何艳玲：中国城市化中的差序空间 | 对话佳作011期
城市化进程是城市空间的塑造过程。中国城市建设不是单独的、碎片化的过程，而是在整体性的空间体系中展开。城市空间由政府通过宏观制度政策、城市规划设计、行政区划调整、公共服务而塑造，并形成分等级、有层次、次序和功能区分的“差序空间”。这一空间格局不仅将所有城市囊括其中，还深入到城市内部，构成了一个非水平的、纵横交错的空间结构。“差序空间”下的城市建设表现出“先后主次”，也影响着城市社会和政府治理。本期对话佳作，我们邀请到了何艳玲教授带我们了解中国城市化进程中形成的独特空间结构。
嘉宾简介
何艳玲，中国人民大学公共管理学院/中山大学中国公共管理研究中心教授，公共管理、政治学专业双聘博士生导师。聚焦“大国转型如何实现有效治理”，并在城市与地方治理、国家治理与政府改革、公共行政理论等领域推进研究，著有《公共行政学史》等论作。目前为国家社科基金重大项目“中国改革开放创造的治理经验及政府理论提升”负责人。
Q1:何老师,您好!感谢您接受“公共管理共同体”对话佳作栏目的专访，以下是我们的一些访谈问题。您有诸多非常具有影响力的著作，文章在思想、逻辑和语言等方面都很动人，您认为在当前各类方法流行和愈加激烈的发表竞争下，青年学者应如何找准定位，做出更有价值的研究？
我想这种竞争，不仅是青年学者的挑战，也是我们每个研究者遇到的挑战吧。如何找准定位，至少有两种可能的路径选择。其一是从现有理论中，找到理论缝隙。我此前做的“理顺关系”研究，大概属于这一类。体制的核心显然是不同要素之间的“关系”，那为什么在现有的行政体制研究中很少去系统研究关系呢？因此，我们花费了很多时间去一点点梳理“理顺关系”的脉络。当然，这只是一个研究的开始。事实上，真正的“关系”是在互动中被建构的，而这一互动过程，才是理解体制的关键。其二是在我们普通人的日常生活中，找到我们为此而痛的痛点，或者说我们内心为之而心潮澎湃的那个点。贫困、健康、环境这类的公共议题长盛不衰，是因为此。我在多年前较早地进行了邻避冲突的研究，也属于这一类。因为在当时，住房货币化让单位人变成了业主，人们越来越在意他千辛万苦买的房子，周围布局的是愉悦设施还是厌恶设施。而围绕厌恶设施（邻避设施）的这类冲突，一定会成为未来城市治理及其公共决策必须要面对的问题。
Q2：关于公共管理的大问题国际上有诸多探讨，您在2011年也有过相关论述，近日十九届四中全会再次强调“国家治理体系与治理能力现代化”，您认为在此背景下，哪些是中国公共管理的大问题？
何老师：
对于大问题，可以有很多设定的逻辑和框架，陆续有不少学者撰写了重磅文章对此进行讨论。如果以四中全会（我们可以将其理解为这是党和国家对治国理政重大问题的设定）为背景进行讨论，可以认为治理体系和治理能力现代化就是中国公共管理的大问题。当然，这是一个政策表述，我们需要对之进行理论转换。首先，现代化是什么？现代化是一个特定的规定性。通常认为，现代国家的一个基本特征是认同国家权力在根本上源自于人民，属于人民，并为了人民，并因此而区别于传统国家。实现国家治理体系现代化，就是迈向这一目标的制度征程，而治理能力，是这一征程中的执行力。就当前而言，这种能力是对很多治理两难问题的创新性解决。比如，政党与治理、民主与管理、中央与地方、政策与变迁、技术与权利、以及当下议题与长远价值，等等。我认为，这些都是我们的大问题。而这每个大问题背后，都涉及非常多实践层面的重要议题，都需要回应。
Q3：本文涉及公共管理、地理学和社会学等多个学科，您是如何做到从跨学科角度分析问题，并处理不同学科的范式和概念内涵的差异？
何老师：
这是一个比较复杂的问题，我尽量阐述清楚。
首先，空间是一个跨学科概念，各个学科（规划、地理、经济、物理、社会等学科）都会对其有所界定，并形成了地理空间、社会空间、资本流动空间、要素聚集空间等不同空间类型。国家治理经历了工业化、市场化、城市化阶段；而城市化的问题，本质上是空间问题。这种空间既是物理层面的空间，也是一种社会空间。前者具有地理意义，后者具有社会生产意义。政府对这两种意义上的城市空间都产生影响。因此，空间肯定是政府治理必须纳入的维度。
第二，与乡村相比，城市有着非常特殊的性质，或者说城市性，比如聚集性、消费性、资本流动性。城市因为这些性质而特殊，也因为这些性质而得以能够满足国家治理的增长目标。就此而言，城市空间也是治理的重要对象。
第三，所谓差序空间，不是基于社会差序格局构筑起来的，而是基于不断变化的治理目标构筑起来的。我们据此对空间的内涵进行了划分，即空间关系、空间功能、空间设施以及公共服务。例如，行政区划调整是在调整空间关系；对于城市的定位，如工业城市、资源城市、经济特区，是在调整空间功能；而城市规划则是对基础设施进行布局。公共服务是城市空间的基本属性，在卡斯特尔那里，城市空间是提供集体消费品的载体；在公共管理学科话语里，集体消费品基本上可以看成是公共服务。所以，研究城市差序空间，也就是从另外的角度上研究治理的逻辑。
