功能性分权体系的制约与协调机制——基于“结构—过程”的分析

作者简介

陈国权，浙江大学公共管理学院教授、博士生导师；

皇甫鑫，浙江大学公共管理学院博士研究生。

摘要

在现代公权力体制中，权力的绝对集中已不复存在，取而代之的是多种多样的分权模式。虽然西方三权分立式的政治性分权不适合中国，但是中国有着自身特色的决策权、执行权、监督权分离的功能性分权体系，这一体系力图通过构建多重的制约与协调机制实现既保障权力运行效率又防止权力滥用专断的双重目标。中国特色功能性分权体系建基于广义政府，基本要义是政治集权与组织分权、核心特征是功能性与嵌套性。实践中，中国特色功能性分权已初步形成了权力结构与权力过程双重维度上的制约与协调机制， 在总体上呈现出 “强协调—弱制约”、“强监督—弱制约”的特征。基于此，实务工作者与理论研究者应从权力结构和权力过程来审视、提升功能性分权的合理性、科学性和有效性，建立健全适合中国国情的权力制约与协调体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。

资本是经济生活中的权力， 权力是政治生活中的资本。作为政治生活的核心要素，权力与权力之间形成的权力结构及其运行所形成的权力过程决定了一个国家公权力体制的基本形态。反过来，以“权力结构—权力过程”为分析框架，便于把握一国公权力体制的整体面貌和发展逻辑。在美国， 三权分立的政治性分权是其公权力体制的核心特征，立法权、行政权、司法权形成了相互分立且制衡的权力关系。在中国，党和国家尽管明确否定了西方政治性分权体制，但确在持续探索适合中国国情的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制， 努力构建中国特色的功能性分权体系。基于此，认识、理解中国特色的功能性分权体系就显得尤为重要。从理论发展的角度来看， 中国特色功能性分权是否推动了政治学分权理论的演进？其目标、对象、特征、机制如何？与此同时，从“结构—过程”的双重维度出发阐释中国特色功能性分权体系中的制约与协调机制，也便于审视中国公权力体制尚待完善之处，助力国家治理体系和治理能力现代化。

一、功能性分权的双重目标及其实现机制

（一）建构与发展：公权力体制的双重逻辑

对于公权力体制， 可以从国家建构逻辑与政治发展逻辑两个维度来考察。所谓国家建构逻辑，是指公权力体制设计的初始逻辑；所谓政治发展逻辑， 是指公权力体制基于政治运行环境变化进行调试的逻辑。在这两种逻辑之下，公权力体制的目标及其产生的机制会有所不同。从国家建构逻辑来看， 美国建国时期公权力体制设计的核心目标是防止公权力滥用专断，基于这种考虑设计了权力主体之间相互分立且渗透重叠形成制衡关系的方式来保证其初衷的实现， 即将政治权力分为立法权、行政权、司法权，并形成相互制衡的公权力体制；除此之外，为了防止立法权专断和平衡各种利益，又将国会分为参议院和众议院。美国建国至今， 尽管出现了 19 世纪 20 年代至 19 世纪 80年代诸如政党分赃制对权力分立体制的部分削弱、公共工程建设中的官商合谋等腐败问题，但从总体上来看权力确实得到了有效的限制， 起到了防止权力滥用专断的作用。然而，国家建构逻辑的体制设计会与变化的政治环境产生不适， 在美国由于权力的分立制衡， 导致了权力运行的牵绊过多，无法充分发挥公权力的整体运行效率。这从美国联邦政府的经常性停摆即可看出， 据不完全统计美国自 1976 年以来联邦政府停摆 20 余次，最长停摆天数为 35 天。政府停摆即是立法权对行政权、两党之间制衡关系的典型表现。有学者指出三权分立体制失败了， 因为它设置了太多的否决权，使得联邦政府无法有效运作，到了二十世纪，很明显这一体制使得一个国家不可能有效地管理国民经济，提供社会福利，也不可能保护国家不受外来威胁。基于此，国家建构逻辑逐渐失效，政治体制呼唤政治发展逻辑， 要求不仅注重防止公权力的滥用专断，而且要注重提高公权力运行效率，实现防止权力滥用专断与提高公权力运行效率的双重目标。在美国，表现为整体上保持三权分立制衡的政治体制，但行政权扩张、行政内部集权可以迅速地对复杂的行政事务做出及时的反应以激活政府效率，建立各种跨部门、跨区域的协调组织以保障效率等。总体而言，三权分立的政治性分权的国家建构逻辑是防止公权力滥用专断，而政治发展逻辑则是兼顾防止权力滥用专断与保障权力运行效率的，为之也形成了多种相适应的体制机制。

