社会组织参与政府购买公共服务的困境与优化

作者简介

张汝立，北京师范大学中国社会管理研究院/社会学院教授；刘帅顺，北京师范大学中国社会管理研究院/社会学院博士研究生；包娈，北京尚德社会组织能力建设促进中心副主任。

【摘 要】社会组织在参与政府购买公共服务时存在诸多困境，已有研究多从政府主导角度进行分析，这并不能真正解读相关困境。本研究以B市C区为个案，运用访谈和参与观察的方法收集社会组织参与政府购买公共服务的第一手资料，并提出社会组织运行的制度场域分析框架。研究发现，社会组织在服务供给中存在的服务目标、服务过程和服务能力等困境已经对政府购买公共服务制度实践产生了明显的消极影响。这些困境的产生是社会组织运行的制度场域中权力、规则和信息等资源的扩散机制综合影响的结果，涉及到政府、第三方评估机构和社会组织等三类代表主体。因此，社会组织参与政府购买公共服务的困境应当通过制度场域中各代表主体协商共治加以优化。通过解决社会组织运行的制度场域中存在的系统性困境，可以有效激发社会组织的理想功能，显著推动政府购买公共服务健康发展，进而对探索中国社会治理体系和能力提供路径选择。

【关键词】 社会组织；政府购买服务；制度场域；协商共治

一、问题的提出

2013年以来，中央财政已连续6年安排2亿元左右专项资金用于向社会组织购买公共服务。随着参与规模和服务范围的持续扩大，社会组织在此过程中面临的诸多困境也愈加凸显，这严重损害了社会组织参与购买公共服务的应有功能和理想效果。因此，对社会组织参与购买公共服务中的困境问题应当加以重视和研究。

关于社会组织参与政府购买公共服务困境的既有解释，一种观点认为，政府主导下的“项目发包”决定了社会组织的从属地位。这种单向度的权力控制体现为发包体制的“定向”购买和在此过程中政府与社会组织形成的“管家关系”，在政府购买服务的项目化运行中，作为项目发包方的上级政府具有条线控制能力，但是特殊的国家和社会关系使得社会组织缺乏反科层控制能力。因此，项目制使中央的权威得到彰显，“条线”控制渠道得到强化。另一种观点认为，政府主导下的购买公共服务更像是一种“行政嵌入”。由于对政府的资源依赖，社会逐渐从受支配地被动“嵌入”国家转为有意愿地主动“嵌入”国家。因此，政府已经形成了对社会组织的嵌入性控制，即国家和政府对社会组织的控制出现了较为系统的制度化特征。社会服务规模与质量的整体性要求使得政府对社会组织承接服务采用“嵌入监管”，社会组织缺乏独立性和竞争性产生的是政府对社会组织的“过度体制嵌入”。

以上及其类似的研究中，不管是“项目发包”的观点还是“行政嵌入”的观点都认为是政府主导下的行政压力与强力控制造成了社会组织参与政府购买公共服务的困境。这种研究实际上只看到了表层行政力量的运行效果及其影响，没有看到里层社会组织在承接与实施具体服务项目时特有的运行逻辑和工具理性追求，也没有发掘更为复杂的社会组织与政府及第三方评估机构之间的博弈问题。因此，固守“政府主导”的政策执行逻辑的研究思路并不能够深度理解相关困境的根缘，只有采取“社会组织主导”的政策实施逻辑的研究思路，构建起社会组织运行的制度场域框架并分析各行动主体的资源优势与扩散机制，才能较好地对既存困境有更加准确的诊断，并对症施策。

本研究以B市C区近年来开展的政府购买服务项目为个案，收集了近80家社会组织共计约160个政府购买服务项目的绩效评审、项目总结、活动记录等文献资料。并历时一年时间，运用访谈和参与观察的方法获取了社会组织负责人、专业社工和区街政府相关部门负责人对购买服务项目的认知态度、参与动机和实施过程的感受等第一手资料。据此基本上可以清晰地描述社会组织在参与政府购买服务过程中的困境及其成因等问题。

二、社会组织参与政府购买公共服务的功能与制度场域

（一）社会组织参与政府购买公共服务的功能

斯宾塞的社会有机体学说认为社会是一个由相互依赖的部分组成的整体系统，各部分功能相互依存才能保证系统整体稳定发展。结构功能主义大师帕森斯认为解释社会现象应当侧重社会系统的现存结构及其在维持系统生存中所发挥的社会功能。因此，从功能主义视角看待社会组织在参与政府购买服务中所应发挥的作用应当从对政府购买服务产生的积极效果予以评判。社会组织作为政府购买服务体系结构中的重要一环，只有发挥好其应有的功能才会对政府购买服务高效达成既定目标起到积极作用。从政府购买服务体系来看，社会组织需要同时面对政府、公众和第三方评估机构，面对不同主体时所扮演的角色应当有所不同，那么从不同主体视角出发对社会组织应当发挥的功能要求也会有所差异。社会组织只有努力承担起多种角色，积极履行好多重关系中的权利与义务，发挥好各方期待的功能，才能从整体上促进政府购买服务的有序推进和效果落实（参见表1）。

