融媒体时代的政府公共关系： 分析政府信任的第三条路径

 作者简介 

杨　旎

中共北京市委党校公共管理教研部副教授

北京行政学院政府研究中心研究员

 摘 要 

新媒体信息技术革命增强了公众与政府间的互动博弈，改变了政府信任的生成机制和维护途径，加大了“塔西佗陷阱”的形成风险。然而目前对政府信任的分析更多的是从作为信任主体的公众和作为信任客体的政府两条静态路径进行阐释，具有局限性。通过引入政府公共关系作为解释政府信任互动过程的第三种动态分析路径，可以更好地解释政府信任主客体动态交互的政府信任构建过程，进而构建出融媒体视角下基于政府公共关系的政府信任模型，从理念转型、精细服务、强化基层等方面提出政府信任水平提升的策略。

01

引言

在2019年全球最大独立公关公司爱德曼（Edelman）发布的《全球信任度调查报告》中，27个世界主要国家的公众对政府与媒体的信任度最差。这一现象与政府信任“塔西佗陷阱”理论遥相呼应。对此习近平曾指出，“我们当然没有走到这一步，但存在问题也不可谓不严重，必须下大气力加以解决。如果真的到了那一天，就会危及党执政基础和执政地位。”特别在新媒体时代，网络“自媒体”、“众媒体”成为新兴传播主体，极大增加了信息数据源的多元性、分散性和复杂性，解构着传统政府信息传播方式和管理机制，以往传统媒体自上而下“一对多”的“金字塔型”信息传播方式所构建的政府信任传统传递优势不断消融，受到自下而上“多对多”的新媒体分散网状传播方式的冲击，从问题发现、议题设置、信息扩散、真伪校验等各个维度挑战政府信息发布的权威性和可控性，影响政府信任。与此同时，新媒体重构的舆论生态格局对报纸、广播、电视等传统主流媒体的公信力提出严峻挑战，“塔西佗陷阱”成为大概率事件，政府信任不仅是公民与政府之间关系质量的体现，也影响着公共部门运行的效率和效果以及执政基础的稳固和社会长治久安。政府信任变化引起的公共部门绩效、公众和政府关系等问题亟待重视。然而目前对政府信任的产生机制和影响因素的研究，以政府与公众的二元静态分析，难以充分解释新媒体背景下二者之间的动态交互过程是否、以及如何影响政府信任的生成。本文尝试引入政府公共关系的动态分析视角，从信任主体与客体间互动过程进行分析，从融媒体的角度探讨如何构建基于政府公共关系的政府信任理论模型及实践路径。

02

政府信任的静态解释：

主体与客体的二元分析路径 

学界对政府信任内涵的界定虽未统一，但本质上都是围绕信任主体和信任对象（客体）进行界定，并在此基础上衍生了对信任生产机制和影响因素的两条静态解释路径。Miller等学者从信任主体感知来源的角度提出政府信任是民众对权威当局及政治机构是否符合民众的规范性期望的评估。从信任客体类型的角度，许多学者常将政治信任（political trust）和政府信任（trust in government）交互使用，将其分为宏观上公民对整个政治共同体（国家）、中观上对政治制度和政府机构、微观上对政治家个体或行政官僚的信任三个层次；姜晓秋等学者重点从民众对政府机构、公务人员以及政府机构所提供的公共物品等三类具体对象的主观判断、态度和信念来理解政府信任。从信任客体行为的角度，Grimmelikhuijsen提出政府信任是民众对政府能力、仁善、公正守信三个维度可信任性的感知，是对政府运作的一种归属心理和评价态度。也有学者从信任主客体互动的角度提出政府信任是一个互动过程建构的动态、发展的概念，是在民众与政府长期互动过程中逐渐形成的，是对政府组织能否承担公共责任、实现公共利益与目标的主观感知和判断。围绕信任的主体与客体，学界从心理学、社会学、政治学、管理学等多个学科角度，对政府信任的产生机制和影响因素按照基于信任主体的心理主义，以及基于信任客体的理性主义两条逻辑进行了阐释。

