改革开放以来的中国公共行政学

作者简介

许开轶，南京师范大学公共管理学院副院长、教授、博士生导师；

郑慧，东北师范大学政法学院教授、博士生导师。

摘要

改革开放以后，中国公共行政学得以恢复与重建，并逐渐确立了其应有的学科地位，从而获得了更大的发展空间，取得了辉煌的成就: 高等院校公共行政学科学院化，建立了完整的专业教育体系，专业性学术组织蓬勃发展，创办了一批专业学术期刊，积极开展国际学术交流；研究领域不断拓展，研究范式不断转换，研究方法不断改进，话语体系不断构建等。公共行政学的发展在推动我国行政体制改革、构建服务型政府、转变政府职能、培育公共精神、提升政府治理能力等方面都起到了重要作用，但在没有形成完备的本土化理论体系、研究方法的结构性失衡、公共行政的合法性危机等方面，仍面临较大的挑战。不过，全面深化改革的进一步推进、国家治理体系与治理能力现代化水平的逐步提高、互联网与大数据技术的广泛应用，也为公共行政学的发展创造了巨大的发展机遇。未来中国公共行政学的发展要立足现实，及时回应和满足社会变革的需要，创新公共行政学的研究范式与方法，构建具有中国特色的公共行政学话语体系和本土化的公共行政学理论。

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中国公共行政学自20世纪80年代初恢复以来 ,不论是学科建设还是学术研究，都紧跟时代变革的步伐，努力探索，积极推进，形成了“百花齐放、百家争鸣”的局面，取得了辉煌的成就。回顾这段历程，总结历史经验，检视当下问题，不仅有利于我们坚定理论自信和文化自信，也有利于我们抓住机遇、迎接挑战，推动我国公共行政学在新的时代背景下不断开拓创新，继续砥砺前行。这对于繁荣我国社会科学研究也具有重大意义，从而为我国改革开放和现代化伟业做出更大贡献。

改革开放以来中国公共行政学的发展历程

公共行政学在我国一般又称作行政管理学或行政学，在国外亦称作公共管理学，是一门研究社会公共权力执行的组织形式及其对社会公共事务进行有效管理的具有理论性、综合性和应用性的学科。任何科学和理论的产生都是时代需要和时代呼唤的产物，在中国，公共行政学是在改革开放这一时代背景下得以重建的，经历了从恢复重建到初步发展，再到走向成熟的过程，是沿着中国特色社会主义道路一路前行的。

（一）中国公共行政学恢复与发展的过程

1.公共行政学科恢复重建阶段（20世纪80年代初期到90年代初期）

由于历史原因，20世纪50年代以后，高等学校院系中撤销了行政管理学专业，相关课程的教学和研究工作陷于停滞，导致该学科的发展严重受挫。1978年党的十一届三中全会确立了改革开放的基本国策，为了适应形势发展的需要，行政体制改革被历史性地提上了议事日程，从而也凸显出了行政管理学研究和学科建设的重要性。1979年3月，邓小平在理论工作务虚会上指出， “政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课”。这个指示对建立和发展行政学起到了极大的推动作用。1982年1月29日，夏书章教授在《人民日报》发表了《把行政学的研究提上日程是时候了》一文，提出：“要搞现代化建设事业，就必须建立和健全现代化管理（包括行政管理）和实行社会主义法治（包括行政立法），这样，我们就需要建立社会主义的行政学和行政法学。”这篇文章犹如一声春雷唤醒了沉寂多年的中国公共行政学，对其恢复与重建具有里程碑式的意义。

1984年，国务院办公厅、原劳动人事部主持召开全国首次“行政管理学科研讨会”，会议对开展行政学研究和建设行政管理学科体系的必要性、原则、任务等问题进行了充分研讨，达成了一系列共识，成为公共行政学进一步发展的新起点。1988年夏，中国行政管理学会建立，中国社会科学院、中国共产党各级党校、一些高等院校也纷纷成立了行政管理学的教研机构。一批行政管理著作和教材先后出版，其中夏书章先生主编的《行政管理学》一书在行政学研究中断近30年之后，首次对行政学的主要内容和体系进行了比较系统的归纳和阐述。