政府视角要求社会组织承担好生产者角色，作为生产者的社会组织应当具有较高的专业性资质，针对政府购买服务目录和居民实际需要，结合自身专业特征向社区居民提供高质量服务，在需求调研和服务内容确定等方面向政府提供高质量建议。同时，应当在资金管理、服务质量、人群覆盖等方面切实履行契约规范。公众视角要求社会组织承担好服务者角色，作为服务者的社会组织针对不同服务类别应当分别起到主导、指导和引导的作用，同时做好活动物资、场地空间、人员信息等的支配协调工作。社会组织在充分行使合法性权力的基础上应当致力于提供高质量服务并以满足居民正当需求为首要目标。第三方评估机构视角要求社会组织承担好被监管者角色，在过程监管中应当如实向项目方反馈项目进度、活动效果、覆盖人群等信息。在阶段评估中应当完整提交活动资料、财务审计报告等，并如实回答评审专家提问。当然，社会组织有权利向第三方机构或通过其向政府反映活动开展过程中的困难、对评估监管的建设性意见或向其寻求帮助。

（二）社会组织运行的制度场域

以上分析描绘了参与政府购买服务的社会组织与三类相关主体在理想状态下的互动关系以及在此状态下社会组织应当发挥的功能。我们可以预见，遵循这一功能框架的社会组织能够为政府购买服务各个环节和整体系统的稳定发展起到积极作用。但是政府购买服务作为一项制度安排在关涉到各行动主体的利益评判和行动取向时比理想状态下的结构功能分析要更加复杂，同一制度场域下的各行动单元往往面临着“制度复杂性”，即它们不得不经常面对所在领域中内在要求互相不一致的目标、原则或者意义的“强制”。斯科特认为任何一项制度都包括为社会生活提供稳定性和意义的强制性、规范性和文化- 认知性要素，也就是说强制性、规范性和认知性是制度得以存在运行的三大基础性要素。在一项特定的制度中，某一项基础性要素可能占据主导性地位并且相对其他基础性要素发挥更大的作用，因此具有这种基础性要素的组织载体自然就比制度中其它的组织主体具备更大的主导权力。政府购买服务作为一项社会制度也必然符合斯科特提出的这一概念性框架，活动于这一制度中的各主体在特定运行期间也将因拥有强制性、规范性和认知性要素的差异，并根据主体所处的角色、权力地位不同而呈现出各基础性要素间此消彼长的互动关系。

借助斯科特的制度三要素理论，并结合政府购买服务制度实践中各主体间的实际关系，笔者构建了社会组织运行的制度场域，并依此去试图解释社会组织的功能在实际的制度运作中是如何失灵并造成诸多困境的（参见表2）。

制度场域中的强制性要素要求其代表主体制定政策、实施奖惩等，具有这一要素功能的行动主体必须依靠权力来推进其职能履行，政府购买服务制度中的政府就是强制性要素的代表主体。公共选择理论认为政府依托权力资源优势总是力图实现组织利益和行政绩效最大化，因此通过政策安排将自身行政诉求合法化并将不能与其利益共容的社会组织屏蔽在制度场域之外就成了政府的理性选择。制度场域中的规范性要素要求在制度实施中存在一个处于中立地位的监管者，由其监管制度场域中的各参与主体切实履行既定的制度规范，政府购买服务中的第三方评估机构就是规范性要素的代表主体。但是由于第三方评估机构仅具备规则资源，既无法像具备权力资源的政府那样制定政策又无法像具备信息资源的社会组织那样洞悉服务实效，因此第三方评估机构在实际监管过程中处于“权力压制”和“信息俘获”的双重被动局面。制度场域中的认知性要素要求其代表主体综合判断自身所处的制度和资源地位从而做出符合其利益的最优决策。社会组织虽然具备信息优势但是处于权力和规则的受体方，只有充分发挥好认知性要素功能才能融入制度场域。组织制度学派认为经济生活中的行动主体在界定自身利益、目标和策略时，总是从所在的文化和制度环境中寻找资源。处于政府购买服务制度场域中的社会组织更是擅长依托信息资源优势，在项目运作中积极寻求与政府的利益共容和反向嵌入，并在应对评估监管时依靠不对等信息“俘获”第三方，借此扩大在制度场域中的生存空间。