与美国不同，中国国家建构的逻辑是维持政权和社会稳定、扩大生产，在这种目标导向下形成了政治权力集中统一于中国共产党的公权力体制。总的来说， 在这种逻辑下新中国成立尤其是改革开放后实现了经济的飞跃式发展， 其根本原因在于“有为政府与有效市场”的良好运作，有为政府就集中体现为公权力运行的有效性和运行效率的提升。中国公权力运行的有效性与权力运行效率的提升主要是通过政治权力集中与治理权力分散来实现的。政治权力集中主要体现在中国共产党对于国家建设和社会建设的统一领导， 其特征是目标统一、力量集中，优势在于有利于治理环境的优化以及决策效率、决策权威性的提升，从而为提高权力运行效率提供基础。治理权力分散主要体现在国家权力统一不分割的前提下通过专业化分工的形式构建起权力之间的协作体系， 其表现形式有组织内分权、央地分权、部门分权等，其优势在于通过分工专业化提升执行效率。概而言之，中国公权力运行效率提升的关键在于巧妙地将集权与分权实现了很好的融合， 形成了集权与分权相互配合与支持的关系。然而，高效的权力运行效率并不能掩盖权力被滥用、权力专断的现实。从实践来看，中国的腐败曝光率、腐败发生率高居不下，这进一步印证了我国权力有效运行下滥用专断的严重性。因此，近年来我国正在推进的健全党和国家监督体系的实践探索就是为了解决公权力滥用专断的问题， 力图由国家建构逻辑转换为政治发展逻辑， 即既保障权力运行效率又防止权力滥用专断。在政治发展逻辑的导向下，试图形成中国共产党统一领导下的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制， 我们称之为“功能性分权体制”。

（二）功能性分权双重目标的实现机制

尽管中美两国在很多方面都存在巨大差异，但两国政治体制的设计及运行蕴含着权力的一般逻辑。第一，集权与分权都能够对权力运行效率的提升产生正向效应， 但其前提是要对权力本身的类别以及权力运行的环节加以区分。政治权力的集权可以保证良好的权力运行环境， 从而为决策效率、 执行效率以及监督效率的提升提供良好的制度环境，其权威性本身也可以助推效率的提升。除此之外， 在公共品的生产环节集权也有其合理性， 集权便于通过对权力过程的及时控制与内部协调提高效率。分权对于权力运行效率的提升主要体现在治理环节， 通过专业化分工提高权力运行的科学化程度，从而提高效率。第二，分权制衡与监督对防止权力滥用专断有正向效应。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，将权力分解开来，构建起权力联系，可以有效压缩权力滥用专断的空间。总的来说，从现有的政治实践来看，提升权力运行效率的方式是集权与分权融合且分权中协调， 防止权力滥用专断的方式通常是权力分立且制约。