之后，政治学专业和政治学系开始复建。1986年，我国在高等教育的政治学一级学科中设置了行政学（行政管理）二级学科，行政管理四年制本科专业获准开设，其中，开设最早的学校是武汉大学和郑州大学。1988年，中国人民大学率先招收行政学硕士研究生。1994年，作为培训高、中级国家公务员的新型学府和培养高层次行政管理及政策研究人才重要基地的国家行政学院正式成立，这标志着行政管理学不仅在学科建设层面得以恢复，而且开始被纳入国家行政建设的序列。

2.公共行政学科重建后的初步发展阶段（20世纪90年代中后期）

20世纪90年代中后期，中国公共行政学整体上处于学科重建后的初步发展阶段。在这一阶段，从本科到硕士的教育体系得以逐步建立，同时西方公共行政学的经典研究开始被引荐到中国。1997年，首次在研究生教育中增设公共管理一级学科，原属于政治学的行政管理学被划为公共管理的二级学科。1998年，中国人民大学、中山大学、复旦大学等3所大学成为首批具有中国行政管理学博士学位授予权的单位。1999年，国务院学位委员会决定开展公共管理硕士（MPA）专业学位教育，成为我国行政管理教学研究与国际接轨以及学科建设规范化的新起点。与此同时，学术界初步形成了公共行政学研究的各种学派。经过这一阶段的初步发展，公共行政学已经成为一门独立的学科，取得了自己应有的学术地位和社会地位，并且初步确立了公共行政学研究的基本范畴和框架体系，初步形成了相对独立的教学科研体系。

3.公共行政学科的发展成熟阶段（进入21世纪以后）

世纪之交，中国公共行政学的博士研究生教育跟随 MPA 教育开始起步，这对中国公共行政学的发展而言，既是新挑战，也是新机遇。除了中国人民大学、中山大学等“985”高校之外，一批“211”高校也先后获得了行政管理专业博士学位授予权，北京大学、复旦大学、中山大学、中国人民大学、武汉大学等高校陆续设置了公共管理博士后流动站，从而使公共行政学人才培养体系逐渐完整。公共管理硕士（MPA）专业学位教育也获得了长足的发展，从2000年首批24所高等院校试点至今，已经有7个批次以及4家高校通过学位点置换设立的236个公共管理专业硕士（MPA）学位点获准建设，并培养了数万名MPA学生。经过近20年的迅速发展，公共行政学的研究队伍不断壮大，研究范围进一步拓展，研究层次不断深化，研究成果更加丰富，公共行政学的发展步入了快车道。

（二）公共行政学科恢复和发展的理论基础和实践依据

1.理论基础

（1）公共行政学科恢复和发展的理论基础在于政治与行政二分法视野下的学科分化与整合。“我国公共行政学研究不断深入，得益于学科的分化整合过程与国际化‘生态’的有机结合。公共行政学是综合性学科，科际整合特征比较明显，研究公共行政必须研究行政生态，即行政的经济生态、政治生态、社会生态以及学科生态，才能获得‘生态动力’”。1887年，美国学者威尔逊在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，第一次提出了把行政管理作为一个独立的领域加以研究的意见，并受德国政治学家布隆赤里的影响，明确了政治—行政二分的原则，认为：“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动，因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情，政策如果没有行政管理帮助就一事无成，但行政管理并不因此就是政治。”他还提出应当建立一门独立的行政学科，并为之确立一个总体性的研究框架，即重点研究组织、人事和一般性的管理问题，强调尤其需要关注组织的效率与有效性问题。政治和行政二分原则的确立具有重要意义，其为行政学这门学科的形成提供了基本前提。威尔逊之后，古德诺在《政治与行政》一书中进一步阐发了政治—行政二分原则，他提出，“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。……政府的这两种功能可以分别称作政治和行政”。

（2）中国公共行政学的发展还得益于其他学科的发展。公共行政学是一门经过科际整合而形成的综合性学科，涉及到政治学、社会学、心理学、经济学、法学、管理学、历史学等学科的相关知识，而这些学科从20世纪80年代初开始也都得到了迅速恢复与发展，成为公共行政学汲取知识营养的重要源头，为其发展奠定了坚实的理论基础。

2.实践依据

实践是真理的来源。中国改革开放后，经济、政治、社会、文化、生态文明体制改革不断深化，给行政学的研究提供了大量的实践素材。特别是政府体制改革与创新、公共行政人员的职业化、公共领域的问题与危机可谓是中国公共行政学科恢复和发展的主要实践依据。

