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李利文：基层治理中的痕迹主义缘何愈演愈烈 | 对话佳作017期
编者按
形式主义问题由来已久，已经成为制约政府治理绩效的关键性难题。痕迹主义是近年来党政机关兴起的一种新形式主义，随着基层治理任务艰巨性和复杂性的增强而逐步蔓延，成为基层政府负担的主要来源。当前痕迹主义的危害和后果已经被广大干部和人民群众充分认识，那么为什么痕迹主义还是继续大量存在？支撑这一行为背后的根因到底是什么？痕迹主义和形式主义具体有哪些不同？本期对话佳作，我们邀请到了李利文老师为我们详细解读痕迹主义的生成逻辑。
嘉宾简介
李利文，广州大学公共管理学院讲师、广州大学大都市治理研究中心研究员。研究领域包括城市基层治理、公共服务供给。
李老师您好，感谢您接受公共管理共同体“对话佳作”栏目的专访，以下是我们的一些访谈问题。
Q1：作为一名青年教师，您对于青年学者以及研究生在问题意识培养和理论提炼能力等方面有何经验分享吗？从读研究生开始，我的很多任课老师就开始不断强调“问题意识”，甚至强调一个好的研究问题的提出能够占整个研究质量的一半。由于个人比较愚笨，刚开始对任课老师们在这方面的强调和提醒并不在意，因此也吃了很多亏。读研究生期间最喜欢的就是出去调研或者找人访谈，但跟着导师或者师兄师姐出去调研了几次回来，发现自己也没啥收获，看到的、听到的无非还是媒体上报道的或者书本上看到的那些东西，因此也感觉很失望。在后来偶然的一次科研汇报中，博导不经意的几句话给了我深刻的启发，他说一个好的研究在调研之前都做了大量的前期工作。就此，我意识到为什么不同的人去同样的地方调研会产生不同问题、得出不同的结果，关键还在于不同的人具有不同的知识结构（即算是同一专业的学生和老师也具有不同的知识结构和注意力焦点），因而会看到不同的问题并得出不同的结论。所以出去调研之前一定要做足前期功课，要广泛阅读与该主题相关的资料，否则进入调研场地之后可能就会脑袋一片空白或者陷入简单地“走马观花”。问题意识不会凭空产生、无中生有，它是建立在前期大量工作（阅读、分析、讨论等）的基础之上的。另外，有时候我们就自身的文献积淀和知识结构并提不出好的问题，但方法论的学习在一定程度上能够倒逼我们产生问题意识。一种好的研究方法实际上就是一个潜在的预设的通用性的研究问题，比如就目前新型冠状病毒疫情的分析，我们可以采用很多研究工具来进行研究，比如运用社会网络分析法分析为什么有些谣言生命力很强而有些谣言则很脆弱、运用模糊集定性比较分析法回答面对疫情为什么有些地方政府反应很快而有些反应迟钝、运用模拟仿真解释为什么前期确诊人数较少而现在确诊人数激增等。每一种分析工具实际上对应某一个或某一类预设问题的解决。当然，虽然方法论工具的运用能够快速帮助我们提出粗糙的问题，但如何区分实践问题和理论问题、如何进行精细化的研究设计、如何进行详细的论证等还要回到文献积累和学术锻炼这一基本问题上来。因此，就个人经验而言，问题意识主要来源于文献积淀，但方法论的学习能在一定程度上帮助我们提出问题、理清逻辑。就理论提炼方面而言，个人认为也是要多阅读、多思考，尤其是要抓住文献中的核心变量，建立符合理论和经验的逻辑结构，然后通过实践调研来反复检验和反复思考。Q2：根据您的观察，不同地域基层治理中痕迹主义的程度与表现形式是否存在差异？您认为可能的原因是什么？虽然从整体上而言，国家体制机制对不同地区形式主义或痕迹主义的产生具有基础性的型塑作用，但不能否认不同地域基层治理中痕迹主义的程度和表现形式是存在差异的，更不能否认痕迹主义产生的原因实际上还有很多其他层面的重要影响因素，尤其是不能忽视在不同的情境中会产生不同程度的痕迹主义和主导特征。农村地区和城市地区、发达地区和欠发达地区、东部地区和中西部地区等，由于政府工作重心、官员素质结构、政府监督力度、地域文化特征、负责人注意力等因素的交织性和组合性影响，可能会形成不同的表现形式和程度特征。例如在此次新型冠状病毒疫情中我们可以观察到，基层政府的形式主义或痕迹主义在突发性公共卫生事件的影响下不同地域的表现就很不一样，有些地方政府反应就很快，采取了有力的措施，而有些则仍然陷入“表格抗疫”。在突发性公共卫生事件的冲击下为什么有些基层政府中痕迹主义被暂时性压制，有的基层政府中的痕迹主义反而愈演愈烈？对这一问题的回答也是情境性的，需要我们带着问题从不同时空情境和组合性影响因素下去理解。
Q3：从形式和内容的关系来讲，在面对复杂的公共行政任务时，理性官员倾向于将有限的资源投入到“形式工作”中以获得更大的可视化产出，您认为这种困境应当如何破解？从集体行动的逻辑、囚徒困境、公地悲剧等故事和理论来看，有共同利益的理性的个体并不会主动地去增进那些集体利益。理性官员主要从个人自身利益出发来考虑问题，而实际上的官职则是一种具有公共性职责的职位，官员自身的理性与其职位的公共性之间产生严重的内在冲突，官员自身在扮演这两个角色的过程中实际上存在严重的角色冲突。由此可见，理性个体的逐利性在很大程度上造就了此困境。另外，当前的体制机制的引导也在很大程度上加剧了理性官员倾向于将有限的资源投入到“形式工作”中以获取更大的可视化产出。因为当前的考核机制和人事机制在一定程度上“鼓励”和“奖励”理性官员进行可视化产出。因此，解决该问题至少可以从以下两个方面去思考和努力。一是人性层面。中国大部分官员每天都面临情与法、权与责、公与私的问题的平衡，如何激发人性中向“善”的一面、如何鼓励人性中为“公”的一面、如何促进其人性中担“责”的一面，是克服这一困境的根本性措施。二是制度层面。人事、考核、财政、检查等制度的设定应该尽可能限制人性的弱点，让理性官员真正“理性”起来。值得注意的是，由于政府事务复杂交叉，相互嵌套的制度设计在解决某一问题时可能会引发另一些问题。