在选择了制度场域这一分析工具的基础上，笔者首先系统检视了社会组织参与政府购买公共服务所面临的诸多困境，进而从扩散机制入手剖析社会组织既存困境的制度性根源，最后提出依托各基础要素的代表主体协商共治以促进社会组织发挥理想功能、高效提供服务的优化路径。

三、经验检视：社会组织参与政府购买服务的困境

社会组织参与政府购买公共服务中的困境集中体现在服务供给环节，具体表现为服务目标、服务过程和服务能力三个层面。

（一）服务目标：公共需求还是行政需要

社会组织在参与购买服务中存在明显的目标偏离问题。HB文化服务中心是一家致力于服务残障群体的社会组织，“个案介入、深度融合”是其标榜的服务理念，但是考虑到资金和人力问题，在实际服务过程中常以娱乐性的集体参观代替情感互助性的小组工作，通过组织一次性的集体活动既可以取得规模效应又节省了人力、物力成本，但是计划中的深度社会融入和个案帮扶目标却无法达成。HB 文化服务中心的一名社工表示：“分小组搞活动既浪费精力又浪费钱，大家集体郊游人多势众，照片拍出来才好看，同样能达到服务人次的要求，这样绩效考评才容易过关。”（访谈资料20190705）实际执行与居民需求、既定目标的偏离，导致项目违背了“需求导向”原则，而是以“项目导向”为中心。社会组织为了完成既定项目，在提供服务时扮演“主角”，而本应作为项目服务目标的公众成了配合社会组织开展项目的“配角”，这完全颠倒了“需求导向”下的主客体关系，背离了政府购买公共服务的目标要求。一个项目目标的达成，从目标设定到服务内容再到服务效果具有很强的关联性，但一些社会组织在项目开展的初期并未意识到目标、内容与效果之间的关系，造成资金浪费、目标偏离和效果低下等问题。

多重制约的管理模式造成了社会组织在执行项目的过程中出现目标错位的问题，即在原有项目的基础上还要负担一些街乡的行政化工作。目前，B市C区为了让项目落地，让社会组织融入社区，加大了街乡的权力。社会组织只有经过挂靠街乡的同意才能通过区购买服务项目征集系统进行申报。另外，街乡须对项目配比资金，区、街道按照5∶5配比，区、办事处（乡）按照7∶3配比。当项目的落地街乡有了较大的话语权时，社会组织反而受到多重的制约。L 社工事务所在C区某街道承接了关爱失独老人的服务项目，街道在提供资金支持的同时也有意将其作为关爱社区贫弱群体的“暖心工程”的一部分，街道计生科长亲自参与活动并发表讲话，社会组织的活动形式和内容更要与“暖心工程”保持高度一致。社会组织的服务目标从满足公众需求转移到了满足基层行政需要，成了街乡和社区的“工作助手”，只要其能配合街乡完成交办的工作，在下一年的申报中又可以持续获得项目。但这样一来，社会组织行政属性增强而社会属性褪色，加深了公众以及政府对社会组织专业性的质疑，默认其只是政府的“好助手”，而不是专业的“好组织”。

如果受到街乡强大的行政嵌入和任务分配压力，社会组织在提供公共服务时还存在目标完全置换的问题。“我们社会组织就是为政府分忧解难、配合政府开展活动，只有主动与政府进行项目对接才能更好地开展活动。”（访谈资料20190605）L社工事务所项目负责人的这种观念在承接政府购买服务的社会组织中很具有代表性，这反映了社会组织普遍存在定位偏差的问题。首先是为了获得持续发展机会，社会组织一味地追求政府、街乡和社区的认可，独立性和自治性难以充分体现；第二，社会组织责任意识不强。街乡和社区会更多考虑如何高效完成行政任务，总是对能够帮助其更好完成行政任务的社会组织青睐有加，社会组织轻易被行政力量“俘获”；第三，短视性的目标导向影响社会组织长远发展。街乡通常根据临时性、任务性的目标要求进行资源配置，这种分配方式不仅会导致社会组织以完成政府分配的任务为主要目标，还在一定程度上影响了社会组织融入社区的进程。目标置换虽然能够帮助社会组织借助行政力量完成任务，但也在潜移默化中丧失了独立性，阻碍了社会组织的长远发展。

