夏瑛：探秘信访大小之争背后的两种逻辑 | 对话佳作014期

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编者按

     信访制度在回应民意、促进社会问题的解决等方面发挥着重要作用，但自20世纪50年代这一制度建立以来，关于其功能定位的争论始终未有停歇。大体而言，这些讨论主要沿着“大信访”和“小信访”两条思路展开，“大信访”更加强调信访制度的政治功能，“小信访”则更为关注信访制度的行政功能，那么这两种逻辑具体是如何作用于信访制度的现实运行的？又是如何塑造当前信访工作样态的？在未来信访制度的完善过程中，应当如何处理这两种制度逻辑之间的关系？本期对话佳作，我们邀请到了夏瑛老师为我们详细解读信访制度的两种逻辑。

嘉宾介绍

夏瑛，中山大学政治与公共事务管理学院副教授、博士生导师，国家高端智库中山大学粤港澳发展研究院港澳政治与公共治理研究中心主任。主要研究领域包括社会冲突与治理、政府行为、香港政治。

嘉宾对话

夏老师好，非常感谢您在百忙之中接受公共管理共同体平台“对话佳作”栏目的专访，以下是我们的访谈问题。

Q1：请问您是如何找到契机发现了信访制度在治理实践中的制度逻辑？在研究中要如何避免陷入惯性思维或受主流观点局限呢？

     从读博开始，我的老师们就不断提醒我们要培养学术研究的批判思维，对已有的研究要有一定的怀疑精神，不要急于全盘接受。这样的态度有助于我们发现新的研究契机；长久来看，也有助于推动整个领域的理论发展。对于信访研究，我一直有一些疑问。比如说，为什么一个旨在发现问题、解决问题的“好制度”却不可避免地成为了“问题制造者”甚至“问题”本身？信访领域的“问题”究竟是“干部太坏”还是“刁民太多”造成的，还是有别的什么原因？还有一些更基础的问题，比如老百姓一般因为什么事情去信访？他们是去表达政治诉求的还是去找政府解决自身纠纷的？解决这些疑问得有足够充分的经验材料，这恰好就是信访实证研究向前推进的一道屏障。很幸运我找到了打开这道屏障的钥匙——但这其实是一个可遇而不可求的事情。

刚开始接触资料的时候，我并不知道这些材料能把我带向哪里。后来，在整理和分析资料的过程中，一些潜在的“发现”就自然而然地进入了我的视野。其中之一就是有大量信访人因民事纠纷去政府信访，希望政府帮他们解决问题。这就是我文章中所说的“非行政信访”。我是在“行政信访”的基础上提出了“非行政信访”这个类别。作为政府部门的一项具体行政工作，“行政信访”是有具体边界和范畴的，具体体现在国家《信访条例》的相关规定中。但是，我所看到的很多案例都不属于“行政信访”这个类别。我是从这个“不匹配”出发，开始分析那些不在行政信访处理范畴内的信访诉求的特征，尝试去理解它们存在的合理性。思考得越多，越觉得信访行为的这种特征是当前信访制度的必然结果。因为信访制度既是党的群众路线的一部分，又是政府行政工作的一部分。这两种制度定位向民众释放着不一样的制度信号。当理性的人们尝试解决自己困难的时候，他们自然更希望从前者而非后者去理解信访制度。如此，“非行政信访”就大量发生了。

Q2：对于一些敏感主题的调研，除了正式合作关系以及社会网络关系等方面条件，有什么调研经验和技巧吗？

你们提到的这两个条件恐怕是最重要的，尤其涉及敏感议题的调研。这两项条件是研究者进入田野的门槛；没有它们，可能连门槛都跨不过。但是光有这两项条件还远远不足于获取有用的一手资料。至于怎样更有效地做田野调查，我自己也还在摸索和学习的过程中；不过，倒是有一些小小的心得体会，拿出来和大家讨论。

