也谈当代中国公共管理的大问题 —— 一个多视角的思考

蓝志勇，清华大学公共管理学院教授，博导。研究领域：公共管理，组织学习与创新，信息技术政策，城市治理，政府与企业

摘  要

本文应邀参与部分公共管理学者对公共管理大问题的讨论，努力厘清“公共管理大问题”讨论的来 龙去脉和发生的背景，审视“大问题”讨论对中国现阶段公共管理学科发展的意义，抛砖引玉，探索 中国公共管理的未来路径。在文献回顾的基础上，笔者指出，美国公共管理有他们自己的大问题， 有些长期存在，有些随着时代的变化和施政情景的变化（内、外部条件）而变化或以不同的方式反复 出现。中国在迅速发展的阶段，有不少自己独特的问题，中国公共管理学人应该结合自己的历史传 承，同时纵深地学习先行发展的国家的经验和当代管理科学、自然科学发展的前沿，研究好公共管 理的微观目标、阶段性目标和终极目标之间的关系，成为助推现代国家治理体系和治理能力构建、 引领世界文明的重要力量。 

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近年来，国内公共管理学界的部分青年学者开始 关注“公共管理大问题”的讨论，进行了一些很好的思 考，提出了不少有意思的问题，但读来总觉得哪里缺了 些什么，有不满足的感觉。本文尝试从不同的视角提 出对“公共管理大问题”的思考，梳理一下“大问题”讨 论对中国公共管理学科发展的愿景镜像。 

一

公共管理大问题讨论的起源和发生的背景

“公共管理大问题”的讨论源起于美国杜克大学公 共研究所（政策系）前主任罗伯特·本恩（Robert Behn） 教授。本恩于 1995 年在《公共行政评论》上发表了“公共管理的大问题”一文。他借用诺贝尔奖获得者、物 理学家 Steven Weinberg“星系形成的理论是天体物理 中最突出的大问题之一”的思路，提出了三个公共管理 学难以解决的大问题：微观管理原则和程序过于复杂 的问题、动机问题和工作绩效问题。这三个问题又相 互关联，所以本恩说，如果公共管理研究要“科学”，那 就必须要关注这几个公共管理的大问题。 

特别要提到的是，本恩论文的题目是“The Big Questions of Public Management”，准确的翻译是“公共经营管理的大问题。”1993 年克林顿成为美国第42任总统，他与选举搭档、副总统戈尔共同推动的是后来被学界描述为“新公共管理”（New Public Management） 的改革，强调用企业经营管理的方法来改革政府，让政 府像对待企业顾客一样为公民服务，并通过绩效评估 来测量公共服务的业绩，提高问责性，显示度，工作绩 效。美国公共管理（Public Administration）学界一直有 一个以伯茨曼教授等为首的公共经营管理学派（Public Management），强调公共管理中微观经营管理行为对公 共管理的重要作用。克林顿的改革开始以重塑政府 为口号，这一改革后来被美国学者 Don Kettl 按英国学 者胡德梳理的理论归纳为新公共管理改革（New Public Management Reform），既尊重公共经营管理学派的传承，又加入了新意。另外，克林顿政府是在共和党 人 12 年的私有化和抨击政府改革后上台的，当时政府 形象低落、公务员积极性差，政治斗争使得政府公共管 理业绩标准模糊，失业率高，国家债台高筑还要不断减税，公共管理找不到方向。了解了这个背景，就能深刻理解，为什么当时本恩提出的公共管理大问题是这几 个问题。他们都是那个特定时代的公共管理面对的问 题，需要学界帮助政府寻找方向。 

本恩很清楚地说明，他不认为这是“公共管理”仅有的三个问题，或是最重要的问题，也不是想它们被用 来指导公共经营管理未来的研究方向。他只是想请领 域内的学者们开始思考和参与讨论，回答在这个领域 内什么问题应该是未来研究的重要方向？ 

他的论文果然引起了关注。南加州大学的约翰·科 林教授率先回应他的呼吁，1996 年写了“民主国家的 公共管理大问题”。这一次，科林教授用的是“The Big Questions of Public Administration.”（公共行政的大问 题）。他认为，民主国家的公共行政的大问题与“公共 经营管理”的大问题是不同的，测量公共行政大问题 的标准与“维护民主政体，创造社会价值，应对集体行 动管理工具的复杂性和鼓励更加有效的社会生活”有关。他据此提出七大问题：支持民主政体集体行动的工具是什么；什么是非政府组织恰当的社会功能；功能和地理位置决定的制度设计的得失平衡；中央和地方的管理权限分工；什么时候决策应该与政治分开、什么时候不能分开；如何保持中立、代表性和领导力之间的 平衡；如何提高社会学习能力。