（二）服务过程：重实效还是赶任务

社会组织存在做项目“前松后紧”，迎评审“前紧后松”的梯度差异。B市C区2019年度的政府购买服务项目立项与基层两委换届选举时间冲突，直到换届完成之后的四、五月份社会组织才真正开始提供服务。社会组织工作人员普遍表示：“今年活动开展周期较往年更短，四月份开始到十月末就要结项了，真正有效工作时间只有半年。”（访谈资料20190506）而且社会组织有效嵌入社区并赢得一定信任也需要时间，等到真正具备了开展服务的社会基础后中期评审也已临近，社会组织不得不密集地开展活动以应对中期评审，这就导致在每次开展评审之前都会出现“赶任务”的情况。B市C区文件规定，项目立项启动拨付60% 资金，中期评审后拨付40% 资金。所以社会组织对待评审工作的重视程度依资金拨付数额而定：立项评审决定项目归属，而且拨付资金比例最高，社会组织最为重视；中期评审合格后拨付剩余资金，社会组织给予一定重视；结项评审时只要达到基本要求便可过关，既不奖优也不罚劣，而且不涉及资金给付问题，社会组织重视程度最低。这样的一种服务过程反映出了社会组织是为了拿到资金而完成任务，为了应对评审而开展服务，这样“前松后紧”的赶任务行为和对待评审“前紧后松” 的重视程度无疑背离了社会组织承接项目与政府考核项目的初衷。

目前来看，“蜻蜓点水”式的服务普遍存在，很多服务项目难以真正地扎根社区，缺乏充分的情感投入，这在美丽社区建设类服务项目中尤为常见。Y社会工作发展中心在C区的两个街道总共承接了四个美丽社区建设类项目，主要通过环保知识讲座、发放环保宣传手册、赠送绿植等活动培育居民的环境保护意识，此类项目的服务周期都是一年，对此项目负责人表示：“这种环保类服务项目容易开展而且专业门槛较低，政府又比较重视，今年在这个社区做明年就肯定去别的社区了，因为如果一直在同一个社区做就说明我们的环保意识宣传不到位，政府也会有意见，就是说不可能把资源一直投在一个街道社区。”（访谈资料 20190515）短周期的服务项目很难实现社会组织与社区的深度嵌入，“蜻蜓点水”般的服务形式也难以实现购买服务预期对基层的治理。社会组织不了解社情就会导致服务的过程只是完成项目的过程，逐渐与服务对象脱节，没有达到社会组织与社区居民的双重受益目标。而且社会组织通常按照合同要求的服务次数与时长进行数字指标化的服务，服务效果被量化为数字，社会组织的工作人员很难对其所服务的社区投入大量情感。当前公众的个性化、多样化、精细化的服务需求恰恰需要社会组织开展专业、细致、灵活的服务内容，但这在短时间内显然是无法做到的。

（三）服务能力：专而精还是泛而空

社会组织能力有限，服务质量不高。从整个行业来看，社会组织根基较为薄弱，不仅资金的支持有限，而且作为成熟的社会组织应该具备的一些要素，如核心产品、核心团队、组织文化等也处于普遍缺位状态。以HB文化服务中心来看，虽然提出了“个案介入、深度融合”的服务理念，但是在服务开展过程中并没有如实遵循，面临人力不足、资金有限和考核压力的困境，只能做好数字达标等“面上功夫”，至于难以量化的服务质量，HB文化服务中心工作人员则表示这不是工作的重点，因为数字达标就代表服务质量过关。而且HB 文化服务中心只有7名工作人员，其中还包括2名短期实习生，承接的每个项目最多由2个人全面负责，要想多接项目就只能降低服务频次和质量。C区的大多数社会组织依靠承接政府购买服务项目为生，有很多项目无论从专业性要求还是服务能力要求来看，社会组织都没有承接资质，但为了维持组织的生存与发展，只能疲于接项目、做项目，无法保证项目的质量。

社会组织能力发挥不足。一方面是因为社会组织急于求成，随着近些年来政府对社会组织服务需求的增加，大量社会组织涌现出来，为获得项目进行激烈竞争，这使得社会组织行业内部整体比较浮躁，在获得项目后不能脚踏实地地提供服务。“专心做好一个项目不如同时保证多个项目及格更有利于组织发展”（访谈资料20190705）已经成为行业共识。社会组织急于完成项目使其既不注重过程也不注重效果，反映出社会组织不愿意发挥自身优势来提供优质的服务。另一方面，社会组织在执行项目时存在偷工减料的状况。因为项目资金划支的人工费较少，社会组织为了维持生存，故意缩减服务次数、降低服务质量以扩大资金结余。政府在购买服务中还存在着定向购买的情况。比如D社工事务所的创始人兼主任是B市劳动模范和首批社会工作领军人才，事务所现有专职社工83人，其中全日制硕士52人，社会工作及相关专业38人，专家团队20人。创始人的良好口碑和强大的社工队伍使街道愿意主动与其合作，D社工事务所2019年度在C区承接的政府购买服务项目就达到了15个。社会组织凭着政府主动邀标的亲密关系做服务就不会有应对评审的压力感，也一定程度上放松了对服务质量的要求。