在当代中国， 提高权力运行效率与防止权力滥用专断是功能性分权体系的双重目标， 需要依靠集权与分权、 制约与协调机制的合理配置来实现。详细地说，政治权力的集中统一既可以保证公权力运行环境的稳定，还可以保证目标统一、力量集中、决策有力，以提高公权力运行效率；与此同时，决策权、执行权、监督权之间的权力分离有助于分解繁杂的公共事务，以专业化、科学化的方式运行公权力， 并且在分离的基础上建立起多元的协调机制， 以避免权力分立的碎片化导致运行效率的丧失。当然，防止权力滥用专断也同样重要，将决策权、执行权、监督权分离且构建起制约关系可以较好地发挥作用。同时，在决策、执行、监督三个权力环节都引入民主化和科学化机制也可以避免因信息等问题导致的权力运行失误。总的来说，制约与协调， 兼之以集权与分权是实现双重目标的可行路径， 功能性分权体系正是在这一路径上探索。

二、功能性分权的对象、要义与特征

在当代中国， 保障权力运行效率与防止权力滥用专断对于政治发展至关重要。中国特色功能性分权体系正是为了实现这一双重目标而展开的实践探索，即构建集权与分权、制约与协调合理配置的公权力体制。那么，功能性分权的对象、要义以及特征是需要回答的基本问题。

（一）广义政府：功能性分权的对象

什么是政府？这是政府研究最为重要且基础的问题。实际上，我国关于“政府”有三个不同的理解，分别是government 、state 和“党和国家”。government 即人民政府， 是指行使行政权的国家机关；state 是与市场和社会相对应的政治国家的概念；在我国，执政的中国共产党行使国家职能，“党和国家”事实上是一个有机的整体性组织，而不是“党”与“国家”的简单组合，为了体现“党和国家”的整体性，我们将“党和国家”称之为“广义政府”，这是具有中国特色的政府概念，在广义政府中，执政党和其领导的国家机关处于同一个政治过程。

在美国等西方国家，“国家”包括立法机关、行政机关和司法机关，分别行使立法权、行政权和司法权。随着这种研究视野传入中国，中国学者也多在这一层面上进行研究， 探讨三种权力的属性以及三种权力之间的关系。但实际上，中国场景中的“国家”抑或是“政府”的概念应该得到扩展，这是因为中国共产党在整个公权力体制中处于核心地位，甚至是公权力主体之一，不将中国共产党纳入中国公权力体系是脱离实际的。近年来，将中国共产党纳入中国公权力体制在学界获得愈来愈广泛的认同， 一些学者认为中国共产党是理解当代中国政治的钥匙，主张“将党带回来”，提出“党政体制”的概括，并指出党政体制的基本特征是党的一元化领导，即权力中心的唯一性、权力结构的集中性、权力形态的统合性；“政党”嵌入“国家结构”的方式有设置党组、归口管理、领导小组、党的干部在国家机构中任职、“一套机构、两块牌子”、合署办公等。还有学者认为党的领导权与全国人大的立法权、国务院的行政权、人民政协的协商权、最高人民法院和最高人民检察院的司法权、中央军委的军事权、国家监察委的监察权一同形成了“七权分工”的政治体制。总的来说，在现代西方国家， 政党与国家的联系体现在政党是社会意见集中、反馈以及选举国家机关公务人员的工具，是选举型政党，具备“代表功能”和“表达功能” ，不在公权力体制中发挥直接作用。不过，中国共产党不仅发挥着集中反馈民意、举荐候选人的功能，更重要的是在国家治理中是核心主体， 即中国共产党具备了代表与表达、整合与分配、服务与引领三重角色与功能的复合定位。除此之外，中国共产党还具有治理功能， 整个国家治理体系以政党为中轴而构建，整个国家治理过程由政党主导而展开。总之，中国共产党和各国家机关共同形成了“广义政府”的公权力体制，在国家治理中发挥整体性作用。

