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容错纠错机制为何难以操作？——基于政策文本的实证分析
谷志军，深圳大学副教授，从事政党政治、责任政府研究。
容错纠错原本是企业和工程领域的提法，自2016 年在政府工作报告中明确提出后，开始受到政治学、行政学乃至法学界的普遍关注。相关研究可以概括为五个方面：一是容错纠错机制提出的背景。学者们认为最直接的动因就是为了鼓励改革创新、治理为官不为的问题，同时也是全面深化改革、建设责任政府、党内自我改善的需要。二是容错纠错机制的理论基础。有学者提出实施容错纠错机制是马克思主义认识论和实践观在干部管理上的具体运用，另有学者认为容错纠错机制之所以成立是源于理性认知的价值局限、宽容理念的价值印证和权力理性的实践指向。三是关于容错纠错机制的内涵。学者们主要从两个层面进行分析：一方面是“错”的界定与适用范围，研究者大多围绕“三个区分开来”界定错误，认为不是一般性的违法乱纪而是在改革创新探索性实践中出现的非主观性错误；另一方面，是容错与纠错、问责的关系，认为容错与纠错是激励干部干事创业的“一体两翼”，容错是手段、纠错是目的，容错与问责在根本上是一致的，二者都着眼于权力的规范运行，只是问责强调约束、容错强调激励。四是推行容错纠错机制的原因。很多学者从政府改革创新的视角予以研究分析，一种解释认为在政府管理中存在自上而下的单向式的责任模式，这种“压力型体制”是造成地方官员不敢、不愿创新的主要原因；另一种解释认为基层官员普遍奉行“不出事逻辑”，以至于消极不作为乃至设法避责。五是容错纠错机制的构建完善。如何构建容错纠错机制是学界研究的重点，有学者基于当前各地出台的容错纠错制度规范，分析了容错纠错的优点与不足，在此基础上普遍认为，建立健全干部容错纠错机制的重点在于明晰错误内容的界限、明确容错纠错的范围、规范容错纠错的程序、完善容错纠错的配套机制等。
总体而言，已有文献涵盖了容错纠错研究的多个层面，重点聚焦于如何建立健全容错纠错机制问题，并提出了许多有针对性的建议。有研究基于为何容错、何错可容、如何容错等三个维度，对容错纠错相关研究的核心议题及其疏漏进行了评价，认为当前研究对容错纠错机制存在偏高的制度期待。虽然也有学者基于各地出台的容错机制政策文本，分析了这些文本存在的共识和分歧 ，但是，作为一种规范干部行为的制度机制，目前尚缺乏对制度规范本身的深入挖掘，以至于难以回答容错纠错机制在实践层面为何没有达到预期的效果。从某种程度上讲，制度塑造行为，制度好坏影响着执行效能，因而，容错纠错机制及其实践运行，应当具备制度性与规范性基础。为此，本文以目前各地出台的容错纠错政策文本为研究对象，通过政策文献计量分析法，准确描述容错纠错制度的现状并从中发现其存在的问题，据此提出相应的完善思路。以期回应当前容错纠错实践的困惑，同时为建立完善容错纠错机制提供参考。
本研究通过北大法宝数据库、司法部法律法规数据库、各地政府官方网站等渠道，以“容错纠错”“容错免责”等为关键词，选取了 2016—2018 年涉及省、市、县（区）等三个层次的容错纠错政策文本共计95 份。为了确保样本的完整性和准确性，同时保证政策内容契合研究主题，研究以相关性和规范性为原则对文本进行筛选，最终将 78 份政策文本纳入分析范畴。从时间维度来看，这些文本跨度为三年，其中，2016 年有 38 份、2017 年有 29 份、2018 年有 11份；从发文层级来看，这些文本涉及三级，其中，省级有 3 份、市级有 43 份、县（区）级有 32 份。由于省级层面专门针对容错纠错出台的文本较少，为了凸显量化分析的意义，我们将省市级层面按照年份进行了第二次整合，形成省市级层面 C1、C2、C3 三份、区县级层面 D1、D2、D3 三份，并由此建立容错纠错政策文本数据库，见表 1。