社会组织能力定位模糊，存在很多超专业能力揽项目的现象。HY社会工作服务中心在C区某街道承接的两个服务项目分别为“人工智能进社区”和“全民迎冬奥——冰壶运动进社区”，而实际上HY 社会工作服务中心并不亲自开展服务项目，而是委托专业机构开展具体服务，社会组织本身则扮演了“第二委托人角色”，但是聘请第三方为居民提供服务并不能反映社会组织自身的专业能力和服务质量。社会组织想要成为独立的主体，必须要发挥独特的作用，在承接服务时应该明晰自身的能力范围，而不是一味追求风潮和资金数量。社会组织普遍存在的困惑是要“精”还是要“全”，当社会组织长期专于一个领域时，就会做的比较精细，但由于公共服务需求的多样性和政府购买服务的倾向性，单一化发展很容易使社会组织出现生存危机，而当社会组织比较全面地涉猎多种服务项目时，又会出现无法保证服务质量和专业定位模糊的问题，这种悖论是目前社会组织在承接服务时普遍存在的。

四、制度场域的扩散机制：困境的根源

社会组织参与政府购买公共服务中的困境表现在服务供给的各个层面，但根本上讲是制度场域中的权力、规则和信息等资源的扩散机制造成的。这种扩散机制在购买服务过程中具体表现在制度设计、评估监管和项目运作三个层面。

（一）制度设计层面

1.前期培训文本化

政府依托具备丰富经验和专业资质的第三方机构对社会组织开展专业性和创造性能力培训十分必要。但是从长期参与第三方评估的S评估机构的实践来看，前期培训的时间节点和培训内容存在偏差。从时间节点上看，前期培训发生在社会组织拿到项目之后，这时的社会组织已经释放了应对立项考核的紧张感，因此参与培训的主动性明显不足，认为项目文本过关就代表培训完成。从培训内容上看，S评估机构主要根据评审专家建议，对项目实施文本进行修改和优化，目标是通过评审专家的确认。S评估机构的一位负责人解释：“我们每年要对近 200个项目前期培训，时间紧任务重，主要就是根据专家意见对社会组织的项目文本加以优化，个性化的能力培训短期内还无法开展。”（访谈资料20181125）以文本优化代替能力提升最终做到的只能是“形式合法化”，而没有真正激发社会组织的专业性和创造性进而提高服务质量。

2.项目设计机械化

机械化的项目设计表现在项目资金不灵活和项目缺乏连续性两方面。首先，项目资金有限且劳务费用规定苛刻。一般来讲，申报的单体项目资金规模为7万到15万，但是考虑到项目内容、服务形式等具体因素，将资金规模严格限制在固定区间之内的规定欠缺灵活性。比如社区环境治理类项目，依靠发动社区居民志愿参与就可以较容易地、较省钱地完成目标。但是更多的项目则陷入资金不够用的困境，社会组织只有通过降低服务质量和预期目标的方式来完成项目。劳务费用使用规定苛刻主要表现为规定志愿者补贴每人每天不超过50元，工作人员劳务费是每人每天150元。劳务费、补贴等费用原则上不超过项目总费用的40% 。“我们十万块的项目，要求劳务和志愿补贴费用不超过四万，分配到十个月的项目周期，每月只有四千块，连一个人的工资都不够。”（访谈资料20181020）HY社会工作服务中心负责人的苦衷在社会组织中具有代表性。项目资金不灵活驱使社会组织在一定程度上放弃了专业领域和服务特色，为了确保安身立命只能尽可能多地承接各类项目，造成了专业能力发挥不足和定位不清等问题。

B市C区政府作为购买方每年都会通过向社会公开服务指导目录的形式确定当年的购买项目类别，政府侧重的服务类别和方向在立项数目和资金支持力度上都会有明显的倾斜，这成为了指挥社会组织定向发力的旗帜标杆。C区社工委负责人表示“2017年的项目重点是3+1，即居民自治、环境卫生、公共安全和社会矛盾化解。2018年的项目安排为2+6，我们将年度购买资金的30% 重点放在社区矛盾化解和美丽社区建设这两类项目。”（访谈资料 20181118）因此，在指导目录的引领下，社会组织通过增加、转变甚至放弃自身专业服务特长的方式来迎合每年的服务类别，确保可以拿到项目维持组织生存。政府主导下的服务内容缺乏连续性和稳定性，使社会组织不是苦心经营自身专长，而是费尽心思揣测政府意图，将人力、金钱等浪费在了并不擅长的服务领域，造成了政府资金浪费、公众不买账、社会组织受伤害的“多输”状态。

