中国公共管理学的危机与出路：恢复重建三十年后的反思

作者简介

杨立华，教授，博士研究生导师，北京大学国家治理研究院研究员，从事公共管理与环境治理研究。

摘 要

尽管经过三十余年的发展，当下中国公共管理学却深陷严重的身份、理论、方法、价值和发展危机。造成这些危机的主要原因是缺乏必要的理论和文化自信、国际学术的隐形扩张、过度的人为干预、急功近利的学术氛围。要解决这些危机，必须做到：从国内和国际两个方面，重塑学科的独立地位和身份；加强理论和思想创新，要敢于和勇于形成自己的理论传统和思想体系；加强研究方法，提高研究规范性和科学性，反对形式主义和唯方法主义；加强价值研究，形成学科特有的价值体系，提高学科社会价值；创造一切条件，积极主动推动学科发展。 

一 、导 论

我国公共管理学（主要指和行政管理或公共行 政学一脉相承或互为同义语的公共管理学，而不是 后来过分泛化的公共管理学；后者其实并没有学科 共识，也没有形成统一的学术共同体，还称不上是 一个有足够向心力和学术内核的独立学科）自 1986 年恢复重建以来，距今已三十余年。孔子说“三十而 立”；对学科来说，人们自然也在思考“三十而立”的 问题。有人可能是“立起派”，认为过去三十余年里， 学科取得了巨大发展，已“立”了起来，且可找出很多证据；有人则可能是“未立派”，认为虽然取得 了一定的成绩，但还未“立”起来，亦可找出很多证据；还有人则可能是“中间派”，认为处在“立”与“未 立”间，亦可找出很多证据；此外，有人则可能属 于“立说本伪派”，认为不能简单将学科发展和人的 发展比对，因此讨论“三十已立”或“未立”，本就是 一个伪命题。以上各说法都有一定的道理，但无论“三十而立”对学科来讲是否科学，借助它对学科发展进行系统反思，并对未来发展进行更好的思考和设计则完全必要。 

经过三十余年的发展，中国公共管理学从无到有，从小到大，取得了长足发展；但仔细审视过去三十年的发展及当下的境况，也发现学科发展 正面临诸多严重危机。对这些危机的理解，不但有助于更好地理解学科的发展现状，而且可帮助我们进一步明确学科发展的未来方向。因此，借助学科发展三十余年这一特殊背景，本文将对当下学科所面临的诸多危机进行系统反思，并在分析其主要原因的基础上，探讨如何解决这些危机，以更好地推进学科发展。 

二、当下中国公共管理学的严重危机

（一）身份危机（包括认同危机） 

人类常问，我们是谁，从哪里来，要到哪里去？所 谓公共管理学的“身份”危机也在问：公共管理学是谁，从哪里来，要到哪里去？核心是第一个问 题，回答了第一个问题，第二、第三个问题自然迎刃 而解。公共管理学是“谁”，实际上关心的是其学科定 位以及与其他学科的关系。公共管理学在我国的前 身或旧称是“行政管理学”或“公共行政学”，诞生于 政治学家和政治实践家对于“政治”和“行政”二分的 思考，目的是加强研究政治活动中相对独立的 行政和管理问题。从此可看出，虽然学者后来对“政 治和行政二分法”有不同看法，但公共管理学的确是 从政治学派生出来的。因此，古利克就曾明确宣称：“公共管理学和政治学都是政治科学的分支。” 所 以，公共管理学的最大母体是政治学。虽然罗森 布鲁姆曾经强调公共管理学的三大主要学术渊源：政治学、管理学和法学，并认为政治学为其提供了社 会价值的视角，管理学帮助其强调效率、效益的理 性，法学则给予其寻求稳定的制度工具，但如果 放弃学科的政治学属性，一味强调管理学属性，最后 就会使其既成不了管理学，也成不了公共管理学本身。因为在管理学领域，其存在的首要价值在于 它是有关 “政治” 和“公共”的管理学，如果舍弃了 “政治” 和“公共”，其独立价值就不复存在。 

自新公共管理思想引入中国并引起学界高度关注后，现今中国语境下的“公共管理学”事实上已不 是原来意义上的“公共管理学”，而是一个“多学科 体”。例如，1997 年国务院学位委员会和原国家教委 颁布的《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、 专业目录》在管理学门类下设了管理科学与工程、工 商管理学、农林经济管理学、公共管理学及图书馆、 情报与档案管理学等五个一级学科；公共管理学一 级学科则包括行政管理学、社会医学与卫生事业管 理学、教育经济与管理学、社会保障学、土地资源管 理学等五个二级学科。在这些二级学科中，只有 “行 政管理学”属于传统公共管理学。如按当代科学的基 本常识把学科门类粗分为政治学、医学、教育学、经 济学或社会学、地学等，则包括行政管理学在内的 “公共管理学”的主要母体是“政治学”，属于传统公 共管理学的范畴；其他几个二级学科的主要母体则 分别是“医学”“教育学”“经济学”或“社会学”“地学”等。现把五个“原来分属于不同的一级学科”  或母体的二级学科放到“公共管理学”的统一框架下，由于学科母体、知识和共识完全不同，使得这些 二级学科间很少有交集，不仅未能有效推动，反而阻 碍了公共管理学的发展。即使有些学校通过行政手 段强行把它们放到一个学院，相互间也很难有统一 的学科认同和共识。这就是由身份危机导致的学科认同危机。

