流动性治理情境的地方政府行为与路径优化 | 专栏文章

编者按：

近日新型冠状病毒疫情牵动着全国人民的心，也引起了公共管理学者们的热切关注和探讨。为深入理解公共事件背后的政府行为与过程，“公共管理共同体”平台联合“政治学的困惑”平台将于近日连载专栏理论文章进行探讨。本期专栏文章如下，欢迎大家积极荐文、客观讨论！

作者：白浩然  四川大学公共管理学院硕士研究生

因新型冠状病毒感染的肺炎疫情备受关注。地方政府作为疫情防控的主要责任主体，其治理理念、运行机制与行动策略会对联防联控效果产生关键影响。提升地方政府防控治理效能，需要厘清治理场景根本属性，促进属地管理各个环节有序衔接，实现不同类型治理资源深度融合。本文将疫情防控的行动空间界定为“流动性治理”，分析流动性治理中的地方政府行为，探讨治理效能提升的行动路径。

一、治理情境诊断：流动性治理

常规治理与中心任务治理是理解地方政府行为的两重面向，后者通常见诸于关涉经济社会发展全局的重要领域。当然，这种二元认知范式所展现的是治理组织本体视角，它隐含的理论暗线是不同类型治理任务获取的政府注意力投放力度不同，即治理对象存在属性差异。我们知道，治理模式的选择并非一成不变，要考虑治理场景属性、治理对象复杂难度与治理资源规模约束，在“情境特征复杂程度—科层治理动员强度”之间寻求适配的治理方案。本文论述尝试将疫情防控的分析视角转向治理情境维度，在概括治理情境属性的基础之上，剖析地方政府行为、探寻治理效能优化路径，以为地方政府突发公共事件应对提供有益启示。

疫情防疫是一场“没有硝烟的战役”。区别于一般意义的治理对象，疫情防控的对象指向无论在空间流动抑或过程演变上均呈现出动态变动特征。有鉴于此，本文将疫情防控的治理情境属性概括为“流动性治理”，并从以下五个维度进行内涵解读：

（1）从治理对象指向上看，因新型冠状病毒感染的肺炎作为甲级传染病，借助直接传播、接触传播等传播途径，它嵌入社会行动网络，向不同地域、生活场景流动，具有跨地域、易感染等特征；

（2）在治理复杂性诊断上，有关肺炎疫情潜伏期、临床病症表征与疗效的科学认识有待进一步揭示，公共卫生领域的专业知识影响政府治理的具体策略；

（3）治理对象的空间流动性与认知有限性增加了地方政府主体对疫情发生规模、治理资源投放数量的判断难度。属地管理不能掉以轻心，地方政府基于“最小流动原则”管理人口进出；

（4）从专门性治理资源的配置与投放看，口罩、防护服、医用药品等医疗资源需要跨地域流动。但是，对不同辖区的不同组织与公众而言，对疫情表征的认知局限与媒体报道促使其内生出风险认知，具有强烈动机储备防护物资以供备用。口罩一时供不应求，疫区的医用资源缺口尤为突出；

（5）从治理信息维度看，与地方政府疫情防治有关的治理信息在微博、微信等互联网平台流动传播，分散共享的互联网通讯平台建构了公共舆论空间，驱动政府主体及时回应社会公众的多元意见表达。

综上，“流动性治理”对地方政府突发事件应对、资源动员与整合、社会舆论回应提出了新的要求。治理对象与治理资源在空间上的流动性特征需要增强地方政府跨区域协同应对能力，这意味着，地方政府治理策略选择应更具组织弹性，治理过程要充分发挥非营利组织、行业协会、互联网企业等主体的专业优势，实现“大数据”信息与数目字管理技术深度融合。

二、流动性治理情境的地方政府行为

2020年1月20日，国家卫健委发布公告，将新冠肺炎纳入乙类传染病（采取甲类预防控制措施）。之后，各省发布重大突发公共卫生事件一级响应，市县级出台具体措施回应省级要求，此种执行过程具有程序化执行特征，是中国政府治理“分级负责、属地管理”的典型体现：（1）在中央释放防控信号后，逐级设立疫情工作领导小组指挥部，负责辖区疫情防控；（2）整合科层、村（居）委会的人力资源，运用“网格管理”，摸底排查辖区内人员流动信息；（3）暂停开放辖区内主要活动场所，暂停聚集性活动，推迟开学，加强交通管制以减少人口流动，等等。基层政府的程序化执行以更高层级政府应急预案、国家传染病防治法作为行动依据，将疫情防控设置为地方治理的紧要大事，充分彰显了尤为迅速的响应能力。

但是，纵观治理实践变化，受制于地方政府医用治理资源约束、疫情风险感知差异，程序化执行背后也衍生出了差异化的治理行为，典型体现为自保式执行。譬如，大理市卫生健康局“紧急征用”发完重庆的口罩。这种治理行为将辖区内疫情防治作为本位，抽调乃至“紧急征用”各类医用资源“为我所用”，不仅背离了“全国一盘棋”的联防联控理念，且不利于专门性治理资源的跨区域流动调配。更重要的是，自保式执行引发了一个更深层次的思考：在突发公共事件治理情境中，尽管基层政府获得了全面规制县域社会网络流动的作用权限，但有必要提防疫情防控之手演化成“攫取之手”。毕竟，依法是政府行为的底线。

