赵永红：新冠肺炎疫情下农村有效治理何以实现？|对话佳作019期
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编者按
爆发于湖北省武汉市的新型冠状病毒感染的肺炎疫情在2020年春节前随着大量人口返乡扩散到农村，农村疫情防控工作也因此也被十分重视。党和国家就打赢疫情防控阻击战做出了一系列战略部署，1月31日中央又专门下发了《关于进一步做好农村地区新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》，对农村地区疫情防控进行再部署，对农村疫情防控条件进行分析，并采取有力措施迅速补齐短板，坚决打赢农村疫情防控阻击战。本期我们邀请到了聚焦于农村治理研究的宁波大学赵永红老师与我们探讨疫情之下的农村治理的话题。
赵永红，复旦大学政治学博士，宁波大学法学院教授、宁波市党建研究中心专家。
赵永红老师，您好！感谢您接受平台“对话佳作”栏目的专访，以下是我们的一些访谈问题。
Q1:在我国农村基层治理体系中，演化出村长和书记“一肩挑”的现象或模式，这种模式对基层村民自治有哪些影响？
农村基层治理是国家治理的基础性构成部分，党和政府一直高度重视并不断探索发展，而且相关理论研究渊源深厚、成果丰硕。在实践探索和理论研究中，村级权力结构一直是村级治理体系建设中的关键问题。在实行村民自治制度后相当长的一段时期内，村级权力结构是村两委共存、村党组织领导村自治组织以及村书记和村主任分别由不同人选担任的格局。这种格局为农村政治、经济和社会发展做出了贡献，但也存在很多需要发展完善的地方，其中需要解决的最重要问题之一就是理顺村书记和村主任的关系，以加强村党组织的集中统一领导；近年来，中央颁发了系列文件，开始从制度层面对农村基层党组织建设和基层治理进行顶层设计，都涉及到了村书记和村主任关系的制度设置问题。2018年年底实行的《中国共产党农村基层组织工作条例》和2019年9月颁发的《中国共产党农村工作条例》均要求：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，推行村‘两委’班子成员交叉任职”。2019年中央一号文件明确提出，全面推行村党组织书记、村委会主任“一肩挑”。因此，在农村村级治理体系中，村长和书记“一肩挑”模式成为村级治理制度变迁的重要目标；这种制度变迁有其内在的理论、历史、制度与实践逻辑。
在理论层面，我们国家是马克思列宁主义政党领导人民建立国家，在国家治理中坚持党领导国家和社会，保证国家和社会的社会主义性质、前进方向和政治优势。所以，在农村基层治理中，坚持和加强党的领导，通过法定程序实现村党组织书记担任村主任，在组织上更好实现基层党组织对村民自治组织和基层事务的领导，是这一理论内在逻辑的必然要求。
在历史层面，我们国家是按照这种理论逻辑建立、运转与治理的，农村社会的改造、变革与发展就一直在党的领导下进行的，基层党组织在建设、改革和发展各个时期都是农村基层社会的领导力量。虽然在一些地方，改革开放后农村基层党组织建设出现软弱涣散的情况，影响了基层党组织领导与治理功能的发挥。但总体上，农村基层党组织领导基层治理的历史传统一直延续至今，也没有因为实行村民自治就被消解掉，现在强调村党组织的领导功能，从制度上实现村书记兼职村主任是这种传统延续发展的必然逻辑。
在制度层面，中国共产党的领导是社会主义制度最本质的特征和最大优势。我国已经建立了党领导国家和社会的制度体系，建立了党领导农村工作的制度体系和基层党组织领导基层治理的制度体系，这些制度体系在不断完善发展，两个《条例》和按照《条例》要求实行村书记和村主任一肩挑，正是这一套制度发展完善的具体内容。