周志忍教授在 10 多年前就曾明确指出：“如果相关二级学科的教研机构长期游离于公共管理主流 建制之外，学科之间的知识交流就缺乏制度化渠道， 学科整合就会受到影响。如果相关二级学科机构长 期处于‘原子化’状态，公共管理就难以形成共通性 的知识基础，一级学科本身存在就会受到挑战。” 现在看来，这一判断完全正确。近二十年的学科实践 也证明，不考虑学科发展渊源、学者共识和学者共同 体的硬性学科划分违背学科发展规律，既妨碍学科 的自由发展，也妨碍学科共同体的形成。总之，所谓 公共管理学的身份危机就是其作为新兴管理学科在 传统学科体系中的定位问题，也是其“定位危机”。虽 然在美国，也有人认为公共管理学是总体管理学的 分支，甚至也有院校将公共管理学专业设在统一的 管理学院下面，但总体来讲，美国和国际上其他 国家的公共管理学的身份危机问题主要是：相对传 统政治学，公共管理学是否能独立存在，以及如何更 好发展？该危机虽存在，但学科自身的蓬勃 发展本身就说明其不足为虑，思考该危机只是为了 更好地促进学科发展。而中国公共管理学的身份 危机则表现在：它对政治学的过分远离，以及它和其 他大学科的硬性整合或联姻。也可以这样说，美国和 其他国家的公共管理学的身份危机主要是“父母” （主要是政治学）和 “子女”（公共管理学）之间的关系 危机；中国公共管理学的身份危机则不仅包括“父 母”和 “子女”间的关系危机，还包括 “硬性婚配”危机 （就是硬把几个二级学科组成一个一级学科）；而后 一种危机更严重，既影响了公共管理学自身的发展， 也影响了各二级学科及其母体的发展。 

（二）理论危机 

经过多年发展，在看似繁荣的学科盛宴背后，一 个经常让中国学者感到汗颜的问题是：“中国公共管 理学”有自己的理论和思想吗？这既关系到对刚过去三十余年的评价，也关系到学科的整体尊严，还关系 到学科未来究竟如何发展的问题。因为“任何一门社 会科学学科的发展和突破”，首先“主要集中在学科 基本理论的深化、发展和突破” 。遗憾的是，虽然 有不少学者提及该问题，但一直未得到学界 充分重视，甚至经常被有意无意地忽视。事实是，虽 经过三十余年的发展，中国公共管理学依然缺乏自 己的理论和思想；这就是中国公共管理学的理论和 思想困境，也可以说是“中国公共管理学的贫困”。这 并不是说中国公共管理学的研究完全没有理论，只 是说其理论在多数情况下是对西方尤其美国公共管 理学及其他学科理论的借用。此外，也有一小部 分借用了中国政治学、经济学、社会学及其他社会科学的自生理论。由于中国社会科学的自生理论本身较少，所以中国公共管理学所使用的理论大多还是西方公共管理学及其他学科的理论。 

好的理论固然都有一定的普适性，因此也不是 不能借用西方已有的成熟理论。如果是好且适用的 理论，借用也未尝不可，但如果一个学科大多数的理 论都完全是他人的，而没有自己的东西，首先就值得 怀疑。社会科学研究的目的虽然多样，但最根本的目 的是理论和思想的创造。如仅仅满足于借用别人的 理论和思想，满足于对别人理论和思想的引入乃至 修修补补，那么中国公共管理学的价值和地位又在 哪里？长期以往，除了沦为国外理论和思想的传声 筒、应声虫甚至附庸以外，中国公共管理学及其学者 的价值和自尊又在哪里？如果外国的理论和思想都 可以解释中国公共管理实践的所有问题，那么要中 国公共管理学干什么呢？达尔就曾经明确指出：“从 一个民族国家环境下的公共管理运作所推导出的扩 展性结论，并不能被普遍化和应用到处于不同环境的 公共管理中。” 

（三）方法危机  

从严格方法的层面来讲，当下中国公共管理学 的很多研究事实上仍只是一些想法和看法，是一种 观点或思想性“散文（essay)”，还不能说是正式的“研 究（research）”，因为其缺乏必要的逻辑推理和数据 支持，这就是其方法危机。 

首先，从一些纯理论或宏大叙述性论著来看，往 往从观点到观点，从理论到理论，不仅缺乏明确的中 心和必要的逻辑，还缺乏真正的新理论和新思想。其 实，这类规范论著也必须遵循特定研究规范，不但要 中心明确、方法合理、逻辑清楚、推理精微，而且要言 之有物，要有真思想、真贡献。 

