焦点事件如何触发政策议程？|对话佳作012期
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作为触发政策议程的重要形式，焦点事件一直受到广泛关注。先前的研究主要从理性和利益的逻辑出发，聚焦于焦点事件的事实特性，忽视了决策者的价值偏好对这一触发机制的影响。武晗博士的文章以修正后的多源流框架为基础，借助“信念体系”概念构建了不同政策领域的议程触发模式，并以促成公众与决策者的“共识”为标准，识别出焦点事件活跃的政策领域。文章通过对《中国社会舆情报告》（2012-2016）中54个焦点事件的定性比较分析发现：具体化的利益诉求是焦点事件触发政策议程的必要条件，焦点事件能否促成公众与决策者的共识，取决于聚焦能力、议题属性和决策者信念体系间的互动和影响，议题的意识形态相关性越强，共识达成的可能性越低。政府对焦点事件的反应呈现由“压力回应”模式向“共识构建”模式转变的趋势。本期对话佳作，我们邀请到了武晗博士带我们了解焦点事件的政策议程触发机制以及QCA方法运用。
嘉宾简介
武晗，华中科技大学公共管理学院博士研究生，研究方向：公共政策。Email：wh1390378@163.com武晗博士，您好！感谢您接受平台“对话佳作”栏目的专访，以下是我们的一些访谈问题。
Q1：本文多处构建了扎实的逻辑框架，在论文写作过程中，框架是如何推进与确定的？对案例故事的挖掘了解和深度理解经典理论何者发挥了更为重要的作用？
武晗博士：
首先，感谢贵平台的专访邀请！很荣幸能有这个机会向各位同学和老师们学习！
本文的理论基础是较为成熟的多源流和倡议联盟框架。焦点事件正是多源流中问题流的重要构成要素，且在中国的政策议程中，焦点事件发挥了更加独立的引导以及源流之间“粘合剂”的作用。本文最初的理论构想是，利用焦点事件这一要素的先导性和特殊性，通过分析其对政策议程的触发过程，探讨各种内外部因素对上述过程的影响，在此基础上弥合多源流理论在分析中国实际问题中的分散性、不稳定性和各源流之间的张力。作为一个旨在解释政策过程模糊性的分析框架，上述“问题”正是多源流理论自身的特色，但是它毕竟更加贴合于多元主义政治下的美国。通过对多案例的分析挖掘，我们发现在中国的政策过程中，观念、意识形态、信仰系统等影响决策的思想价值因素发挥了重要作用，因此文章选择相对成熟的要素嵌套方式，将“意识形态相关性”嵌入政治流，并通过与倡议联盟框架的对话，利用信念体系作为衡量这一相关性的工具，从而基本构建起了文章的整体思路和框架。所以，在逻辑框架的搭建中，对经典理论的修正和不同理论之间的对话起到了重要作用，而捕捉案例特征则同样关键，对现实素材的观察和思考，常常在理论思考进入困境之时，为其他理论和分析工具的引入提供契机，搭建桥梁。
Q2：您的文章选用了较为前沿的QCA分析。您能分享一下QCA分析在前因条件提取时的经验吗？对条件组合路径精准构型需要注意哪些方面呢？
武晗博士：
定性比较分析作为一种案例导向的方法，前因条件的选择和提取特别重视现有理论和文献对经验问题的解释。前因条件的提取首先要切合文章的研究主题，进而将条件的选择范围尽量缩小到少数的核心理论上，从而避免陷入“条件多，案例少”的困境；其次，在确定大致范围之后，要通过细致的理论回顾和梳理，尽量覆盖到所有可能的相关条件或条件的所有相关交互效应，最好能按照不同的维度进行科学的分类。再次，选择的条件要能够做到清晰的“是/非”判断，因为清晰集定性比较分析必须将条件与结果根据案例情况与理论知识赋值为 “1”或“0”用这两个值表示两种截然相反的性质状态。最后，要尤其注意保持条件数量相对较少，与案例数量达到良好的平衡，因为一旦条件逻辑组合的数量超过案例数量，得到的结果并不是真正的理论阐释，而成为无意义的案例描述。当得到条件路径组合结果，首先要进行检验，挑选符合一致性要求的条件路径。在条件路径的分析中，要在对案例充分挖掘的基础上，将选取的条件组合作为工具，带入到实际案例中进行分析总结，这也是QCA方法案例导向的一大体现。
Q3：您文章中对于前因条件二级指标的选取更多的基于因果关系进行指标选取，并非从传统的所属关系视角进行指标选取。如“政府关注度”从事件指向等三个指标测量，事件指向与政府关注度之间存在着可能的因果关系，那么政府关注度就在事件指向和议程触发二者之间起到了中介作用。您认为这种中介效应的存在会不会影响前因条件的测量以及分析结果的准确性呢？
武晗博士：
定性比较分析作为一种跨越定性和定量分析的研究方法，实质是基于集合论的跨案例研究，其分析对象通常都具有一果多因的复杂因果关系。同定量分析方法不同，定性比较分析更注重找出案例中包含的条件变量和结果之间的逻辑关系，也就是更加注重各个案例的属性，而并非定量方法所重视的相关性。所以，定性比较分析对前因条件的判定方式是其特有的“案例覆盖率”和“一致性”，案例覆盖率是指这些给定的条件或条件组合，在多大程度上解释了结果的出现；一致性是指纳入分析的所有案例在多大程度上共享了导致结果发生的某个给定的条件或条件组合。在集合论上，如果某一条件或条件组合是某一结果发生的必要条件，那么这些条件或条件组合的集合就必然包含作为结果的集合。QCA通过上述过程选出必要条件和充分条件，并通过构建真值表和“布尔最小化”的原则形成最为精简的条件路径组合，其实质是集合的包含与被包含关系。因此，如果按照定量分析的思路，上述中介效应是存在的，但是在定性比较分析中，它并不影响必要条件的筛选和不同条件路径的形成。