（1）政府体制改革与创新。随着改革开放的不断推进与深化，中国社会面貌日新月异，发生了巨大变化，出现了许多新情况与新问题。这对政府行政体制改革提出了非常紧迫的要求，不仅政府管理自身存在的问题不断暴露，亟待解决，而且也需要通过改革来适应不断变化的新形势。“政府体制改革与创新成为全面深化改革、完善市场经济、解决经济社会发展中诸多深层次矛盾和问题的关键所在。政府改革需要科学的理论作为指导,思考如何建立与社会主义市场经济体制相适应、体现科学发展观、促进和谐社会发展的政府体制是时代对中国行政学发展的要求。政府改革与创新直接成为中国行政学发展的推动力，亦成为中国行政学研究的核心主题”。

（2）公共行政人员的职业化。改革开放特别是20世纪80年代末国家公务员制度实施以来，我国公共行政部门人员逐步向职业化方向发展。如何使如此庞大规模的干部队伍尽快实现角色的转化，并适应形势变化的需要，不断提升公共管理的技能，不仅是一项艰巨的实践任务，而且也需要从理论上予以阐释，并提出有针对性的对策与建议。这些都为公共行政学科的发展提供了很好的机会。

（3）公共领域的问题与危机。不可否认的是，改革开放在取得巨大成就的同时，也出现了不少问题，在公共领域突出表现为环境污染和生态危机问题、阶层分化与社会稳定问题、食品安全与公共卫生问题、分配不公与脱贫问题等等。仅靠政府的力量很难回应和解决这些问题，因而需要公共行政学者们对此展开具体研究以提供智力支持。而且，当代社会出现的这些问题也为公共行政学开展新的研究提供了丰富的研究素材，并影响其取向，在一定程度上左右了其发展的轨迹。

改革开放以来中国公共行政学发展的成就

中国公共行政学伴随着改革开放的步伐不断发展，逐步从政治学等其他学科中分离出来，成为一门独立的学科，进而在人才培养与专业建设、学术交流、科学研究、政策实践等方面都取得了巨大的成就，极大地推动了中国公共行政实践的发展。

（一）在人才培养与专业建设方面

1.高等院校公共行政学科“学院化”

高等院校公共行政学科的“学院化”，即在高等院校中普遍成立独立的公共行政教学与研究机构，不仅表明公共行政学独立的学科地位得到了社会广泛认可，而且也使本学科的发展和人才培养有了最基本的平台依托与组织保障，这也是学科和专业繁荣发展的突出表现。

2.建立了完整的专业教育体系

经过40多年的努力，中国公共行政学已建立起了从本科到博士、包含学术型和专业型两类学位的完整教育体系，培养出一批批公共行政学的专门人才。在20世纪80年代末，仅有少数的大学设立公共行政专业。而截至目前，全国设立行政管理本科专业的高等院校已有273所，设置行政管理硕士学位点167个，具有公共管理一级学科博士学位授予权的单位48家。有236个公共管理专业硕士（MPA）学位点获准建设，已培养数万名MPA学员，为政府部门及公共机构培养了大量德才兼备、适应社会主义现代化建设需要的高层次、应用型、复合型的管理人才。人才培养和专业建设的成就很大程度上得益于高水平师资队伍的建设。几十年来，公共行政学的师资队伍不断扩大，整体教学与科研能力和水平不断提高，师资队伍中大部分拥有博士学位，形成了一批以教授、博导为核心的研究团队，在学科发展中起到了引领作用。

（二）在学术交流方面

1.专业性学术组织蓬勃发展

专业性学术组织的建立和发展，是学科发展走向成熟的重要标志。自1988年成立中国行政管理学会以后，各个省（区、市）也相继成立了本地区的行政管理学会，行政管理学会内部又先后建立了6个专业领域的研究组织，即全国行政管理教学研究会(1987年)、县级行政管理研究会(1990年)、政策科学研究会(1992年)、后勤管理研究会(1994年)、公安管理研究会(1996年)、绩效管理研究会(2006年)。随着公共行政实践的发展，近些年来，公共行政学术论坛也不断增多，公共行政智库建设也取得了很大成绩。这些学术组织在学术交流、科学研究、政策咨询、人才培养等方面做了大量卓有成效的工作，为中国公共行政学科的发展做出了重要贡献。