在军校教学的弗朗西斯·纽曼教授则以“什么使公共管理更科学？它的大问题真的大吗？”为题，发表在 1996 年同期的杂志上。他认为，大问题必须要关注 公共组织的结构和能动性。物理学中有新的视自然界 为非线性、复杂和混沌的世界的新范式出现，这一新的 开放系统观使得公共管理学者要重新审视他们自己人 为形成的关于公共组织系统论的线性能动性的传统观 点。所以，公共管理的大问题是要将组织理论、公共经营理论、公共组织及其环境关系等理论放在复杂系统 和混沌科学的背景下重新审视。

到 1999 年，新上任的美国《公共行政评论》主编 特雷教授（Larry D. Terry）和助理主编斯泰夫（Camilla  Stiver）进行了一次“搭建桥梁之旅”，与全美 14 个区域 的学者和公共管理从业人员进行有关如何办好杂志的 访谈。许多读者提到希望他们再发一些公共管理大 问题的文章，他们就在杂志上开辟了专栏，邀请学者参 加讨论。科林教授再一次冲在前面，他在 2001 年的论 文中提出，我们太关注公共组织中的工具问题了，大问 题不能只关注这些工具性的问题，要关注在社会上带 来的结果和公共管理的价值，核心是要了解公共管理 在过去如何影响了社会，在未来会如何影响社会。要 对社会有影响、有意义，公共管理必须研究对管辖区有 影响的制度的能力和业绩。例如，当美国的进步运动 刚刚开始的时候，公共管理学者就自觉意识到并成功 回答了公共设施和公共卫生的缺乏对美国城市和工业 增长的制约、成功反击了政府部门的腐败。科林认为， 公共管理是人类为自己创造未来的伟大努力中的核心力量，人类创造出来的制度体系需要管理才能帮助人 们实现他们的雄心。测评公共管理成功或者失败的标 准不只是工具的有效性，必须超越城市、州府、甚至国 家的视野，用全球的尺度审视它能够创造的长久的价 值。他提到，有历史学家认为林肯总统就做出了这样 的贡献。林肯阐明和践行了用公共权力保证大众机会 平等、捍卫国家统一的“自由的定义”，成功反对了所谓 “蓄奴自由”的负面的自由思想，实施了公共领导力，通 过牺牲赢得了内战，建立了公共管理和公共政策的平 台，提供了民主政治的优秀范例。 

芝加哥大学的林恩教授（Laurence E. Lynn Jr.）则用 “官僚范式之谜：传统公共管理的立场”一文回应这个问题。作为早期公共经营管理（Public Management）的 倡导者之一，他不同意“行政官僚”是传统公共管理的范式，而“新公共管理（经营）”是一个全新的范式。他认真讨论了进步运动时代的公共管理大家的思想和文献指出，传统公共管理文献本身非常丰富，显示了对 法律、政治、公民、价值等政府管理的尊重和容纳。他 们努力要解决的问题一直是如何在民主的政体中提高 公共行政的效率，同时又保证民主程序对官僚体系的 控制。说传统公共行政只重视官僚、认为官僚是解决 国家治理的唯一方法，是部分公共管理理论家对历史 的一个狭隘和矫情的解释导致的错误认知，至少是十 分片面的认识。民主政体中，这个核心的议题其实没有变。 

华盛顿大学的帕特里克·多比（J. P.  Dobel）教授也 应邀参加讨论，他以“Paradigms，traditions，and keeping the faith”（“范式、传统与忠于信仰”）为题，支持林恩 教授对传统公共管理范式的宽泛的解释，认可他丰富 的文献回顾，认为美国公共管理的核心主题其实一直 都是如何让民主驾驭官僚和其它治理工具，公共管理 的终极目标从来就不是效率，而是价值。

当时在亚利桑那州立大学任教的登哈特教授也撰文，认为公共管理教育的大问题包括“我们的公共 管理教育提供给学生的应该是理论还是实践知识？目标是他们刚开始任职时需要的技能还是他们未来 的发展潜力？用什么方法能够有效教育公共管理学 生？作为公共管理的教育者，我们自己要有什么承诺和奉献？”

南加州大学教授库珀就“什么是管理伦理”撰文， 涉及的问题包括什么是公共管理伦理道德的规范基 础，美国公共管理的伦理观与全球伦理观的结合点在哪里，如何设计组织使之支持道德行为，我们什么时候 应该为了公平公正平等对待人民，什么时候应该为了 公平公正而不平等对待人民？