其次，就实证研究来讲，过去常说学科缺乏研究 方法，很多情况下是在美国实证主义思潮的影响下 提出的，认为学科缺乏遵循必要的、严格研究方法的 好实证研究。这是事实，是必须加强的地方。因为 实证研究不但可以让理论更加精微、深入和可靠，而 且可帮助研究者发展新理论，进行理论和思想创新。同时， “如果实证理论的重建得不到足够的重视，现 存的规范理论将长期丧失应有的严谨性，并加重 ……在最基本的规范命题上的认同危机” 。经过 多年发展，虽然实证研究仍待加强，但同时出现的其 他问题也要引起注意。集中表现在：其一，缺乏正确 研究方法的粗糙和错误实证研究泛滥。很多研究不 管何种问题、数据，也不管数据是否足够、可靠以及 研究设计是否有效，只要有些许数据就拿来用，也不 考虑样本大小、数据类型、分析方法的差异，一律采用多元线性回归分析等，缺乏必要的科学性、严谨性、可靠性和有效性。其二，故作高深而缺乏理论和 思想的实证研究流行。这些研究的研究设计做得很好，数据也较可靠，分析方法也相对合适，却片面追求了方法的所谓科学性、严谨性和时髦性，很少有新的理论和思想。 

（四）价值危机

主要表现在两个方面：一是缺乏必要的价值导向，失去了学科方向，存在学科价值导向危机；二是 学科的社会价值受到质疑，存在学科社会价值危机。相对于政治学，公共管理学固然较为强调操作性和 客观性，但这并不是说它可以不强调价值，可以离开 价值进行研究。价值是公共管理学最重要的服务方向。达尔曾经指出：“公共行政学的作家们经常 假定自己可以舒舒服服地绝缘于价值冲突的风暴；但通常的情况是，当他们宣称最不关心目的之时恰 是他们最关心之时。”林尚立也曾指出：“中国公 共管理的发展现实表明，其发展面临的问题，不是规 范性价值的过剩，恰恰相反，是规范性价值相当短 缺。” 那么，当代公共管理学应该关注的价值是什 么呢？首先是政治学所要关注的一些基本价值，包括 安全、秩序、正义、自由、民主、平等、公平、效率、法治等。甚至，当代善治所强调一些基本要素，包括合 法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、 稳定、廉洁、公正等，也大都是价值层面的诉求。公共管理可通过研究很多价值实现的操作性和具体 性问题，为价值的最终实现做出贡献。关注这些价值，既可将公共管理学和其他管理学更好地区分开 来，也可将它和政治学更好地结合起来，还可提高学科研究的理论层次，增强其研究深度和学科尊严，巩固其学科地位。 

人们特别关注公共管理学社会价值的主要原因 有两个：首先，相对于政治学来说，它是一门强调操作性和实用性的学科，如没有实用价值，其自身存在 的基础就会被削弱；其次，就任何一门社会科学来 说，除了纯粹理论的探讨以外，还必须是现世之学， 必须为现实人类社会的需求服务。由于当下中国的 实际情况，公共管理的实际水平仍相对较低，现代和 先进的公共管理体系仍未完全建立，所有这些都有赖于学科研究来提供理论、思想和方法支持，但是学 科当下的很多研究确实未能贡献多少可为公共管理 实践提供指导和支持的重大观点、看法、理论和思 想，也缺乏指导实践的能力，这就是学科的社会价值危机。 

（五）发展危机 

发展危机是说学科发展方面存在问题，限制了学科良性和可持续发展。除了上面提到的身份、理 论、方法和价值危机所导致的次生发展危机以外，还 包括以下三种情形。 

首先，敏感性因素引发的发展危机。由于公共管 理学研究和政治学研究的对象都具有一定的敏感 性，都会受意识形态的影响，这在一定程度上制约了 学科发展。同时，也由于学界和政府所处位置不同， 导致看问题的视角也往往不一致，致使政府往往对 学科的学术研究不够重视，未能给研究者提供足够 的参与和了解实际政治、政府和公共管理活动的机 会和可能。这就使得学科学术研究往往与现实政 治和公共管理有极大差距，更加降低了政府对学界 研究的信任，妨碍了政府对学术研究成果的关注、采纳和应用。 

其次，落后的研究人才队伍建设导致的发展危 机。这主要表现在三个方面：一是缺乏必要的政治学 基础限制了学科发展。学界目前对此还认识不足，尤 其是很多青年学者不但缺乏必要的政治学基础训 练，而且对政治学有一种天然的排斥感，这对其未来 发展非常不利。二是方法训练的缺失或偏颇影响人 才队伍的整体素质和研究质量。相对老一辈研究者， 当下的青年学者往往具有较好的方法论训练，但这 些训练却又不系统，有很多偏颇之处，导致很多学者 要么过于迷恋看似高深却缺乏实际内容的纯粹思辨 性或宏大叙述性研究，要么过于沉醉于细枝末节的 实证技术而放弃了对理论和思想的真正追求，这都 妨碍了学科的良性和可持续发展。三是人才结构的 不合理妨碍学科的发展。例如，很多大学的学科都出 现严重的人才队伍断层，后继无人。

最后，不合理的学院体制引发的发展危机。如前 所述，由于将行政管理学等五个拥有不同背景的二 级学科“硬性”放入公共管理一级学科之下，使得不 同二级学科间难以建立统一的学科体系。即使有些 学校强行把几个二级学科放到一个学院，不仅未能 实现学科整合，反而导致学院内部不同学科间的学 科性矛盾，影响了学科正常发展。

