重心下移如何提升治理效能？| 对话佳作007期

编者按

基层政权建设是夯实国家治理体系和治理能力的基础， 因此“推动治理重心下移” 成为政府近年来着力倡导的政策手段。但在政策实践过程中， 重心下移与治理效能提升之间并不存在必然因果关系，其中的实然逻辑和具体路径亟待探讨。天津大学的刘凤、傅利平和孙兆辉构建资源约束下组织场域互动分析框架， 通过多案例比较研究挖掘重心下移的原因、路径以及策略，发现治理重心下移之所以产生良好治理效能是因为基层治理结构能够适应性地调整和转换，即治理结构调适在其中起到关键作用。论文也构建了重心下移提升治理效能的路径机理模型图进一步揭示研究逻辑。论文背后有哪些故事？如何把握治理重心下移的度及更好发挥政府作用？这一机理模型能否用于看待北京市“街道吹哨，部门报道“的治理创新？平台本次邀请到了刘凤老师，对论文内容及延伸话题做进一步解读。

嘉宾简介

刘凤（1987-），女，毕业于南开大学，博士，天津大学管理与经济学部博士后，研究方向：城市治理、社会治理。

PA团队：刘老师好，感谢您接受平台“对话佳作”栏目的专访，我们接下来将围绕您及傅利平、孙兆辉于《公共管理学报》发表的《重心下移如何提升治理效能？——基于城市基层治理结构调适的多案例研究》（点击查看原文）一文进行访谈。

Q1：多案例研究可以弥补个案分析在普遍性上的不足，已经得到越来越多学者的应用。您认为在多案例比较研究中，需要注意些什么呢？

刘凤：首先非常感谢“公共管理共同体”对文章的认可以及采访邀请。这篇文章的“方法选择”部分详细说明了选择多案例研究方法的原因，其中我认为最重要的是“复制逻辑”，通过类似准实验的逻辑框架，识别潜在因果关系，提升外部效度的同时结论更具普适性和稳健性。所以相对于个案研究，这种研究方法的发文量近几年一直呈上升趋势。我个人比较推崇和欣赏的是毛基业等学者在《管理世界》上发表的一系列关于案例研究写作范式的论文，他在总结众多国内外案例研究学者、大师的文章及访谈的基础上给出了相对前沿科学的回答，有志于多案例研究的朋友建议仔细研读。

以下是我个人在这篇文章写作时的一点看法：首先，案例选取应符合代表性、适配性和启发性，确保在较大程度上契合研究主题并获得一定程度的社会认同。其次，注重信效度以及饱和度检验，特别值得注意的是理论饱和度的检验，这一步通常会被研究者忽略或者省略。资料收集严格遵循多来源策略以支持构成研究中的“三角验证”，因为多源数据能够提供更精确的信息和更为稳健的理论结果。在资料编码整理过程中至少保证有两组人员进行反复比较修正，力求对同一现象进行多重证明、形成证据链。建议预留一个案例对研究结论进行理论饱和度检验，经过分析和编码确定没有新的概念范畴出现。最后，多案例研究的理论贡献很重要。案例研究的主要目的是构建理论（Welch et al，2011）,理论贡献是高质量案例研究的必要条件（Pratt，2008）。理论贡献需要研究结果与文献（预设理论）的对话，通过比较展示研究的具体理论贡献。这同时也提示我们为什么高质量的多案例研究一般都有一个标配，即“分析框架”或“理论框架”。

Q2：您的研究对象是城市社区，而农村社区相比城市社区的治理面临更多的问题，治理效能有可能更低。您觉得治理结构调适如果应用到农村社区，是否会有同样的治理效能提升呢？

刘凤：在新型城镇化的战略叙事中，传统的“乡土中国”正逐渐被“城市中国”所置换，“农村没落”这类议题屡见报端，乡村振兴战略成了这两年的热门话题。大部分农村社区目前面临最大的问题应该是各种资源短缺，比如人口外流、增收困难、教育和养老问题基本公共服务供给水平低等问题。因此相比城市社区，农村社区目前主要的问题是如何引入和挖掘资源，其次才是吸纳资源以及配置资源的问题，而治理结构调适会在这一过程中自然发生。

文章在结论部分提到“在治理重心下移和治理效能提升的因果链条中，治理结构作为重要的调节变量存在”。作为调节变量，治理结构调适并不直接决定治理效能提升，这一结论无论是在城市社区还是在农村社区都是适用的。此外文章也在着重强调一个理念“基层社会治理效能的提升除了要求政府自身资源下沉之外还须社会资源的引入、自治资源的挖掘”，因此农村社区如果想要提升治理效能也需要自身具备较强的资源汲取能力和资源整合能力。