在实践层面，村民自治制度是农村基层民主和治理的一大制度创新，推进了基层民主建设和治理体系完善，但是村书记与村主任由两人担任也出现了一些问题，主要是两者之间可能产生矛盾与冲突，既不利于党的领导的完全实现，也不利于村民自治有效运作，不利于村级权威的统一，为了更好体现党对村民自治的领导，以及党、国家和基层社会意志的统一，国家治理和基层自治的有机衔接，需要从制度层面解决实践中出现的两个主体之间的冲突与矛盾问题。
因此，从制度变迁逻辑来看，实行村书记和村主任一肩挑，有利于化解两者之间可能产生的矛盾，有利于农村基层党组织的集中统一领导，有利于党的路线方针政策在农村基层社会的贯彻落实，有利于在党的领导下基层民主和治理现代化的发展，有利于将以人民为中心的思想落实落地，推动农村经济社会发展。但是，这一制度也可能由于运行偏差导致其制度效能损耗，既影响基层党组织作用的发挥，也影响到村民自治作用的发挥。最主要的偏差可能出现在选举与权力运行两个环节：一是村书记在被选举为村主任过程中，组织意图与村民意愿之间可能出现不统一，导致无法被选上，或者被选上但得不到村民的认同，从而影响村民自治制度的实践。一是村书记由于一身兼两职权力比以前更加集中，如果对其权力的规范与监督不到位，村级治理规则不完善，就可能存在村级权力运行不能很好体现村民意愿，或者不规范甚至腐败的问题。
因此，这一制度要达成预期目的，就必须严格规范与落实基层党组织选举制度、村级选举制度和村两委权力运作与监督制度。在选举层面，要严格按照基层党组织选举制度，将最优秀最称职的党员选举成为村级党组织负责人；要严格落实村级选举制度，真正通过公平公正公开选举将村书记选举为村主任。只有两类选举认真准备、广泛听取民意、慎重确定候选人、严格落实选举制度、排除选举干扰，才能够将优秀村书记选出来并选举为村主任。对那些村民认可程度高、有意愿为村民服务、素质非常优秀的非党员人选，按照以前制度本来可以选举为村主任，但在新制度下暂时不可能被选举为村主任，因此要通过选举使其成为村民自治委员会委员，并通过培养锻炼将其发展为党员，使其有资格日后通过程序选举成为村书记和村主任。
在村级权力运作与监督层面，要加强村党组织和村自治组织全面建设，在发挥村党组织会议、村民大会和村民代表大会的作用同时，要落实村级重大事项决策实行“四议两公开”制度，即村党组织提议、村“两委”会议商议、党员大会审议、村民会议或者村民代表会议决议，决议公开、实施结果公开。要加强村级权力监督体系建设，要健全村务监督委员会，加强村级民主监督；要“严格村党组织书记监督管理，建立健全党委组织部门牵头协调，民政、农业农村等部门共同参与、加强指导的村务监督机制，全面落实“四议两公开”。加大农村基层巡察工作力度。强化基层纪检监察组织与村务监督委员会的沟通协作、有效衔接，形成监督合力。”上级党委和政府要为村级党组织和村民自治运行创造条件，加强指导，但不能随意指挥、干涉和摊派任务，同时要依法严厉打击农村黑恶势力、宗族恶势力、宗教极端势力、“村霸”和黑恶势力“保护伞”，严防其侵蚀基层干部和基层政权。村两委有健康的组织机体、规范的权力运作制度、严格健全的监督制度和良好的外部环境，在村书记带领下就能有效运作和发挥作用。
Q2:您认为在当前我国农村地区村民自治实践过程中出现的“能人治村”现象，我们应如何应对这种“少数群体”垄断村庄治理资源的情况？
选贤任能是我国国家治理和用人中的一个传统，也是新时代组织路线所要求的。所以，“能人治村”从概念上讲不应是一个贬义词，相反应是一个褒义词。至于“能人治村”的实际状态，要具体情况具体分析。
