“候鸟式”养老群体的公共服务供需矛盾分析 —— 以三亚市为例

作 者 简 介

王郅强：华南理工大学行政管理系教授，博士研究生导师，从事社会治理、应急管理研究；

赵昊骏：吉林大学博士研究生，从事社会治理、公共服务研究。

摘要

“候鸟式”养老群体是现阶段我国养老压力失衡和多元养老模式发展不健全背景下出现的特殊流动群体。随着我国老年人口增多、传统养老观念转变以及迁入地气候资源环境优势，这一群体呈现规模扩大化、需求多元化、影响矛盾化等发 展趋势，而其中最突出的矛盾就是 “候鸟式”养老群体的公共服务需求与迁入地公共服务供给之间的矛盾变得日益凸显。这一供给矛盾亦可以看作“移民式”养老前期阶段所暴露出的潜在社会治理风险点，对地方政府的治理能力和既有的治理体 系提出挑战。基于对三亚市的调研，分析其在公共服务供给中面对的问题和困境，发现传统的公共服务供给模式难以满足 这一新兴群体的需要，政府缺位和社会补位不足是矛盾背后的深层原因，为此，应通过供给侧结构性改革，鼓励社会治理体 系中各个主体的应然性补位，促进社会养老模式的发展。 

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引 言

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代， 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需 要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。” “‘美好生活’的未 来指向与人的理想性无限性追求相契合‘美好生活’是人憧 憬与渴望的理想生活。”现阶段我国社会整体老龄化加速， 老龄人口对养老公共服务内容的需求更加多元，对养老公共服务质量的要求也不断提高，老龄人口的公共服务供给矛盾 日益成为现代社会治理中的重要挑战。

在中国特色社会主义进入新时代的历史背景下，我国面临的养老压力和潜在的社会风险进一步凸显。由于地区间自然环境、医疗水平的差异和现代交通、信息体系的完善，人口 流动比例，特别是养老群体的流动比例日渐增大，养老群体呈现“流动性”和“异地性”的特点，对养老模式的选择、养老产业的发展和迁入地的经济社会发展产生深刻影响。对这 些被称作“老漂一族”的老龄外迁人员及其引发的社会治理问题的研究也逐年升温，如在城市治理中，社会保障缺失和社会融入难；异地养老取认证难、医保报销难；迁移老人心理、生活、及其与子女的关系出现问题等等。目前，对“老漂一族”的研究主要是针对那些固定迁移到某地的老年人，而本文则主要聚焦于数量日渐扩大的“候鸟式”养老群体。 

所谓“候鸟式”养老群体，就是像候鸟迁徙一样，其流动迁移也具有季节性的特点。他们是在秋冬季节前往南方温暖地带，春夏季节返回北方凉爽地带生活的养老人口。比如，东 北三省的老人选择秋冬季到海南等省市过冬，春夏季又返回 东北避暑，他们大多是有配偶、有子女或在迁入地有亲友的老年人。大量“候鸟式”养老群体在某一时间段内集中涌入 迁入地，造成迁入地公共服务供需失衡，进一步导致“候鸟老人”的社会融入和身份认同难等问题。基于前期的文献分 析和访谈调研，笔者发现在实践中，迁出和迁入地政府均未 对这一部分群体诱发的社会问题进行积极预判和科学规划， 而目前的理论研究也仅在对流动人口的管理中和养老方式 问题方面涉及以三亚市为案例的相关分析，缺乏相对全面、系统和深入的理论研究。为了拓展和丰富养老群体公共服务供需矛盾问题的研究，本文选取养老公共服务供需矛盾已见端倪的三亚市为样本，对“候鸟式”养老现象及其群体特征做了解析性分析，并进一步剖析了三亚市养老公共服务中供需矛盾的具体样态和产生这些矛盾的社会根源，以期为预防和化解这些潜在的社会风险，提升地方政府社会治理能力建言献策。

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“候鸟式”养老现象及其群体特征

（一） “候鸟式”养老现象 

“候鸟式”养老模式出现在 2000 年左右，经过近 20 年的 发展，被北方尤其是东北地区居民熟知和认可，渐成趋势，成 为我国新兴的养老模式之一。一般情况下，习惯上将选择 “候 鸟式”养老模式的主体称为“候鸟老人”，但笔者在实地走访 过程中发现，这类养老群体其实还包括那些从无就业经历、 （失地）农民、提前离职或因失业等已经开始进入养老生活的 60 周岁以下的非老年人，导致群体年龄结构跨度较大，故本 文称之为 “候鸟式”养老群体。 