Q4：文中提到“随着政策学习能力的提升，政府对民众诉求的包容性将越来越强。”您认为政府政策学习能力受到哪些因素的影响，是否会呈现不断提升的趋势？
武晗博士：
本文中提到的“政策学习能力”主要指的是政府根据过去的政策反馈，决策经验和教训，一方面在内容上修正和完善政策方案及目标，另一方面在程序和技术上提升对民意的甄别、引导和吸纳，从而促进决策的制度化、科学化和民主化的能力，这一能力建设受到政治系统内外部多重因素的影响。一是系统所受到的外部压力。当前我国仍然面临超大规模社会的资源稀缺与需求紧张间的矛盾，这从根本上形成了“政策问题和政策偏好都不清晰”的模糊性决策环境。以焦点事件为代表的意见表达及其外部压力，起到了界定问题，塑造偏好的作用，也暴露了隐藏的社会问题，为政策学习带来了靶向效应。其带来的一些负面影响也促使政府不得不在今后的改革中考虑扩大制度性的政策参与机制，因此当前的政策学习仍然需要外部压力的“倒逼”作为驱动力。二是决策者的价值理念。虽然当前我国形成了较为科学和系统的决策程序，但现实中党政部门的主要决策者对公共问题的锚定、决策程序，方案选择仍有很大的影响，树立服务导向的决策价值观对政策学习无疑具有推动作用；三是制度建设。正面的政策经验，负面的政策教训，在总结和吸纳的基础上必须通过规则结构化，科学的制度设计可以确保政府政策学习的持久性和规范性。四是技术的创新和应用。信息技术的革新和大范围应用为政策学习创造了技术性条件，大数据的开放流动、共建共享，有助于政府精准获取民众的政策诉求，发现政策运行过程中存在的主要问题，提升了政府对政策结果的评估和纠偏能力。
我国政府的政策学习能力显然会呈现不断提升的趋势。从党的十三大到十九大，历次中央全会都强调了“民主决策”和“科学决策”，显示了决策者在思想理念上的高度重视。在制度建设上，决策模式经历了由集中化到多元互动的变迁，形成了以“信息收集—方案论证—多层协商—集体决定”为主要环节的决策体制。十九届四中全会提出，要健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督。这说明提升政策学习能力已经成为实现国家治理能力和治理体系现代化的内在要求。
Q5：您认为突发性公共危机事件成为焦点事件的情境下，政策议程触发机制是否与普通焦点事件政策议程触发机制存在不同？
武晗博士：
突发性公共危机事件是危及全体社会公众的整体生活和共同利益的突发性和灾难性事件，它比一般的焦点事件影响力更大，破坏性更强，对社会稳定的冲击更严重，也相应的会给决策者带来更加严峻的挑战和考验。所以，决策者在处理这类事件时必须尽快做出决策，决策的首要目的往往是平息事件的影响。这促使公共危机类焦点事件比普通焦点事件更加容易进入政策议程，在决策过程中存在着更多的“领导高度重视”和“直接拍板”，从而大大提升了决策的速度和效率。可以在经验观察中发现，公共危机事件爆发后，通常在几个月或半年之后即有相应政策出台，而普通焦点事件触发政策往往存在很强的滞后性。但这种触发机制和决策模式存在较大隐患：决策者个人的决策价值和偏好会直接渗透到决策之中，极短的决策时间使得重大政策问题缺少复杂的论证和意见吸纳，存在着重大决策失误的风险，也不利于决策过程的制度化建设和长期稳定。
Q6：文中指出，网络参与这一“政策论坛”可在焦点事件催化下为民众与政府达成共识搭建协商交流的场所，有利于非制度化参与的进行。那么在有限注意力下，对网络的重视是否会产生新的不公，您认为“网络中的弱势群体”的诉求怎样才能更好地进入政策议程？
武晗博士：
公平作为一个相对的价值概念，一方的优势往往会造成另一方的相对弱势。因而争夺网络关注度，制造“网络头条”成为当前吸引决策者注意力最为显著的方式，同时也随之产生了新的话语争夺领域。在这个领域缺少关注度、缺少话语权的群体，可能会成为表达诉求的“网络弱势群体”，当前网络弱势群体增加声量主要依靠“闹大”等非理性的参与方式。要做到吸纳弱势群体进入政策议程，根本上仍然在于深化决策体制改革，创新民意甄别、吸纳的机制模式，进一步拓宽民众参与决策，表达诉求的制度化渠道。推动政府和决策者的角色转变、服务意识的提高也是一项应长期坚持的工作。此外，应抓住信息技术更新换代的机遇，推进智慧政府和“互联网＋政务服务”建设，拓宽政府获得民众诉求信息的渠道，降低决策成本，依托信息技术探索更多的“靶向性”“个性化”政策服务。
非常感谢武博士能够接受我们的专访，祝愿您学术成果更加丰富，生活开心幸福！
本期访谈：张珺、高光涵、高健、李磊
本期编辑：高光涵
审稿校对：张珺、高健、李磊、景申榆