由上可知， 包括中国共产党和各国家机关在内的“广义政府”是实际上的中国公权力体制的组成部分。那么如何认识、分析、理解“广义政府”这一公权力体制是至关重要的。在传统的公权力体制研究中，通常会采用“立法—行政—司法”的分析框架，而中国共产党的权力显然已经超出了“立法—行政—司法”的分析框架，除此之外新成立的监察委员会行使的监察权也无法被涵盖其中。基于此，以权力结构的视角定义的“立法—行政—司法” 的分析框架对于中国广义政府公权力体制的解释力渐低。但可以换种思路，以权力功能的视角构建的“决策—执行—监督”的分析框架来解释广义政府，也许更有解释力。这是由于任何一项事务完成的本质都是某一功能的实现，从“决策功能—执行功能—监督功能” 的视角来审视广义政府权力结构与权力过程， 对于认识中国广义政府有着特别的意义。

（二）政治集权与组织分权：功能性分权体系的基本要义

如上文所述， 广义政府是中国政治体制的实际形态，是中国特色功能性分权的对象。需要注意的是， 中国特色功能性分权体系并非意味着中国的公权力体制是完全的分权政体。具体来说，中国特色功能性分权体系的基本要义在于政治集权与组织分权两方面， 政治集权是功能性分权体系的基本前提， 组织分权是功能性分权的主要表现形式。政治集权主要体现在党的集中统一领导、党委根本决策以及党管干部等。国家权力分工协作不分立制衡的根本就在于党的领导为国家权力整合提供了平台， 所有国家权力在党的集中统一领导下开展工作。有学者指出，维持中国大一统（政治共同体）的有效方式是政治集权，这也意味着对西方多党竞争式民主政治的排斥。

组织分权是指在中国共产党对政治权力的集中统一领导之下进行的组织内部基于有效治理的分权。组织内分权集中表现在委员会制度，例如政治局常委分别担任人大、人民政府、政协等国家机关负责人， 以集体决策机制保障一旦政治局常委之间达成共识，再付诸表决或者实施，就不会出现根本性的分裂与对立。这也就从制度设计上避免了美国的“否决政治”，使得政治局常委会实际上是不同国家机关在最高层面的分工协调平台，形成了中国独特的分工而不分立的政治体制。需要说明的是， 委员会制的组织内分权安排不仅是在中央层面运行，在地方上也普遍施行。此外，不少地方为了防止主要领导在决策过程中出现权力过度集中的现象， 在权力信息公开的基础上实行了“五个不分管制度”， 对各部门内的权力进行了横向的切割与分离， 主要负责领导不直接分管干部人事、财务管理、工程建设、行政审批和物资采购五项工作， 该五项工作由领导班子中的其他成员负责分管。其中，分管财务的副职领导不同时分管工程建设项目。最后，组织内分权还体现在行政系统中行政正职与多位副职分管不同的业务工作， 分管领导在分管业务领域有较大的管理权和决定权，行政正职也不能直接任免行政副职。就此来看，中国的行政系统不是集权而是相对分权的，体现为组织内部的分权治理。与此不同，美国则几乎不存在这种组织内分权，美国的行政系统内部较为集权，据鄢一龙统计，美国总统可以任命7000 多名的政府官员，包括数百名联邦法官、军事和外交领域的最高领导， 其中只有 500 名左右需要参议院批准。

（三）功能性与嵌套性：功能性分权体系的核心特征

决策、执行、监督是任何现代管理活动都具备的三种功能，“功能性分权” 强调权力分立的功能属性，而非权力分立的主体属性。中国特色功能性分权体系中同一权力主体可能承担多种功能，在不同的权力运行环节发挥着不同的功能，或决策或执行或监督。这种多功能性是由于权力主体之间存在相对性和嵌套性的特征，举例来说，某市委相对于省委行使执行权， 相对于所属县区行使决策权。功能的相对性在广义政府内部又体现为同级人民政府相对于同级党委和人大行使执行权，相对于下级人民政府行使决策权，这种多功能性和功能的相对性如图 1 所示。当然，监督功能需要区分为业务监督和廉政司法监督， 业务监督权通常由业务决策主体行使， 廉政司法监督则体现出一定的主体性，由纪委监委、法院检察院行使。功能性分权强调权力主体的多功能性和相对性，将各权力主体置于决策、执行、监督的权力环节中分析其权力关系， 同一权力主体在不同的权力环节所行使的权力类型是不同的。