（二）评估监管层面

1. 评估指标权重失灵

在2019年度开展的项目中期评审环节中，三位项目评审专家和一位财务评审专家掌握打分权，其中项目得分就占到了80分，财务得分占到了20分，而第三方过程评估结果并不影响项目中期考核。在结项考核阶段，评估指标所占的权重略有不同：项目得分60分、财务得分20分、第三方监测得分10分、满意度测评得分10分，总计100分。第三方评估机构对此权重分配颇有意见：“我们做过程评估对社会组织服务能力和质量是比较清楚的，但是我们的过程评估结果在最后考核指标的权重中只占10分，社会组织最在意的肯定是现场专家打分和财务得分，对过程性评估不重视。而且我们每年向区政府提交的评审结项报告对于来年的立项也起不到重要参考作用。”（访谈资料 20190725）社会组织按照“指标导向”应对评审，自然对得分权重更大的指标更加重视。对社会组织进行过程监管的第三方评估机构虽然对社会组织的能力强弱、服务优劣最为清楚，在过程评审时更能得出“能者上劣者下”的审查结果，但是在指标权重的压制下没有得到社会组织和政府部门的应有重视。第三方评估机构缺少表达建议和提供信息的有效渠道，只负有日常监管的责任而没有决定评审结果的影响力。

2.过程评估形式化

第三方评估机构在社会组织服务周期内主要负责过程评估和组织阶段评估。在过程评估中，往往先由社会组织向评估机构报告活动开展内容和时间，而后评估机构派检测员进入活动现场跟踪项目，第三方评估机构的检测员表示：“区社工委要求每个项目的跟访不得少于三次，但是每个年度有将近两百个项目需要进行过程监管，我们最多的时候只有五名检测员，不可能一个项目走访三次，每个项目走访一次已经是非常大的工作量了。”（访谈资料20190614）而且由于前期的信息沟通使得日常监督缺少了随机性和严肃性，社会组织往往通过比较用心地做好一两场活动就足以应付日常检查。阶段性评估审查主要是中期评审和结项评审，为了在有限的汇报时间内尽量丰富而令人信服地呈现项目实施效果，社会组织往往安排表达能力强的“职业发言人”负责展示，而评审专家在有限的时间内很难通过大量的证明材料给出合理结论，但为了保证评审进度也只能仓促做出评判结果。社会组织具备信息和经验优势，而第三方评估机构却显得力不从心，难以统筹兼顾、严格监管，这种走过场似的评估难以及时发现并纠正服务过程中的问题，弱化了监管督促、整改提高的作用效果。

（三）项目运作层面

      1.组织工具理性化

中国政府对社会组织的政策态度经历了由排斥到管控再到支持的转变，经历了挫折发展的社会组织对自身使命定位认识不清。在组织人员构成上，有大量外来人员加入到当地社会组织，将其作为谋生的手段而不是参与社会治理的重要一员。以D 社工事务所为例，其现有专职社工 83人，具有本科及以上学历者占到87% ，28岁以下的骨干力量中超过80%都是非户籍人员。一名年轻社工讲：“我大学毕业之后在内蒙当地做过两年社工，但是每月工资只有两千多块钱，去年来到这边事务所工作，每月工资四千多，而且肯定不会解决户口的，很多大学生来了又走，留不下的。”（访谈资料20190605）事务所做服务也是以量求胜、以量代质，D 社工事务所的一名片区负责人谈到：“只有多接项目才能维持组织运转，组织规模小维持运转容易，像我们近百人的规模只有多接项目才能生存下去。”（访谈资料20190605）价值理念定位的严重偏差导致行动上的工具理性倾向，拿项目是为了组织的安身立命，做社工只是谋生的临时手段。工具理性化驱使下的社会组织将服务质量和公众需求放到次要位置，尽量通过形式化的、节省成本的方式提供服务，以便维持组织生存和人员生计。社会组织从承接项目到开展服务所遵循的工具理性取向是存在于社会组织主观层面的毒瘤，致使社会组织无意精益求精和培养专业人才，忽视了承接服务的初衷，最终损害的是多元治理的社会根基。