Q4：组织内不同层级政府间的信息不对称是形式主义产生的重要根源，但是随着信息技术的进步和国家信息汲取能力的增强，形式主义问题依旧得不到解决，您认为原因是什么？信息汲取能力并不等同于信息不对称问题的解决，信息汲取能力的增强只是信息不对称问题解决的充分条件，而不是充要条件。正如有人将模糊化问题化约为信息问题一样，虽然通过信息的完备性能够减少不确定性进而减小模糊性，但即使是信息十分完备和充分，模糊性依然存在。形式主义问题不能简单地化约为信息不对称问题，更不能简单地归结为信息汲取能力问题。信息不对称可以划分为客观性信息不对称和主观性信息不对称，信息汲取能力的提高能在一定程度上克服客观性信息不对称和抑制主观性信息不对称，但客观性信息不对称在很大程度上是由深度嵌入体制机制中的一系列因素引起的，主观性信息不对称是由利益驱动的刻意隐瞒等行为引起的。因此，即使国家信息汲取能力再强，不综合考虑体制机制、个体利益、文化制度等因素，形式主义仍然难以消退。
Q5：您如何看待基层党建工作中的痕迹管理？您认为基层党建工作中痕迹管理与公共行政任务痕迹管理有何区别？基层党建工作和基层政务工作实际上两者的发生场域并没有太大区别，因而“党务”和“政务”在痕迹主义的发生逻辑上本质上是一致的，只是两者在具体类别、发生程度、主要依托上稍有差异。基层党建工作主要包括政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、执政能力建设和反腐倡廉建设等内容，这些内容的开展实际上很难有一个具体的硬性指标进行限制，本质上而言这些内容属于典型的软性任务。杨爱平和余雁鸿曾将基层社区的公共事务划分为三大类，分别是政治性任务（党务）、行政性工作（政务）和居民事务（居务），居务和涉及一票否决的政务属于典型的“硬指标”，而不涉及一票否决的政务和党务属于可以灵活应付的“软指标”。由此可见，按照任务性质来划分，基层党建工作属于典型的软性任务范畴。因此，从这一角度来看，在软性任务硬性化操作逻辑支配下，基层党建工作中实际上更容易产生痕迹主义。
Q6：您对任务的运作属性特别关注，例如此前的《模糊性公共行政责任的清晰化运作》等文章，您是如何看待行政任务及责任的“软”与“硬”、“模糊”与“清晰”等悖论性特点的？一个研究对象的属性对该研究的后续理解和分析具有根因性影响，包括问题的提出、框架的建立、思路的展开等环节。可以说，在一定程度上研究对象的属性特征决定了研究的逻辑起点和逻辑延展。如我们上的每一门课程都有其独特的研究对象，而我们每一门课程的开始往往都是以介绍这门课程研究对象的基本属性和特征而展开的。研究对象的属性往往是一个多值域，有些属性可以轻而易举被我们观察和罗列，而有些属性则隐藏比较深，有待我们挖掘和分析。更重要的是我们容易对研究对象的属性形成刻板印象，认为它们是“不变”的。实际上，研究对象的属性在某些特定情境下也会发生转变和变异，而现有一些研究对此方面的注意力分配还不够。一个研究对象属性的变化其实就是一个“异常现象”，而这也为我们提出了很好的“研究问题”。公共行政任务及责任实际上包含的属性维度也远不止“软与硬”和“模糊与清晰”，其还包含着无数的有待我们发现和开发的属性维度。行政任务及责任的“软与硬”和“模糊与清晰”实际上只是对其属性的一个简单的二维划分，两者分属于非此即彼的黑白两端，两个属性分别在不同情境下发生相互转化。以“模糊与清晰”为例，在常态下“清晰”属性的呈现被视为正常现象，而当“清晰”属性逐渐转变为“模糊”属性时，我们就认为发生了“异常现象”，我们就有必要研究这种悖反现象。实际上，我们现在只是简单地探讨了非黑即白的极端现象，还有大量不黑不白的“灰色”领域有待探讨。这就需要我们对属性进行更为细致地划分，如划分为三分度、四分度，甚至更多分度。当然，这些分度的划分需要基于研究对象的现实特征来进行划分。 如果将此逻辑进行扩展，我们就不难理解“软与硬”和“模糊与清晰”等特征在情境性变化中的特征和逻辑了。我们从这个视角实际上还可以观察现实生活中的大量问题，如在此次新型冠状病毒疫情中，突发性公共卫生事件的冲击有没有改变基层政府属地责任逻辑、有没有改变基层政府官员的避责逻辑、有没有改变基层政府中多头管理等属性，这些都可以通过实际观察和典型案例来进行解剖和分析。再次感谢李老师能够接受我们的专访，祝愿您学术成果更加丰富，生活开心幸福！
本期访谈 | 景申榆、张珺、高健、高光涵、李磊
本期编辑 | 景申榆
审稿校对 | 高光涵、高健、张珺、李磊