目前，我国“候鸟式”养老群体选择的主要迁入地以海南 省、广东省和广西壮族自治区为多，而尤以海南省为最，海南 省又以三亚市为最。根据调研发现，三亚市可谓“候鸟式”养 老群体迁入时间最早、迁入人口最多、城市流动人口占比最 高的城市，也是受“候鸟式”养老群体影响最大、引起社会关 注度最高、隐含社会矛盾最为尖锐的城市。现阶段，三亚市每 年高峰期需要应对逾 40 万人次的“候鸟式”养老群体的公共 服务供给问题，供需失衡曾导致当地居民在市中心海月广场 组织自发性抗议，当地居民与“候鸟式”养老群体之间的个别 冲突也时而见诸报端，诸多矛盾为三亚市的社会治理埋下隐 患。可以预见的是，我国老年人口比例处于持续上升期，居民 可支配经济能力增强，北方居民追求冬季优质养老环境的诉 求增多，全国交通、通信建设的便捷度提升，医疗保险异地结 算渠道打通等保障条件日益成熟， “候鸟式”养老群体的规模 会持续扩大。而这一群体规模的不断扩大隐含各类潜在矛盾 因素，对三亚市政府公共服务供给提出总量扩大化和内容多 元化和对象无差别化等新的诉求，三亚市政府在公共服务供 给能力和供给侧结构优化方面面临更加严峻的考验。2018 年，国家为海南省制定了新的战略定位，三亚市作为重要窗 口城市，新的战略定位将对其应对“候鸟式”养老群体引发的 公共服务供需矛盾的方法和结果产生重大影响。综上，选择三亚市作为研究“候鸟式”养老群体公共服务供需矛盾问题 的对象具有典型性。 

（二） “候鸟式”养老群体的特征 

“候鸟式”养老群体虽然来源地广泛、年龄结构跨度大， 但因为选择了共同的养老模式，所以仍可以从多元的、复杂 的群体结构中总结出共性的特征。基于 “候鸟式”养老群体的 概念内涵，本文从迁移的时间、空间和人口等三个维度将该 群体的特征概括为以下五个方面： 

1、季节性。“候鸟式”养老群体不同于“定居式”养老群 体，他们随着季节往返穿梭于迁出、迁入两地，迁移时间自当 年 10 月开始迁入至次年 4 月完成迁出，在迁入地居留 3—6 个月不等。季节性特征也是群体迁移动因的主要反映：秋冬 季节北方气候寒冷干燥，雾霾天气增多，养老群体普遍抵抗 力低，罹患呼吸道、骨关节和心脑血管等老年慢性疾病的数 量和概率增加，同时，北方室外的天气和道路情况也给老年 人出行带来诸多不便。以三亚市为代表的迁入地多为热带、 亚热带的沿海地区，适宜的温度、湿度和清洁的空气环境有 利于降低老年慢性疾病的发病概率，同时能够满足养老群体 冬季户外活动的需求。所以，为了追求更好的养老生活环境， 从最有利于个人身心健康的角度出发， “候鸟式”养老模式越 来越受到认可，群体规模得以形成，使迁入地人口规模变动 性很大，季节性的人口峰值和谷值差别明显。

2、 暂住性。“流动人口”是在我国实行户籍制度背景下出 现的概念，即离开户籍所在地前往其他地方居住的人口。“候 鸟式”养老群体随着季节流动，但是在选择加入迁入地户籍 的意愿方面表现消极，所以从本质属性看，这类群体属于流 动人口。以三亚市为例， “候鸟式”养老群体中有一部分已经 在三亚市拥有固定住房，每年居留时间也接近半年，但是其 个人只享有原工作生活所在地的医疗保险、社会保险及退休 福利待遇等，而在三亚市无法享有相应保障。又因为夏季三 亚市气候炎热， “候鸟式”养老群体同样因为气候环境原因， 不愿继续居留，无法形成定居或户籍迁入。所以，对于三亚市 而言，常住人口 70 余万人，而“候鸟式”养老群体迁入峰值期 达到 40 万人，加上旅游人口和春节假期探亲人口涌入，流动 人口总量与常住人口形成倒挂。 