三、导致危机的主要原因 

（一）缺乏理论和文化自信 

当下中国公共管理学面临的诸多危机，尤其是 理论危机，在很大程度上是缺乏理论和文化自信的 结果。固然当代公共管理学最先诞生在美国，也在美 国等其他西方国家率先发展，我们需认真学习，但如 果把学习变成唯美国论、唯西方论，认为只有西方理 论才是真理论，就是没有理论自信的表现。尤为荒唐 的是，很多国外的一般水平文章，到了国内，就变成伟大篇章；对很多西方的观点和理论，不做任何质疑 地接受，并认为是唯一的真理；一些研究平平的学 者，到了国内马上就获封国际著名学者和大师的称 号；写文章，不论有无必要，都必须引很多外文尤其 是英文文献，才显得文献支持充分；文章，只要发在 国外期刊上，发在了欧美人认为的优质期刊上就是 好文章。殊不知，欧美所谓优质期刊上的低水平文章 也比比皆是；况且公共管理是意识形态性很强的学 科，会经常受到各种意识形态的强烈影响。 

与理论自信相关的还有文化自信。固然，中国传 统社会的集权和专制色彩较浓，较少强调民主和自 由，但也不能就此认为中国政治和公共管理的传统 一片黑暗，中国过去的思想家的思考和政治家的实 践都不值一提。所以要读就只能读柏拉图、亚里士多 德、卢梭、孟德斯鸠、洛克等，不能读孔子、老子、韩非 子、柳宗元、黄宗羲、孙中山等。总之，是人家的就有 道理，我们的就没有；都是美国好、欧洲好、日本好、 别国好，凡是我们的就都不好。这就是没有文化自信 的表现，也不符合社会实际情况。当然，还有一些人 却又从文化自卑的极端走到了自负的极端，认为凡 是中国传统和现在的一切都好，就连孔子也有独立 系统的自由民主思想，就连中国的整个传统实践也 都是中国式的绝好的民主治理。这看似是文化自信 和过于自负的表现，实际上却是文化自卑的表现。实 事求是，任何文化都有好有坏，好的就应该自豪、保 留，不好的就应该扬弃、改进，这才是真正的自信。

（二）国际学术的隐形扩张

每个人都希望获得别人的认可，这是人的本性。作为学者，在大多数情况下也都希望自己的理论和 思想能获得共鸣，并能在其他地区和国家产生影响。现代科学主义的兴起，使得很多研究在标榜科学性、 客观性、中立性和普适性的同时，获得了更强的对外 推广的动机，也获得了更强的合法性和更便捷的途 径。固然，带有科学性的客观学术理论和思想都有一 定的普适性，即使没有，也可供其他国家和文化参考 学习，这不可否认。但同样不可否认的是，以欧美为 代表的西方文化是当今世界的强势文化，这种强势 既在于它所包含的先进性和客观性，也在于它本身 具有的强烈扩张性。这种扩张主义在公共管理学界 表现得非常明显，因为当代公共管理学是在美国和 欧洲先发展起来的，国内的发展比较晚，加之中国又 是大国，这自然就成为国外不少学者希望传播和推 广其思想和理论的首要目的地。其实，学者个体或学术共同体自身的扩张主义 还在其次，西方文化整体的扩张主义和它与商业运 作方式紧密结合的大规模扩张才更为严重。现在学界都在强调 SCI 和 SSCI 等，认为这普遍代表了国际 水平。这在一定程度上是对的，但也必须认识到 SCI 和 SSCI 都是西方商业控制的，在整体上是西方文化 中心论的产物，其在商业本质上都有谋求西方文化 产业主导权的一面，尤其是英语文化产业的主导权， 这就是英语文化的软实力。当全世界的精英都用英 文写作，都为英语文化服务的时候，英语文化就将永 远保持其世界第一的地位，这是多少政治、经济和军 事实力都不可能达到的力量。“人无远虑，必有近 忧”，一国的文化和一国的公共管理研究也是如此。如果不能认识到这一点，不能正确处理国际学习、 学 术交流与保持自身文化传统之间的关系，不能正确 处理英文发表、中文发表乃至发展由我国主导的英 文期刊等之间的微妙关系，我们就将在很长一段时 间内沦为西方强势文化的附庸，并将付出一定的代价。

（三）过度的人为干预 

学术发展是自然而然的过程，不能过度人为干 预，揠苗助长不仅不能促进学科发展，还会带来一系 列问题。例如，1997 年的公共管理一二级学科设计 在某种程度上就背离了学科发展的自然规律，把几 个很难形成交集的二级学科放到一起，模糊了学科 定位和边界，削弱了传统公共管理学的合法性。这一 政策在当时确实起到了促进公共管理学科发展的作 用，但随着时间的推移，其对学科的错误定位，其对 不同二级学科的合并，也影响了学科的自然发展。而 且，除了行政管理以外，其他并入公共管理一级学科 的二级学科不但不能形成对公共管理一级学科的共 同认同，而且凭借其相对较强学科的比较优势（问题相对明确、变量较易测量等），挤压了传统公共管理 学及其真正二级学科（如行政管理、公共政策、非营 利组织或社会组织管理等）的发展，这就是学科发展的挤出效应。 