现在亚利桑那州立大学任教的波茨曼教授（Bozeman）认为，“什么是公共价值，公共价值是否是个体价 值的集合，公共价值可以被定义和测量吗”是三个公共 价值方面的大问题。他指出，基础设施问题是甄别和测试公共价值的实验场和核心点，它需要公众和个体 参与决策，提供理论和实践两个方面的研究机会。

也有学者关注公共组织的能力。比如，卡拉汉（R.  F  Callahan）认为，寻找将公共组织的功能与国家制度的功能有效链接和影响的方式，才是公共管理的大问题。社会的复杂性使得公共组织与民主制度之间的关 系扑朔迷离，公共组织如何能够推动集体行动和合作 以解决制度层面的问题、如何推动民主自治和有限政府、如何建立公众对公共组织和国家制度的信任、如何 通过组织学习推动制度变迁，都是公共管理研究必须 弄清楚并操作好的大问题。法兰奇（P. E.  French） 等则干脆提出公共管理第五范式的口号，认为发展组 织理论的知识以提高公共管理的成效才是公共管理中 最重要的大问题。马尔罗（J. Marlowe）等青年学者 提出，公共组织如何控制使用和分配资源是管理技术 和活动中的中心工作，是我们了解特定环境条件下的 管理行为、权力分配、管理改革和创新的切入点。这是 公共管理的大问题。

其它学者则从自己的研究领域看公共管理的大问 题。布鲁克斯（A C.  Brooks）通过调研认为，非营利组 织研究会丰富公共管理的课程，为公共管理者提供丰 富的思想源泉。阿格然夫和麦吉尔（Agranoff，R. &  McGuire）聚焦讨论网络管理问题，认为：公共网络管理 研究需要关注的大问题是：合作中的小组互动过程，网 络的灵活性，自我和公共机构的问责性；网络之间的粘 合因素；权力及其对解决小组问题的影响，网络管理的绩效等。网络管理可以追寻启动、形成、动员和综合的过程，研究者需要知道这个过程是如何展开的，合作学习是如何发生的，网络是如何产生结果的。蒙尼汉和庞迪（Moynihan，D. P.，& Pandey）讨论了绩 效评估中的大问题，认为公共服务动机、领导力、信息可获取度、组织文化、管理灵活度都能影响评估被如何使用。 

伊尔迪慈（Yildiz）讨论了电子政务研究中的大问 题，包括电子政务技术的应用分布、数据隐私、对政府 的信任、公民参与、投资回报、治理绩效等等。其中最 主要的问题是，电子政务能否提高民主的水平和治理 目标？

金凯德等（Kincaid，J.，&  Stenberg，C.  W.）认真讨论了府际关系中的大问题。他们指出，联邦政府与地 方政府之间的财政、行政和政治张力一直存在，或许更 加紧张，但没有常设的政府组织来有效协调这些府际关系的张力。他们一条条讨论，列举了14个问题之多， 包括不靠行政命令提高政策执行效率和效益，提高地 方政府发言权，诱导经济发展并维护可持续财政健康， 规制改革，灵活创新，协同合作，激励因素，资源分配公 平公正等等。

威斯康星大学奥什卡斯分校的青年学者麦克福特 （M. Ford）写道：对基层从业的公共管理者来说，公共管理的大问题包括，如何解决美国的地方政府财政困 难，如何恢复公众对专业化公共管理体系的信任，如何 在政治思潮分裂的社会条件下有效实施公共政策，如 何将公共管理的研究与实践更好地结合起来，如何使 用数据事实来进行政府公共决策。

布莱逊（J. M. Bryson）等则提出，公共价值治理，是超越传统公共行政和新公共管理的新思考。这一思考是对网络社会、多元社会、非整体社会现象的回应，是超越效率、效益、甚至民主价值的新价值，将会成为新 时代的基础。政府是这一新时代公共价值的捍卫者， 应该通过研究和行动来保证自己不负众望。布莱逊等 甚至提出，在甄别和研究什么是新时代公共价值的大 问题上，公共管理学者要有开放的心胸，跨学科学习， 鼓励不同学科的学者和人员共同参与，共同寻求和打造新型公共价值。

还有很多学者陆续参与了公共管理大问题的讨论，包括国内学者熟知的罗森布罗姆教授（Rosebloom） 和他的好朋友，国内学者不太熟悉的宪法伦理学家若 尔斯（Rohrs）。他们的论点发表在一些讲话、文论和其 它不同的公共管理相关的杂志中，在此不一一综述。