3、聚居性。“候鸟式”养老群体在迁入地形成聚居主要有 客观和主观两个方面的因素。以三亚市为例，从客观角度看， “候鸟式”养老模式出现于本次世纪之交，也正是居民房地产 单位制配给解体向市场化供给的过渡时期。所以外地人口才 有机会能够在三亚市等迁入地购买房地产。随着房地产行业 的快速发展，开发商宣传投资养老住房、景观住房的营销策 略和先集资再交房的销售模式，使新开发的房地产区域主要 面向外地投资者，客观促成“候鸟式”养老群体的聚居区。从 主观角度看，此类群体活动范围有限，加上地区文化差异等 因素，使这一群体共同产生“身在异乡”的不安全感。在这一 群体内部之间，自发地提高了彼此交流的频繁程度，形成互相帮助、互相信任、互相依赖的邻里联合体。邻里间互动频 繁，气氛和谐，养老生活的内容更加丰富。由于 “候鸟式”养老 群体与迁入地居民的居住区大多分离，在生活中交流的机会 受限，且因地域的文化差异，在语言沟通中也多受方言影响， 拉大了与迁入地居民的交流距离，间接增大了彼此间的排斥 感。又因迁出、迁入地政府的管理空白和社区治理的缺位， “候鸟式”养老群体与迁入地政府部门的日常接触仅限于“向 老龄部门申请办理老年公交优惠卡”等少之又少的业务，使 之处于政府职能部门视野的边缘地带。 

4、老龄化。“候鸟式”养老群体在迁入地主要过着养老休 闲式的生活，在此期间没有就业需求，空闲时间充足。其生活 来源主要有三种类型：一是依靠个人积蓄或工资收入自我承 担；二是依靠子女或亲属赡养支持；三是以上两种情况的混 合型来源支持。因为个人收入水平和传统消费观念的限制， 这类群体在迁入地除租赁、购置房地产的消费以外，日常生 活消费能力较弱。虽然在前文指出，因为无业、农闲、提前离 职或失业等原因， “候鸟式”养老群体中同样存在中青年人 口，但年龄结构仍以 60 周岁以上的老年人为主，他们的消费 观念、生活习惯和文体活动具有明显的地域特征和时代特 征，他们受教育程度差别大，个人素质参差不齐，而且普遍对 互联网、智能手机等科技产品的使用能力较低。老龄化特征 还反映出在选择“候鸟式”养老模式时，需要长途异地往返， 对个人的身体素质提出要求：可自理，或在专人陪护下可以 基本行动，属于养老阶段的初、前期阶段。如果迁移主体身体 条件恶化，难以承受长途迁移或者不能离开医疗设备的监 护，就无法继续 “候鸟式”养老。

5、低融合性。因为“候鸟式”养老群体以老年人口结构为 主，这一群体选择这种养老方式的主要动因就是为了养老休 闲和防病养病。所以，他们在政治、经济包括社会融入等方面 的需求程度与其他流动人口类型相比明显弱化。对迁入地政 府和社会治理以及经济建设参与度低，与当地居民进行社会 融合的渴望度低。他们的生活范围和社交范围相对狭窄，只 对与自己日常生活紧密相关的民生问题给予关注。在访谈 中，多数迁移老人称他们在异地养老的生活是“回归田园” 的，不吝于在邻里之间互相帮助，但对发挥余热参与到政府 和社会治理的热情减退，在社会治理体系的多元主体中，处 于被动地位。

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“候鸟式”养老公共服务供需矛盾的表现

从“候鸟式”养老群体的特征可以看出，他们属于流动人 口中的特殊类型，其社会身份在“游客”还是“常住非户籍人 口”的认定上无法明确。如果迁入地政府视他们为“游客”，这 类群体多租赁民居或有固定住房，往来登记和信息监管的难 度较大；如果认定为“常住非户籍人口”，这类群体每年的居留时间又短于可以划归为常住人口的最短时间标准。所以， 现阶段流动人口管理部门将其化为中间类型，没有相应法规 政策予以解释。这种身份的不确定性，就使得当地政府在公 共服务供给方面陷入两难境地，公共服务供给的“失灵”，使 “候鸟式”养老群体带来的社会治理矛盾逐渐显现，成为社会 治理的新问题。 

（一）供给内容矛盾 

1、因为养老休闲的生活在于追求健康和快乐，所以“候 鸟式”养老群体对城市基础设施建设，尤其是便于其开展户 外活动的公共场地需求较高。比如，三亚市作为旅游型城市， 城市中心区域面积小，规划建设的市内公园和公共广场较 少，人口高峰期，人均活动场地面积不足，海滨沙滩就成为养 老群体休闲娱乐活动的主要场所。三亚市秋冬季节温暖的气 候，使“候鸟式”养老群体可以一天内高频率、长时间地进行 户外活动，所以导致海滨沙滩长时间聚集着高密度的人群， 增加了城市的安全风险，也引发了旅游资源被“候鸟式”养老 群体长时间占据的矛盾冲突。 