（四）急功近利的学术氛围 

陆游在《冬夜读书示子聿》中写到：“古人学问无 遗力，少壮工夫老始成。纸上得来终觉浅，绝知此事 要躬行。”这说明，做学问是一件苦差事，需要多年沉 淀，需要皓首穷经，才能最终有所成就。然而现在的 学术风气苛求学生毕业就能成为名家大师，就能写 出著名篇章。很多单位、组织、行政机构也通过各种 各样的评审逼着大家写文章、发文章，申请项目，要 求大家发 SSCI 和 SCI 和所谓的 A刊。好像不这 么做，就不是学问的正途，就不会成为真正的学问 家；一旦这么做了，就会一夜间成为著名学者。可公 共管理研究非常复杂，对任何一个重要问题的解决， 都需要多方面的知识积累，需要多年的不懈探索。如 果只想着发文章，忙于零散琐事，既很难产生禁得起历史检验的大理论和大思想，也难以诞生真正能在 历史上占有一定地位的大学者和大理论家。这些急 功近利的做法，不仅催生和鼓励了学术界的投机行 为，还在事实上挤压了真正认真从事学术研究学者 的生存空间，使得他们在急功近利的标准下往往显 得不合群、不合格、不合时宜，必然导致 “劣币驱逐良币”，最终扭曲了整个学界的学术风气，窒息了学术 发展，这就是学者发展的挤出效应。 

四、解决危机的主要途径 

（一）从国内和国际两个方面，重塑中国公共管理学的独立地位和身份 

从国内讲，公共管理学要有独立地位和身份，首 先要处理和政治学的关系。传统上，为了追求学科独 立地位，在“政治和行政二分法”的简单逻辑下，片面 地试图将学科完全从政治学独立出来，但实践证明 这并不可行。公共管理学可建立独立的系所甚至学 院，亦可建立独立的学术共识和共同体，但必须意识 到，政治学是公共管理学的最大母体，离开了政治学 的滋养，离开了与政治学的对话和交流，公共管理学 就会变成无本之木、无源之水，决计不能获得真正的 大发展。也正是在这个意义上，二者的关系永远只能 是相对独立的关系，是相互影响和相互支撑的关系。离开了政治学，公共管理学的发展将失去方向，缺乏 深度；同样，离开了公共管理学，政治学的研究也会 失之偏颇，流于表面。从亚里士多德和孔子开始，所 有研究政治学、政治或公共管理问题的大师（如孟得 斯鸠、霍布斯、洛克、卢梭、密尔、托克维尔、韦伯、达尔、奥斯特罗姆等）无不同时关注政治和行政问题。不理解行政和公共管理问题，政治和政治学就只能 “在天上飘着”；同样，不把政治问题搞清楚，也无法 真正理解行政和公共管理问题。而且，政治学和公共 管理学间的界限也总是模糊不清和变动不居的，不 可能有固定不变和一劳永逸的明确划分，并会随着 社会和各自学科的发展而时有变化。因此，二者 的界限和身份问题会永远存在，并会不断发生变动 和调整，不可能有最终答案，但也恰是这种矛盾和张 力，这种有关各自身份和界限的互动，有力推动了两个学科的各自发展和相互促进。 

公共管理学在处理好与政治学关系的基础上， 也要处理好与管理学的关系。公共管理学固然是管 理学不可或缺的重要组成部分，可对管理学做出重 大贡献，也可学习其他管理学（如管理科学和工程、 工商管理学、土地资源管理学等）的理论和方法，但 公共管理学首先必须是关注“政治”“公共”“政策”等 问题的管理学，这是将其与其他管理学区分开的首要条件，如果不能把握这一点，就不仅会模 糊公共管理学和其他管理学间的界限，还会在无形中消解其地位和价值。 