本研究主要采用政策文献计量方法对容错纠错政策文本进行分析。所谓政策文献计量， “是一种量化分析政策文献的结构属性的研究方法，该方法将文献计量学、社会学、数学、统计学等学科方法引入政策分析中，以揭示政策主题、目标与影响，政策主体的合作模式，以及政策体系的结构与演进”。与传统对文本内容的定性分析研究不同，文献计量是对政策文件的一种定量分析，更注重政策文件的结构化或半结构化。以政策文件要素为主要分析对象，可以对研究结果进行可视化，从整体层面进行客观的研究，准确把握政策文本的发展趋势，并对政策的内在规律有明确的认识。不过，政策文献计量一般以大样本为基础，在追求政策文本共性的同时，容易忽略其个性内容，为此，研究将采用 NLPIR 软件和NVivo 软件对文本进行语义智能处理，从中提取关键词和高频词，以更好地挖掘文本数据，进行更为深入的阅读和分析。三、研究过程（一）分析维度确定
确定容错纠错政策文本的分析维度是文献计量分析的前提，这既要立足于容错纠错的概念，又要涵盖容错纠错实施的逻辑过程。从内容和过程来看，容错纠错制度包含“容纠什么” “如何容纠” “容纠结果”等三个关键步骤，这正好对应过程管理中经典信息处理分析 I-P-O（input-process-outcome）模型的“输入” “处理” “结果”构成要素。根据这一管理过程模型，并结合政策文本及其配套措施，本文提出，容错纠错分析包含错误识别、错误评估、错误处理和配套机制等四个维度，目前的容错纠错政策文本也主要根据这四个维度而制定。其中，错误识别是容错纠错的首要环节，在于确定标准以核定容错纠错的内容和范围，然后据此判断哪些行为或事件可容和可纠；错误评估是容错纠错的中心环节，在于通过相应的评估机制对错误的过程及其影响程度等方面进行评价，为后续处理提供客观可遵循的依据；错误处理是容错纠错的核心环节，在于根据评估的结果对错误行为出具明确的处理意见；配套机制是容错纠错的保障环节，在于通过相应的配套措施保证容错纠错的客观性及其实施的顺畅性。
（二）关键词筛选和编码
本文运用 NLPIR 软件对收集的 78 份容错纠错政策文本进行关键词筛选。首先，将全部政策文本合并为一个文本，然后导入软件进行分词和词频统计，将低于总词频 5%的词语剔除后得到关键词高频词库；其次，根据容错纠错政策文本的语境对高频关键词逐一进行语意分析，去除无实质意义和会产生歧义的关键词；最后，从容错纠错政策文本的关键词词频库中，选取与四个分析维度相应或者相近的词语作为内容分析的关键词，见表 2。
关键词确定之后，就需要利用 NVivo 软件建立节点并对文本进行编码。首先，将“错误识别” “错误评估” “错误处理” “配套机制”等四个维度确定为树节点；其次，根据一级关键词依次建立起子节点；最后，采用逐行编码的方式将反映容错纠错节点信息的词语或句子（参考点）逐一归类到相应节点之下，形成“参考点—子节点—树节点”的三重编码层级。为了提高编码的准确度，当某一个词语或者句子能够代表多个节点信息时，需要回到容错纠错政策文本语境中对关键词进行语意判断。为了检验编码的信度，完成编码后还要借助 NVivo 的编码覆盖率统计功能，对 C1、C2、C3、D1、D2、D3 六份文本信息的利用率进行分析，见图 1。统计结果表明，C1、C2、C3、D1、D2、D3 六份文本的编码覆盖率均超过 56%，除了 C1 文本以外，其余五份还超过 60%。较高的编码覆盖率说明，构建的分析维度不仅能够对容错纠错制度予以真实统计，而且能够较为全面地反映文本内容，编码蕴含较大的理论价值。
编码密度表示节点分布的相对比例，编码密度越高，说明文本信息出现频率越高。在NVivo 软件中对容错纠错政策文本进行编码后，可以运用 NVivo 编码查询功能，确定子节点的编码来源和编码密度。表3统计了 C1、C2、C3、D1、D2、D3 六份容错纠错政策文本在各节点下的编码密度，其中，密度高的节点信息既是政策制定者关注的热点，也是容错纠错实践的重点。对不同层级、不同时期各节点编码密度的比较分析，可以窥探容错纠错政策制定的层级特征和演进逻辑。
（二）时间维度分析