通过对美国公共管理学界对公共管理大问题讨论 来龙去脉的浏览，我们可以清楚地看到，美国公共管理 学界提大问题研究的背景是学界感觉到美国政府在改 革过程中忽略了方向性的大问题，甚至对微观的问题 也没有很好地总结提炼和思考，因而主动进行反思，探 索学科研究需要努力的方向。他们提出的大问题有国 家层面的民主与行政的张力问题，有是否过度关注微 观程序的问题，有工具效率问题，有线性科学理念和 复杂科学理念在管理研究中的方法问题，有新技术在 国家治理中的应用问题，有财政管理问题、央地关系问 题、非营利组织管理问题、网络治理问题、改革创新问 题，但更多、更重要的是公共价值的甄别、创造、维护和 弘扬的问题。微观的问题，必须为宏观的导向性服务。正如沃尔多教授所总结的，公共管理问题，从来就不是 简单的效率问题。公共管理学科要研究的，是公共管 理实践当时面临的问题，而它所追求的，是创造、维护 和发展人类的文明。

二

从多视角寻觅中国公共管理的大问题 

中国公共管理学科是20世纪末到本世纪初开始 大发展的新兴学科，是应中国改革开放、现代化、城市化的发展需求而诞生的。正如一个多世纪以前美国公 共管理学科诞生的目的是服务于美国的进步运动，与 社会改革、科学管理和追求好的生活的国家政策诉求 同步出现，中国的公共管理，在中国社会大发展大转型 的时代应运而生，是新组建就必须马上服务实践的新 军，同时面临学科的自身建设、知识积累和帮助国家发 展培养人才的三重挑战。学科内的青年学者也间或有疑虑，感觉不到学科的优势。用通俗的比喻来说，新军建立不久，与杂牌军、游击队相比优势不大，与友军相比还有劣势，抑或冲劲、地缘与人和优势还不如其它， 唯有认真地学习，刻苦地训练，迅速提高学科的能力和 水平，才能满足时代的需要。

近年来，随着学科的发展和壮大，涌现出越来越多 活跃在学科研究前沿的学者，他们在探索中国公共管 理研究的突破点的过程中，也注意到了公共管理大问 题对引领或者促进学科发展的重要性，开始了热烈的 讨论，并发表了一些有思考的论文。限于篇幅，本文不 在此一一评述这些论文，只是感觉到一些学者提出的 大问题，相对美国同行而言，更偏微观和狭小，更注重 工具理性，与中国国家发展面对的大问题的挑战，稍有 差距。本文努力从几个不同的视角，对中国公共管理 的大问题的讨论提出一些看法。

（一）从学科使命看 

首先，我们可以从公共管理的学科使命来讨论什 么是它的大问题。通过前面的文献综述，我们注意到， 国际上关于公共管理大问题的讨论，并不关注学科的 课程或学术机构的设置或现有的研究力量的布局，而 是从国家公共管理的需要和学科的历史传承出发，思 考和提出研究的方向。公共管理学科是以现代治理体 系的设计、运行和改革为己任的现代学科，在中国社会 转型、大踏步迈向现代化、城市化、信息化、自动化和全 球化的过程中，自然而然地需要面对许许多多的大问 题。有学科本身已有的传统问题，也有学科原本不研 究的问题。国家建设和社会发展的需要，就是学术研 究应有的方向。当然，不同学科学术研究的对象有所 不同，人们一般将学术研究分为研究物质世界（自然科 学）、伦理世界（人文与环境的互动的社会科学）和心理 世界（关于内心的感受和认知的心理科学）三个大类。而管理科学，如果要分类，估计可以界定为超越以上三 类的第四类学问——人类工程学。它是在人类社会发 展的过程中人们将人类本身、人与外部环境、人与自我 内心世界三个方面进行协调，达到共存共生的人类工 程。特别是公共管理，是人类使用自己的理性，特别是 集体的理性、智慧和组织能力来管理和协调自己的生 活，改造环境，与大自然和谐共处的努力，是社会工程 学。它需要所有的人类知识，包括自然科学、伦理学和 心理学的支持，同时也受限于人类的这些知识。公共 管理学科的研究视野和国家的公共管理的能力会受到 领导力水平、个性特点、公众文化认知、历史传承、知识 精英的水平和行为能力、空间和资源条件、发展阶段、 制度能力和外部环境变化等等的影响和制约，这是一 个循环圈，但可能由于优秀的人物的出现、外部力量的 变化或者自然灾害或资源环境变化在某一环节被突 破。而这某一环节的突破带来的断裂或者提升，都有 可能降低或者提升整体的认知水平和国家治理的水 平，所以说，这每一个环节，都可能是公共管理的大问 题。学科建设和人才培养的努力，直接影响知识精英 的水平和行为能力，是这个大循环圈中的一个重要的突破点。这也是为什么著名的公共管理学者会说，公 共管理创造人类文明，是人类文明的基石，给人类文明 以舞台。