2.创办了一批专业学术期刊

除了中国行政管理学会的会刊《中国行政管理》之外，《公共管理学报》《公共行政评论》《行政论坛》等正式的学术期刊相继创办，另外还有各种以书代刊的集刊，如《中国公共政策评论》《公共管理评论》等，北京大学、复旦大学、中国人民大学、武汉大学、中山大学等高校，以及党校行政学院的学报（校刊）也大量刊发了公共行政学研究的成果。专业学术期刊的创办具有深远意义，为公共行政学研究成果的转化提供了重要平台。

3.积极开展国际学术交流

中国公共行政学自复建以来，一直都是以开放的姿态积极引进、学习、借鉴和吸收国外公共行政理论研究成果和实践经验，坚定地走国际化的道路。一大批国外公共行政领域的经典著作、教材等被翻译引荐到中国，为国内的学术研究、专业教学和实务工作提供了很好的学习素材。政府和学界承办或举办了多次国际性的学术研讨会，大量学者和留学生走出国门，参与国际会议或访问交流与学习，众多国外学者获邀来中国访问，不同层次的机构之间和学者之间的国内外学术交流日益频繁。一些高校或研究机构就共同关心的议题积极与国外相关单位或国际机构开展国际合作研究，促进了公共行政研究的国际化。大量知名中国学者逐渐活跃于国际舞台，中国学者越来越多的研究成果在国际学术刊物上发表，使中国公共行政学科研成果的国际影响力不断提升。

（三）在学术研究方面

1.研究领域的拓宽

在早期恢复和重建时期，公共行政学的研究领域相对比较狭窄，主要偏重于公共行政学一般理论的介绍和研究。经过40多年的发展，公共行政学研究领域由浅入深、由表及里、由内及外不断拓展，呈现出百花齐放、百家争鸣的态势。当前的公共行政学研究主要包括公共政策、公共关系、公共服务、公共危机管理、行政体制改革与政府职能转变、服务型政府建设、政府绩效管理、非政府组织研究、地方政府改革与创新、新型城镇化建设、全球公共治理、大数据和人工智能在政府治理中的运用等等，涵盖了公共行政实践的主要问题与领域。

2.研究范式的转换

西方公共行政学的研究，主要经历了从传统的公共行政学(Public Administration)到新公共行政学(New Public Administration)，再到(新)公共管理学(New Public Management)三次研究“范式”的转换。中国公共行政学研究范式受到西方行政学研究范式的深刻影响，也大致经过了“行政管理” “公共行政” “公共管理”三种范式的转化。公共行政学研究范式的转化可以被看做是该学科自由开放研究精神的一种表现，也可被看做是该学科勇于探寻真理的一种试错与创造。

“行政管理”范式是中国公共行政学恢复之后一段时间内特有的范式。该范式的研究以行政效率为核心，形成了以行政环境、行政职能、行政组织、人事行政、行政领导、行政立法、行政文化、行政执行、行政监督为中心内容的结构框架。将行政界定为“国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动”。

“公共行政”范式产生于 20 世纪 90 年代初。这一范式对“公共”做了全面的阐释，认为公共是相对于营利性的私人企业而言的，因而政府的行政活动注重向社会提供公共产品；明确了行政活动的目的和性质主要是为公众提供公共服务；公共的性质决定了它应负的社会责任和义务；其工作绩效不能简单地以利润效率为尺度；强调公共的参与性与行政的公开性。由此可见，公共行政的内涵比行政管理更为丰富。

“公共管理”范式是进入新世纪后开始流行起来的。公共管理是一种包括国家事务、政府事务、社会事务在内的具有公益性、泛适性的管理方式，它强调政府、企业、社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负。其是由传统政府管理模式向现代政府治理模式转换的一种行政理念。陈振明提出“公共管理”范式的特征主要有四个：一是将研究的对象由政府行政机关扩大到其他非政府组织的公共机构(非营利组织 、第三部门)甚至私人部门的公共方面；二是公共管理学实现了由公共行政学的内部取向向外部取向的转变；三是公共管理学更具跨学科、综合性的特点；四是公共管理学既是实证的又是规范的。

3.研究方法的改进

社会科学研究方法的价值在于提供分析问题、建构理论的支点和工具，它重在解决科学研究中的合理性问题。20世纪90年代末以来，中国公共行政学经历了一场“实证主义运动”，显著提高了研究的“科学性”和研究品质。经过40多年的发展，中国基本的公共行政研究学术规范已建立起来，研究方法也大幅改进，除了规范理论研究以外，更加重视实证研究、案例研究、比较研究等方法，不少研究论文通过参与式或非参与式观察、问卷调查、深度访谈等途径来获取研究数据。资料分析的方法也不再单调，文献定性分析方法、实地调查定性分析方法、统计文献分析方法等都被大量采用。

