美英日突发公共卫生事件应急管理体系对我国的启示 | 专栏文章

编者按：近日新型冠状病毒疫情牵动着全国人民的心，也引起了公共管理学者们的热切关注和探讨。为深入理解公共事件背后的政府行为与过程，“公共管理共同体”平台联合“政治学的困惑”平台将于近日连载专栏理论文章进行探讨。本期专栏文章如下，欢迎大家积极荐文和参与讨论！

贺知菲 

西南政法大学政治与公共管理学院副教授

由突发公共卫生事件的内涵所知，重大传染病作为突发公共卫生事件之一，具有突发性、及时性、意外性、群体性、传染性特征。此次爆发的新型冠状病毒肺炎系重大突发公共卫生事件，直接威胁着人类的生命安全，影响着经济发展和社会稳定。美英日在处理突发公共卫生事件中的先进经验，一定程度上为我国突发公共卫生事件应急处理提供参考。

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美国经验美国突发公共卫生事件应急管理体系具有整体性、系统性特征，体现着极强的应急管理能力，主要由应急管理的决策、信息、执行和保障四大运作系统构成。

（一）美国突发公共卫生事件的决策系统

美国突发公共卫生事件决策系统兼具综合性、立体化、全方位的特征，自上而下包含联邦疾病控制预防系统（CDC），各州医院应急准备系统（HRSA）与地方性城市医疗应急系统（MMRS）3个子系统。其中，CDC隶属美国卫生部，负责协调突发公共卫生事件。HRSA隶属卫生部下属的卫生资源部，负责提供解决突发公共卫生事件的措施。MMRS旨在增强所管范围内的突发公共卫生事件的处置能力。

（二）美国突发公共卫生事件的执行系统

美国突发公共卫生事件的执行系统包括6大子系统，涵盖公共卫生、医疗服务、科研、快速诊断、流行病调查、医药器械以及应急健康教育等。专业技术机构涵盖了隶属于美国卫生部的3个分支机构：食品和药品管理局、药物滥用和精神卫生服务局、印第安健康服务局。此外，为更有效地在48h内实施应对突发公共卫生事件，涵盖内务部、农业部及退伍军人事务部的协助部门也统筹参与执行任务。

（三）美国突发公共卫生事件的信息系统

美国突发公共卫生事件信息系统完善，涵盖BioSense监测系统，网络疾病监测系统（NEDSS），EPI-X安全通信系统，信息传播与沟通卫生警报网络系统（HNA）与突发事件应急响应系统（EOC）。各信息系统间协调配合，根据突发公共卫生事件的信息管理制度的要求将其进行分级，并实施相应的处理措施。分级后的信息，分别由联邦政府与各州政府部门发布、传播和分享。同时各级卫生部门与媒体配合，快速发布疾病信息，以此确保信息的有效性、准确性、及时性和透明性。

（四）美国突发公共卫生事件的保障系统

物资保障、资金保障、社会心理保障与职业安全保障构成了美国的突发公共卫生事件的四大主要保障系统。其中，以CDC负责的全国药品储备为核心，各地分布了12个专用药品存放场，每个存放场储存不少于84种药品，以此保障12h内可获得药品，以充分实现突发公共卫生事件的物资需求。同时，美国设有由国家精神卫生研究所承担的重大公共事件引起的精神疾病防治，且国家一律承担所有防治费用。

（五）美国突发公共卫生事件的法律保障

 1994年美国联邦政府通过了《公共卫生服务法》。该法关于传染病防范内容具体包含：第一，明确严重传染病的界定程序；第二，制定控制传染病的相关条例；第三，明确检疫官员的职责，尤其是出入口检疫官员的职责；第四，对特定地区的人员、货物，民航、港口等特殊检疫场地的管理；第五，对战争时期的检疫采取特殊处理。《公共卫生服务法》明确规定卫生总局医务主任有权阻止传染病防治及各项卫生检疫措施等相关规章。此外，类似于南卡罗纳莱州的《传染病法》的各州、县等地方性法律法规，对于传染病的具体信息、检验、隔离具有确定规定，医护人员与县、州之间形成一条上报链，并在24h上报，若违反定当追究责任。