（二）从国际经验来看 

从国际经验来看，发达国家的现代化过程，就是公 共管理实践和学科发展的基本过程。现代公共管理学 科诞生在西方工业化、城市化迅速发展的时期，人们 需要通过改革管理理念、协调体制机制以提高工作效 率，改善生活。人事制度的现代化改革，城市研究的兴 起，城市改革的推广，公共政策对社会的全面介入（农 业，教育、反垄断、社保、科技等等），白宫的现代化改革 等等，都是美国公共管理发展的里程碑，也都反应了美 国公共管理那个时代的大问题。除了开国前就有的 以哈佛为代表的衍生于欧洲传统的教会学校的人文教 育，美国最早建立政治系、社会学系、企业管理系，然后 在进步运动和地方政府改革运动的过程中建立了公共 管理系，大批培养政府工作和公共政策从业人员。西 方的发展经验清楚地说明，国家和社会发展过程出现 的需要管理和协调但凭过去简单的经验无法解决的问 题，如科学管理、制度设计、城市管理、民生政策、工农 业政策、人事行为、预算财税、央地关系、技术在政府中 的运用等等，就是公共管理学科的大问题。 

（三）从中国本身的历史传承来看

公共管理属于现代社会科学，与地域、历史文化、 人文传承有密不可分的关系。中国是一个有几千年文 明史的国家，有厚重的哲学思想、文化传承和国家治理 经验，这些都是中国现代公共管理宝贵的文化和知识 资源。比如说，记载了一千三百六十三年中国政治史 的《资治通鉴》，反复讲述的就是几个治理国家的道理， “重英才，礼下士，轻徭赋，赋民静，安边陲，慎用兵，天 下治”。集中了儒学精华的对理想国的憧憬体现在 《礼记》中“：大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修 睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有 所用，幼有所长，鳏、寡、孤、独、废疾者皆有所养，男女有分，女有归。货恶其弃于地也，不必藏于己；力恶其不出于身也，不必为己。是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闭，是谓大同。” 

一部五千字的《道德经》，从国家治理的精神源泉， 治理目标，治理方法，领导行为，测评标准各个方面，将 治理之道阐述得条理分明，清清楚楚。“道可道，非常 道。名可名，非常名”（1 章），寓比国家治理道理的深 奥玄妙，若有若无，但其实存在，需要仔细琢磨，认真意 会。“道生一，一生二，二生三，三生万物”（2 章），说的 是“道”作为国家民族甚至人文世界的精神支柱和行 为原则，虽然看不见，却是万物之根本，违反其规律必遭天谴。“圣人常无心，以百姓心为心，善者，吾善之” （49 章），说的是统治者要以人民的好恶为标准，以人民 为根本。“不尚贤，使民不争，不贵难得之货，使民不为 盗”（3 章），反对虚荣和争夺，提倡和谐治理。“天下之 至柔，驰骋天下之至坚，无有入无间”（43 章），讲的是 软实力的重要性，在今天看来尤其应景。“信言不美， 美言不信，善者不辩，辩者不善”，说的是领导人碰到重 大公共决策，要礼贤下士，兼听多明，而不是偏信叫得 响的、阿谀奉承的、会聒噪的，还要听沉默的大多数， 听秉直良言。还有一条，“人法地，地法天，天法道，道 法自然”（25 章），更是穷尽了终极的道理。可以解释 为，公共管理的过程，首先要尊重所在地的规律、环境 和民俗原则，地下有根，不可空泛。但同时，这不是公 共管理的全部，不能忘记，地域环境的存在和运行，也 要尊崇更高层次的天理——天空中看不见摸不着的原 则——公平和正义。康德曾把这命名为头顶的星空和 心中的道德定律。而天理上面，还有“道”，就是人类更 高层次的需求，比如说抽象的高层次追求或者精神满 足感——尊重、自由、自我实现的感觉。而这些抽象的 感觉，产生于大自然赋予的高级生命，是高层次的生命 属性和自然衍生，所谓“道”法自然。所以说，公共管 理的大问题，在于如何组织人类，打造组织和文化，协 同合作，完成阶段性和终极性的管理目标。第一层次 为追求物质的繁荣（技术和管理创新提高生产力创造 美好生活），第二层次为追求公平公正与和谐（社会程 序公平，反贫困，再分配，环境保护，天人和谐的可持续 发展），而第三层次则以人类追求最高的精神生活要求 为标准，因为那是自然赋予生命的权利与渴望。当马克思说，共产主义的核心目标是让人类解放自己，从必 然王国走向自由王国，他的思想与中国的《道德经》有 着深层次的共鸣。 