2、“候鸟式”养老群体中老年人所占比重高，患病、发病 几率高，对公共医疗供给的数量和质量提出广泛诉求。根据 三亚市 2017 年的统计数据显示，该市常驻人口 787816 人， 同年三亚市“候鸟式”养老人口逾 380000 人，而这部分人口 并未计算在常住人口之列，依据常驻人口规模投入的城市医 疗服务配套不足，医院、医护人员的配置数量和医疗水平均 达不到人口峰值时期的需求。而且我国医保结算互通机制于 2017 年刚刚起步，距离实现全国范围内的广泛互通仍需一段 发展时间，强需求、弱供给的局面使医疗供需矛盾更加突出。 

3、“候鸟式”养老群体对公共服务供给提出的诉求还集 中表现在公共交通方面。受老年人口结构特征影响，其对公 共交通建设需求强烈的原因可归纳为以下四点：第一，老年 人口可以独立驾驶或租赁、购置汽车的人员很少，自驾车出 行的情况很少；第二，老年人口受消费习惯和水平影响，选择 乘坐费用较高的出租车出行方式的情况很少；第三，老年人 口普遍对“网络约车”使用方法的掌握程度较低，且子女多数 不在身边，每次出行都代为“约车”的可行性很低；第四，老龄 部门已经开始为符合条件的老人办理“老年公交优惠卡”，便 于其享有乘车优惠待遇，所以，乘坐公共交通成为这类群体 的出行首选。在三亚市， “候鸟式”养老群体的空闲时间丰富， 户外活动多，出行频繁，为三亚市的公共交通供给增添了压 力。其中，海棠区、吉阳区东北部、天涯区西北部和崖州区区 域于 2015 年撤镇设区，但在公交建设系统中仍不属于市区 范围，随着城市空间的扩展，新开发住宅和养老群体聚居区 又多集中于这些区域，导致居住在此处的养老群体即使办理 了“老年公交优惠卡”，出行也无法享受市区公交的优惠待 遇，诉求反映强烈。这些区域在“候鸟式”养老群体返回迁出地期间，房屋空置率达到 90%以上，给城市公共交通供给方 式增加难度，解决供需矛盾陷入两难困境。 

4、根据“候鸟式”养老群体聚居的特征，聚居所依托的社 区是其日常生活的主要空间，社区服务和配套设施建设也包 含在养老群体对公共服务需求的企盼中。在访谈过程中， “候 鸟式”养老群体希望被纳入迁入地社区的服务与管理中，尤 其希望迁出、迁入两地的基层政府和社区可以实现信息共 享，对他们的基本情况能够掌握，意愿比较集中强烈。这样在 迁入地居留期间发生意外或其他需要政府部门协助的情况 可以获得更多安全和权益保障。而对居住在城市新开发区域 的养老群体访谈中发现，因为新开发区域距离市中心较远， 房地产开发快于当地的社区建设，社区服务和基本生活配套 设施不健全，日常生活用品的采买和简单的社区医疗都需要 乘车前往市中心解决。社区服务和社区生活设施配套不完善 也加重了当地政府整体的医疗和公共交通等公共服务供给 的压力，呈现“社区建设和服务失位、市场引入和监管缺位、 社会力量介入无位”的供需矛盾。 

（二）供需平衡矛盾 

迁入地居民与“候鸟式”养老群体同城生活，联系紧密， 使之在社会治理过程中成为既是公众参与的主体，又是需要 被关注的客体的双重身份。所以，对迁入地居民公共服务需 求的关注和解决也应纳入这一矛盾的解决范围中。 

1、缩小物价涨幅的需求。三亚市以旅游立市，农业和工 业基础薄弱，居民食品、生活用品供应多依靠外地配送，平均 物价水平高于海南省其他市县。“候鸟式”养老群体的到来， 尤其在寒假和春节期间，亲友探望、相聚集中到来，城市各类 消费需求上升。而正值外来务工人员返乡季节，服务和供给 能力反而下降，依据市场供需调节规律，导致每到春节期间， 三亚市物价水平涨幅较大，加深了迁入地居民与“候鸟式”养老群体之间的排斥情绪。 