图 1 中国特色的功能性分权体系

功能性分权体系的另一特征是嵌套性， 是指在决策权、执行权、监督权行使中又存在另一层次的决策权、执行权与监督权。具体说来，决策中的决策权、执行权与监督权，执行中的决策权、执行权与监督权，监督中的决策权、执行权与监督权。例如，一项决策的做出会经过决策提议、决策执行与决策监督等环节， 一项决策的执行也会经过执行中的决策、对执行中决策的执行以及监督等。除此之外，嵌套性还体现在双层的权力结构，即一是决策权、执行权、监督权所形成的权力结构，二是决策权内部结构、执行权内部结构、监督权内部结构，如图 1 所示。基于此，在功能性分权制约与协调机制设计的时候要注意其嵌套性特征， 从两个层面出发，一个层面是决策权、执行权、监督权之间的相互制约与协调，另一层面是决策权内部、执行权内部、监督权内部主体间的相互制约与协调。另外，“决策—执行—监督” 三分的功能性分权体系不仅指权力的横向结构与运行， 也包括权力的纵向结构与运行。

三、功能性分权体系权力结构中的制约与协调机制

中国特色功能性分权的对象是广义政府，其基本要义是政治集权与组织分权， 核心特征是功能性与嵌套性。中国由于执政党的统一领导，立法机关、行政机关和司法机关各有分工，但不存在权力相互制衡的政治性分权关系。不过在政治发展逻辑的导向下，中国特色功能性分权体系中也逐步建立起一些制约和协调机制， 且这种制约与协调机制是在中国功能性分权体系权力结构和权力过程的双重维度上同时体现的。在这里，“制约”至少可以有三重理解：一是来自制度规则的约束，通常表现在权力的制度化配置， 意即任一事项的完成都是需要由特定的权力主体经过法定程序才能完成，而并非独断专权、任意为之；二是来自其他主体的约束，如全方位的监督；三是基于事权分离的双向限制，权力主体共同参与到权力过程中，任何单一权力主体都无法拥有完整事权。所谓协调，是指参与活动多主体行为的同步化、合作化，通过有效配合达到共同追求的效果。协调机制也可以有内部协调、外部协调和混合协调之分，内部协调又可称为“互动式协调”，即权力主体通过行为衔接与互动进行的功能协调；外部协调又可称为“介入式协调”，即赋予一个独立的权力主体对其他权力主体及其功能进行协调；混合协调是指兼具互动式协调和介入式协调的特征， 在互动行为主体中指定牵头协调主体进行功能协调。组织功能的实现取决于权力结构与权力过程。所谓权力结构， 本质上是一种由不同权力主体相互联系而形成的相对稳定的、静态的关系模式。本文试图用“五年规划”制定的例子窥探中国功能性分权体系的权力结构与权力过程以及其间的制约与协调机制。之所以选择“五年规划”制定为例，是因为五年规划具有代表性，与其他党和国家重大事项（党和国家机构改革、监察体制改革、中央经济工作会议等）具有一致性；同时，五年规划制定还具有主体上的广泛性， 几乎囊括了所有的党和国家机关和民主政治力量， 最能够反映出中国公权力体制的诸多情况。

（一）功能性分权体系权力结构中的制约机制

在中国，权力的绝对集中已不复存在，实践中初步形成了中国特色的功能性分权体系。在功能性分权体系中， 权力结构层面现有的制约机制突出体现为权力的制度化配置和内外部力量对公权力的约束。