肺炎疫情作为跨空间流动的现实风险，基于“最小流动原则”管控县域社会生活秩序，按日汇总辖区疫情监测数据便成为了地方政府乃至基层社区的工作重心。但是，在程序化执行过程，还应充分解决以下三个问题：

首先，在社区居民健康状况监测数据汇总上，当前的社区填表方式高度倚重于临时的人工作业，基层社区的健康数据较少共享至地方居民，数据生成与信息共享的制度化水平不足。造成这一现象的原因之一在于，长期以来，多数社区囿于人少事多的运作紧力，在网格管理过程中未能有效依托微信、开发APP平台等方式拓展线上公共服务空间、掌握辖区人口的动态流动信息。缺乏社区治理的元数据，遇有不同类型的治理事项，社区治理的行动惯习便回退至紧张的数据填报状态，加之缺乏日常化的线上信息互动平台，地方居民不仅难以共享社区居住人口的基本信息，而且其参与疫情防控行动的能动性与行动空间可能会受到抑制。

其次，在短期防疫与长期发展两个治理目标面前，地方政府需要针对辖区疫情监测情况，形成双向兼顾的治理方案。对非湖北疫情地区而言，各地方的确诊（潜在）感染人口规模不同，考虑到病毒潜伏期因素，其在继续严控辖区内人口流动的同时，应有序恢复公共服务产品供给，协同企业、行业协会共同解决防控期间的辖区内生活产品供需问题。如，河北等地打造的“巢状市场”扶贫模式便可派上用场：即以村（居）委会与城市社区（或挂包单位）建立信任关系，将农产品经由信任纽带直销至城市居民，实现疫情防控与精准脱贫共时推进。

最后，需要有效统筹体制性动员资源与专门性治理资源的适配问题。对公共治理实践而言，体制动员与专业应对是不可或缺的两个面向。对中国政府治理过程而言，各地方政府迅速回应上级要求，将治理要务转换为中心事项，是整合体制性动员资源的深刻体现。但是，与之适配的专门性治理资源却经常“相形见绌”，进而限制治理效能的整体效果。譬如，县公安局在疫情防控期间负责在关键通道进行交通管制，布控点的数量设置却需要考虑到卫健委可以调派的人员规模、防护用品数量等现实约束。因此，增加专门性治理资源供给还需要从制度建设层面解决资源的即时性生产、跨地域流动与空间合理配置问题。

三、流动性治理中的行动路径优化

伴随社会发展进入新时代，政府面临的治理对象日趋多元复杂，类似于疫情防控这样的流动性治理对数目字管理、府际协调等建设维度提出了新的要求。优化行动路径，不仅要着眼于自上而下的信号响应与自下而上的信息反馈，而且要着眼于建构有序的治理秩序，充分调动不同行动主体的治理效能。疫情防控是对政府治理能力的一次大考，从中既有对不足的反思，也有好的应对经验可供借鉴。在地方政府运作层面，行动路径优化可参考以下维度：

一是在复杂治理实践中运用“分类管理”细化治理对象的类型差异。“分类”所代表的是对治理对象本质的根本把握与现实认知，能够有效拆解治理具象的风险规模。精准脱贫要求“分类施策”，疫情防控要求做好“四类人群”核酸检测便是典型体现。在“分类管理”过程中，既要加强对类型差异的综合统筹，同时也要注重各类型之间的内在属性与逻辑关联。

二是在风险诊断与主动作为之间找到平衡。对地方政府而言，“风险”是一个可再分的概念（既有社会维稳风险、疫情发生风险，亦有官员问责风险），风险诊断需要以专业知识与科学分析作为前提，加强对治理进程的动态管理与信息反馈。主动作为则要求治理主体做好突发事件事前事中事后应对管理，主动公开相关治理信息，及时回应社会公众的意见表达。

三是夯实地方政府跨区域协同治理机制。此次疫情防控，“一省包一市”治理方案正是破解地方行动本位主义、汇聚治理合力的深刻体现。与纵向维度的“中央—地方”行动机制相比，横向维度的跨区域协同治理机制在治理事项领域、权责划定上还有拓展完善的空间。

四是要继续加强“线上政府”公共服务平台建设，运用“大数据”平台为基层社区工作减负，增强国家治理基层场域的数目化信息管理能力。在赋权增能于社区的同时，要注重整合体制性治理资源与专门性治理资源，做到突发公共卫生事件应急管理各环节有序衔接。

当然，在重大突发公共事件面前，任何个体很难独善其身。治理，是我们在复杂时代应对深刻挑战的方案概括，治理同时也强调找回社会行动的公共性。从长期上看，对流动性治理难题的有效破解，需要聚合地方政府、社会组织等不同行动主体的治理能量，通过完善治理行动秩序促成治理效能的最大释放。

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