对话佳作004期 | 治理“两极化”：“分级应对”机制研究

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编者按

在行政资源有限，并且政府与社会之间信息不对称的情况下，地方政府难以高效、全面地处理各类问题，需要建立一套信息分级的识别与应对机制。论文以S省M市政府在处理医疗纠纷中的运作机制为关注对象，揭示了相关部门通过事件分类与影响评估两个维度，区分出简单、复杂与重大不同级别的医疗纠纷。总体而言，医疗纠纷应对中，既要 “看事”，也要 “看人”，是一套综合的评判体系。在此基础上，S省M市政府采用了操作主体不同、处理方式不同的应对机制。这套机制让政府可以集中行政资源解决棘手问题，而让其他次要问题简单处理。但是，这套机制弱化了制度效力，产生了 “两极化”的治理效应，催生了各类讨价还价行为，出现制度化难题。

嘉宾简介

陈家建

中山大学社会学与人类学学院副教授

Q1:陈老师您好！感谢您接受平台“对话佳作”栏目的专访。通过阅读您的代表性论文，发现您主要关注科层制、项目制以及相关的地方政府运作机制等问题，为什么您会选择这方面的研究领域？
陈老师：我的研究领域属于组织社会学，和公共管理有学科交叉，主要是通过对政府组织的研究来理解中国的治理问题。选择这样的研究领域，主要是源于我对中国社会的理解，以及我对社会学的理解。从传统社会到当代，政府体系在中国社会具有极为重要的作用。我感觉，中国社会的总体结构像是无数地方性的小团体，被一个大政府链接起来。社会公共性的建构很大程度是靠政府体系来维持。而且，在现代化的过程中，政府的作用越来越大（全世界都是如此），分析其运作机制，理解优点和问题，是非常重要的。尤其是中国政府，很容易被误解而导致极端评价，有人觉得特别好，有人又觉得问题特别多，这背后又会牵扯出大量的“主义”论争。这些误解其实都是缺乏理性的研究造成的。在此意义上，政府研究是非常重要的，是认识自身社会的一个关键点。社会学是一门很独特的学科，但也面临很多争议。我个人理解，社会学要回到学科开创时的一些格局，要对社会有宏观性的感受力，而不只是局限于某些边缘问题。所以，社会学应该对社会的主体领域有自己的研究。因为研究社会的主体领域，才能有对社会的系统理解。什么是主体领域？政治、经济、司法以及价值体系，对社会产生重大影响的方面。从这个角度，研究政府是非常重要的，因为这是对社会主体领域的揭示。在研究政府的过程中，会寻找一些具体的研究切入点，包括组织结构、项目制、政策执行等。Q2:医疗纠纷在当前的中国社会是一个广被关注的话题，但是大部分的研究都关注于从医患双方来分析医疗纠纷的产生及应对，您从政府治理的角度分析医疗纠纷的应对机制，是因何选取了这个角度呢？
陈老师：我的研究初衷不是关注医疗纠纷本身，因为这个问题有许多医疗社会学、社会抗争研究者做了很多专业的分析。我还是在研究政府，想看看政府在处理社会矛盾时是怎么应对的。我的研究设想中，对政府的研究应该是全面的，财政、民政、金融、司法等，都应该有调研，卫生部门也很重要。将这些不同领域综合起来，才能对政府有更全面的认识。只研究一两个方面，对政府的认识是不完整的。比如，社会学跟民政系统接触较多，但民政部门偏重社会福利，组织行为跟其他部门是有差别的。Q3:您认为地方政府处理社会矛盾“分级应对”机制的产生有哪些结构性原因？您对此案例进行了多年的田野研究，在此过程中，政府的“分级应对”机制是否因为制度环境、部门领导等因素在部分内容上产生过一定的变化？
陈老师：“分级应对”机制，在我的观察中是较为常见的，不仅对医疗纠纷，对其他问题也会出现。这里面最主要的政府角色问题。我们虽然叫中国的政府为大政府，但这个大只是总的体量大。如果进入到某一个具体领域，你可能发现政府可能是“小政府”。为什么这样讲？如前所述，政府体系在中国的公共性建构中具有关键作用，这也造成政府介入社会过多，行政负担过重。有限的行政资源，面对无限的社会需求，政府就相对变成一个小政府了。在资源约束的情境下，就要分级应对不同的问题。比如，医疗纠纷，如果要认真处理，是非常耗费时间的。卫生局几十个人，工作事项那么多，只能选择性应对。变化也是存在的。特别是横向地区差异就很大。有的地方，医疗纠纷应对相对比较好，会让保险公司、调解机构等中间组织发挥更大的作用，政府可以抽身。但大部分地区，还是要靠政府兜底，特别是涉及社会稳定时，卫生部门压力就比较大，会直接介入，变成了一种分级应对的方式。Q4:针对医疗纠纷的应对机制与拖欠薪资、房屋拆迁和土地征收等社会矛盾的应对机制您认为是否有区别？如果有，您认为产生区别的原因是？