2、提升生活幸福感的需求。因为“候鸟式”养老群体没有 工作压力，在对于具有排他性的公共设施使用和生活用品购 买方面所付出的时间边际成本较小，即他们可以付出更多时 间去长时间占用公共设施，并可以自由选择时间或花费更多 时间去排队购买廉价生活品。根据调研发现，三亚市的商场、 超市会推出低价促销活动，但往往因为“候鸟式”养老群体有 更充裕的时间去排队，他们更容易买到廉价的促销产品。相 比较而言，迁入地居民在使用公共设施和购买生活用品的时 候就要付出更多的时间和金钱成本，产生城市主人的权益被 剥夺感，居民幸福感降低。 

3、增进文化融合的需求。我国南北地区距离跨度大，地 区文化差异明显。“候鸟式”养老群体因为年龄结构的特征， 自身带有浓厚的迁出地文化特色， “入乡随俗”的文化适应性 和融合度很弱，反而是将北方的语言、饮食和娱乐习惯带入 三亚市，形成一种嵌入式的融合状态，而这种嵌入式的文化 融合处于不断的摩擦中。文化差异除了地区差异，还表现在年龄差异。在三亚市，这类老年人口也会参与到“候鸟式”养 老群体的文化活动中，但是对于三亚市的青年人来说，这种 文化融合的年龄代沟大，在没有良好沟通渠道的调节下，导 致彼此误解和排斥，更容易激化双方的矛盾。 

（三）供给时间矛盾 

迁入地政府在政策供给方面表现缺位的原因在于“候鸟式”养老群体的季节性和流动性特征。在三亚市，人口流动规 模大，导致当地居住人口峰值与谷值差距大，且峰值谷值的 变化以半年为周期，对于公共服务供给过程而言，周期变化 过快，现行公共服务供给机制难以适应短周期变化的需求。人口峰值期公共服务供给和设施配套远远低于需求，如果依 据峰值人口规模的需求扩大公共服务供给规模，除了给三亚 市的财政造成巨大压力以外，在人口谷值期又会造成公共服 务供给的巨大浪费，即公共财政的浪费。因此，公共服务供给 很难适应以半年为周期的弹簧式供给，供给决策陷入循环矛 盾的困境中。所以，迁入地政府对“候鸟式”养老群体的公共 服务供给也是进退维谷，难以动态地统筹资源，在政策制定 上面临无上级指导、无经验借鉴的困境。 

此外，从三亚市的现实发展情况来看，三亚市在短时间 内从县级市直升为地级市，虽然城市级别提升，但是城市的 经济发展总量和总体实力仍然有限，没有强有力的产业依 托，在提升城市公共服务供给能力方面缺乏丰厚的财政实力 支持。例如，在加强公共医疗供给方面，即使实现了全国医保 结算互通，但是在引进高端医疗人才和设备方面，国家或省 级层面并无配套资金支持，医保结算只是抵消了医疗费用， 但是三亚市为引进人才和设备所支出的额外投入却没有办 法得到补充。如果加强这部分投入，也只是在人口峰值期，需 求量比较大的时候可以有效利用，转到人口谷值期，这部分 投入就会产生资源浪费的情况。所以，迁入地政府在针对“候 鸟式”养老群体的公共服务供给方面，无法提供明确的政策 导向，只能随着“候鸟式”养老现象的发展进行“后发式”行 动，而这种后发式的供给方式定然不能成为最佳选择。 

（四）供给空间矛盾

1、迁入地公共服务供给问题。“候鸟式”养老群体因为户 口和社会保障关系均在原工作生活地，因此在迁入地享受公 共服务方面面临天然的制度性壁垒。即便在交通、医保和养 老服务等方面的条件有所改善，但迁入地政府并无义务去保 障“候鸟式”养老群体应该享有与本地人同等水平的公共服 务，建立在“属地”而非“属人”的户籍、身份和社会保障体系， 导致迁入地既没有客观推力也没有主观动力为“候鸟式”养 老群体提供公共服务。因此，在迁入地本就有限的公共服务 供给能力下， “候鸟式”养老群体所获得的公共服务并未随着 其生活空间的转移而实现良好承接。 

2、迁出地公共服务供给问题。迁出地公共服务的供给主 要表现在社区服务方面，但通过对迁出地政府和社区的调研 结果看， “候鸟式”养老群体的服务供给并不是其工作重心，甚至仍处于政府和社区治理的真空状态，政府和社区对这部 分群体的信息和需求的掌握不够精确。在“候鸟式”养老方式 中，迁出地政府的作用往往被忽视，其所掌握的户籍信息、社 会保障资源和医疗资源都没有得到有效利用，反而将这些资 源供给的压力转嫁给迁入地政府。所以，从以人为本的治理 理念出发，迁出地与迁入地政府和社区之间加强合作是解决 此类公共服务供需矛盾的有效途径之一。跨地政府间的沟通 渠道不畅，迫切需要更高层面做出顶层设计，予以协调统筹， 打通沟通壁垒。

