我国PPP发展制约因素解析与路径优化
作者简介
徐玉德，中国财政科学研究院财务与会计研究中心主任、研究员、博士生导师；
李化龙，中国财政科学研究院研究生院博士研究生。
PPP 快速推进阶段项目投资从激增走向平稳，项目合作过程中的潜在风险有效降低，但科层制治理模式下 PPP 仍未摆脱过强的融资属性，影响契约治理互惠合作价值目标的实现。网络化治理以其专业性和灵活性等优势，能够有效平衡政府与企业和利益相关方的伙伴关系，弥补政府完全主导的治理缺陷。本文针对当前 PPP 发展过程中制度供给的短板，从优化 PPP 治理功能角度出发，提出修订完善法律法规、建立持续优化的风险分担机制、吸纳多主体参与治理、建立财政风险防范和风险补偿机制等改进措施。
近年来我国 PPP 的快速发展极大地缓解了基础设施与公共服务供给的财政压力，但地方政府与社会资本的机会主义行为，放大了项目合作过程中的潜在风险。出现契约治理失效、风险分担不合理、项目融资杠杆率过高、公共服务产出无法达成绩效目标等诸多问题。如何加强风险防控制度建设，整顿治理现存问题，对规范 PPP 市场发展至关重要。如何通过吸纳利益相关方参与推动治理主体的多元化，实现 PPP 项目中政府、市场与关系网络的共建、共治，成为当前和未来一段时期需要研究的重要现实问题。
一、我国PPP的发展历程及新阶段的典型特征
（一）政府与社会资本合作的发展历程
PPP 在我国的运用已有 30 余年历史，2014 年管理政策的密集出台将 PPP 划分为前后两个截然不同的发展阶段。外商投资于电力、饮用水、污水处理等有收益来源的特许经营项目成为 20 世纪 80 到 90 年代PPP项目的主要方式。1984 年建成的沙角 B 电厂是国内首个吸引香港资本采用 BOT 模式参与建造的大型公共基础设施项目。2004 年以后政府与社会资本合作领域进一步拓展，建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第 126 号）为城市供水、污水处理、燃气供应等领域的 PPP 合作提供了政策基础。随着城市化进程的加速，城市基础设施的特许经营也开始采纳 PPP 模式运作。北京地铁 4 号线引入港铁集团和首创集团组成联合体的特许经营模式取得了较好的效果，北京地铁 14 号线与 16 号线也相继与港铁签约。
2014 年之前，政府与社会资本合作数据并没有官方的统计，程哲等通过对公开信息的交叉验证构建了包含 1221 个项目的数据库。这一时期 PPP 项目投资总额超过 1 万亿元，项目运作主要包括三个方面的特征。一是运作方式以 BOT 模式下的特许经营项目为主。其中社会资本方主要为外资企业，随着投融资体制改革，国有企业越来越多地参与到 PPP 项目投资当中。二是 PPP 项目回报机制和行业分布都较为集中。这一时期项目回报机制主要是使用者付费，大型项目多集中于交通领域。三是项目主要集中于东部地区，中西部地区 PPP 项目则较少。东部发达省份经济发展速度较快，使用者付费为主的运作模式下，迫切的基础设施需求能够更好地与流量增速相匹配。
（二）激增与失速：PPP 发展新阶段的典型特征
政策层面正式提出政府与社会资本合作（PPP）始于 2014 年。2014 年 5 月财政部成立政府和社会资本合作领导小组成立，《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金［2014］76 号）为政府与社会资本合作推广奠定了政策基础。《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113 号，下称 113 号文）、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资［2014］2724 号，下称 2724号文）两项文件为项目运作设计了具体的操作指引，政府社会资本合作正式走进公众视野。经过 5 年的高速发展，入库项目规模快速扩张，行业覆盖日趋多元，回报机制逐步多样，区域分部向均衡发展，无论从项目规模还是数量来看，我国均已成为全球最大的 PPP 市场。
1. 项目总量“井喷式”增长结束
2014 年《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43 号文）发布后，融资平台公司融资受到严格的政策约束，在通过“开前门，堵后门”方式解决地方政府债务问题的整体思路下，具有操作透明、开源节流等特点的 PPP 模式成为化解地方政府债务的主要方式之一。在政策积极推动下，2014 年来 PPP 项目成交量和成交规模均快速扩张，2016、2017 年更是迎来了项目入库高潮，2017 年全年全国落地项目 2633 个，投资规模达到 3.96 万亿元（见图 1）。
随着中央防范化解重大风险工作的推进，2017 年岁末以来 PPP 行业迎来严监管，《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金［2018］54 号）和《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发〔2018〕106 号，下称资管新规）针对前期工作违规、高杠杆融资以及隐性债务问题进行集中整治，导致 PPP 交易数量和规模双降。根据财政部项目统计口径，2018 全年成交项目 2185 个，总成交额 2.73 万亿，均较上年有大幅下降。