应该说，本文在此对《道德经》的公共管理阐释， 难以展示其魅力之万一，当然也不能概括中国古文献 中的丰富思想。但就这几条简单的罗列，就能使我们 一窥我国古代文明深刻的底蕴。它与现代公共管理的 追求，也十分契合。中国人民能够接受西方哲人马克 思的思想并将之用来作为立国之本，不仅仅是因为这 是马克思主义，更是因为，这一理念符合中华民族思想 精英早以有之的理想追求，也是民族之魂。中国现代 思想精英励志创造文明的辉煌，引领人类文明的信心， 也抑或源之于此。这种追求，既是民族的，也是人类的， 是自然的原则，人类文明的至高点，也是天下大同的公 共价值和精神。 

（四）从中国的发展经验和国家治理的实际需要来看 

中国的发展经验和现阶段的发展需求，是决定现 阶段公共管理大问题的核心因素。前面的理论综述中 提到过，公共管理是一个公共组织协调合作、追求国家 治理成效的现代学科，它不是传统的政治学——研究 权力和分配，也不是传统的经济学——研究如何配置资源达到产出比的最优，也不是传统的社会学——关 注对社会现实的描述，也不是一般的心理学——重点 关注心理感受和行为动机，当然更不是自然科学—研 究的是物质世界、信息技术或者生命的机制。但所有 那些学科的前沿成果，都是社会政治生活的有效组成 部分，都与人类组织起来的阶段性目标和终极目标的 追求相关，都可以被有效运用到人类的合作活动之中。同时，有效的公共组织，也能够更加推动其它学科的知 识创造和社会发展。中国的发展经验清楚地告诉我 们，以信念为基础的坚强和有效的组织和组织运行方 法，是国家发展和进步的保障。井冈山的坚定信念，优 秀精英的政治领导，官兵平等的组织机制，公平公正的 群众路线，延安时期的先进理念和群英荟萃，建国以来 的民心所向，特别是小平同志改革开放、政策和制度松 绑，推动基层组织发挥自主能动性的政策，是中国改革 成功的关键所在。中国经济改革的成功，归根到底是 管理改革的成就。这也是为什么不少国际经济学家从 土地、投入、资源、市场、价格、金融等方面来预测，总觉 得无法预测中国经济的发展趋势的原因。因为市场之 外，还有看得见的手在应急的时候托底。当然，客观地 说，中国改革以来出现的许多问题，也是由于不恰当、 不合适的政策和人事干预，不能高瞻远瞩的规划管理 的结果。这也就是为什么习近平总书记和党中央国务 院反复强调要构建现代国家治理体系，打造现代国家 治理能力，鼓励干部终身学习，克服本领恐慌，以推动 国家更好地发展的重要原因。 

早在 2014 年 2 月 17 日，习总书记在省部级主要 领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革 专题研讨班上的讲话中就提到，“我们必须看到，相比 我国经济社会发展和人民群众的要求，相比当今世界 日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安，我们 在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进 的地方，我们的制度还没有达到更加成熟更加定型的 要求，有些方面甚至成为制约我们发展和稳定的重要 因素。”2018 年 1 月 18 日至 19 日，他在中共十九届三 中全会第二次全体会议上的讲话也指出，“当前，我国 经济社会发展中的一些突出问题亟待解决，发展质量 和效益还不高，创新能力不够强，生态环境保护任重道 远，社会服务体系不健全，民生领域还有不少短板，全 面依法治国任务依然繁重，等等。这些问题同国家治 理体系和治理能力直接或间接相关，要从根本上加以 解决，就必须对体制和机构进行调整和完善，以推动经 济、政治、文化、社会、生态文明等领域改革持续深化， 加快构建系统完备、科学规范、运行有效的党和国家机 构职能体系。”