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“候鸟式”养老公共服务中供需矛盾的成因

在针对“候鸟式”养老模式和群体的公共服务实践中，公 共服务的供需矛盾阻碍了日益发展的“候鸟式”养老和城市 社会治理。政府及社会公众对“候鸟式”养老群体的了解程度 较低，尚未完全意识到随着其发展趋势的演进和群体规模的 扩大，相关矛盾问题已经成为社会治理环节中新的关注。从 三亚市的现实考察来看， “候鸟式”养老公共服务存在的问题 症结在于季节性的公共服务供给需求与传统政府公共服务 供给失衡的矛盾，产生这一主要矛盾的原因可以归结为以下 三个方面。

（一）迁出地城市服务缺位 

“候鸟式”养老群体的社会身份没有明确界定，导致公共 服务供给困境。在可预见的群体规模扩大、需求增多的发展 趋势情境下，公共服务困境也在加重防控社会治理风险的负 担。在“候鸟式”养老现象的多方主体中，迁出地政府的服务 缺位也是使治理环节处于真空状态的原因之一。因为季节性 特征，最早开始实现“候鸟式”养老方式的地区是黑龙江省， 随着这一养老模式的发展，东北地区、华北地区陆续形成“候 鸟式”养老群体。这些迁出地除了京津以外，整体经济发展水 平滞后于东部发达地区，基层政府、社区工作观念相对保守， 对这一新兴群体关注较少，加上规章制度层面的缺失，导致 这一群体处在迁出地政府的治理和服务视野之外。辖区内迁 移人口的规模、迁移原因、往返时间、迁出期的住房管理委托 等问题均不在迁出地政府和社区的掌握中。所以， “候鸟式” 养老群体在异地的维权问题无以保障，个人及家庭信息也无 法在迁出地和迁入地的政府或社区层面实现共享，降低了个 人迁移的安全系数。

（二）迁入地城市治理失位 

通常情况下，迁入地政府和社区对这一新兴群体不会做 出太多的发展预判和有效规划，在为“候鸟式”养老群体提供 公共服务中尚未发挥应有的作用。 

1、政策规划的缺失。比如，三亚市的自然条件适合养老， 养老产业也成为其城市发展的新引擎。然而养老产业并不仅是养老房地产业，政府主导规划养老社区，引进市场机制，培 育养老机构，加强社会组织建设，完善养老配套设施等路径 既可以引导“候鸟式”养老群体的发展方向，也可以有效疏解 政府的公共服务供给压力。从世界的先进经验看，美国佛罗 里达州的自然条件与我国海南省相似，但是佛罗里达州的养 老社区建设非常先进，老年人口到此可以享受优质的养老资 源，实现较好的社会融入。所以，迁入地政府以往着力发展养 老房地产业，引导“候鸟式”养老群体参与到投资、炒房的行 列，这严重改变了他们迁移初衷，从而也致使他们和当地居 民的矛盾加剧。 

2、政策缺乏稳定性。迁入地各级政府对“候鸟式”养老群 体的心态变化频繁，由现象产生之初的热烈欢迎到逐步降 温，现在已经产生部分排斥心态。迁移现象发展之初，正值我 国房地产行业市场化进程快速发展时期， “投资 +养老”的营 销理念吸引着越来越多“候鸟式”养老群体的到来，迁移规模 与房地产行业发展规模形成“共生关系”。所以，在初始发展 阶段，这一群体带给三亚市拉动投资和激活潜在消费的利好 一面，但是随着迁移规模的不断扩大，养老群体消费能力疲 软而公共服务需求扩大的问题逐渐暴露，三亚市的城市承载 力受到挑战。为此，2014 年 4 月三亚市出台《加强三亚市商品 房户型管理的决定》，规定三亚市域范围内的居住类项目户 型设计建筑面积应达到 80 平方米（含公摊）以上。以当时三 亚市商品房交易均价计算，购买住房的养老群体的准入门槛 提高至 100 万元以上，对迁移群体进行第一次筛选。2017 年 9 月，海南省住房和城乡建设厅与海南省规划委员会发布的 《关于严格控制小户型商品住宅审批有关问题的通知》规定， 停止批准套型建筑面积在 100 平方米以下（含 100 平方米） 的商品住宅建设，进一步提高购房养老群里的准入门槛。2018 年 4 月，海南省发布《关于进一步稳定房地产市场的通 知》明确规定，海口、三亚、琼海市分区域严格限购，严格限购 区域内，须提供至少一名家庭成员在海南省累计 60 个月及 以上个人所得税或社会保险缴纳证明。新的限购政策在很 大程度上影响了新的“候鸟式”养老群体的迁入选择。体现出 在针对“候鸟式”养老现象发展过程中，迁入地政府没有制定 长远的政策规划，后发式的政策补救错过了治理“未病”的最佳时机。 