正是在如上意义上，学界应重新界定公共管理学，让其回归包括行政管理学、公共政策学、非营利 和社会组织研究，甚至公共人力资源管理、环境政 策、城市政策、社会政策、公共治理等诸多方向（或二 级学科）的传统公共管理学，大力发展传统学科领域 的各方向，理顺学科关系，真正促进传统公共管理学 的发展。而将与传统公共管理学缺乏实质交叉融合、 作为独立二级学科的社会医学与卫生事业管理学、 教育经济与管理学、社会保障学、土地资源管理学划 出公共管理学一级学科，或让它们以二级学科身份 各自回归传统一级学科或母体下（如医学、教育学、 经济学、社会学、地学等），或在遵循学科特点和自然 发展规律基础上，形成其他独立一级学科。这样不仅 对公共管理学发展有利，还有利于不同领域的子管 理学的发展，但这样的划分，并不意味着真正的公共 管理学就不再研究社会医学与卫生事业管理、教育 经济与管理、社会保障、土地资源管理等问题。仍然 要大力研究这些问题，但这些研究应作为公共管理 一级学科或其二级学科下的具体方向来进行，而不 再作为公共管理的独立二级学科。同时，也应是接受 了传统公共管理教育和以上这些管理教育交叉训练 的学者从认同公共管理学的角度对这些问题进行研 究，是对公共管理学有学科共识和认同的研究。这一 点，也和薛澜、彭宗超和张强教授在 10 多年前就 提出的观点相一致；那时他们就主张：“把一些具体 领域的管理，如教育经济管理、社会保障、医疗卫生 管理等，作为相应的学科研究方向来考虑。”正如蓝 志勇教授所强调：“学科核心要得到强化，学科边界 要放开。”当然，在学科发展成熟的基础上，这些研究也可重新形成自己在公共管理学一级学科下相对独 立的二级或三级学科地位，同时可加强和医学、教育 学、经济学、社会学、地学等在这些领域的相互交流和沟通。在发展交流的基础上， “随着社会需求和基 础条件的成熟” ，认为有必要真正建立大公共管 理一级学科所设计的二级学科结构，也可将社会医 学与卫生事业管理学等作为二级学科重新纳入具有学科共识和共同体意识的大公共管理一级学科下， 但这必须是学科自然发展的过程，不能是人为干预 的结果。 

从国际讲，要建立中国公共管理学的独立地位 和身份，就必须重塑其相对于国际公共管理学和其他学术的独立地位和身份。要实现这点，又要做到两 点：其一，要有清醒的独立意识，要有文化和理论自信，要努力钻研探索，并竭力保持国际独立身份。如 连独立意识都没有，还奢谈什么独立？所以，具有清 晰的独立意识是独立发展和建立相对于国际的独立 地位和身份的前提。其二，要破除对西方理论、思想 和学者的简单迷信。在全球化时代，我们不仅要受来 自国外的各种影响，还要主动出击去影响国外。国外 理论和思想有先进的、精华的，就该好好学习，但这 种学习必须是批判性、独立性和发展性的，不能盲目 膜拜和相信。可以学习外来的理论和思想，但要加以 中国化、本土化，同时要有理论自觉，要有自己的东 西。如何才能最终实现“迈向国际化和本土化的有机 统一”，或许周志忍教授所概括的两句话“本土化中 保持国际视野，国际化中不忘中国情怀” ，就是较 为可行的道路。

（二）加强理论和思想创新，要敢于和勇于形成自己的理论传统和思想体系 

第一，每个研究者要敢于和勇于进行理论和思 想创新，而且创新的理论既包括中层理论，也包括统 一理论和微观理论。理论和思想创新在本质上是研 究者的理论和思想创新。要进行这些创新，研究者首 先必须有创新的热情和勇气。必须认识到，创新是学 术研究的灵魂，没有创新，学术之木就必会枯萎而 死。因此，要将创新和学术研究等同起来，既要有创 新的冲动和热情，也要有创新的勇气。此外，需特别 指出，尽管有很多学者认为，由于公共管理学的学科性质和主要关注“政治活动的中观和微观层次” ， 即威尔逊所说的政府的执行、操作和政府工作中的 最显眼部分，其理论创新很多情况下都被定位为 默顿所说的“中层理论”。但并不是说公共管理 学就不能创造“统一理论”，也不允许有 “微观理论”。没有微观理论的支撑，中层理论就是不丰富饱满的， 也将会成为干瘪的名词和条目；同时多个中层理论 的汇聚与整合，也能形成具有相当一致性的统一理 论。由于“政治”和“行政”事实上不可分，也使得政治 学和公共管理学在事实上不可能完全独立，这就使 公共管理学的很多理论的纵深发展，势必会衍生到政治学的核心领域；同时由于公共管理学的多学科 交叉性质，又使得其理论可同时与经济学、社会学、 管理学等其他领域的理论对话、融合、相通和统一。所有这些都为立足于公共管理而发展具有相当一致 性的统一理论提供了坚实的基础和得天独厚的条件。奥斯特罗姆、西蒙和林德布洛姆等人的相关研究 就是很好的例子。 

第二，要鼓励学者敢于和勇于进行经典理论和 思想的创新和冒险。虽然创新无论大小，都应得到鼓 励，但从学科整体发展来说，更应鼓励大的理论和思想创新。因为学术和理论的发展始终是 “经典传承” 的，也只有经典理论和思想，才最终能对人类整体理 论、思想和知识大厦的构建大有贡献；而且，也只有 拥有了经典理论、思想和观点的学科，才能真正建立 自己的传统，拥有自己的家园，才能代代相续、星火 相传，获得可持续性发展。当然，这不是说那些非致 力于经典理论、思想和观点创新和创造的研究就没 有价值。就像一个森林，高大的乔木就像是经典理 论，是森林之所以成为森林的根本原因，但也不能没 有灌木和 “一岁一枯荣”的小草、野花，否则也不能成为森林。如果从中心和外围的观点来看，经典 理论和思想就是一门学问或学科的内核，其他的则 是外围。但如果只有内核，没有外围，也不行。 