民生领域里有哪些短板呢？如果我们聆听人民的 声音，很多问题都会水落石出。一份网络调查从一个 方面反映了中国老百姓渴望政府解决的大问题：包括， 妥善就医难；养老难；就学难（学区、学费、杂费），食品和环境质量差，执法不公，有法不依（金钱、人情权利、 逼供，操纵法律），社会风气不正（攀比、敌视、鄙视、倾 轧、圆滑、世故、虚伪、虚荣、贪婪、自私、奉承）。这些 都需要政府用公共政策提供资源和再分配、社会保障、 法律原则、执法监督、公民素质教育和全面系统的社会 管理。

也有的省份开始按照中央政策和本地需求，提出自己的大问题。如：如何有效应对中美摩擦，提高本地外贸企业的利税，如何营造营商环境，保护企业、稳定企业、帮助防患风险；如何执行中央决策，推动和深化改革（机构，社会，军民），区域协同和一体化建设（交通，环境，贸易，重大项目，人才等），如何建立创新高 地；如何推动乡村振兴，全面解决民生难点（医疗、社保、教育、住房、养老）等；如何增强文化软实力、如何管理和发展社区、如何建设智慧城市，不一而足。 

这些现实的需求，都是中国公共管理的大问题。解决好了，中国就进步了；解决不好，中国就依然在前 行中挣扎。

三

中国公共管理的大问题 

总结起来，中国公共管理处于国家发展的重要时 代，人民的迫切需求和国家层面的大政方针，提出的都是当代中国公共管理的大问题，是中国的领导人和公 共管理的实践者从中国的改革发展的实践中悟出来的 关键所在。反观之，倒是学界受限于从当代西方文献 中零星拾掇起来的一鳞半爪，沉迷于微观、技巧和数学 模型，见木不见林，难以自拔。细节是重要的，正如列 宁所说，要做一件大事，必须要从小事做起。达尔和林 德布罗姆也说过，国家管理的成功，不仅仅依靠宏大的 叙事和理论，而是牵涉到许许多多精细复杂的工作，要 靠不辞辛劳的对技术细节的关注“才能得到解决。”但一个重要的问题是，在大问题有了方向感之后对小 问题进行关注，才能真正解决问题。否则，避免对大问 题的研究，容易忽略重点甚至南辕北辙。在中国迅速 发展和变化的时代，公共管理学科的青年学者，还是需 要给大问题以足够的关注和认真的研究。当然，大问题还是小问题，其实是一个相对概念，大问题解决了， 小问题就成为了大问题。而大问题的后面，或许还有 更基础的问题。在此，本文不揣冒昧，综合前文所述， 提炼出几条关于中国公共管理的大问题的思考，供大家讨论。

教育什么样的公共管理从业者，是中国公共管理的大问题。公共管理是一个以天下为己任的学科，追 求通过集体行动和组织方法甄别和实现公共利益和 公共价值，研究的对象是人与人、人与组织、人与自然 的关系和共生共荣的可能和行动方式，主张以和平理 性、制度、伦理、政策等方式解决这些关系中出现的矛 盾，推动人类文明的发展。前面提到过，公共管理是 牵涉到人的社会工程学，是双刃剑。知识和权力的集 中可以造福人类，也最容易产生腐败、阶级分层和奴役人性。作为历史舞台的设计和构建者，公权的使用 者，即公共管理从业者，作为推动人类文明的一支重 要力量，追求的不应该是名利地位，而是公益和人类 的福祉。这常常需要一种崇高的理念，牺牲、奉献和 执着的精神，公平公正的原则，包容博大的胸襟，广阔 的知识背景和相应的行动能力。所以说，培养什么样 的公共管理领袖和工作人员，其实是公共管理学科的 最大的大问题。这在当前学术活动和学生交流活动 抑或成为一种“学术名利场”的社会风气下，挑战尤 为巨大。 

如何响应时代号召，研究和帮助解决现实挑战，是中国公共管理的大问题。公共管理的学科使命是帮助 解决社会的公共问题。机构改革、财税改革、人事制度 改革、城市治理、基层治理改革、城市群打造、乡村振 兴、区域协同、资源配置诚信政府、提高人民群众幸福 感、获得感、安全感等重大公共政策，都是中国公共管 理的大问题。党的十九届四中全会，专门讨论如何坚 持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系 和治理能力现代化，将中国公共管理的学科使命上升 到国家发展的重大政策层面，可以说，布阵已经展开， 百万雄师奋勇向前的时刻就要开始，给公共管理学人 们的大问题是，你们准备好了吗？不会还依然在自己 一亩三分地的学术小园林中孤芳自责吧？ 