时间维度分析可以发现不同年份容错纠错制度的发展变化。图 2 显示了2016 年、2017 年和 2018 年三年的省市级层面容错纠错制度在各节点的编码密度。其中，行为条件、评估主体、评估原则、评估程序、容错处理、纠错处理子节点的编码密度随着时间的推移而呈现上升的态势，行为目的、行为方式、保护机制的编码密度呈现出先上升后下降的态势，评估内容的编码密度随着时间的推移逐渐下降。这说明在三年来容错纠错制度规定中，相较于错误识别来说，省市级层面对错误评估、错误处理的重视程度持续上升，其中，对评估程序的规定最为关注。
图 3 显示了 2016 年、2017 年和 2018 年三年的区县级层面容错纠错制度在各节点的编码密度。其中，行为条件、评估原则、评估内容、容错处理、纠错处理等子节点的编码密度随着时间推移而逐渐呈现上升，行为目的、行为方式、评估主体、评估程序的编码密度呈现先上升后下降的态势，保护机制子节点的编码密度持续下降。这说明在三年来容错纠错制度规定中，区县级层面主要关注错误评估的开展和错误发生后的处理，而对错误识别的关注相对较少，但相对于省市级层面而言，在各方面的规定都更为详尽和更具可行性。
（三）层级维度分析
层级维度分析可以发现不同行政层级容错纠错制度的发展变化。图4、图 5、图 6 分别显示了 2016 年、2017 年和 2018 年省市级层面和区县级层面容错纠错制度各节点的编码密度。由图 4 至图 6 可知，2016年，除了评估原则以外，区县级层面政策文本各节点的编码密度均高于省市级政策文本，其中，评估主体、评估内容、容错处理、纠错处理方面远高于省市级层面；2017 年，除了评估原则和保护机制以外，区县级层面政策文本各节点的编码密度均高于省市级政策文本，其中，评估主体、评估程序、评估内容、容错处理、纠错处理远高于省市级层面；2018 年，除了行为方式、评估原则、评估程序以外，区县级层面政策文本各节点的编码密度均高于省市级政策文本，其中，省市级层面评估程序的编码密度远远高于区县级层面。
可以发现，随着时间的推移，一方面，不同层级的容错纠错制度设计都由最初的宏观性指导逐渐向实操性转变，尤其是体现了对评估程序的重视；另一方面，相比于省市级层面来讲，区县级层面在政策制定上往往表现出先行的特征。相比较而言，省市级层面的政策文本多是指导性文件，总的制度规定都较为笼统；而区县级层面的政策文本须结合本地区实际情况加以细化，因而也更为详细。五、研究发现基于时间维度和层级维度对 2016 年、2017 年、2018 年容错纠错制度文本的编码分析结果，并结合当前容错纠错的实践历程，研究对容错纠错制度的演进和发展进行了量化分析，得出如下四点发现。
（一）区县级制度比省市级完善
容错纠错呈现出地方先行的特点。由于容错纠错理念提出较晚，目前的制度规范尚处于探索阶段，还没有中央层面的制度规范出台，地方层面的区县级往往对错误如何评估、如何处理以及容错纠错机制如何构建更为关注。文献计量分析表明，区县级制度在各节点的规定都更为详尽，尤其是评估程序、评估内容和容错处理、纠错处理方面，除了评估程序以外，其他三个方面的编码密度也都逐年上升，超过了20%。从实践的角度观察，容错纠错机制的兴起和扩散同样遵循这一逻辑。为了达到中央提出的“宽容干部在改革创新中的失误错误” “激励广大干部新时代新担当新作为”等目标，地方层面率先垂范，容错纠错制度接连不断出台，在区县级容错纠错制度相继建立后，省市级开始对这些制度做出一般性规定。
可见，容错纠错表现出明显的地方先行，大致遵循“地方政府率先实践—地方间政策学习—国家层面政策确立”的互动逻辑：一是地方政府率先实践。根据中央关于容错纠错的精神，各级地方政府根据本地区本部门的特定条件和实际情况，纷纷探索制定容错纠错办法，例如，陕西省早在 2016 年 6 月就印发了《陕西省党政干部容错纠错办法（试行）》。二是地方间政策学习。从公共政策视角来看，政策创新会通过学习机制在社会政策制定主体之间相互交流，比较各级地方政府出台的容错纠错办法不难看出，普遍存在相互交流和学习的情况。三是国家层面政策确立。经过三年的实践探索，在地方政策先行的基础上，中共中央办公厅于 2018年 5 月印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，从国家层面对建立容错纠错机制进行了确认。