第三，学界要形成鼓励理论和思想创新的氛围， 要努力促成百家争鸣、百花齐放的局面。首先，要鼓 励青年学者和学生大胆创新，不能迷信西方和国内 已有的经典理论和思想，只有超越了对已有经典的 一味崇拜和尊崇，才能敢于创新。其次，要对中国本 土创新给予充分关注和研究，不但要宽容，而且要支 持、表扬、推广。最后，要鼓励真正的创新，还必须改 变学界普遍存在的唯发表论、唯档次论、唯引用论、 唯奖项论、唯资历论、唯头衔论等。有没有创新，是不 是真正的创新，其实与文章发在哪无关，与发表期刊 级别无关，与引用率无关，与是否获奖无关，更与作者的年龄、职称和头衔等无关。 

第四，社会要为理论和思想创新提供宽松、宽容 和自由的社会环境。没有宽松自由的学术环境，就不 可能有学术繁荣。学术研究的本质是对未知世界进 行探险，必然要突破各种界限，要进行各种冒险和探 索，如果事先就设定了各种条条框框，加以约束， “上下求索”就很难实现。为此，从学界来讲，要主动争取 更加宽松、宽容和自由的研究氛围，要对此进行不断 探讨，努力寻求社会的理解。从社会而言，要认识到 公共管理学研究的重要性、特殊性及相对中立性和 客观性，要尽量给其更多的发展空间；要认识到没有 公共管理学的发展繁荣，中国治理和公共管理现代化的进程也会大受影响。 

第五，要敢于形成自己的理论传统和思想体系。一个学科要发展，必须有自己的理论传统和思想体 系。公共管理学经过三十余年的发展，还没有突出的 理论和思想沉淀，还没形成显著的理论传统和思想 体系。也有研究指出，学界已积累了一些具有中国特 色的行政学概念，诸如“压力型体制、锦标赛模式与 行政逐级发包制、行政吸纳社会、分级制政策实验、 公推公选与准行政竞争等” 。如属实，则需要对过 去三十余年的学科发展史进行深入透彻的研究。通过这一研究，可对过去的发展进行归纳整理，了解发 展轨迹和不同观点间的逻辑联系，梳理不同的理论 传统和思想体系。这不仅可使我们对过去的理解更 加丰富具体，还可为今后的发展提供理论和思想基 础，从而形成更为丰富和复杂的理论传统和思想体 系，这对公共管理学的未来发展至关重要。 

（三）加强研究方法，提高研究规范性和科学性， 反对形式主义和唯方法主义 

进一步发展公共管理学，必须提高学科研究的 规范性和科学性，学界已对各种措施进行了很多探 讨，无须赘述，此处要特别强调反对两个当下学界比 较突出的倾向：形式主义和唯方法主义。所谓形式主 义，就是在研究过程中，摈弃实际理论和思想创造， 用故作高深的语言、辞藻和形式来哗众取宠。这主要 存在于一些宏大叙述性或纯理论性的研究中，文中 借用一些西方乃至其他学科的新奇词汇、术语，然后 不加限定，不分场合，不管合适与否，都堆砌在一起， 使研究初读倍显高深、前沿，且有理论和思想，一旦 把貌似新奇的词汇或故作高深的表述去掉，就会发 现，其实没有新东西，只不过换了一套新奇的说辞 而已。

所谓唯方法主义，就是把方法看得高于一切，认 为有了方法就等于有了一切，文章甚至可以没有观 点、理论和思想，只要有方法，就是好文章。以前说学 科缺乏科学研究方法，讲久了，使很多人误认为有了 科学研究方法就有了一切。社会科学研究的最重要 任务是产生解释和分析社会现实的理论和思想，如 果在理论和思想上无贡献，即使运用多少高深的方 法又有何用？甚至还有人认为，公共管理学学科门槛 很低，任何人只要有点研究方法都可研究，这样的看 法更是大错特错。恰恰相反，真正的公共管理学研 究门槛极高；因为它是研究关于“国家的治理”的大 学问，立志于“创造人类文明，是人类文明的基 石，为人类文明提供舞台” 。因此，没有对社会的 深刻理解、系统把握，没有深厚的政治学素养，没有 管理学、法学、哲学、心理学、社会学、经济学、心理学 等多方面的交叉知识，就不可能研究好公共管理学， 也不可能做出真正突出的贡献。而且，公共管理学研 究的很多问题都非常宏大且复杂，很难进行简单量 化和模型化。