（一）基于信任主体的心理主义的解释路径

从信任主体个人微观的内部产生机制入手，心理学与社会学等学者认为公众的个体特征、认知能力、个体偏好、文化背景等因素对政府信任的形成有内在影响。国内外学者发现人口特征变量中的性别、年龄、种族、党派、宗教信仰、社会地位、职业结构等因素影响着民众对政府的信任，但对同一因素的影响效果，中外研究结论却有差异。如Christensen等人研究发现女性较男性更加信任政府，不同的职业结构下，社会地位越高的人看待政府越为理智客观，更愿意相信政府；Bouckaert曾提出文化教育水平是人口统计变量中影响政府信任的重要因素，文化教育水平越高对事物的理解能力越强，从而对政治信息和政府行为会有更客观的了解。而Zhao等人对中国城市居民的调查研究显示男性、年长的公民对政府的信任水平更高，受教育程度越低、收入越低的居民对中央政府的信任水平反而越高。

在新媒体的发展背景下，一些学者研究了公众使用媒体对政府信任的影响，但研究结果迥异。卢春天等人研究发现新媒体对政府信任影响最大，对央地政府的信任均存在消极影响；Im等学者的研究结果也显示，个体在互联网上花费的时间越多对政府的信任水平及对政府政策的服从度就越低。但Porumbescu的研究发现互联网的使用频次对其对政府的信任程度产生了积极的间接影响，随着更频繁地使用在线大众媒体，这种影响的力度会降低。

（二）基于信任客体的理性主义的解释路径

从信任客体政府所产生的外部客观影响因素出发，政治学、管理学等学者强调信任的影响机制来源于公众对政府客观行为表现的理性选择，集中在制度设计、公共服务绩效、政府运行效率、政策结果、官员行为、危机处置等方面。对此，在政府履职能力、政府绩效、政府官员言行等因素与政府信任的正相关关系上，学界形成了较大共识，但在透明度、参与度、媒体使用等方面产生了分歧。

一些学者认为透明度和参与度可使公众了解政府运作模式、政策制定与实施的信息和提供公共服务细节，拉近政府与公众距离增加理解度、提升政府信任。如Miller曾指出，让民众或多或少的参与政治行为，都会让民众更熟悉政治，从而更加支持和信任政府；芮国强等学者发现政府信息公开的内容、渠道和效果对政府信任有着积极的促进作用。但也有部分学者指出透明度对政府信任难以产生积极影响，甚至可能导致政府信任的下降，认为一些公开的信息太过专业使得公民产生误解并对政府信任产生消极影响；提出国家权力距离和长短期导向不同，透明度对政府信任的影响较小，有时也会产生负面影响。

媒体使用方面，政府媒体能力对政府信任的影响也得到了研究者的广泛关注，一般认为公民对电子政务的满意度与公民对政府信任存在关联性；传统媒体对政府信任有积极影响，但现有研究在新媒体、媒体技巧等问题上仍存在差异。丁香桃认为自媒体对于一个透明开放公正廉洁的现代政府而言，它更多的是有利于增强民众的政府信任；Painter的研究表明政府使用社交媒体Facebook让公众对政府信任方面的作用比竞选网站更有效；政府在公共事件中对事件的“缓报瞒报”程度评价与政府信任评价呈显著负相关。

（三）静态二元分析的特征与局限

可以看出，在传统信任主客体静态的二元分析视角下，政府信任的生成过程如图1所示：信任主体公众在个体特征、认知能力、个人偏好和文化背景等内部生成机制作用下，对政府客体的制度设计、政策过程（如参与度与透明度）、履职能力、服务绩效、官员个体行为的外部影响因素进行感知评判，形成相应的政府信任。这一过程具有以下特点：（1）信任主客体系统相对封闭。（2）生成路径相对简单直接，政府行为绩效输出路径以传统主流媒体宣传为主，个体直接感知为辅。（3）生成过程相对静态单向，难以形成反馈互动机制。（4）公众期望输入困难，需求响应能力取决于政府。（5）政府主导性强，传统媒体多为宣传功能，易于掌控。