（二）注重容错纠错的程序设计
程序完善是容错纠错的重点内容。在容错纠错制度规定中，最为关注的就是程序问题，体现了对程序正义的尊重。从各地出台的政策文本来看，容错纠错程序设置一般分为申请、核实、认定和报备等四个环节。文献计量分析结果表明，从时间维度看，编码密度逐年上升，从接近 20%到超过 40%；从层级维度看，编码密度省市级稳步提升、区县级先升后降，最高点都超过 40%。至于容错纠错主体是谁，各地政策文本规定主要由纪检监察机关、组织部门负责，虽然区县层面的编码密度明显高于省市层面，但总体都低于 15%。这就说明，目前的容错纠错制度安排侧重于程序上的设计，而对于由什么主体负责的规定较为模糊。虽然对于程序的尊重值得肯定，但只有操作程序而缺乏责任主体，依然难以有效地发挥容错纠错机制的制度效能。
就程序本身而言，规范而完整的操作程序是充分发挥容错纠错制度效能的重要基础。实际上，容错纠错制度文本关于程序规定的核心是认定环节，而目前关于认定程序主要存在两个方面的问题：一是对认定主体的界定。一般规定由上级组织认定、纪检监察机关和组织人事部门裁定，但是由于对利益的认知存在不同步，这两类主体关于容错纠错边界的认定可能会出现差异，在“可容”与“不可容”、 “可纠”与“不可纠”的问题上产生分歧。二是对认定主体自由裁量权的规范。由于容错纠错的适用情形、判定尺度、区分标准等存在一定的模糊性，这就给容错纠错的认定主体留下了自由裁量空间，由于认定主体从理论上来说具备庇护犯错者的能力，因而存在主动“寻租”或者被“俘获”的可能性。
（三）体现容错纠错的权益保障
配套救济机制是容错纠错的实施保障。容错纠错制度不能一味侧重责任追究，只有与救济机制相结合，才能形成激励与惩罚双管齐下的制度合力。除了程序正当以外，容错纠错制度的落地实效，还需要建立容错纠错相关的配套机制。通过对各地政策文本的统计分析可以看出，基本都体现了对容错纠错对象的权益保障，编码密度最高时接近 20%，但是，不同层级和时间有所差异，其中，区县级层面高于省市级层面却逐年降低，从时间上来看也是逐年下降。这就表明，各级地方政府在制定容错纠错规范时，已经开始注意到设置相应的救济机制条款，只是如何救济还未达成共识。实际上，虽然容错纠错的直接目的是为了应对官员能力不足“不能为”、动力不足“不想为”、担当不足“不敢为”等为官不为问题，但是如何实现“激励相容”才是根本目的。
因此，容错纠错配套机制的建设，应该着眼于减少失误、鼓励做事和落地执行，形成“既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败”的制度配合，让容错纠错机制真正起到保护干部、激发干劲的作用。从操作层面而言，对容错纠错对象的权益保障要体现两个相结合：一是激励与惩罚相结合。既鼓励探索、促进创新、允许试错、宽容失误，又防止试错被滥用、把“试错权”当成保护伞，特别是防止在重大决策失误、重大责任事故中借容错之名推卸责任。二是问责与容错纠错相统一。明确界定和细化申请问责追究和容错纠错的条件、主体、范围、方式、情形、程序等要件，建立申辩机制、评估机制、纠偏机制等，使问责和容错纠错更具科学性和可操作性。
（四）忽略容错纠错的错误识别
错误识别是容错纠错的核心内容。从目前各地出台的政策文本来看，大多是以习近平提出的“三个区分开来”为依据确定容错纠错的内容和边界。虽然表述有所不同，但基本上都恪守了三条界线，即道德底线、法律红线和党纪高压线，但是，通过对错误识别环节进行文献计量分析却发现，从行为条件、行为目的和行为方式等三个层面来看，不管是时间维度还是层级维度的编码密度都很低，大都低于 5%。这就说明，各地出台的容错纠错制度对于错误识别环节的规定较为笼统，只是列举性地提出看动机、缘由、程度、后果等，而且主要侧重于容错内容，只有少数地区的文本增加了纠错内容。对容什么、纠什么的界定模糊，没有对容错与纠错做出明确区分，导致现实当中容错纠错制度缺乏可行性，虽有政策文本但鲜有容错纠错的实践案例。