（四）加强价值研究，形成学科特有的价值体系，提高其社会价值  

解决价值危机有两个途径：一是加强对价值的 研究，二是提高研究的社会价值。 

加强对价值的研究，可从四个方面考虑：一是从 实践和改革的实际出发，明确公共管理改革的方向，明确其对学科的需求，从此确定学科应坚持和把握 的基本价值。二是直接就一些核心价值展开研究。例 如，虽然民主是政治学的核心概念，在政治学领域也 已有海量研究，但什么是民主的 “特定的组织结构和 组织方式” ，如何从公共管理角度促进和实现民 主，现有的公共管理学并没给出很好的回答，因此可 以对这个问题进行直接研究。三是通过研究或强调 不同的价值，形成不同的理论、思想，乃至范式或学 派。这在美国公共管理学发展史上屡见不鲜。例如， 早期公共管理学主要强调效率，新公共行政学则强 调公平，新公共管理又强调效率，而新公共服务则强 调公民价值和服务等。中国公共管理实践也存在同 样的现象。例如，新中国成立初期较多地强调公平， 改革开放初期主要强调效率，后来又提出要效率优 先兼顾公平，再后来又提出要公平效率兼顾，甚至更 多地强调公平。与时代契合，深入研究这些问题，也 会形成中国公共管理学的不同传统和理论体系。四 是将价值研究作为其他具体问题研究的指导。例如， 在研究治理问题时，可不涉及民主，但应清楚治理的 实际运行是社会民主的一部分，如果认识不到这一 点，对治理问题的研究就会有所偏差。 

提高公共管理学研究相对于其他学科、社会和 公共管理实践的社会价值，可从两个方面着手：一是 学科要贡献真东西。一个学科的研究是不是有价值， 首先在于其研究是不是有值得其他学科学习、利用， 值得社会关注、尊重，值得公共管理实践参考、使用 的真东西，这是我们必须大力提倡的。二是研究者要 增强对社会和中国公共管理实践的强烈责任感。既 然公共管理学是关于构建社会治理结构的大学问， 是关注管理实践的操作性和现实性很强的学问，研 究者就必须时刻具有推动和改善中国和国际社会治 理和公共管理实践的强烈社会责任感。有了诸如“治 国平天下”这样的社会责任感，才能有踏踏实实进行 研究的极大热情和无尽动力。这对其他学科或许还 在其次，但对公共管理学却至关重要。 

（五）创造一切条件，积极主动推动学科发展 

积极推动学科发展的路径很多，但在当下，有四 点尤其重要。 

首先，尊重学科科研规律和学界自主自治，减少 不必要的人为干预。不但要降低影响学科发展的各 种行政性干预，而且要降低具体管理中的各种无谓 干预。例如，不但要尽可能地减少各种不合理的审 查、评审、评估、评比，而且要尽量减少各种各样的、 没有实际价值的会议、汇报、报表等，从而为社会节约资源，为学者节省时间。 

其次，积极塑造富有学术献身精神和理想主义情怀的学术氛围。学术研究的根本目的是“追求真 理，服务社会”。为实现这两个目的，研究者不仅要有 强烈的学术献身精神，还要有毫不妥协地追求学术 真理的理想和抱负，而且要心怀天下，立志为社会服 务。如果没有这样的理想和抱负，不是为了追求真理 而从事研究，不是为了治国平天下而从事学问，就会 为各种世俗力量所左右，就会在不佳的学术环境下 放弃追求学术真理和治国平天下的抱负。如果仅仅 为了晋升职称，为了发表论文，为了申请项目，为了 追名逐利而从事研究，学问就会被扭曲和绑架，自然 不会做出真学问。而且，由于公共管理问题的复杂 性，没有深厚的基础和坚持不懈的探索，也很难有大 的贡献。 

再次，积极培养宽基础、懂方法、有理想、能坚持 的青年人才队伍。虽然推动学科发展是所有学科研 究者的责任，但学科可持续发展的关键在于青年人 才队伍的不断补充。这不仅因为每个人，即使是最伟 大的学者的学术生命都有限，还因为青年总是学科 理论和思想创新的主体，是学科充满希望和朝气的 源泉。由于公共管理学科的特殊性，其青年人才队伍 必须具有多学科交叉的宽厚知识基础，除了必须对 政治学有深入了解以外，还必须对法学、一般 管理学、经济学、社会学、心理学等有所了解。虽然每 个人可能各有特长、各有专攻，但从学科总体来看， 这些知识都是需要的。而在这些知识中，最为重要的 还是政治学的训练和知识积累，因为必须有一大批 同时懂公共管理和政治学的人，才能真正把握学科 的总体方向。至于研究方法的重要性，前文已经提 及，不再赘述。此外，由于学科研究对象的复杂性决 定了公共管理研究者不但要具备多种知识基础，而 且要经过多年的积累和探索才能最终有所成就，因 此也要求其研究者必须是有理想、能坚持的研究者， 只有做到十年乃至几十年磨一剑，才能真正做出大 学问，产出大理论、大思想。

最后，积极理顺院系体制，培育院系学术共同 体，同时提高学界学术共同体意识和水平。学院或系 所是学科发展的基础单位，因为它们既是学科研究 者聚集从事学科研究并形成初级学科共同体的机 构，也是教育和培养学科未来人才的机构。因此，要 推动学科发展，就必须理顺相关学院和系所的管理 体制，形成既有强烈向心力又包含极大多样性的院 系学术共同体，为学科的发展提供体制基础。除了理 顺学院体制，整个学界还必须不断提高学术共同体 意识和水平。要在促进相互交流合作的基础上逐步 达成共同体基本共识和规范，形成更具向心力和多样性的共同体机构，形成便捷和多样化的共同体交流和沟通机制，提高共同体水平，促进共同体持续和健康发展。

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本期编辑 / 陈诗雨

文章来源 /  《行政论坛》2019年第5期