如何将历史传承与未来期许相结合，如何链接微观目标、阶段性目标和终极目标，是中国公共管理的大问题。“一个国家的治理体系和治理能力是与这个国 家的历史传承和文化传统密切相关的。解决中国的问 题只能在中国大地上探寻适合自己的道路和办法。” 中国公共管理如何走自己的路，不是一个简单的“政策 扩散”、“政策复制”的过程，是“学习创新，再学习再创 新”的过程。既不是简单西化，也不是全盘西化，或者 “它化”，当然也不是全面复古化，而是将历史的经验、 历史的精华和对外学习到的新思路结合起来审视，将 从中得到的启示与自己的环境条件和基础相结合，务 实地追求崇高的公共管理的终极理想的过程，是中国 的整体的知识精英将过去的理想和现代化发展最优秀 的成果结合起来的一种新的认知和对未来的期许，是 人类文明之“大道”的实现。公共管理的微观目标和 阶段性目标的实现，以及它们与终极目标的衔接方式 和过程的研究，是中国公共管理的大问题。 

如何战略思考，研究国内外的问题和环境变化，帮助国家应对社会转型期间出现的问题，防患风险，是中国公共管理的大问题。如何防患习总书记提到的灰犀 牛、黑天鹅等随机问题的挑战，如何防止更严重的系 统性挑战，如修西底德陷阱（大国崛起的挑战）、塔西拓 陷阱（社会信任丧失）、金德尔伯格陷阱（国际领导力替 代）、中等收入陷阱、卢梭陷阱（弱势群体得不到保障）、葛兰西陷阱（特权形成阶级的形成）等等许多发展中国 家特有的潜在的危机，是中国公共管理的大问题。虽 然公共管理的研究不重点关注外交，但是，外交从来都 是内政的延续。优秀的公共管理学人应该知晓天下事， 在全球化的格局中设计和构建中国的国际角色和责 任，有所担当；需要构建高效亲民的诚信政府，获得人 民的信任和支持；要深化改革继续前进，避免中等收入 陷阱；要在提高效率效益的基础上提高公民的参政 议政和自由的权利；不忘初心，以人为本、防患特权 和官僚思想，终身学习，不断精进，成为人类文明的 中流砥柱。 

全面现代化的思想文化建设，依然是中国公共管理需要面对的挑战和大问题。与许多国家不同的是， 中国公共管理还有自己特有的现代化问题的挑战。中国是有几千年封建文化传统的国家，读书只为颜如玉、 黄金屋，蟾宫折桂、金榜题名；修得文武艺、卖入帝王家 的封建思想根深蒂固。以过去的辉煌为标杆的习惯性 思考，也往往是创新思想和追求美好未来的阻滞因素， 需要通过规模性地深度学习和文化创新来克服。在响 应习主席建设学习型大国的号召中，推动全民学习和 公民素质培养，打造社会主义核心价值观，践行五大发 展理念，追求高质量发展和高标准现代化，是公共管理 学科需要做出的努力。国家的行政体系与国家的文化 传承，从来都是互相型塑的。中国主流文化得以长传， 与皇家大力推行的治经治史和少数知识精英的孜孜以 求是分不开的，但他们的努力在传承文化的同时也去 精取粗地删掉了中国文化基因中许多优秀的思想，以 服务于封建统治。现代公共管理的大问题就是要制定 和推行有效的扬弃文化传承的政策，发扬和光大民族 思想的精华，普惠人类文明。这也是习主席和党中央 十分关注的问题。 

最后，技术在治理中的使用也是一个大问题。但应该特别提到的是，公共管理本身就是术，是推行现 代治理理念——追求人类文明最崇高理想的组织管 理技术，而它的目标则在求“道”。在人类发展的过程 中，术的重要性不言而喻，但我们常常在追求术的过 程中，忽略了道的重要性。比如说，原子能就是一个 双刃剑，同时有正负面的社会效应。现在的信息技术 也是如此，在我国大规模推行刷脸技术的时候，却忽略了刷脸是最不安全的技术。人脸的特征可以用一 般机器学习技术在三公里以外获取，对于要用脸的特征作为密码的人，哪里还有安全可言。另外，人工智能时代的来临，已经开始并会更大规模地造成就业替代，公共决策者们，是否对驾驭这项技术的冲击成竹在胸？人类文明的进步，是哲学、政治学、宗教学、社 会学、伦理学、管理学与科学技术的进步共同推进的结果，如何保证优秀的“术”服务于真正的“道”，并不 断产生更优秀的“术”，造福于人类，是现代公共管理的大问题。

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本期编辑 / 陈诗雨

文章来源 / 《中国行政管理》2019年第10期