首先，不能一概认为 “能人治村” 会导致“少数群体”垄断村庄治理资源。根据调查和一些研究成果，在很多地方，尤其浙江等经济发达地区出现了“能人治村”现象。这些能人有很多种类型，并随着时代发展而发生了变化，以前的一些类型的“能人”让位给了新型的“能人”。这些“能人”往往在某一方面能够给农村发展或治理带来推动作用。比如浙江一些民营企业家被动员回到村里担任村书记或村长，利用自己的资源或优势带领村民就业创业、推动村发展和公益事业建设，有的还将担任村干部的工资都捐给村集体，他们的作为和作用得到了村民的认同与肯定，并没有表现出垄断村庄治理资源的情况。
其次，确实某些地方“能人治村”出现了“少数群体”垄断村庄治理资源的问题，出现这个问题的原因主要是前面提到的两个方面：一是选举环节没有把好关，没有将群众真正认同的优秀能人选举出来；二是村级权力运行没有落实相关制度要求，以及监督不到位。当然，还可能有第三种原因，就是外部力量对村级权力运行的不当干扰甚至控制。
最后，乡村治理与振兴需要包括大学生、专业技术人才、企业家和乡贤在内的大批人才支持与参与，要发现、培养和支持更多受群众认同的“能人”来参与村庄治理，通过严格的选举程序将其中的优秀人选选举进村两委班子，同时要健全村级权力运行体系，使“能人”依法依德依规治村，既充分发挥能人的作用，也发挥制度和各级组织的作用。
Q3:疫情中农村出现一些如封路、打砸聚众赌博麻将机等防控行为，对这种防控行为的看法呈两面性。您如何看待这种农村疫情防控模式？
中央强调疫情防控是一场人民战争、总体战和阻击战，必须全面动员、全面加强、全民参与，实行联防联控和群防群控。这次新冠肺炎疫情由于最初应对不力导致大面积扩散和后期防控十分艰巨，在所有感染者被识别、隔离与救治之前，有相当数量的传染源还分散在社会之中，如果不进行封闭式防控，就不能有效排查和隔离传染源、切断传播途径和保护易感人群，大家就可能由于与病毒感染者或者其他传染源接触而被感染。因此，在疫情比较严重的地区，进行封城、封路、封小区和封村是最简单最有效控制疫情扩散的方法。当然这种封闭式隔离与防控的经济社会代价相当高昂，但这正体现了党和政府将人民群众生命安全和身体健康放在首位的价值追求。
封闭式防控应当依法科学精准实施。政府根据相关法规有权力根据疫情防控需要决定在一些疫情重点地区进行封闭防控。但是，封闭防控，包括对社区和村组的封闭管控必须依法分区分类进行，并保持应急通道和必需物资运输通道的畅通。湖北省和武汉市已经被确定为疫情重点地区，其疫情防控成败直接决定了全国疫情防控的成败，湖北省已经处于重大突发公共卫生危机事件一级响应下的战时管控状态。2月16日湖北省政府根据相关法规发布通告，对前期封城和交通管制措施进一步升级，对城乡所有村组、社区、小区、居民点实行24小时最严格的封闭管理，严管外来车辆和外来人员，非必要不得进出；严管住户外出，药品和必需生活品可采取集中采购配送等方式进行；严管不法行为，对不遵守有关规定的人员依法采取强制措施。湖北省各级政府已经在高速公路、省道、县道、乡道等交通要道上设置了卡位、检查站和其他封控管理措施。很多村和塆组在政府决定之前就已经将村道进行了封控，封路的方式主要有用车辆、树枝、木板、堑沟等进行阻拦。其他省市在疫情重点地区也进行了封闭式防控。