Q3：在治理重心下移到治理效能提升二者之间是否存在着一个缓冲的交集区域，如果存在，那么在这个缓冲区域里需要政府作一些什么样的政策或制度安排？

刘凤：我个人认为这其中一定存在一个缓冲的交集区域。治理重心下移与治理效能提升之间并不存在直接或者必然的正相关关系，治理结构在其中起到重要的调节作用，因此这个缓冲交集区域就是结构所在的场域，它是各类组织相互作用，发挥治理效应的根本基础和引导力量。一定意义上来讲，缓冲的过程就是结构调适的过程，其最佳状态就是作为资源载体的组织能够适应治理场域异质性而呈现出的共治共建共享的和谐状态。

十九大报告指出“打造共建共治共享的社会治理格局”，因此在缓冲区域和缓冲过程中会出现具有不同偏好特质以及运行逻辑的组织或个体，如果没有政府的“在场”，新组织、新观点、新势力会肆意扩张，最终会影响基层稳定。此外我国地域广阔，基层异质性较强，所以目前并没有一个统一的政策安排可供借鉴，但是可以把握的一个方向是政府应当从主导者变成服务者和引导者，制定具体场域中组织的行动边界，建立灵活有效的纠偏机制。值得注意的是，对于城市基层而言，自治是国家宪法赋予它的治理状态，因此政府对于城市基层尤其是社区的政策或者制度安排应该建立在最小的约束原则之上。

Q4：治理重心下移是否会提升基层政府的自主性，国家将如何把控治理重心下移的那个度？

刘凤：需要明确的一点是，目前的“治理重心下移”还只是一个号召性政策，它并不具有强制性和规范性，所以我国地方政府政府如何践行这一政策的具体行动还有待于进一步考察和整理，单凭目前几个具有代表性的案例很难得出“治理重心下移会提升基层政府的自主性”这一结论。但是可以确定的一点是，“治理重心下移”这一政策确实在一定程度上减轻了当前基层政府的压力。国家能够把控“治理重心下移”的环节主要是精准识别基层需求、疏通资源下移路径、有效配置下移资源这几个方面。“度”的问题可以用一句话概括：理顺关系，精准对接。

Q5：您认为当前北京市的“街道吹哨，部门报道”是否体现了文中所提出的治理重心下移提升治理效能的路径机理模型?

刘凤：这篇文章主要通过三个典型案例得出的路径机理模型。治理重心下移的初始阶段主要表现为基层资源短缺、基层政府乏力、结构空洞缺陷、结构功能失调；资源吸纳阶段表现为疏通下移路径、吸纳社会力量、精准识别需求、有效配置资源；互动阶段表现为地方性场域认同、适应性角色转变、社区性要素支撑、规范性制度补给；变迁阶段表现出民主决策公共事务、有效供给公共服务、及时化解社会矛盾、充分激发社会活力等效能。

2018年12月央视对北京市的“街道吹哨，部门报道”这一基层创新改革进行报告时指出“具体做法就是给街道赋权，让资源下沉，做强做实基层，使其有权管事，有人干事，有钱做事，着力解决群众身边那些自己解决不了的操心事、烦心事、揪心事”。这一改革实施的背景也是转型期北京市基层公共服务需求和社会矛盾较多，基层政府治理资源短缺且疲于应对，为了有效解决上述问题，出台了“街道吹哨，部门报道”这一改革措施。结构调适阶段进行的主要工作是授权街道办事处，突破条块机制的“中梗阻”，成立街道综合执法指挥中心这个平台为基础的综合执法队伍，将城管执法队全面下沉到街道，人财事物全部由街道进行管理，另外公安、工商、消防等八个部门常驻在街道，街道有了第一支自己的执法力量。治理效能提升集中表现为有效供给公共服务以及及时化解社会矛盾这两个方面。因此我认为当前北京市的“街道吹哨，部门报道”确实体现了文中所提出的治理重心下移提升治理效能的路径机理模型。

最后借助“公共管理共同体”这个平台，除了感谢论文的合作人傅利平教授和孙兆辉博士之外，还要特别感谢南开大学孙涛教授以及福建师范大学张翔副教授，二位在论文的框架调整以及润色修改方面给予了非常大的帮助！

PA团队：再次感谢您能在百忙之中接受我们的专访，希望还能够有机会与您进行对话！

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本期访谈：赵焱鑫，高光涵，张珺，李磊

本期编辑：张珺

审稿校对：赵焱鑫，高光涵，李磊