2.组织专业水平低

社会组织的专业水平决定了购买服务的最终效果，一个业务经验丰富的社会组织在面对并不理想的外部环境时，通过采取有效的应对措施可以化解困境达到理想预期。但是，目前中国的社会组织受到专业社工数量少的影响，专业化水平普遍较低。按照《全国民政人才中长期发展规划（2010-2020年）》要求，到2020年，中国需要培育社会工作专业人才150万，但是截止 2017年年底，全国共有专业社工（包括助理社工）32.7万人，距离发展规划要求差距较大。从社会组织从业者数量来看，根据萨拉蒙等学者研究，在全世界有可靠数据来源的41个国家里，社会组织领域的就业人口平均占到这些国家经济活跃人口的4.4%，而《2017年中国人口和就业统计年鉴》相关数据显示，当年社会组织吸纳就业总计864.7万人，占全年统计就业人口总数的比例仅为1.1%，与世界平均水平差距较大。社会组织专业水平弱造成其在承接项目时难以满足政府和公众要求，即使拿到项目也容易导致服务走过场，实施效果难以保证。

五、代表主体的协商共治：困境的优化

破解阻碍社会组织功能发挥的困境，应通过社会组织运行的制度场域中的各主体协商共治加以解决。协商共治的前提是各代表主体共享依托资源，协商共治的具体路径是各代表主体纠偏扩散机制。

（一）共享依托资源

在现有的依托资源分配格局下，政府掌握制定、管理和解释制度的权力，并决定参与主体的合法性身份。第三方负责执行具体规则，但是不拥有制定规则的权力。社会组织则掌握优势信息资源但是处于权力和规则的劣势地位。代表主体固守各自资源优势并采取看似符合理性逻辑的行动，结果却造成了整个制度场域的非理性结局和社会组织参与政府购买服务的诸多困境。因此，实现制度场域协商共治的首要前提是打破区隔的依托资源、连通各主体资源优势实现资源共享，真正实现三方主体理性协商、利益相容和行动一致。

政府应主动打破“一言堂”，实现权力资源共享。作为每年购买公共服务项目的决策者，政府主要依靠行政经验和任务导向确定服务类别，其所谓的公众需求难免失真。社会组织作为一线从业主体和真正接触基层社区的服务供给者，显然对社区居民的真实需要更加了解，对自身所擅长的服务领域更加精通。第三方评估机构作为社会组织开展项目的实际监管者，更能从更加宏观、全面的立场上把握社会组织所需所想和服务意愿，同时对社区居民的真实迫切需求有精确把握。他们应当在相关制度的制定、管理和解释方面具有更大的发言权。因此，通过建立“N+1+1”的需求反馈机制，可以帮助政府部门更加高效合理地确定服务类别等制度安排。其中，“N”指的是真正扎根基层提供服务的众多社会组织，他们基于长期经验能够向第三方评估机构提供真实可靠的居民需求。“1+1”指的是负责评估监管某一地区社会组织的第三方机构通过全面综合考量筛选社会组织所提供的居民需求，直接与政府部门对接居民服务需求意向，政府部门则应当将第三方意见作为重要决策依据，使第三方机构能够在相关制度规则制定中直接分享政府权力，社会组织通过“N+1+1”的需求反馈机制也能够在确定政府购买服务项目的决策议程中发挥关键作用并间接分享政府权力。

第三方应确保评估规范性，实现规则资源共享。第三方评估机构的应有职责是对所负责地区内承接政府购买服务项目的社会组织进行过程监管和阶段评估，而涉及所服务居民的满意度情况和社会组织的财务情况应当分别由满意度调查机构和财务审计机构独立负责，而实际情况却是第三方机构“打包”似地同时负责两项甚至三项业务，垄断了对社会组织服务过程和效果的全面监管职责，这在一定程度上扩大了第三方机构的隐形权力。因此，应当实现过程评估、满意度调查和财务审计职责的完全独立、各自运行。对于政府来讲，将具体监管参与政府购买服务的社会组织的规则资源平均分给三家独立机构负责，避免任何一家机构垄断规则资源，防止提供虚假监管信息从而影响政府公正判断或者出于私利刻意打压、抬升某些社会组织等监管失灵现象发生。对于社会组织来讲，缓解了其面对一家独大的评估监管机构时的顾虑甚至弄虚作假。比如，第三方评估机构要求社会组织填写的过程评估反馈表中有“对此次评估监管的意见和建议”一项，多数社会组织出于对第三方机构的顾虑都填写“无”，这实际上是因为第三方机构集权过重而社会组织担心如实填写对其造成不利。通过机构分设可以化解社会组织面对掌握规则资源的监管主体的压迫感，保证社会组织如实反馈对各监管主体的意见建议，从而实现规则资源共享。