封闭式防控积极效果明显。湖北以外省份新增确症病例出现连日下降的态势，湖北每日新增确症病例由于确症标准改变以及大量疑似病例存量的存在虽然数量依然很高，但在出现最高峰值后呈现下降趋势。封路也带来很多不利影响，而且实际操作过程出现了一些非理性的做法，一些地方村民将一些重要乡道、村道进行封闭阻拦，这种做法不仅没有得到法律和政府授权，而且影响疫情防控和维持生产生活秩序对交通畅通的需要。所以，在封路的同时应当做好“通”的工作。首先，政府不能防控过度，不分疫情实际情况对所有道路一律采取一封了之的做法，不能封的重要交通道路要保持畅通；其次，政府应当进行检查，拆除一些非法不必要的封路设施，尤其是防碍应急通道畅通的措施；最后，封路后政府、社区和村要积极发挥市场的作用，及时保障居民生产生活物资，为重要企业疫情防控和生活物资的开工生产提供物资运输保障，只有生产生活得到保障，封闭式防控才能持续到疫情得到全面控制、封控可以逐步解除之时。另外，湖北以外的省市，应“要按照科学防治、精准施策原则，以县域为单元，确定不同县域风险等级，分区分级制定差异化防控策略”，根据疫情等级变化逐步解除非重点疫情地区封路等措施，以恢复正常交通秩序，保障生产生活秩序的恢复。
人群聚集是疫情传播的最主要途径之一，大量案例已经提供血的教训。疫情防控的非常时期，对农村打麻将聚众赌博的行为，要及时收缴麻将机，对相关人员依法处置。要通过告示要求停止打麻将等人群聚集性娱乐行为，并深入塆组检查，初次发现的进行提醒，依然不停下来的要没收麻将机并对有关人员进行处理。有的地方将每个麻将机的部分麻将子暂时上交村部保管的做法比较好，使村民暂时无法聚集打麻将。在要求所有村民居家防控的同时，为村民提供多样化居家文化产品很有必要。另外，一定要及时对农村进行疫情分级防控，疫情风险较低的地区要逐步恢复正常生产生活秩序，但同时要保持必要的防护措施。
Q4:面对疫情，多地农村张贴了了所谓“土味标语”，有人认为非常接地气，但有人认为内容过激或有歧视成分，您如何看待这一问题？
宣传动员群众是重大疫情治理中坚定信心、提高认识、统一思想、组织群众协调行动的重要基础与手段。在疫情防控中，很多农村地区在路口和一些显目位置张贴了一些“土味标语”。大多数标语通俗易懂、内容贴近防控疫情的需要，对提高人们防控意识、引导人们的防控行为、激发人们的道德意识发挥了重要作用。但确实有些标语内容过激或有岐视成分，这一方面反映了人们在疫情中的恐慌和自保心理，另一方面也反映了社会文明程度，尤其是灾害伦理水准需要进一步提高。病毒感染者是我们需要救助的同胞，病毒才是我们需要防控的敌人。一方面，病毒感染者应当及时向社区与政府求助，自觉避免接触他人；另一方面，社会不能岐视这些感染者或与其有接触的人，或来自疫情严重地区的人，而应采取科学防控手段对他们进行救治或隔离观察。对那些内容过激或有岐视成分的“土味标语”应帮助村民进行修改完善，而不是采取放任不管或简单强制拆除的办法。
Q5:农村人口在疫情期间需要面临农产品销售困难和外出务工难等多种问题，您认为对于减少农村人口收入的后顾之忧，哪些群体可以采取何种措施？
这次疫情防控战是一场总体战，不仅要求政府、医疗机构、市场、居民和社会志愿组织等多元主体集中相关资源进行排查、救治、隔离、防控和攻关，实行联防联控和群防群控，以打赢疫情阻击战；而且要应对疫情对国家治理体系和能力的大考，对经济社会发展带来的不利影响，从而在疫情应对中提升国家治理能力，妥善做好社会管理问题，争取实现年度经济社会发展目标。为此，中央一方面要求将疫情防控作为当前最重要的工作来抓，另一方面强调要统筹好经济社会发展工作，尤其非疫情重点地区要抓紧复工复产。这种要求对农村地区同样适用。进行封闭防控的农村地区农产品包括畜牧产品无法象正常时期那样进行销售，这将影响农民收入；因此，政府应当帮助联系销售渠道和买方，发挥农业合作社和农产品经营公司的作用，想方设法使农产品销售出去；政府、社区和村可以定期统计城镇和乡村需要的生活物资，社区和村代为采购再分卖给各家各户，很多地方就是这么做的，最近湖北省关于疫情防控的文件也明确要求这么做。另外，疫情不严重的农村地区农产品销售也可能受到不利影响，政府要进一步疏通该类地区向疫情重点地区销售民生和农产品的交通与市场通道，并发挥好市场中介组织的作用，尽力维持农户以前的销售网络或开辟新的销售渠道。