这里得分两种情况来说。第一种情况是研究者在还没明确研究问题的情况下进入田野。这种情况下，研究者需要先做几次预调研。预调研不设明确的调研范围，核心目的是发现可能的研究问题。这个过程好比进入一个看似有矿的地区，东一铲西一铲，广泛开工，找寻矿藏。很多情况下，你可能一无所获。如果足够幸运发现了矿藏（研究问题），那也不能高兴得太早，因为那很可能只是一个幻象，其实那里什么有用的料也没有……所以，研究者需要来来回回多次进入田野，并且要做好徒劳无获的心理准备。

第二种情况是研究者带着明确的研究问题进入田野。这种调研可以直奔主题，用不着四处找问题了。但它同样存在风险。最忌的情况是研究者带着一个自以为是的“假问题”进入田野，或者带着强烈且自负的研究假设进入田野。我的做法是始终保持一个学习和开放的心态；根据田野调查的情况，随时准备着完善、修正甚至抛弃事先的设想。不放过任何让我感到意外的小细节，哪怕和我本来的研究目的并不相关。这样去做，可能会有一些意外收获。

    无论是第一还是第二种情况，都要求研究者对理论有十分的把握。如果我们不熟悉理论讨论的脉络，不了解相关研究的最新进展，我们很难敏感地捕捉到田野之中的闪光点，那样的话，田野工作就事倍功半了。总而言之，田野调查好比寻宝：虽然冒险又辛苦，但寻宝的过程总是充满希望又激动人心的！

Q3：请问信访部门在实践中如何应对 “非行政信访”问题？今后应当从哪些方面调和两种功能并优化信访制度呢？

     这个我在文章的结论部分有所讨论，但不得不承认，我的思考还不够成熟。信访部门如何应对？首先信访部门得有能力甄别哪些信访诉求是“行政信访”，哪些不是；其次信访部门还得有能力、有艺术去应对那么多的“非行政信访”。在短时期内，完全实现“非行政信访”不进入行政信访系统是不现实的，但是信访部门对信访诉求做好“分类处理”是应对那么多“非行政信访”的重要一步。除此之外，行政信访之外的其他纠纷解决机制也亟需发展成熟。否则，单靠信访部门的改革是无法应对快速发展过程中出现的各类社会纠纷的。

Q4：根据您的观察，基层信访工作人员在信访工作方面的压力状况如何，您是如何认识“一票”否决等维稳机制的？

    无论是信访还是其他，基层的工作压力都是相当大的，尤其在“一票否决”这样的高压力之下。但这又是科层体系运作的必然结果。一旦某项工作与地方干部的升迁或问责挂钩，他们自然而然地会将这项工作放在重要位置。就你们提出来的这个问题，我觉得现在的很多认识有一个误区：好像一旦发生“维稳”事件，我们就快速地联系到信访制度，急着从信访制度和信访干部的角度去寻找这些事件发生的原因。但其实，“维稳事件”在信访日常工作中只是非常有限的一部分；或者可以这么说，当某个信访事件发展成为“维稳事件”，它已经不是一个常规信访问题了，处理这类事件的部门也已不单是信访部门本身了。但是我们应该意识到，那些没有演变成“事件”的常规信访在信访部门的日常工作中占了多大的工作量。如果没有常规信访渠道，可以想象，社会的矛盾将呈多大倍数的增长。

Q5：如何促使信访更好地成为公民参与的平台而非仅是利益纠纷解决的途径？您认为如何促进民众法治意识和社会纠纷化解的法治化？

     我倒觉得不用刻意“塑造”信访制度的实际功能。既然人们已经把信访作为纠纷解决的重要渠道了，那就让这项功能发挥得更科学、更有效、更有序。在国家与社会之间，总是需要一些制度化的渠道让民众表达诉求，让政府了解民意、回应民意，这样，积极健康的国家-社会关系也就逐渐建立起来了。不过，政府倒是需要引导民众将不适合行政信访的诉求引导到其他纠纷解决渠道，只是，这种做法要有成效，还需要其他纠纷解决渠道足够顺畅和成熟。否则，如果人们的纠纷没有解决，行政信访的渠道又被堵住了，那样的话，社会矛盾就可能增加而非减少。所以，我在这篇文章中说到，信访实践的改革不单单在于信访部门，它涉及整个纠纷解决系统的发育与发展，非一蹴而就之事。

     非常感谢您能够接受我们的专访，祝您不断有高质量的学术成果！

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