4.话语体系的构建

毋庸讳言，改革开放以来中国公共行政学的重建一定程度上是建立在对西方行政学的引介基础上的，这主要是由于“中国当代改革的学术理论处于初创期，学术上对发展中问题的解释能力相当贫乏，公共行政学不得不借助于引进吸收西方理论框架来谋求发展”。不过，近些年来，已有不少学者开始意识到中国公共行政学本土化建设的重要性，强调要“从简单学习西方、传递西方理论和思想，转移到关注本土、研究本土、解决本土问题，并创立自主、内生和独特的思想、理论和话语体系”。并提出了对传统资源进行理论开发、对西方学说进行理论借鉴、对中国经验进行理论提升等本土化的路径选择。尽管本土化建设目前还存在很多问题，依然任重而道远，但加强本土化建设已经成为公共行政学界的主流认知，已经涌现了不少本土化的话语概念塑造和基本理论建构。

5.重大问题的探讨

20世纪80年代初至90年代末，中国公共行政学发展的主要任务是学科重建，即建立学位点和教育体系。进入21世纪后，科研越来越受到公共行政学者们的重视，研究队伍也迅速壮大并走向成熟，中国公共行政学研究开始呈现全新的格局。除了研究方法、研究范式等的推陈出新之外，对重大理论与现实问题的探讨也成为学者们关注的重心，这其中主要有三条研究主线。一是行政体制改革研究。这是中国公共行政学重建以来经久不衰的持续性研究主题，与我国的行政体制改革实践相辅相成。改革开放以来，我国行政体制有八次大的改革，改革的重点大体上经历了四次调整：机构精简和人员分流（1978-1992）、减少对微观经济干预（1993-2002）、公共服务体系（服务型政府）建设（2003-2012）、深化“放管服”改革加快转变政府职能（2013至今）。与之相应，公共行政学界对上述重点问题进行了深入研究，产出了一大批高质量的研究成果。二是国家治理研究。中国这样超大型社会的国家如何实现长治久安，一直是学者们潜心思考的问题。在党的十八届三中全会召开之前，公共行政学界就已经有不少学者讨论了“乡村治理” “城市治理” “社区治理”“公共危机治理”等各类治理问题，开始阐释“网络化治理” “多中心协同治理”等理念。党的十八届三中全会明确将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标之后，国家治理问题的研究更是掀起了高潮，学者们进行了多角度立体式的探讨，取得了丰硕的研究成果。三是信息化与大数据在政府过程中的应用研究。信息化时代公共行政从理论到实践都面临着巨大的变革，学界在这个问题上也倾注了极大的研究热情。早期的研究主要是围绕政府的信息化管理与建设展开的，近年来，随着“大数据”概念的引入，大数据与政府管理创新的研究则迅速成为公共行政学界最热门的研究课题之一。学者们主要围绕大数据时代政府管理面临的挑战与机遇、大数据与“互联网+”时代政府管理创新、大数据与电子政务创新、大数据与政府专项管理创新、大数据与政府管理的技术伦理等主题进行了积极研究。目前这方面的研究还处在起步阶段，无论在研究广度还是研究深度上，都有着巨大的发展空间，特别是随着人工智能与区块链技术的成熟，如何将其运用到政府过程中，这是亟待公共行政学界在理论和逻辑上予以阐释的重大问题。

（四）在政策实践方面

公共行政学的发展来源于公共行政的进步，公共行政的发展变革为公共行政学研究提供了肥沃的实践土壤，同时，公共行政学对公共行政实践也具有指导作用。

1.为政府决策提供咨询服务，推动政府改革与创新

政府在制定改革方案、实施改革进程中主动听取公共行政学方面专家学者的意见建议，专家学者积极建言献策，这已经成为决策科学化、民主化的重要保证。例如在绩效评估、公共危机治理、公共政策、公共服务、公共预算等领域，都有许多公共行政学专家向各级政府提供有价值的政策建议，一些知名学者还亲身参与了公共行政改革方案的制订。另外，公共行政智库也在政府决策制定和推行的过程中发挥了重要作用。40多年来，围绕着政府管理和改革中的许多重大理论和现实问题，公共行政学界学者们展开了深入研究，积极献言献策，推动和促进了中国的行政体制改革。