疫情防控中，铁路、航空、公路等交通只能因地因群错时有序恢复，很多农村务工人员不能象往年一样及时返岗，尤其湖北农村要外出务工的人员在疫情封闭防控解除前将滞留在家乡，在武汉等疫情严重地区就业的务工人员何时复工更不明确，最近湖北省发布通告，要求湖北地区除部分特殊需要开工的企业外，其他各类企业不得早于3月10日前开工。因此，这些人员春节后一个多月将没有务工收入来源，而且其务工所在企业或经营单位如果由于疫情防控停产而破产，他们将面临失业和重新寻找工作的问题，其经济损失将加剧。因此，“非疫情防控重点地区要以实行分区分级精准防控为抓手，统筹疫情防控与经济社会秩序恢复”。湖北以外的非疫情防控重点地区要及时恢复正常的生产生活秩序，采取措施使疫情不严重地区的外出务工人员能够及时输出，比如组织外出务工人员专列专车专机，直接将外出务工人员从家乡直接点对点送到务工所在城市及其单位，全程采取严格防护措施，并做好复工后的疫情防控工作。
湖北等疫情严重的地区，在抓好疫情防控这一最重要的任务同时，要及早排摸外出务工人员数量、身体状况与务工意向，对接好相关交通和医疗资源、对接好用工单位和用工城市人力资源市场、商会和老乡会，做好人员输出服务准备，一旦可以输送时能够迅速将务工人员送出。另外，由于湖北封闭防控时限不确定，政府要做好最不利条件下的应对措施，积极开发本地就业岗位，鼓励农民工在家做好春耕生产，以尽力保障生活和开掘收入来源。
Q6:您有撰写过农村合作治理的文章，您认为在疫情防控中，应如何有效发挥合作治理的作用？
2017年我发表过一篇关于农村合作治理的文章，提出农村社区治理包括国家对社区的普遍性治理和社区自治，其中国家对农村社区的普遍性治理需要农村社区的合作，社区自治需要国家治理的引导与支持，一些资源欠缺地区社区自治需要在国家介入与支持下才能生长与发展起来。这种合作治理不仅是农村社区日常治理的需要，也是农村社区应对非常规治理的需要。疫情防控就是一种非常规的治理，既是国家治理的重要内容，也是农村社区治理的重要任务，两者目标一致，就是要控制疫情扩散蔓延、救治感染者、保护人民群众的生命安全和身体健康，尽快恢复农村社会正常的生产生活秩序。而且，这次治理只有群防群控、全面动员、全员参与才能达到控制疫情的初步目标，因此，疫情防控不仅需要国家对疫情防控进行统一指挥，对资源进行统一调度，还需要国家有效动员社会来共同防控。现在到了疫情防控最吃劲的关键阶段，一方面要排查和救治大量感染者，另一方面要阻隔传染源防止疫情扩散。农村疫情防控无论是排查还是阻隔，没有农村基层党组织和自治组织作用的发挥，没有农村居民的参与和支持，就无法达成目标，就可能功亏一篑。
这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，也是对农村基层治理体系与能力的一次大考，这次大考显示了农村基层治理中国家和社区合作的重要性。我所在的农村社区基层组织不仅比较及时完成了政府布告张贴与宣传、人员情况统计、居民体温测量、防护口罩发放、村庄消毒与垃圾转运、封村与人员来往管控、生活物资代购与发放等，而且村民都积极配合这些行动。当然，还存在防护口罩不足、村卫生室医疗防护物资缺乏、村民防护意识有待进一步提高等问题。另外，村庄社区在配合国家封村防控措施时，通过相互接济缓解了部分家庭生活物资短缺问题，通过相互相关心安慰凝聚了居民间的情感，这些都强化了邻里友爱、守望相助的社会资本。