权力的制度化配置主要是指权力结构不是任意变动的，不以个人意志为转移，有一套制度化、法律化的稳定的权力配置体系将权力主体和行为流程进行限制。 “五年规划”的制定过程可以体现制度化的权力配置体系，当然，这种制度化的权力配置体系不仅在“五年规划”中有所体现，在几乎所有的党和国家重大事项中都是如此， 因此这套体系是具有稳定性的。当前，“五年规划”的制定流程现已呈现出如图 2 所示的稳定的结构， 这一稳定的结构使得内部的各权力主体受到一定程度的约束。从参与主体来看，中国共产党中央政治局、全国人大、国务院等党和国家机关都参与其中，且呈现出一定的制度性。国务院发改委负责制定前期的调研总结与思路准备工作， 中央政治局拟定《建议》，国务院《纲要》起草小组根据《建议》起草《纲要》，全国人大负责审议通过，国务院根据《纲要》制定《任务和工作分工》，各部门据此执行。可以看出，在整个“五年规划”制定中，党的中央政治局和全国人大实质上行使的是决策权， 国务院相对于党的中央政治局和全国人大而言行使的是执行权，这是制度化的权力配置。从制定流程来看，制度化的权力配置还体现在流程的稳定性， 以程序制约权力。“五年规划”的制定依据“发改委 →中央政治局 → 《纲要》起草小组 → 全国人大审议 →国务院制定分工执行计划”的流程施行。总之，制度化的权力配置可以对功能性分权体系中各权力主体形成一定的制约作用。

图 2 “五年规划”制定的结构与流程

内外部力量对决策权、执行权、监督权的约束是功能性分权权力结构中制约机制的第二个体现， 这种制约既体现在公权力体系内部的约束也包括外部力量对公权力的约束。具体来说，内部约束主要包括纪检监督、国家监察、审计监督、司法监督、人大监督；其中纪检监督、国家监察和司法监督作为独立的监督机关对决策、执行、监督过程中公权力的违纪违法行为进行约束；人大监督以及上下级之间的约束通常是基于业务决策、 业务执行以及业务监督的约束。外部约束主要包括民主党派监督、政协监督、媒体监督、公民监督、网民监督、 社会组织监督等。这些外部约束具有及时性，在决策、执行、监督的任何一个环节都可以发挥作用。总体而言，中国功能性分权权力结构层面的制约机制更多地体现在权力的制度化配置带来的约束以及内外部力量对公权力的约束， 而非基于事权分离的双向限制式制约， 不具有双向对称性等特点。

（二）功能性分权体系权力结构中的协调机制

权力结构层面制约机制的建立意在防止权力的滥用专断， 而协调机制的建立意在保障和提高权力运行效率。总的来说，在权力结构层面，功能性分权体系的协调机制主要有介入式协调机制和互动式协调机制两种。

介入式协调机制在权力结构维度主要体现为党的系统与集体决策机制。在中国，中国共产党为了加强对国家的领导，成立了多个“系统” 。在中央层面上， 每一个主要的系统都由一位政治局常委领导。在省一级，这一职能由省委常委的每位成员承担。例如，地方上省委书记通常兼任省人大常委会主任，省委副书记兼任省长，其他常委也都兼任纪委书记、组织部部长、宣传部部长、重要地市书记等职。所以，常委制度与党的系统的制度化对接为决策权、执行权、监督权之间的协调提供了平台。与此同时，集体决策又为常委之间的讨论协调提供了平台， 这种决策体制是中国政治体制的中枢系统，也是决定中国发展的关键因素。换言之，不同的广义政府部门可以通过集体决策进行协调，同时也广泛吸取各执行部门、 监督部门的意见，从而做出合理决策。如此做法，不仅可以体现决策的民主性、科学性，还可以增强决策的可执行性。