2. 助推公共服务型政府建设，促进政府职能转变

服务型政府适应了现代社会的需要，是中国政府建设的发展趋向，而这一概念就是由公共行政学界张康之教授首次提出的，此后，又有许多学者全面阐释了建设服务型政府的内涵、政治理念、价值取向以及实现路径等问题。公共行政学界这一重要的研究成果直接助推了我国公共服务型政府的建设。在2005年， “建设服务型政府”被写进了政府工作报告中，确立了建设服务型政府为中国行政体制改革的目标之一。此后，在如何建设服务型政府，尤其是如何实现政府职能的转变问题上，公共行政学界又展开了全面而深入的探讨，提出了一系列科学的思想和建议，很多被政府部门采纳，有力地推动了政府改革的进程。

3. 培育人民公共精神，维护社会公共利益

一个社会需要有公共精神，发达的公共精神是良好社会治理的决定性因素，公共精神作为现代公民应当秉承的精神价值，关系到社会的稳定与发展，同时也是建设和谐社会的基石。随着经济的发展、改革开放的深入，社会上也出现了一些公共精神缺失与公共利益私化的现象，究竟如何看待和应对这种困境，学者们通过深入研究，提出了很好的建议。例如，谭莉莉提出以公共精神为导向的公共行政应该实现三个大的转变:从“无限行政”向“责任行政”转变，从“行政管制”向“行政民主”转变，从“消极行政”向“积极行政”转变。张文提出公共精神的塑造与培育需要充分施展非营利组织在公共精神培育中的力量，全面发挥学校作为公共精神培育主阵地的作用，激励社会公众主动传承公共精神。陈富国提出公共精神是立足于公共交往与公共生活，以公共领域为载体，以公共事务为指向，以公共利益为价值旨归的伦理精神，而重塑治理结构，正确架构国家与社会间的关系，拓展公共领域、壮大公共精神的生长场域，发展社会组织、夯实公共精神等，是现阶段提升公共精神的重要进路。公共行政学者们的研究成果对培育人民公共精神、维护社会公共利益起到了很好的引导作用。

中国公共行政学发展面临的挑战和机遇

经过40多年的努力，公共行政学在我国已经发展成为一门独立的学科，无论在人才培养还是科学研究方面，都取得了很大进步。不过，中国公共行政学的未来发展仍然存在着不少问题，面临着很大挑战。而全面深化改革的逐步推进，互联网与大数据技术的应用，国家治理现代化水平的提高，则不仅为公共行政实践，也为公共行政理论研究创造了巨大的发展机遇。

（一）未来挑战

1.本土化的理论体系尚不完备

现代公共行政学产生于西方，中国公共行政学研究的范式也深受西方影响。中国公共行政学的发展应当遵循从引进、消化、吸收到借鉴、提高，进而创立具有中国特色的公共行政学这样一个自然的过程。但经过多年的发展，中国公共行政学在思维逻辑和理论体系上还没有完全跳出西方行政学的窠臼，在理论建构上突破和创新不足，虽然有一些本土化的研究成果，但还没有形成完备的中国话语方式的理论体系，也难以全面科学地解

释中国特色公共行政的实践，无法高效回应实践的需要。

2.研究方法的结构性失衡

虽然近年来研究方法越来越受到公共行政学界的重视，特别是实证研究，但还是相对不足，最新的定量研究方法，如实验研究、模拟研究等，应用得还不够充分。“绝大部分的经验研究都是以定性研究尤其是以案例研究为主。此外，调研范围绝大部分都只局限在某个区域，全国范围的调研比较少，小范围的区域性的调研是无法有效地回应中国问题的”。研究方法的结构性失衡严重制约了中国公共行政学系统化理论的建构，无法对公共行政实践进行深入了解，进而无法做出科学的分析与判断。

3. “合法性危机”