可以说，什么错“可容” “不可容”、什么错“可纠”“不可纠”，是构建容错纠错机制的核心问题。明确错误的边界范围或者说尺度标准，是建立健全容错纠错机制的关键：一是明确容错纠错的类型。已有学术研究和制度文本大都采用列举法，直接列举出容错纠错的具体类型，在此基础上，还可以根据主观与客观心理、正当与不正当程序、积极与消极影响等多个维度进行细分。二是明确容错纠错的尺度。错误识别的另一种可行办法是提供判别的尺度标准，如行为条件有无既定规则或经验可以借鉴、行为目的是为公还是为私、行为方式是否符合党内法规和国家法律等。三是明确容错与纠错的界限。容错并不意味着改正错误，及时纠错改错、实现容错与纠错并重互补，才是容错纠错机制的初衷。六、结论及讨论政策文本是因决策活动而产生的记录文献，是政策研究的重要工具和载体，在政策分析领域占据重要地位。容错纠错制度的指导性决定了容错纠错实践的方向所在，是分析容错纠错问题的逻辑基础。基于制度与实践的紧密关联性，本文力图超越表面化的政策文本解读，采用量化方法呈现容错纠错政策文本的演进逻辑和发展过程，以此回应现实中容错纠错机制为何难以操作的问题。
本研究以 2016—2018 年各级地方政府出台的78 份容错纠错制度文本为研究对象，运用政策文献计量方法并借助 NLPIR 和 NVivo 软件，通过分析维度确定、关键词筛选和编码等过程，从时间和层级两个维度对容错纠错政策文本进行了梳理和分析。分析结果表明，自 2016 年以来容错纠错制度不断出台，表现出明显的中央指导下的地方先行特征，虽然注重容错纠错的程序设计、体现容错纠错的权益保障，但是忽略了容错纠错的错误识别。从逻辑上来讲，错误识别是容错纠错的前提，错误评估和处理以准确的错误识别为基础，配套机制为容错纠错提供实施保障。可以说，忽略错误识别环节是导致当前容错纠错实践效果不佳的关键所在。容错纠错机制的完善，应该以抓错误识别为重点，在此基础上明确容错与纠错的区分标准，以增强容错纠错制度的现实可操作性。
更重要的是，任何制度机制的设计都必须考虑背后可能支撑的原理或价值，并且要返回法律秩序与法治价值的层面进行审视。从这个意义上讲，容错纠错机制一方面是要维持鼓励干部改革创新、整治干部为官不为的法律秩序，另一方面，是要体现宽容干部失误错误、激励干部积极作为的法治价值。然而，容错纠错的秩序与价值并不局限于对错误的宽容和纠正，而是要通过容错和纠错进一步激励广大干部新时代新担当新作为，进而为改革开放再出发和国家治理现代化注入鲜活且丰富的制度元素。当然，也必须清醒地认识到，容错纠错机制不是万能的，虽然其承载着激发干部群体干事热情、解决为官不为问题的制度使命，但是为官不为不能简单地归因于干部的顾虑心理，除此之外，还有着更深层次和更复杂的原因或逻辑。而当前研究恰恰是遗漏了对干部群体“真实期待”和“获得感”的关注，以及对容错纠错实践效度和实施效果的评价。这些无疑都对在法治思维和法治方式的引领下，如何积极稳妥地推进容错纠错制度建设以服务于全面深化改革进程提出了新期待。
总体而言，本项研究虽然既为回答容错纠错机制为何难以操作提供了量化证据，也为进一步理解容错纠错实践提供了有益启示，但是，由于容错纠错理论与实践均起步较晚，目前只有三年的数据，不仅样本量较小而且没有现成数据库，尽管文本收集力图完整、全面，但也要以在网络上公开可获得为前提，因此，样本的代表性和完整性难免有些不足。此外，本文只是从宏观视角展现了容错纠错制度近三年来的发展图景，实践当中的容错纠错效果如何还有待进一步深化研究。
往期回顾
后精准扶贫阶段农村精准扶贫综合绩效提升研究——基于4省38市数据的实证分析
论中国行政管理学研究的拓展性与聚合性——兼谈行政管理学科定位
文章来源 /《行政论坛》2020年第1期
本期编辑 / 高金婷