由此，我们试着搭建一个从政府视角出发的城市化进程框架。在一定意义上，中国的城市化进程不只是一个生产要素聚集过程、一个城乡规划过程、或是一个资本空间化的过程，也是一个为了满足国家和政府在不同时期的建设目标的治理过程。从此意义上看，城市治理与国家治理是互构的。这是我从学科角度对城市及其空间的想象。
Q4:您提出的“差序空间”是对我国当前城市之间关系和城市内部形态的生动描述，这样的现实之下必然是“马太效应”的强化，您认为这一现象对于当前的公共管理的研究与实践有何启示？
何老师：
首先，城市的增长源于聚集。换言之，马太效应是城市中的正常现象。城市就是需要不断的投入资本、人力和公共资源，在小范围的空间范围内实现生产要素的匹配、学习和分享，从而形成规模红利。但是，规模红利只是城市增长的一部分。城市作为公共服务的供应载体，是实现社会稳定目标的重要工具。在实践中，一些城市政策正在试图弥合空间和社会不平衡，比如财政转移支付、公共服务均等化，等等。但这些政策的效果还有待细致评估。其次，差序空间的意义在于：其一，城市群之间的行政等级是不一致的，公共资源又是按照行政等级来划分的，这会造成资源分配的空间不平衡。我们常说的“小马拉大车”便是这一现象。因此，在行政区划调整或城市群、区划协调发展的过程中，必须打破按照区划而非区域划分的公共服务供给边界，推动行政等级低但经济体量大的区域发展。其二，大部分的城市群或区域发展是以一体单极的形式出现的，生产要素、资本、技术、人力的流动是有差别的。但是，相应的公共服务并非平均地分配在各个城市中，而是略有差异。因此，既要保持大城市持续获得规模红利，并形成对周边的辐射效应，也要保持城市间、城乡间的相对均衡发展。Q5：您在文中提到“好的城市治理意味着每个城市在‘差序空间’中占据着恰当位置”，您认为这个“恰当位置”是由哪些因素通过怎样的过程确定的？
何老师：
一个城市的发展无非两种驱动力，内生的驱动力和外生的驱动力。差序空间既包含城市之间的关系，也包含着城市内部的空间关系。恰当的位置，在这里指的是城市之间的关系，也就是讨论城市的外生驱动力。一个城市的外生驱动力，通俗点说，是在空间上“傍大款”、“抱大腿”的过程，就是向更具有集聚力和辐射力的大城市靠拢。长三角城市抱紧上海、珠三角城市抱紧广州或者深圳，改革以后的城市发展路径基本如此。 因而，“恰当的位置”意味着：其一是城市功能上的恰当。即城市之间的功能不一定是同质化发展（这是晋升锦标赛下很多城市发展出现的通病），而是相匹配的可互补的产业并形成产业价值链，形成优势互补。其二是行政层次上的恰当。珠三角和长三角的很多镇、区的发展规模超过内地县、市，但行政级别过低、承载的人口和经济量远超于行政配置，需要重新审视公共资源与行政等级的匹配性。其三是地理区位上的恰当。城市无法选择自身的地理区位，也无法选择和谁做邻居，所以必须充分发掘在地优势，形成差异性竞争和比较优势。Q6：近日“五万元在鹤岗买房”的新闻受到很大关注，您是如何看待这一现象的？您认为在城市的“差序空间”中，类似鹤岗的小城市如何实现转型与发展?
何老师：
鹤岗现象算是一种城市收缩现象。我们看到，收缩的城市不仅有偏远的小城市，还有老工业城市。城市收缩是差序空间下的一种城市反映。这是因为，中国的城市建设经历了三个阶段，工业化阶段、市场化阶段、城市化阶段。这三个阶段，对城市的利用和开发是不同的。在工业化阶段，城市作为工业化的容器，被赋予不同的功能和定位，比如重工业城市、汽车城市、钢铁城市、纺织城市，等等。市场化改革以后，城市成为生产要素的聚集容器，招商引资、吸引农民工进城、为经济增长而进行城市规划成为主流。在城市化阶段，城市功能从生产转向消费，空间的交换价值凸显。
这种转变意味着城市增长的核心机制发生了改变。于是，很多远离资本流动、远离人口流动的城市，而自身的工业体系又无法适应社会主义市场经济体系时候，会造成其经济落后、人口流出。加之在一段时间内，国家治理以增长为目标，加剧了资源配置的空间偏差，表现在城市中，就是城市收缩，表现在乡村中，就是乡村衰败。
类似于鹤岗这样的城市实现转型和发展，除了通过一系列的政策措施来缩小区域发展差距并实现基本公共服务均等化，还需要重塑这些城市的“造血功能”，比如近些年来的发展小城镇、乡村振兴等战略。但需要注意的是，这种造血是差异化的，恰如其分的资源投放很重要。也即，必须考虑到城市自身的特色、资源和区位优势，否则会陷入到资源的错配和浪费之中。
非常感谢您能够接受我们的专访，祝您学术成果更加丰富，生活开心幸福！
本期编辑：高健
本期访谈：高健、高光涵、张珺、李磊
审稿校对：张珺、赵焱鑫、李磊、高光涵、景申榆