公共行政学学科地位的合法性危机一方面源于其理论体系的非本土化和研究方法的滞后，即学者提出的公共行政的学科认同危机。公共行政学在研究领域、边界及学科理性上的不确定性，引发其在公共行政理论和思想范式方面的危机，并使其独立学科地位受到了挑战。同时“中国公共行政也面临着现代性与后现代性的双重挑战，公共行政既要解决现代性缺失问题，又要吸纳后现代性的有益因素”。另一方面，在中国具体的公共行政实践中，政府有效性缺失、腐败行为的滋长、生态环境的恶化等问题引发了公共行政的正当性危机，实践的危机导致学科研究的不确定性及争议性。不过，也有学者指出，对危机的关注表明了公共行政学科的一种反思性的理论自觉，而一个学科的生命力，正是来源于其不竭的自我反思。因此，我国公共行政学的发展要在不断反思中构建公共行政学的学科理性，摆脱身份危机，促进公共行政学的进一步繁荣，从而更好地指导公共行政实践。

（二）发展机遇

1.全面深化改革为公共行政学研究提供了丰沃的土壤

当代中国正发生深刻的社会转型，经济、政治、社会都处于历史性的变迁之中，在这一大变局中，公共行政将扮演更加重要的角色。党的十八大以来，经济发展进入新常态，改革开放进入新阶段，中国特色社会主义发展进入新时代，党中央审时度势，开启了全面深化改革的新征程，改革涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等各个领域，围绕适应和引领经济新常态、供给侧结构性改革、践行五大发展理念等改革主题，国家出台了一系列战略举措，这些不仅主要需要公共行政部门来落实和执行，也需要公共行政学在理论上进行回应，并提出一些前瞻性的构想，从而进一步凸显公共行政学研究的重要价值。这些变化既是挑战更是机遇，为中国公共行政学研究提供了丰沃的土壤。

2.互联网与大数据技术为公共行政理论创新带来了新的机遇

随着网络传播与数据分析技术的迅猛发展，以互联网、物联网、云计算、人工智能、区块链等为代表的新兴技术对公共行政研究产生了重大影响。全球化和网络化时代，越来越多的信息化手段被应用于公共行政领域，网络科技不仅为政府职能转变、管理服务模式创新提供了关键的技术支持，促进了公共行政的重大变革，还为公共行政的研究提供了新的发展机遇。特别是网络化产生的大数据，对于公共管理变革具有重要意义。大数据不仅是数据，也是技术、能力，更是价值、思维。一些学者把大数据与公共行政研究的领域相对接，产生了许多崭新的思想和观点。当前，互联网与大数据技术对公共行政的影响仍在进一步深度扩散，学界对这一现象的研究虽已取得了一些成果，但还远远不够，还不能满足日新月异的实践发展的需要，这实际上也为公共行政学提供了巨大的研究空间。

3.国家治理现代化的推进使公共行政学发展面临更加广阔的前景

党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化，第一次把国家治理体系和治理能力与现代化联系起来，着眼于现代化，并以现代化为落脚点，揭示了现代化与国家治理之间的内在关系，国家治理离不开现代化，现代化构成国家治理的题中应有之义。而政府治理是国家治理的重要组成部分，在推动国家治理现代化过程中扮演着重要角色，创新社会治理体制也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，国家治理现代化还推动了公共政策、公共服务、公共危机治理等的现代化，这些都为公共行政学的研究提出了一系列重大理论和实践问题。国家治理现代化不仅为中国公共行政事业的发展提供了空前的机会，也使公共行政学的研究面临更加广阔的前景。

进一步推动中国公共行政学发展的建议

面对新的形势和新的任务，我们需要认真思考究竟如何应对目前面临的挑战，抓住历史赋予的机遇，进一步推动中国公共行政学持续健康的发展。中国公共行政学应该树立大国公共行政学应有的学术抱负，在全面深化改革的宏观背景下，基于中国社会转型和政治发展经验，回应社会变革，立足现实，积极探索公共行政学理论的本土化，创新公共行政学研究的模式和方法，努力构建具有中国特色的公共行政学话语体系，为中国行政体制改革提供理论支撑和智力支持，也为进一步全面深化改革，实现国家治理现代化做出应有的贡献。