3、 职能部门执行缺位。三亚市流动人口总量并不庞大， 但是占总人口比重较高，流动人口的服务和管理工作成为重 要领域。随着建设国际旅游岛目标的实施，防范社会风险的 任务越来越重，为此，三亚市于 2012 年成立了市政府直属的 流动人口服务与管理工作办公室，但是该部门经过近 6 年的 运行，至今没有明文核准该部门的行政职责，部门工作范围 和权责不清，工作推行进程缓慢，没有搭建与三亚市公安、人口卫生等部门的协调合作平台，同时该部门属于三亚市特设 部门，没有上级对口部门，缺乏相关指导和先进经验借鉴，工 作人员经验方法不足，专业培训不足。在工作执行中，将更多 的时间精力放在每年 20 余万人次的外来务工类流动人口方 面，而忽略规模更大、影响更深、热度更高的“候鸟式”养老群 体。公共服务的供需矛盾的激烈程度被掩盖，无法实现政府 部门对具体情况的真实掌握。 

（三）社会组织力量薄弱 

社会组织在城市社会治理体系中扮演着重要角色，作为 政府和社会的桥梁，在应对社会问题时形成缓冲地带，将社 会组织的力量发挥到最大化，亦可以发现公共服务矛盾的潜 藏风险，将隐患提前化解，但是在“候鸟式”养老群体的社会 治理实践中，社会组织起步晚，整体培育弱化，在社会治理实 践中尚未发挥出预期效果。 

三亚市“候鸟式”养老群体的治理实践，亦是如此。根据 三亚市的社会组织注册资料显示，与“候鸟式”养老群体治理 相关的社会组织仅“三亚市异地养老协会”一家，主体成员主 要由养老群体构成，表现出社会组织的知名度不够，社会影 响力较低的情况。“三亚市异地养老协会”在日常工作中积极 组织迁移人员参与志愿服务，建立志愿服务队伍，开展公益 活动，并积极组织开展各类文娱活动和推行“协会老年大学” 建设等，在丰富养老生活的同时，积极追求与当地政府部门 形成良好互动，但是该社会组织作为社会治理的参与主体， 在协调、处理“候鸟式”养老群体维权和争取公共服务利益等 事件中力量薄弱，缺乏话语权。又因为该社会组织成员以养 老群体为主，迁入地居民参与较少，在促进“候鸟式”养老群 体和迁入地居民的社会融合方面存在衔接短板。在处理双方 矛盾时，往往是因为日常琐事而导致冲突激化，而文化差异 造成沟通阻塞，使矛盾发生后双方情感裂痕难以愈合，社会 组织在调解中的优势得不到有效发挥。 

（四）社会公众认识偏颇

“候鸟式”养老群体的迁出与迁入形成多点对一点的空 间格局。对三亚市而言，逾 40 万人次的迁入规模，为该市的 公共服务供给增添了巨大压力，同时也使社会治理工作增添 了诸多隐患。养老群体多来自东北、华北诸省以及川渝、上海 等地，将总体人口规模分散到各个迁出地省市，单一省市的 迁出人口规模就很小，不会引起迁出地治理工作的注意。所 以，养老群体就失去了迁出地的保障，迁移期间子女又多不 在身边， “候鸟式”养老群体的不安全感增强，导致其在表达 需求、应对冲突和争取权益等行为过程中更加趋于弱势。 