互动式协调机制在权力结构维度主要体现为党组协调机制。党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立的领导机构， 在本单位发挥领导核心作用。党组的设立一般应当由党的中央委员会或者本级党的地方委员会审批，党组事实上全盘负责政府机关里的行政工作， 党组书记对部门的重要事务有最终发言权， 并通常批准和发布重要的文件， 党组的主要目的是监督它所属政府机构的一些重要举措（如政策制定、政策执行和人事任免）。实际上，从横向来看，作为决策者的党委可以通过设置在其他国家机关的党组进行决策权、执行权、监督权之间的协调。

四、功能性分权体系权力过程中的制约与协调机制

所谓权力过程， 是指权力主体为了实现权力目的所需执行的一系列相互联系的行为和活动，这些行为和活动在时间上相互连接、 在空间上环环相扣。从本质上来讲，权力结构和权力过程是两个不同的分析视角，但其分析对象是一致的。对中国公权力体制进行审视， 权力结构可以看到稳定的权力关系， 权力过程可以看到权力关系的运行形态。在功能性分权理论视角下，权力过程维度中制约与协调机制的设计就突出体现为多种程序性机制。

（一）功能性分权体系权力过程中的制约机制

如前文所述，功能性分权具有嵌套性特征，功能性分权体系权力过程中的制约机制也有嵌套性多层次特征：第一，决策权、执行权、监督权之间的制约机制；第二，决策权内部、执行权内部、监督权内部各自的制约机制。在第一层面，主要包括决策权主体对执行权主体的绩效评估与执行权主体对决策的灵活执行， 决策权主体对执行权主体的命令与执行权主体在执行中的自主性， 当然监督权主体对决策和执行的过程监督也形成了三者之间的制约关系。

在第二层面， 权力过程中的制约机制需要从决策权、执行权、监督权三个方面分别探讨。第一，在我国广义政府中， 决策权内部的制约机制主要是指党委与人大的间接性制约机制。党委和人大同属于决策权体系中，党委行使决议权、人大行使决定权，共同组成决策权结构。在决策权运行过程中，二者可在人事任免、立法以及预算等方面进行否决、制约。如在“十二五”规划制定中，人大曾对依据党委《建议》撰写的《纲要》进行微调，包括内容分类和具体指标的设定，这实质上是一种制约。第二， 执行权内部的制约包括多个执行权主体的相互制约和外部权力对执行权的制约。在我国，多个执行权主体的相互制约机制可分为因竞争产生的制约（如地区竞争、部门竞争）和因目标差异产生的制约 （对于部门交叉事务的不同目标导向）；外部权力对执行权的制约主要表现为双重从属机制， 即既受同级国家权力机关的领导又受上级主管机关领导的制度， 这使得执行机关必须综合两种意见进行公共事务的执行， 这也体现了执行意见的博弈与制约。第三，监督权内部的制约是指监督权主体之间的制约，其主要的机制是否决机制，如监察委有监督、调查、处置等职权，对于调查得来的证据，可以直接提交给司法机关作为审判证据。但是，若司法机关若认定监察委需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查。除此之外， 中国的公、检、法三大执法机关形成了相互制约的关系。另外，对监督缺失的追究或过度、错误行使监督权的追究等责任追究机制也是监督权内部常用的制约机制。总的来说，在权力过程维度，制约机制在不同层面、 不同权力类别内部都有不同的表现形式，但最重要也是最为基础的制约是程序制约，这在法治中国的建设过程中也在逐步地完善。

（二）功能性分权体系权力过程中的协调机制

与制约机制一致， 功能性分权体系权力过程中的协调机制也分为两个层面。在第一层面，决策权、 执行权、 监督权之间的协调主要为介入式协调。例如，成立特定事项的领导小组和议事协调机构（领导小组成员通常涉及多个部门，如党委、人民政府、纪委监委等），试图通过组织化的方式为决策权、执行权与监督权提供协调的平台，通常在重大工程项目或国家重大改革中会频繁出现，如中央全面深化改革委员会（领导小组）、中央财经领导小组、 中央社会治安综合治理委员会等。同时， 各党政部门党组向上级党委进行工作报告或请示也便于党委进行决策和对其他执行与监督部门开展协调工作。

