章高荣：“慈善”概念形成的政策过程|对话佳作020期
编者按
寻求法律移植与习俗的有机统一无疑是中国法律现代化最为重要的问题。由于缺乏微观政策过程的分析，对这一问题的探讨大多停留在宏观层面。《慈善法》中“慈善”概念的形成体现了法律移植和习俗如何通过立法体制影响法律的形成。立法者与法律专家等主体在此过程中扮演了什么角色？立法体制与官僚决策模式对法律的形成产生了怎样的影响？近年来公益慈善领域的蓬勃发展与诸多乱象使得回到《慈善法》理解“慈善”更为必要。本次对话佳作我们有幸邀请到了章高荣老师对慈善立法及相关议题做进一步讨论。
嘉宾简介
章高荣，北京大学社会学博士，深圳大学管理学院助理教授。章高荣具有丰富的慈善行业研究经历，曾任北京师范大学中国公益研究院助理院长。带领团队推动了慈善法和股权捐赠税收优惠等政策的出台。目前的研究领域为慈善行业与政策研究、政府行为与公共政策等。在《公共管理学报》、《社会》和《中国行政管理》等发表论文多篇。
章老师好，非常感谢您在百忙之中接受公共管理共同体平台“对话佳作”栏目的专访，我们接下来将围绕您近期发表于《社会》的《慈善概念的移植何以未完成：一个政策过程的分析》（点击阅读论文）一文展开访谈。
Q1：论文主要呈现了专家学者与立法者的观念差异，在此过程中专家学者内部是否存在分歧，公益行业是否存在不同声音？
章高荣：
韦伯认为法律区别于习俗、惯例在于有一个法律职业群体提供外在强制力的保障。在慈善法立法实践中法律职业群体内部对于“慈善”的界定并不具有统一的共识，立法者乃至于慈善行业内部也都存在着不同的意见，因此才构成了法律移植与习俗中慈善概念两者如何融合问题。当然立法过程中的“专家”也并不是一个严格意义的法律职业群体。“专家”大致可以分为两类：一类是具有法律背景的专业人士，这里面又可以区分从事慈善法律研究的专家，以及在慈善法立法过程中跨界进入的法律人士。立法技术官僚由于没有前期立法经验累积，某种程度上可以归结为后一种。第二类是不具有法律背景的慈善研究人士，包括社会保障和慈善行业的研究者以及部分的公益从业者。专家学者内部的分歧不仅体现在法律和非法律背景学者由于知识体系的差异导致对很多问题的探讨并不是在同一个层面进行。也体现在法律背景学者内部，由于法律分支学科本身的差异导致了不同视角下的不同观点。
立法过程本身从某种意义上来讲是达成共识的过程，然后由于信息约束的问题最终只有某一部分专家群体就慈善概念达成了基本共识，但很难讲这是一个一般意义的“专家”共识。在专家“共识”不足的情况下，加上制度导致的信息约束使得立法中的技术官僚对这一问题的掌握也并不充分，而严格意义上的立法者对这一问题的理解则更为欠缺，从而影响了法律的移植效果。另一个问题是，立法的技术门槛或者也可以言之为某些技术“权力”使得实务界对这一问题的探讨并不充分。公益行业的声音更多的是通过学者表达出来，对慈善概念定义的探讨更多的局限在学者群体中。
Q2：论文对《慈善法》立法过程进行了详尽的说明，您认为关键领导者个人特质发挥怎样的作用？
章高荣：
从写作意图来看，本文只反映了慈善法中慈善概念的形成过程，并不涉及太多对于决策者个人特质的探讨。虽然“慈善”概念是慈善法的一个基础性问题，但并不是慈善立法过程中的核心问题。慈善法中更为关键的问题是“登记注册”、“公募资格”、“税收优惠”和“信息公开和监管”等问题。跳出这篇文章，从整个立法决策过程以及议程设置过程来看，用“权力精英”可能比“关键领导者”更能体现中国政策过程中“精英”的作用。通常而言，“精英”的作用在两种意义上体现：一种是西方理论中的“政策企业家”的功能，他们在有限的制度空间中创造或者把握“政策窗口”从而推动立法或者政策进展。另一类是基于中国的“政治官僚制”特征，由于权力精英（领导者）垄断权力，因此其个人的认知背景和偏好可以直接决定一个制度安排。整体来看，无论是回应性立法模式还是开门立法下专家在立法中作用的不断提升，起决定性作用的仍然是制度内的权力精英（包括基于技术的精英）。因此，研究如果无法有效打开决策的“黑箱”，很多时候容易夸大外部群体对于政策的影响。当然，我们也应该看到权力精英仍然是在制度提供的空间下发挥作用，在一般性的决策中不应该过于夸大精英的作用。