然而，激烈的信息技术变革改变了政府信任的生成机制和维护途径。互联网等新媒体在某种意义上已成为民众与政府之间就利益诉求和政治事实的控制权进行博弈的重要战场。新媒体的出现极大增加了主体与客体间的互动性以及信息传递和博弈的不确定性，使得二元静态分析路径很难解释主体与客体之间互动过程是否或如何影响政府信任的生成。虽然有学者指出政府信任“是一个动态、发展的概念”，“具有互动过程建构的动态特征”，“是民众在与政府长期互动过程中逐渐形成的”，“是一个历史的、动态演变的、不断调试的过程”，但并没有揭示政府信任“动态演变”的应有维度与基本过程。因此，仅从信任主体人口特征、新媒体使用频次、参与频次或信任客体透明度等二元静态因素分析当前动态交互的政府信任过程显得力不从心，更难以取得共识。新媒体时代需要引入符合新媒体传播特征、更具动态情境分析功能的研究视角。

03

政府信任的动态解释：

政府公共关系视角下的第三条路径 

作为专门研究政府与公众之间互动沟通的政府公共关系，为新媒体时代研究政府信任主体与客体之间的互动关系提供了全新的动态分析视角。政府公共关系在促进公众认知、化解复杂多样的社会矛盾冲突、协调利益集团诉求冲突、危机化解、提高社会效益和政府信任度、知名度和美誉度方面起到突出作用。特别是随着新媒体技术的迅猛发展，治理环境的变化、公众对善治的追求，都需要政府公关在政府与公众互动过程中构建信任关系发挥更大效用。

（一）政府公共关系视角下信任主体与客体的角色互换与互动

所谓政府公共关系，是指政府通过各种信息手段，在行使其职能过程中与社会公众进行平等、互动的交流，从而争取达成共识，创造和谐环境。可以看出，公众和政府在信任中的主客体角色在政府公共关系下发生了互换，政府成为公共关系的主体，公众成为客体。主客体角色的互换对分析政府信任的动态构建过程具有以下三项重要意义：（1）使政府对公众信任的被动接受转化为主动干预，倡导政府通过信息手段增强公众认知力，通过互动沟通促进双方理解和信任；（2）使政府与公众关系从权力控制型转向民主合作型，构建政府和社会共建、共治的良性治理格局。（3）弥合了政府与公众之间的鸿沟。

除了角色互换对研究信任关系具有重要变革意义外，政府公共关系的互动性可以弥补信任关系二元分析结构的不足。Craig指出，除了基于个人特征和制度产生的信任外，信任还来源于互动过程。例如通过与公众多频次的交流，政府官员会获得公众信任。政府公共关系的这一互动性可以为政府信任提供良性的互动博弈平台。

（二）融媒体视角下基于政府公共关系的政府信任理论模型在新媒体背景下，各级政府主办的传统主流媒体寻求转型，借助新兴媒体载体从单一介质向多介质转型，融媒体概念应运而生，即通过充分利用广播、电视、报纸、网络等各类媒介载体的共性和互补性，按照新闻传播规律和新兴媒体传播规律，在人力、内容、宣传、形式、渠道等方面整合，创建资源通融、内容兼融、宣传互融、利益共融的新型媒体。自2014年中央出台《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》以来，融媒体逐步向纵深发展。传统媒体与新兴媒体在信息内容、发布渠道、受众群体等方面交互融合，使得原有政府信任关系中宣传性的传统媒体信息中介平台转型升级为政府与公众的互动平台。

融媒体互动平台下的政府公共关系，为分析政府与公众的信任过程提供了新的解释框架（如图2所示）：在政府公关视角下，公众既是信任主体又是政府的公关客体，一方面，通过融媒体互动平台对政府进行期望输出，并根据政府的回应和行为全程进行实时绩效反馈；另一方面，作为政府公关对象，在与政府动态沟通和参与过程中增强对变化中具体情境事实的认知力，形成动态的多元共识，进行信任度调试。与此同时，政府在这一互动过程中既是信任客体又是公关主体的身份，增加了在信任构建过程中的主观能动性，通过融媒体互动平台及时采集和分析舆情，持续改进绩效输出，构建与公众良好的信任关系。这一动态分析模型呈现出以下新特点。

