的误判与误读。
公共行政学是一门理论性与实践性并重，更加侧重应用的学科，因此本土化研究需要与时代共进，根据时代要求与本国特征研究现实中的新问题，提出有助于认识理解和解决现实问题的本土化 新主张。在凝练公共行政学本土化命题的过程中， 学者与政府之间的互动具有核心意义。
（1）理清中国公共行政学研究的理论重点
寻找中国公共行政学研究重点，需要深刻嵌入 中国现实，进行本土化叙事。“从知识社会学角度看，一种学说、观念何以成为一种意识形态，是一个非常重要的历史和现实问题。具体在理论的应用层面，我们重视、追问的不是文本中观念的普遍意义， 而是要解释、说明、强调这些观念在当事者所处的特定脉络中是如何显现的，具有怎样的特殊意义。 正如法兰克福学派霍克海默所说，一部著作越是伟大，就越植根于具体的历史环境之中。
基于当前中国经济社会发展和改革特点，中国 公共行政学理应探索中国模式、认清中国国情、发现中国问题、提出中国对策。总体来看，公共行政学 需要关注国家治理体系重塑、治理能力构建、全面深化改革、供给侧结构性改革等议题，尤其需要关 注行政学重大基础理论研究与行政体制改革。当前中国行政体制改革进入简政放权的深度推进期，以行政审批制度改革为先导，公共服务均等化、均质化，公共预算，政府绩效考核，政府监督机制，改革中府际、部际关系，省管县改革，城镇化过程治理，事业单位改革都将是未来中国政府行政体制改革的核心领域，需要公共行政研究给出理论解读和前 瞻性预测。
（2）构建公共行政学术界与政府之间良性互动关系
不论是遵循实证主义路径、解释主义路径，还是建构主义路径，公共行政学术界都不能单纯停留在知识象牙塔里进行哲理式遐想，而是应该积极介入政府运作实践，与真实的行政世界保持联络，深 入了解体会真实世界的运行规则，在实践中发挥理 论前瞻性引导的功能。具体来说，公共行政研究者 不仅需要对当前中国政府进行建设性理论批判，更 需要致力于与政府形成有效的共识机制。所谓共识，不是指静态意义上公共行政研究者对政府理念 与决策的被动接受，而是指动态意义上以积极的姿态主动参与政府决策，形成交互基础上的共同认知。具体来说，共识机制包括三个方面的含义：
一是研究者需要深入政府行政实践，尤其是富有中国特色的地方行政实践，谋求研究者对于行政实践的“在场性” ，发掘提炼理论要义，审视反省西方理论方法，归纳检证中国本土行政经验事实，形 成中国本土化理论解释框架与知识储备；
二是公共行政研究者通过理念引导与实践总结为中国政府决策层提供有说服力的借鉴，使得政府行政积极关注接纳公共行政研究成果，将公共行政研究者纳入各级政府决策群，以互动谋求共识的 动态构建，协助政府构建包容开放的治理架构；
三是公共行政学者应当成为公众理解中国政 治和行政体制运行状况的积极解读者与引导者，发 挥自身在社会发展中的积极作用，深入社会公众生活当中，采用合适的研究方法，比如案例法、访谈法、扎根理论方法等，将已有理论框架在实践中应 用，还可以通过实践经验累积发展特定理论框架， 在中国行政具体运作中寻找集体行动的现实逻辑， 探索中国公共事务的治理之道，寻找有效统摄集体理想与个人价值的路径，侧重引导社会公众的理念导向与认知模式，在政府和社会公众之间搭建起沟通桥梁，实现政府与社会公众的包容共进。
总而言之，中国公共行政学经过长期构建，已经发展到超越西方理论、形成中国本土化理论的历史时刻，正如杰里米·边沁所言， “如果认识遥远的国家对我们来说是重要的和有用的，那么肯定的说，把工作做得更好，并更好地认识那些使我们在 自己的国家能够生活得更幸福的主要方法，其重要性和用途也不会小于前者。”
在当下中国，经济总量已经突破十万亿美元， 而且经过第十三个五年规划建设会继续实现跃升； 行政体制改革和供给侧结构性改革深度推行，政府正在全力建设法治政府和服务型政府；社会治理的 复杂性日益凸显，政府和社会公众需要深化包容关 系；占主导地位的社会主义核心价值体系与文化多样性现实并存；生态环境逐渐成为执政党和政府的治理重点。根据经济基础与上层建筑的辩证关系， 中国经济社会变迁势必引起政府管理一系列革新， 作为上层建筑组成部分的公共行政学也需要实现理论建构与体系完善，以更好地发挥理论导向作用，服务于中国全面深化改革的深刻实践。由此可见，加速推进中国公共行政学本土化研究已经成为时代发展的必然要求，同时也是当代中国公共行政学者的历史责任与使命。中国公共行政学界应当致力于实现理论构建过程的“顶天立地”， “顶天”是指坚持马克思主义观点， “立地”是指紧密贴合中国行政体制改革实践。具体来说，学者应当自觉坚持马 克思主义科学理论和思维的指导地位，运用规范分析与实证分析相结合的研究方法，对中国传统行政、近现代行政、当代行政进行连续性研究，结合国外理论与实践的关怀，观察中国国情与现实运作， 将本土化视域与全球化视域相融合，探寻中国本土的治理逻辑、支持条件、运作机制，从中精炼中国立场、形成中国观点、创建中国话语、完善中国表达，从而为全面深化改革以及中国未来发展，提供坚实的公共行政学本土化理论体系。
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文章来源 / 《公共管理学报》2017年第3期
本期编辑 / 陈诗雨