社会公众对“候鸟式”养老群体的认识，多源于媒体报 道，对这一养老模式和群体变化发展的实质认识较少。在经 济层面，社会公众包括迁入地居民普遍认为“候鸟式”养老群 体为外地“高收入”群体，而在实际的调研中发现，第一批来 到三亚市的“候鸟式”养老群体主要是东北籍人口，较为集中 的是哈尔滨市籍人口，且购买房地产者居多。当时，哈尔滨市作为老工业基地中心工业城市和计划单列市，城市化进程 快，房价水平高于三亚市，且因为当时房地产发展的热度并 没有现在这么高，买房的动因主要是因为气候适宜或因病来 疗养。当时三亚市的迁移准入门槛较低，工薪家庭亦可承担 异地购房和生活费用。随着“候鸟式”养老模式被广泛传播， 养老群体规模持续扩大，经济和消费能力结构差异扩大，同 时三亚市在房地产和旅游市场高速发展的带动下，生活消费 成本大幅提高，早期工薪养老群体的消费能力不升反降，形 成对其经济能力认识的差异。 

在社会层面，“候鸟式”养老群体的迁移除了追求三亚市优越的自然条件以外，还是在追求生活环境的转换。因罹患重病或亲友过世等生活变故给个人心理方面造成影响，所以选择通过迁出常住地的方式，用生活环境的转换来调节个人的心理压力和生活状态。当他们来到迁入地以后，在新环境的刺激下，养老群体更多地表现出阳光、坚强、乐观的一面。这样的精神面貌是真实的反映，也是让社会片面误解的原 因，社会公众忽略了“老年人口”在生活中的情感压力和生存压力，忽略了他们作为社会弱势群体的基本属性。

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结论与展望

“候鸟式”养老现象的产生与发展，已经成为我国公共服 务供给和社会治理的新课题，潜在的社会需求和社会矛盾已 经显现。对“候鸟式”养老群体的治理，一方面，应该积极接受 新问题的挑战；另一方面，更应该抓住伴随新问题同时的发 展新机遇。这就需要国家在宏观层面加强关注，做好应对人 口老龄化的发展规划，统筹迁出地与迁入地政府间、社区间 的合作，搭建信息共享平台，进行公共服务供给侧结构性改 革，提升以迁入地城市硬实力的承载力和软实力的包容性。在将供需矛盾和社会风险降到最低的同时，满足我国人口老 龄化趋势下多元养老模式的发展。通过对供给侧结构性改 革，鼓励社会治理体系中各个主体的应然性补位，打通社会 养老和市场养老的产业发展渠道，减轻人口老龄化给经济社 会发展带来的压力。 

伴随老龄化时代的到来，“候鸟式”养老模式发展规模还会不断扩大，地方政府的责任压力也将不断增大。这不是主观判定，而是由其特殊作用决定的。其一，“候鸟式”养老有利于其个人的身心健康。在老年人口之间形成相互养老的纽带关系，邻里之间信任度高，交流频繁，起到良性的心理慰藉作用，安全感和获得感均得到提升。其二， “候鸟式”养老缓解了家庭因为养老问题产生的压力与矛盾。因为我国传统养老观念和家庭养老模式的习惯，子女是养老生活的第一保障，但随着我国人口老龄化的程度加深，“过度依赖”使中青年人口的养老压力过大。当“候鸟式”养老群体离开迁出地，主动地独立生活，减轻了家庭养老的压力，增进了家庭的幸福感。其三，随着新兴养老模式的出现，相应的社会组织和专业服务企业会带动养老产业的蓬勃发展。三亚市异地养老协会的工作已经取得良好的效果反馈，社会组织的补位对减轻政府部门应对人口老龄化的压力起到显著成效。其四，海南建省办特区历经 30 年，进入全面深化改革开放的新时期，同时作为 “一带一路”倡议的重要支点，海南发展的影响力不断扩大， 吸引的人口也会愈加增多，以科学的产业规划促进城市的可持续发展已经成为迁入地城市的发展趋势。三亚市应该预见到， “候鸟式”养老群体的到来是对城市硬实力建设和软实力提升的一次正向刺激，在现阶段把握住这次发展机遇，补齐短板，可以推动城市承载力的跨越式升级，公共服务供给能力也会相应地提高水平，形成城市人口的良性发展循环。届时， “候鸟式”养老群体极有可能转化为“养老移民”，从而破解周期性、季节性的公共服务供给难题。 

概而言之，“候鸟式”养老群体的发展仍处在上升期，在 老龄化带来的养老压力下，灵敏地发现社会新事物，将“候鸟式”养老群体的迁入阶段视为城市人口发展的阵痛期，为进一步提升城市公共服务供给能力，实现人口数量和质量同步发展，既需要地方政府的主动进位，也需要社会力量和市场的补位，从而增加百姓的获得感，提升政府服务水平和治理效能。

本期编辑 / 陈诗雨

文章来源 / 《行政论坛》2019年第2期