（1）赋予了政府与公众双重角色。融媒体政府公共关系视角下的政府信任关系中公众既是政府信任的主体，又是政府公关的客体；政府则既被赋予信任客体的角色又担任公关主体。政府与公众双重关系中的角色交互，从不同角度增强了双方的主体积极性，有助于形成更为良性的互动关系。

（2）突破相对封闭的信任主客体系统，构建交互开放的政府—公众关系。网站、社交媒体等新媒体的信息交互博弈功能突显，传统一对多式的线性传播样式转变为多对多的裂变式传播样式，公众不再是政府行为和绩效被动的感知和接收方，通过融媒体互动平台可及时对政府进行绩效反馈和广泛传播。

（3）政府信任的生成路径更具多元性和短距性。政府行为与绩效输出渠道大大拓宽，不局限于传统广、电、报等自上而下的输出方式，通过众媒体、自媒体的裂变式传播扩大了影响力和时效性，同时大大缩短了政府信任生成的距离。

（4）反映了政府信任的生成过程情境动态多变，反馈互动频繁。在融媒体的实时互动下，公众对情境事实的了解更加动态多变，政府与公众间的互动反馈，使公众对政府的信任随之调试。

（5）可在公众细分基础上实现公众期望与政府响应更精准有效的对接，有助于提升政府信任。在融媒体技术下受众细分成为可能，让公众期望输出路径与公众参与形式多样。融媒体在破除传统媒体传播单向性局限的同时也提升了自媒体等新兴媒体传播的科学性和影响力，在舆论议题设置、政策议程、政策执行与监督等各个环节及时反映不同群体的多元诉求、舆情动向，增进双方理解、促进共识。另一方面，政府行为与绩效输出形式也可根据不同受众特点更具多样性、灵活性和针对性，增强了目标受众的精准性感知力和传播力，有利于减少主客观理解偏差。

（6）促进政府持续改进与信任的良性循环。融媒体“以用户为中心”的理念使得政府、传统媒体放低姿态，充分重视每位公众的利益诉求和意见反馈，政府公共关系的互动过程形成“公众期望输入—政府作为—绩效输出反馈—政府改进回应”的主客体良性循环系统，有利于良好政府信任的输出。

（7）政府基于融媒体的公共关系对构建政府信任具有重要影响。面对当下“众声喧哗”的舆论场、公共事件中的谣言传播和公众碎片化的分歧，如何增强政府融媒体构建能力和公关能力，推动传统媒体与新兴媒体优势互补、“融为一体、合而为一”纵深发展、做大做强主流舆论，是加强多元共识、形成新时期政府信任良性循环的关键。

04

融媒体时代构建基于

政府公共关系的政府信任策略 

传统媒体的使用对央地政府信任有着正面促进作用，新媒体的使用虽然从短期看，消减了政府的信任，但长远看，则充当了社会安全阀的角色，对社会良性治理有着重大意义。应从融媒体角度构建更具战略性、整体性和前瞻性的政府公共关系以提升政府信任度。在具体策略上，针对目前我国“央强地弱”的“政府信任差序格局”，以及公共关系存在的地方政府公关意识淡薄、政府公关技巧缺乏和政府公关专业化不足等现实问题，亟需从以下方面重点谋划。

（一）理念转型：从“危机公关”走向“常态公关”

长期以来，政府公共关系存在重“危机公关”、轻“常态公关”的被动应对倾向。政府公关主要集中在突发事件爆发后的危机状态下进行信息发布、善后处置和形象维护方面。政府与公众的日常关系则多局限在依赖传统主流媒体“自上而下”的政策宣传，忽视了日常政府与公众关系的积极互动中的信任构建，而常态政府公关的不足也反过来影响了危机状态下的政府公信力和日常行政绩效。对此，政府应重视常态公关的整体性部署和建设，从培养公民意识、提升施政水平、推动政策执行、促进政民关系、塑造政府形象等方面发挥融媒体多方效用；传统主流媒体可借助新媒体平台和技术，以融媒体形态促进政府公共关系从传统的维系型、防御型、矫正型走向更具战略性、主动性和创新性的建设型。