可以说，村庄社区是整个封闭防控的基本单元和最后一公里，如果村庄防控失守，发生人群聚集式感染，后续防控局面将更加复杂艰难；而且，没有村庄部分自给与合作，国家封镇封村封路的治理措施就难以持续这么长的时间，就不可能取得现在这样的效果。下一步，随着疫情防控发展与形势进一步好转，村庄社区防控的基础性地位将进一步突显。因此，村庄社区防控丝毫不能松懈，要将国家防控治理的要求精准落实到村庄社区，每个农村居民依然要积极响应国家的治理要求；国家应当在增强村庄防控能力和保护村庄免受疫情袭击的同时，要保障村庄社区生产生活物资供应，帮助解决后续务工人员返岗就业等问题，千方百计通过各种措施减轻农民经济损失，增加农民收入。
Q7:今年的中央一号文件提到“扎实推进乡村建设，加快补齐农村人居环境和公共服务短板”，您认为这些短板在目前乡村建设中体现在哪些具体环节？
2020年是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。小康不小康，关键看老乡。这一年，农村要全面建成小康和打赢脱贫攻坚战，就必须加强农村公共基础设施建设、加快补齐农村人居环境和公共服务短板。
在农村公共基础设施建设方面，主要短板是道路和交通建设、电网升级改造、行政村光纤网络、第四代移动通信网络普遍覆盖和自来水供应还没有完成。在通村公交建设、通自然村道路硬化、村内道路建设以及村庄自来水供应方面任务繁重，国家有充足的财政实力才能支撑这些任务的完成。
在人居环境改善方面，主要短板有生活垃圾分类与转运、厕所改造和生活污水处理。一些农村地区已经进行了生活垃圾收集与转运，但垃圾分类实施力度不大，垃圾转运后的处理也跟进不足，而且很多地方还没有实现垃圾转运，村庄垃圾遍地。另外，中央一号文件已经明确厕所改造要分类推进，东部地区、中西部城市近郊区等有基础有条件的地区要基本完成农村户用厕所无害化改造，其他地区实事求是确定目标任务。因此，农村全面完成厕所改造任务还比较艰巨，必须持续推进；另外，要防止厕所革命过程中技术指导不足、检查督促走过场的现象。生活污水处理是农村环境建设中的一大难题，大多数村庄缺乏地下管网布设，而且污水最终排放点选择等问题需要政府来协调与解决。
在公共服务方面，农村教育、文化、医疗、社会保障等方面普遍存在短板。大多数农村地区教育资源不断向城镇集中，小学教育不断萎缩，学前教育供给严重不足；农村文化建设无论体制还是资源都比较薄弱，直接影响农村居民精神生活和思想道德建设的提升；农村基层医疗体系的薄弱在这次疫情中充分暴露了出来，农村养老保障水平比较低，城乡间养老待遇保障差距较大。总之，农村公共服务离全面建成小康社会的要求还有一定的差距，因此，需要认真落实中央一号文件，加快补齐公共服务方面的短板。
加强农村公共基础设施和公共服务建设，美化农村人居环境，既是农村全面建成小康社会和进一步发展的需要，也是农村增强应对重大疫情能力的需要。2020年年初，国家治理与发展遭受重大疫情冲击，农村治理与发展要在这种冲击中经受考验，要在战胜疫情的同时统筹好经济社会发展，力争实现农村年度发展目标和全面建成小康社会的目标。
赵老师寄语：
你们这个平台不仅在平常时期通过推送重要学术成果和聚焦重要议题研讨，发挥了推动公共管理学术共同体发展的重要作用，而且在非常时期围绕当下最重要的主题组织学术界展开研究和提出政策建议，体现了强烈了社会关怀和责任担当。所以，我很愿意就农村疫情防控这一主题接受你们的访谈，并对你们的工作表示感谢。
非常感谢赵老师能够接受我们的专访，祝愿您学术成果更加丰富，生活开心幸福！
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本期访谈：高光涵、李磊、景申榆、张珺、高健
本期编辑：李磊
审稿校对：李磊、景申榆、张珺、高健