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英国经验（一）英国突发公共卫生事件应急管理组织体系英国的突发公共卫生事件战略决策制定权隶属于中央政府，统一由突发事件规划协调小组、卫生保护局、卫生部首席医疗官等负责，从战略层面和执行层面制定应急体系。其中，战略层面由美国卫生部负责，主要承担地方公共卫生应急管理；执行层面主要由国民健康服务系统及其委托机构负责。2003年4月，英国成立了隶属于卫生部的健康保护机构，该机构的主要职能包括：系统整合以保障国民生命健康，减少传染病对国民健康的损害，降低生物病毒及化学危险物质威胁；向英国政府直接提供卫生政策建议；监测传染病的威胁；积极开展交流、培训、科研活动，互通信息，并提供权威信息。（二）英国突发公共卫生事件应急管理信息公开系统英国突发公共卫生事件实行信息公开透明制度，利于公众尽快知晓，提高警觉。英国疫情发生期间，政府采取每天对疫情进行全国范围内的及时公开通报，快速公布病例数、发病的地区范围、治疗情况等重要基础信息，帮助公众及时知晓疫情感染趋势和感染情况。众所周知，若疫情信息封闭，则必定导致潜在疑似患者隔离与防控的滞后及其后续治疗，甚至导致公众产生恐慌情绪，引起新的社会不稳定因素的出现。（三）英国突发公共卫生事件应急管理教育体系英国政府通过民众的健康教育、应急危机知识培训与演练等，重视培养公众的危机意识，提升公众应对危机防控的处置能力，提高民众的自救互救能力。英国每年在全国各地实施应急知识的教育、培训及现场演练，以备不时之需。日常频繁的培训与演练，实际上让公众更加意识到防控突发公共卫生事件的必要性。公众的自救互救技能，可在很大程度上减少因突发应急事件而导致的生命财产损失。叁





日本经验20世纪90年代，日本在原有防灾管理体系上建立全方位的、综合性的应急管理体系。政府、市场、“第三部门”共同参与构建日本的应急防灾模式，即整体政府危机管理体制与广域危机管理体制联动模式，具体包括突发公共卫生事件应急管理的组织体系、法律体系、信息化体系、保障体系、全民应急教育体系。日本突发公共卫生事件应急体系的建构为亚洲其他国家提供了参考。

（一）日本突发公共卫生事件应急管理的组织体系

日本的突发公共卫生事件应急管理组织体系，由厚生劳动省、13家检疫所、8个派驻地区分局、62家国立医院、47所国立大学医学院及其附属医院、125家国立疗养院以及5家国立研究所等构成。地方公共卫生应急管理体系主要由都道府县卫生健康局、卫生试验所、保健所、县立医院、市村町保健中心组成，成为地方应急管理体系的重要组成单元。此外，消防救援、警察、军队、各级医师协会、各级医疗机构协会、铁道、电力部门、水煤气部门均按照各自危机管理实施准则及方案相互配合实施。日本的三级政府两大系统，形成了本国突发公共卫生事件应急管理组织体系。

（二）日本突发公共卫生事件应急管理的法律保障

日本于1987年开始实施《传染病预防法》。按照波及范围和危害程度的不同，1999年4月在原《传染病预防法》基础上进行修订，公布了《传染病控制法》，将传染病分成4个等级，其严重程度随等级增加而提高。此外，日本《地区保健法》明确规定了应对本辖区内突发公共卫生事件须尽的管理职责。20世纪90年代末（1998年），日本政府对传染病系列法条做了大规模修订与完善，其内容包括：一是“传染病预防与传染病患者的医疗法”的修订与完善，二是“检疫法”、“艾滋病预防法”的修订与完善，三是“关于后天性免疫不全性传染病的预防指针”的修订与完善，四是厚生劳动省“结核病紧急状态宣言”、“关于传染病的健康事件实施要领”的修订与完善。此外，日本政府依据当时国内发生的大规模结核病这一突发公共卫生事件，中央与地方政府均制定了相应的综合管理措施，对因药品、食物中毒、传染病等原因造成国民生命健康安全危害将承担相应的法律责任。

（三）日本突发公共卫生事件应急管理的信息化管理体系

日本突发公共卫生事件应急信息化管理体系的建设，既采用先进信息通信技术，又进一步构筑高效、严密，适合本国国情的应急信息化管理系统。具体而言，日本信息化管理体系由防火通信网络与专用无线通信网组成。其中，防火通信网络覆盖全国，可保证媒体第一时间公开突发公共卫生信息。同时，中央防灾无线网、消防防灾无线网和防灾通信网所构筑的专用无线通信网进一步保障突发公共卫生事件的信息网络畅通。

（四）日本突发公共卫生事件应急管理的保障体系

日本突发公共卫生事件应急保障体系由人员储备、资金保障及物资保障组成。其中，人员储备由专兼职相结合的应急人员队伍构成，公民可自愿进入兼职队伍，然后通过专业培训，获得由专业机构颁发的应急救援资质证，从而形成本地防灾的重要力量，并随时响应突发事件应急处置。此项规定也可缓解暂无突发应急事件的情况下，可能产生大量专职人员闲置问题。资金保障主要是指都区市町村政府每年均将当地前3年的普通税收均值的3‰作为灾害救助基金并逐年积累。物资保障根据定期轮换制度，用于应急物资储备，以此保障突发公共卫生事件的应急处置。