这篇文章虽然是从政策过程的分析出发，但严格来讲并不是一个政策过程视角（理论或者方法）的分析。本文能够被公共管理的公号推荐非常荣幸。这个议题可以有两种写法，一种是写成研究政策过程的文章。如果这样写的话，文章重点需要回应决策的问题。另外一种就是本文的写法，从学科来讲这篇文章更偏向于法律社会学试图去回答的是黄宗智等学者提出的如何探索“建立一个同时符合逻辑、道德和实用的新中国法律体系”，解决法律移植与习俗有机结合的问题。
当然，由于这篇文章只是我博士论文的一个部分，我的博论本身研究的是慈善法的立法过程，因此试图去回答的其实就是政策过程理论会涉及到的两个核心问题：“议程如何被设置”以及“决策如何产生”，即“权力”的“一体两面”。从慈善法立法这一案例出发，如果我们从某些局部来看西方政策理论无疑具有其适用性，包括利益群体、政策网络、多源流理论等都有其适用性。这一现象我们在中国研究的很多场景中都能看到，即由于中国社会本身的复杂性和多样性使得各种理论都能够找到其适用性。但是，经典政策过程理论没有看到或者容易忽视的是中国围绕党政一体这一政治制度衍生出的特殊性。回到公共管理研究中的中国悖论，其实我们需要从中国的特殊性中寻找普遍性意义。在寻找普遍性的过程中西方理论可以被借用，但使用的时候需要考虑理论本身的前提制度性条件。
中国改革开放和社会主义法律体系的建设过程某种程度上体现了法律不断被“违反”的现象。这一过程也是不断追求中国法律现代化和法治的过程。从法律实际运行（执行）的角度出发，法律的执行逻辑从两个方面影响立法。首先，立法者会充分尊重行政主管部门的意见，这一点在立法过程中体现为“如何行政主管部门不同意，我们也不能强制写进去，毕竟最后执法需要依靠他们”。其次，因为行政部门知晓法律如何被变通性的执行，因为在立法过程中除非是关键问题，行政部门往往不会太在意法律条块怎么写。简单而言，这一执行逻辑对法律的影响一方面确保了“法律”的灵活性，提高了“效率”和“灵活性”。另一方面却又在一定程度上损害了法律的“权威”。
营造一个法治、规范的公益慈善环境除了需要普及慈善法等相关法律法规，进一步提高立法质量和完善立法体系，建立一个更为符合法律逻辑和公众认知的法律体系外，更为重要的是社会自我治理体系的建立。这一体系的建立需要政府和社会都改变传统的对于社会治理的认知，即社会本身需要有自我调节能力，以及社会本身是能够进行自我调节的，而不是一出问题就认为应该完善法律，加强政府管制。如果政府和社会不能改变这种“全能政府”的认知，公益慈善的整体环境就不能得到根本性的改善。
湖北红十字会发放物资不力这一现象背后存在着多种因素，根本的是其自身能力不足，客观条件则在于这次物资发放总量巨大超过了组织的承载能力。作为一个参公管理的法定人道主义机构，红会并不是法律意义上的慈善组织。就慈善组织而言，根本的问题还是要回到慈善组织在整个治理现代化中的定位问题。只有在这一根本定位明晰的情况下，慈善行业才能够得到发展从而体现其专业性和灵活性。然后，具体到应急状态下慈善组织如何发挥作用，目前有很多学者包括慈善从业者提出了包括建立协同机制、信息共享机制等很多有价值的建议可以供大家参考。
非常感谢章老师在百忙之中接受专访，祝您不断有高质量学术成果，生活愉快！
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本期访谈：李磊，高光涵，张珺，景申榆
本期编辑：张珺
审稿校对：李磊，高光涵，景申榆