（一）回应社会变革，积极开展公共行政学的本土化研究

作为一门实践性很强的学科，公共行政学的生命力在于紧密围绕公共行政实践积累学科知识，探索实践问题，积极回应和满足社会变革的需要。这对中国公共行政学的研究也提出了很高的要求。中国公共行政学早期的发展具有较为明显的移植色彩，通过对西方公共行政学的核心概念、研究范式、理论体系等的引进、吸收、借鉴，促进了我国公共行政学的复建。但是，任何学科发展的根本目标都是服务于本国实践，公共行政学科也不例外。不少学者在反思中国公共行政学发展历程与现状时都突出强调，中国公共行政学的研究应以中国经验、中国情境为出发点提出理论，不能简单地套用西方的理论来解释中国的问题，公共行政学的研究要植根于中国的具体实践，努力实现本土化。当然，本土化是一个长期的过程。首先，中国的公共行政学者要根植于中国特色的公共行政实践，树立明确的本土化问题意识和危机意识，界定与厘清中国公共行政中的核心问题和前沿问题，在深化改革实践的基础上提出适应本土化的理论，并指导实践的发展。其次， “要关注中国政府的执政理念、角色定位、组织结构和行为逻辑等方面的改革和变迁，因为这些问题最能体现中国政府在塑造本国所特有的社会状况、民族特征、文化传统和生活习俗中所扮演的角色”。这些问题处在行政场域的聚焦位置，对这些问题的回答，也是实现公共行政学本土化的关键所在。再次，公共行政学要在本土化的基础上实现国际化。中国公共行政学的发展也需要得到国际公共行政学同行的认可，实现与国际公共行政学研究的对话和接轨，在对话和接轨中实现“寓国际化于本土化，寓本土化于国际化”，最终实现本土化和国际化的有机统一。

（二）立足实践，创新公共行政学的研究范式和方法

创新是学术研究的生命，创新需要科学研究者和实际工作者具有批判意识和创造性思考的精神。中国公共行政学要突破其发展困境，就需要立足公共行政的发展实践，提倡研究途径的多元化、研究方法的多样化、研究领域的交叉融合与相互渗透，在反思中创新其研究模式和方法。首先，要通过多种方式来推进研究工作的开展，充分利用假设检验、案例研究、政策过程分析等方法分析和论证中国公共行政的实践，对核心问题大胆假设，科学论证，在总结实践经验的同时不断反思。其次，充分利用定性和定量相结合的研究方法，深入“公共行政田野”，对实践者进行深度的访谈，争取在全国范围内对所研究的问题进行大范围的调查，只有这样才能更加深刻了解和理解实践者的行动，进而可以构建出能够解释真实世界和指导具体实践的公共行政理论。再次， “中国公共行政学研究方法要结合行政学的学科特质和中国行政学研究的核心问题”，充分利用大数据提供的信息和数据，设计理论模型，创新研究方法。

（三）坚定学术自信，构建中国特色的公共行政学话语体系

中国公共行政学发展的根本任务是科学揭示中国公共行政改革与发展的特殊规律，有效指导公共行政的发展，为其提供理论支撑和智力支持。为此，必须在本土化研究的基础上提炼和总结具有中国特色的公共行政学思想理论与知识谱系，构建中国特色的公共行政学话语体系，只有这样才能适应全面深化改革和实现国家治理能力和治理体系现代化的需要，也只有这样，中国公共行政学才能彻底清除对西方公共行政学的移植色彩，才能在国际上拥有更多的话语权，才能真正赢得普遍的尊重。建设有中国特色的公共行政学话语体系，首先要坚持学术自信、理论自信、文化自信，坚信能够在中国丰富的公共行政实践的基础上形成“具有中国风格、中国气派、中国特色的行政学”。其次要通过扎实的实证研究，从我国政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五大体系语境中建立起公共行政学的新坐标，形成自身独特的概念系统、研究方法和学术标准规范。再次，要基于对中国核心问题的深切关怀，基于对中国经验的深度理解，基于对中国文化传统的深厚积淀，从中国独特的发展经验中探求理论意义，在此基础上，与西方国家公共行政学研究构成理性对话，使中国的公共行政学研究从国际学术的边缘进入核心圈层，彼此互相交流、借鉴，共同发展。

回顾历史，展望未来，中国公共行政学伴随着改革开放的大潮筚路蓝缕、砥砺前行，在几代学术人的辛勤耕耘下，取得了辉煌的成就，令人欢欣鼓舞。尽管目前还存在一些问题，面临着一系列挑战，但我们已经打下了良好的基础，并沿着正确的方向前行，而当代中国所处的历史性变革也为其提供了巨大的发展机遇，因此我们有足够的信心乐见中国公共行政学发展的美好未来。

END

往期回顾

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文章来源 /《北京行政学院学报》2020年第2期

    本期编辑 / 高金婷