社会组织应坚守初心，实现信息资源共享。在购买公共服务制度场域的三个主体中，社会组织因为不掌握规则制定和执行的相关资源而处于相对不利地位。他们只有最大限度发挥好信息资源优势，通过向上采取从属行动以迎合政府和向下采取欺瞒行为以应付第三方监管的方式扩大其与各主体的相容利益和生存空间。对此，应当采取“创造性破坏”的方式打破社会组织信息资源垄断局面。政府在项目发包时应当要求社会组织提供业务领域、社工规模和资质经验等详细证明其专业能力的信息而不仅仅是年检报告和注册证书等表面材料，并规定非专业领域社会组织不得承接特定服务项目，依此“破坏”社会组织依靠提供模糊信息和采取迎合策略的侥幸心态。第三方机构对社会组织的过程监管应具有严肃性和随机性，对于项目实施不佳的应当及时向政府部门汇报，同时与社会组织约谈并提出整改意见，借此可以对社会组织形成常态化压力，倒逼其做好每一场服务从而提高整体服务质量。第三方评估机构还可以尝试建立常态化咨询机制，将自身专业性和丰富经验应用于对社会组织开展项目的日常辅助中，这种咨询功能有别于政府安排的督导功能，可以将第三方机构的信息劣势转换为信息优势，打破社会组织敷衍应对评估而第三方机构无计可施的僵化局面。

（二）纠偏扩散机制        社会组织参与政府购买公共服务困境的根源在于制度场域中的扩散机制，所以理应从纠正各代表主体的扩散机制入手优化相关困境实现协商共治，具体包括制度设计、评估监管和项目运作三条路径。

从政府角度解决制度设计问题，完善监督决策机制，推进多元参与。第一，优化公开竞争形式，促进社会组织专业能力提升。政府可以选择优质且专业的社会组织进行特定领域的邀标合作，鼓励多方同标合作，即不同专业所长的社会组织共同承接一个项目，各自负责擅长部分，达到最优合作。第二，调整项目资金使用结构，合理界定服务成本配置。政府购买公共服务的投入经费已经成为社会组织运转资金的主要来源，所以政府对项目财务限定较严。应当转变现有“一刀切”的资金管理模式，社会组织应当拥有适度可控的资金使用自由裁量权用于自身的生存和发展，对于不在项目申报内却是专业服务必须的额外支出允许适度追加申报。第三，完善立项审查，推进多方共议机制。立项审查应重点考察社会组织的专业能力和业务范围，对不符合社会组织专业范围的项目坚决不予立项，对贪大求全的社会组织开展专业化培训。政府应引入第三方评估机构的立项考评意见，其做出的政府购买服务年度结项报告应当作为确定下一年度承接方的重要参考。

从第三方角度解决评估监管问题，审评机制讲求实效。第一，项目前期培训要到位。第三方评估机构应采取可行措施调动社会组织参与培训的积极性，或以激励机制或以惩戒机制，根据具体情境审慎选择。第二，系列评估严格化。由于评估所依赖的信息受行政体系分割机制的屏障，每个部门想推动深度、高效的评估都需要付出很大的组织成本，所以当前政府购买服务的评估普遍停留在较为单一维度。而要想纠正社会组织服务过程中的问题和促进服务成效的提高，第三方评估机构就要对社会组织过程、中期和结项评估严格化，不可只流于形式。建立评估结论有效化的机制，发挥好评估结果的参考作用、警示作用和激励作用，尤其要注重体现第三方评估结果的有效应用。第三，主动听取服务对象意见。争取与项目所服务的社区合作，并联合受益公众开展多元测评，实事求是地评定项目实况以决定是否通过评审。

从社会组织角度解决项目运作问题，培育专业服务能力。第一，机构增能，加强人才队伍建设。社会组织可以与高校社会工作等相关专业建立合作机制，形成高校相关专业学生实习队伍，建立“机构—高校—实习生”三方联动的实践模式，加强社会组织的人才队伍建设。第二，项目落地，回应服务对象需求。社会组织可通过实地观察、系列座谈、入户走访等方式了解居民实际需求，从而使项目聚焦服务对象的实质所需。鼓励社会组织先向街乡进行项目申报，街乡汇总筛选后再报送区审核立项。通过基层把关和立项前移，由下而上确定公众需求和购买项目可以最大程度实现项目和需求的精准对接。第三，深耕细作，形成持久品牌项目。社会组织应当专注自身专业领域，清晰定位机构使命愿景，秉持深耕细作的理念夯实实务基础。此外，具备强烈公益意识和坚实专业能力的社会组织负责人决定了社会组织的发展前景，引进具备扎实专业素养和高度责任意识的专职负责人对于提高服务质量、促进社会组织能力建设可以起到事半功倍的效果。

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文章来源：《中国行政管理》2020年第2期

本期编辑：小胖师兄