（五）日本突发公共卫生事件应急管理的全面应急教育体系

日本政府通常采取综合防灾演练、媒体宣传、模拟演练以及免费发放应急宣传手册等方式，全面向公众宣传各类防灾防疫知识和应对措施，不断加深公众对突发公共危机事件的意识，提高公众应对突发公共事件处置能力。鉴于此，日本国民健康预防保障体制保健所职员通常深入社区和学校开展日常卫生健康教育活动，重视学校突发公共卫生事件防控教育，告知学生及其他公众养成和保持良好的卫生健康习惯。在日本，突发公共卫生事件出现，学校作为主要受害群体，只有政府长期将应急防灾教育纳入中小学教材及平时教学中，且定期进行防灾演习训练，让中小学生掌握基本自救互救技能，才能有效防止校园内的疫情传播。此外，加强对公众的健康教育和健康促进知识的宣传，将突发公共卫生事件相关知识融入公众日常生活，可在一定程度上减轻公众对突发公共卫生事件的恐慌情绪，维护社会稳定。

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对我国突发公共卫生事件的启示

我国经历了2003年的“非典”疫情，2009年的甲型H1N1流感，2013年H7N9流感等在世界范围内产生重大影响的公共卫生事件。我国在2003年“非典”之后，制定了防控传染病的相关法律条例，在公共卫生事业方面也取得了一定成效。但在针对2019年12月以来爆发的以武汉为源头并逐渐波及全国的新型冠状病毒肺炎，从疫情本身来看属于前所未有的新型冠状病毒肆虐，传染性强，让公众措手不及，严重威胁着公众的生命健康安全，并在一定程度上造成了社会恐慌，若未及时采取有效措施，必将引起社会不稳定因素的出现。针对此次重大突发公共卫生事件，从管理、立法、教育等方面须深入思考。（一）对我国重大突发公共卫生事件决策管理方面由于我国突发公共卫生事件应急体系采取“临时性应急指挥中心为主，其他部门配合”的运作模式，仍未形成综合协调平台，各部门之间依然存在条块分割、职能交叉现象。突发公共卫生事件出现后，存在沟通不及时、职责分工不畅通，难以形成反应及时、信息透明共享、统一部署、职责分工明确的决策管理平台，在一定程度上必然导致决策误判的出现。鉴于此，我国可借鉴美国的纵横一体化的综合管理体系，形成一个高效、协调且系统的整体。纵向上，国务院、国家卫健委统一部署地方公共卫生相关工作，明确各级政府和职能部门在突发公共卫生事件上的职责；横向上地方政府、卫生部门、疾控中心、医院等应互联互通信息，做到信息透明、畅通、及时共享，争取在突发公共卫生事件，尤其是传染病疫情爆发的第一时间，能及时发现并采取措施，遏制其传播扩散，以此降低不必要的损失。（二）对我国突发公共卫生事件法律方面借鉴美英日国家的经验显示，先进的公共卫生应急体系都以法律为支撑和保障。我国陆续颁布了《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》等法律法规，但突发公共卫生事件应急体系中法制的主观能动作用过于微弱，行政决策的主体地位凸显。其中，根据《发公共卫生事件应急条例》中的第3条、4条，应对突发公共卫生紧急事件的指挥与决策均为临时设置，而非常设机构，这对重大突发公共卫生事件的应急处理存在滞后性。此外，我国的《传染病防治法》中的基本制度包括监测预警制度、疫情报告制度、疫情控制制度、医疗救治制度、监督管理制度以及保障制度。传染病防治对于所有的个体都是不可交易的义务，而目前，大多数民众关于传染病防治法的认识和知晓基本为零，而全民普及无疑有利于法律的遵守。同时，“紧密联系依靠群众”是《传染病防治法》确立的重要原则，全民应参与传染病的防控工作中。（三）对我国突发公共卫生事件教育方面依美英日的经验可知，通常将突发公共卫生事件的教育、培训、演练等融入中小学教程及民众的日常生活中，真正意义上提升了全面应对危机的意识。我国应加大实行全民健康教育和健康促进，定期组织突发公共卫生事件的健康教育活动，使其制度化、规范化、全民化。突发公共卫生事件的宣传对象既涵盖政府决策者，也涵盖群众。对于政府决策者来说，定期参与突发公共卫生事件相关培训，可提升警觉性，增强危机意识，更加快速有效决策执行；对于群众来说，可增强其应对突发公共卫生事件的处置能力，降低恐慌，在很大程度上利于维护社会稳定。

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