在第二层面， 权力过程中的协调机制需要从决策权、执行权、监督权三个方面分别探讨。决策权内部的协调主要为互动式协调， 党委和人大在人事任免、立法、预算等方面进行多次沟通，以确保决策的正确性， 目前二者之间协调的制度化水平还有待在互动式协调的路径中进一步完善。执行权内部的协调机制较为丰富，兼具互动式协调、介入式协调与混合协调。互动式协调和混合协调主要体现在职责分工与牵头负责机制， 即人民政府作为主要的执行权行使主体，在决策制定之后，需要对决策的任务进行任务划分并对其进行职责分工，在执行中进行部门协调。由于公共事务本身是复杂的， 即使在任务划分之后也必然会存在一项公共事务多部门执行的情况， 这就需要指定一个牵头负责部门， 由其来负责协调各相关部门关系，敦促公共事务的顺利执行，以便执行任务之间进行协调，从而保证总体决策任务的全部执行，这在五年规划的执行过程中十分普遍。介入式协调主要表现为通过领导小组与联席会议等形式将各部门或各地区政府意见集中到一起， 统一协调问题，以便及时调度、安排、研究、处理重大问题，及时交流和沟通思想，统一行动，提高工作效率。在“十二五”规划中，为了加快京津冀一体化，成立了京津冀协同发展领导小组， 多次召开地区联席会议、党政联席会议等。监督权内部的协调主要为互动式协调， 即各种监督权主体通过业务衔接与互动进行功能协调，如国家监察体制改革之后，监察委的合法搜集取证可以直接作为法院 / 检察院的审判证据，这就极大地增强了监督合力。

五、总结与展望

权力是政治的基本要素， 由权力构成的权力结构与权力过程是极为复杂的。宏观地看，不同配置形态的权力结构和权力过程共同形塑了不同的公权力体制。在美国，立法权、行政权、司法权既相互分立又相互制衡的权力结构及其运行机制形成了政治性分权的公权力体制；实践和理论都证明，政治性分权的公权力体制不适合中国。然而，我国并不否定分权与制约的实践价值。从公权力运行的一般规律来看， 要想实现提高权力运行效率和防止权力滥用专断的双重目标， 在中国最合适的路径是集权与分权、 制约与协调机制的合理配置。基于此，近年来中国的政治实践正在探索中国共产党集中统一领导下的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，力图通过决策科学、执行坚决、监督有力实现提高权力运行效率与防止权力滥用专断的双重目标，我们将之概括为“中国特色功能性分权体系”。在这个体系中，功能性分权的对象是广义政府（即党和国家的统合整体），在广义政府内部进行决策权、执行权、监督权的横向与纵向划分；功能性分权的基本要义是政治集权与组织分权， 政治集权体现为中国共产党对国家与社会建设的统一集中领导，组织分权则是基于有效治理的分权；功能性分权的核心特征是功能性和嵌套性， 功能性是指权力主体的多功能性和功能的相对性， 嵌套性是指决策权、执行权、监督权的层级化形态。总体来看， 中国特色功能性分权体系呈现出“强协调—弱制约”、“强监督—弱制约”的特点，在广义政府内部存在着诸多组织化或程序化的协调机制，但相对来说制约机制较为缺乏。与此同时，已有的制约机制也多是约束机制 （即来自制度与其他力量的约束），而非基于事权分离的双向强限制。当然，本文所描述的制约与协调机制不是中国公权力体制的完整写照， 但确在一定程度上反映了现状。最后需要再次强调的是，从权力结构和权力过程来审视、提升功能性分权的合理性、科学性和有效性，建立健全适合中国国情的分权体系，无疑具有极大的政治与理论意义。

往期回顾

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文章来源 /《浙江社会科学》2020年第1期

    本期编辑 /高金婷