具体而言，应将政府常态公关视为政府服务人民的重要社会职能，放在塑造公共价值、推进民主进程、提升治理现代化水平的战略高度理解，而非“搞关系”、“操纵民意”等错误认知或等同于政府宣传等狭隘认知。政府常态公关要善于通过微信、政务微博等社交媒体提高政策过程透明度与公众参与度。政府对社交媒体的使用可增强公众对政府透明度的认知，而公众获取信息的透明度和参与体验对政府信任有重要影响，他们不仅在意政府行政结果的公正性和合理性，也同样在意行政过程中是如何被对待的。那些原本政府信任水平较低的民众，出于公共关切的原因产生了公共事务参与行为，这种公共事务参与行为通过促进政府治理水平提升了对政府的信任水平；通过参与，即便审慎的公共意见未得以形成，持续协商本身也是避免分裂或极端对抗的重要选择。

（二）精细服务：提升对公共需求的精准回应

融媒体时代政府公共关系与传统媒体时代政府宣传的重要区别在于对受众群体的精细划分和需求的精准回应。首先，公众细分是政府公共关系中的重要前提。为不同类型的公众提供量身定制的沟通策略对有效建立和战略性地增强公众对政府的信任至关重要。而融媒体赋予了受众细分、精准沟通、舆论引导的可能。融媒体时代的政府关系应在适应新媒体舆论场特点与传播规律的基础上，融合传统主流媒体与新媒体的优势，推进受众细分与沟通策略的精准化；通过舆情分析、人群画像、权威信息及时发布、动态沟通回应等措施提高政府公共关系的效能。

其次，在受众细分的基础上，及时有效回应公众对公共服务需求是构建良好政府公共关系的重要内容。社会保障、公共服务绩效对政府信任度有重要影响，对社会保障机构、公共服务部门更为满意的人不仅对政府的信任度更高，而且对整个社会的信任度也高。因此，政府信任度建设和政府公关的重点内容应聚焦在公众最为需求的公共服务上。同时，公共服务提供过程中信任失之容易获得难，民众在政府机构的负面经历对政府信任的影响要比有正面经历的大得多，政府公共关系的改善关键要从到政府机构办事有负面经历的公众入手，通过网络、社交媒体等便捷形式重视征求其意见，并及时回应、反馈改进情况。总而言之，只有在受众细分的基础上，才能精准响应需求，量身定制服务和沟通策略，建设以人民需求为中心的回应型政府，提升政府信任度。

（三）强化基层：提高基层政府公共关系效能

作为直接与民众频繁接触的基层政府，政府业务流程、政府内部行政人员的道德素质、业务能力都时刻影响着政府在民众心中的形象。然而现有研究都指出了中国基层政府在政府信任等级中长期处于最底层。对此，一方面，应重点加强基层融媒体特别是县级融媒体中心建设来提高基层政府公关和信任水平，加快传统媒体与新兴媒体的深度融合，连通官方与民间两个舆论场，以更好地引导、服务群众，提升基层媒体的传播力、引导力、影响力和公信力，形成凝心聚力的“融合舆论场”，为大融合时代应对“塔西佗陷阱”提供重要方案。

另一方面，还应通过建设互动性电子政务提高基层政府公关效能。公众对基层政府的认知主要来源于对基层政府工作人员与工作流程的体验，由于基层行政自由裁量权空间大，易造成公众体验和信任的差异。互动性电子政务建设可使基层政务标准化，最大程度减少行政自由裁量空间，提高政务服务的公平感、便捷度、满意度和服务效率；而政务信息公开、可交易性、透明度和互动性是直接影响电子政务满意度并间接影响政府信任的重要因素。目前基层电子政府的建设较为滞后，且多侧重于网络上的信息和服务提供的单向电子政务战略，忽略了增强公民与政府互动的双向电子政务战略。未来应努力提高基层电子政务的互动性，通过电子政务信息的及时公开、线上诉求线下及时办理反馈，缩短权力距离、压缩行政自由裁量空间，构筑良好政府与公众关系。

 往期推荐 

本期编辑 / 康乃心

文章来源 / 《中国行政管理》2019第12期