陈老师：应该说是相通之处较多，但也存在不同。相通是政府角色相似的，都是情境化的。情境性是社会学符号互动论对人的理解。虽然有制度规则，但那只是参考，具体条件下有自身的解释角度，行为方式也是灵活的。我认为这是非常有见解的理论。其实一个组织也是如此，比如政府部门，所要面对的制度规则多如牛毛，在行动时就得有自己对制度的解释，会根据具体情境选择不同的行动逻辑。医疗纠纷、房屋拆迁，这些问题都是高度情境化的，所要面对的条件都是很具体的。这几个方面也都牵涉维稳，容易被政治化。所以，都有相通的逻辑，都会有分级应对这样的特征。但医疗纠纷有独特性。相比于其他问题，医疗纠纷是高度技术性的，也因为技术性强，所以制度规则很多。征地拆迁这样的问题，就很难制定一套统一的管理规则。但医疗纠纷可以。医疗纠纷主要是规则实施的问题。而且，理论上，政府可以成为纯粹的第三方，只做裁决，让医患双方去协商。只是目前做不到，这也是要研究的问题所在。征地拆迁就不行，政府是直接行为方，将来的发展趋势肯定也跟医疗纠纷的处理不同。Q5:您做过大量的案例研究，从您的角度看深度的案例研究可能会被质疑有代表性的问题，您怎样看待这种看法？从您的角度看，呈现深度的个案研究应当在哪些方面进行努力？
陈老师：这个问题很复杂，不仅是研究方法之争，还关系到理论范式，甚至中西社会特质之争。我只能先简单回答。对于政府研究而言，案例代表性不是个太大的问题。中国的行政体系自上而下设置，全国各地的政府组织都大同小异。只要能研究一个部门，基本上全国这类部门的运行机制都会有比较相通的理解。当然，地方差异肯定会有，但不会差异太大。我倒是认为，更应该关注的是怎么把案例研究好。研究深入的案例，价值自然会显现出来。案例的价值（包括代表性）是研究拓展出来的，不是天然就具有的。比如，研究一个部门，如果深入调研，就会看到组织的结构、人员、制度、运行机制，而且，还能再观察到这个部门跟上下级的关系，跟横向部门的关系，这些信息会汇聚成一个内容饱满的知识网络。那个案价值就非常大了。如果调研不深入，只有一点表面信息，哪里会有案例代表性。因为代表性也是多维度，部门结构、人员关系、制度规则等等，每一个维度都会有代表性价值。关键是看怎么把案例的价值“研究”出来。我研究过很多组织，从权力的角度来看，比较边缘，可能没有代表性。但这些部门的运行逻辑很典型，又具有了这个维度的代表性。当然，做一个个案是不容易的。今天所谓的质性研究，很多案例是不合格的。比如，随便引用两句访谈就大段阐发，这其实有问题。案例是立体的，复杂的，对案例的呈现也应该是立体的、丰富的。比如，文件、统计数据、参与观察、访谈等，都应该具备，资料间相互验证，不同的调研主体相互指涉，这才是具有信息饱和度的个案。Q6:目前学术界研究政府运作机制（包括科层运行、项目制、发包制）的理论著述颇多，您觉得在这一领域进一步挖掘的空间还是否充足？
陈老师：我个人觉得，还是有非常大的空间的。一方面是经验层面，其实还有太多知识没有了解。学界现在基本只对少数地区的少数类型政府组织有研究，比如中部地区的基层政府，就是研究最透彻的。这跟这一区域学者的努力有关。而东部的基层就研究得相对较少。再往上，省市县级的政府，学术呈现就很少。另外，理论层面，往大的方面讲，今天基本在一种研究范式下进行，都是理性行动者的分析方式，讨论激励、考核、目标等。其实，政府是复杂的，面向也是复杂的，就像个人一样，理性行动者的研究范式只能呈现一些方面，还有很多东西是遮蔽的。这需要有范式突破才行。再加上时间维度，中国政府在不断的改革创新，所以，研究空间肯定会非常大。
Q7:我们了解到您在《中国社会科学》《社会学研究》等权威期刊发表了很多代表性的高质量文章，您觉得写出一篇好文章的关键在哪里？
陈老师：不同的学者研究的方式差异很大。我个人的经验体会（也包括教训），还是从对社会的观察和理解出发，去感受中国社会的运行逻辑，找到其中有趣之处，然后用社会科学的方式呈现出来，这就是好的研究。言下之意，就是不要为了发表而发表，车间式写作，这样的文章是比较表面的，大家也不太爱读。对社会的感受力靠调研和阅读来铺垫，通过思考来完成。我自己的原则是写有厚度的主题，比如政策为什么执行走样，我觉得就是有趣而且重要的问题。靠兴趣驱动，才能做好研究。同时，要持之以恒的去朝自己的研究方向努力。我的研究起点是很低的，我开始做政府研究的时候，几乎不认识一个官员。靠研究过程中不断寻找机会，才能有不断的积累。我觉得，只要有兴趣，立志去做一个研究，一定能做好，关键是坚持。当然，这方面我自己做得也不够好，共勉吧。最后再说明一点，上述介绍只是我个人的经验，并不是对其他研究方式的批评。相互学习，相互借鉴，才能提高。

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本期编辑：果果

审稿校对：赵焱鑫 张珺 李磊 果果