2. 国有资本参与 PPP 投资有效推动市场发展
与西方国家社会资本主要为私人资本不同，我国PPP 项目投资中国有企业占据了主导地位。这一现象与我国公有制为主体的经济制度和 PPP 项目市场结构关系密切。一方面工程项目建设领域国有企业占据主导地位，并且具有较强的融资能力；另一方面交通运输、市政基础设施等领域 PPP 项目投资额巨大，收益水平却不高，对更加注重盈利性的民营企业和外资企业而言缺少足够的吸引力。值得一提的是，地方国企在PPP 竞争过程中扮演了较为特殊的角色。从区域分布来看，地方国企中标重要集中在西部地区，并且注册地省份中标的比例较高；从行业分布来看，地方国企中标集中于交通运输、市政工程和生态建设与环境保护类项目，并且回报机制向来以政府付费和可行性缺口项目为主，是低收益项目的主要投资者。
国企积极承揽 PPP 项目也带来竞争不充分与企业的债务问题。地方国企往往与地方政府具有紧密的联系，113 号文虽然禁止了融资平台公司参与 PPP 项目投资，但《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42 号）发布后监管政策出现松动，允许已建立现代企业制度且市场化运营并明确今后不再承担地方政府举债融资职能的平台公司作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，同一区域内平台公司参与属地 PPP 项目竞争对市场秩序造成一定威胁。此外，央企及子公司占据了市场的半壁江山，高杠杆融资引起了国资监管部门的重视。《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管 192 号）对央企股权出资、控制企业杠杆水平提出了严苛的要求，导致央企PPP业务占比在2018年明显下滑（见图2）。
3. 政府付费项目占比逐步减少，可行性缺口补助项目仍为主流
由于大多数 PPP 项目经营性属性较弱，PPP 项目库主要项目回报机制集中于政府付费和可行性缺口补助项目，使用者付费项目较少，这与 2014 年前 PPP 运作以特许经营为主的运作方式形成鲜明对比。从西方国家的发展经验来看，政府付费项目占据多数是公私合作的常态。但政府付费项目的累积增加了政府方长期支出责任，形成对预算支出的压力，加之地方政府为加快推动项目上马，出现以抽屉协议等方式固化支出责任等问题，进一步损害地方财政的可持续性。
绩效考核新政的实施显著降低了政府付费项目的比例。2017 年 11 月《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92 号，下称 92 号文）以项目库管理为抓手，提出项目各阶段规范运作的要求。2019 年 3 月发布的《关于规范推进政府与社会资本合作（PPP）工作的实施意见（征求意见稿）》提出，规范的 PPP 项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐性债务，同时原则上不再开展完全政府付费项目，封堵了无经营性项目的缺口。山东省更是提出了可行性缺口补助项目使用者付费不低于 50% 的硬性标准。政府付费项占比在 2019 年前 5 个月出现了明显下降（见图 3）。
4. 中西部地区项目占比较高，但逐渐回归均衡
2014 年之后 PPP 快速发展阶段的另一个重要特征是中西部地区 PPP 项目引入与落地均占据较大比重。西部地区项目入库总量在 2016 年至 2018 年间远远高于其他地区，2017 年第三季度峰值达到 7315 个。同一时期，项目数前三的省份是山东（含青岛）、河南、内蒙古，合计占管理库的 27.2%；投资额居前三位的是湖南、贵州、云南，占同口径全国总投资的 23.1%。而92 号文发布后，不合规项目开始被清退，退库前三位的是新疆、山东（含青岛）、内蒙古，合计占退库项目总数的 50.0%（见图 4）。
总体来看，中西部地区由于基础设施建设相对落后，市政工程、交通运输、生态建设和环境保护行业项目占据整体投资数量和投资额超过总项目总量 2/3，突显其巨大的融资需求。加速基础设施的压力下，也催生了违规入库等机会主义行为。
二、PPP 高质量发展面临的风险因素与制度短板
（一）微观风险向宏观领域转化，制约 PPP 可持续发展
1. 合同违约风险外溢损害合作方利益
政府与社会资本合作首要的风险因素是合同双方违约所造成的风险。PPP 合同兼具行政合同和民事合同属性，政府方规划、监督、处罚等事项属于特许协议中行政争议范畴，协议的履约、变更、解除等属于民商法协调。合同违约主要源于政府方不当行使权力与社会资本方未能完成履约责任。通常而言，合同违约根据违约可以分为可以通过继续履行、补救或者赔偿而得到弥补的一般违约，与可能导致合同终止的重大违约。政府方违约往往对项目造成重大影响。政府付费拖欠是最为常见的政府违约行为。其次是政策变更所带来风险。例如 2002 年 9 月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，上海大场水厂项目由于政府不履行固定收益条件，导致项目最终被收回。第三是政府方违反唯一性条款。例如泉州刺桐大桥项目，政府方随后兴建了另外 7 座大桥，最终陷入长期纠纷。政府方违约影响政府方信誉，降低社会资本投资信心。社会资本方违约主要风险包括项目公司未能及时完成工程建设，提供的产品或者服务未能达到合同标准等，其中项目公司资不抵债最终破产的后果最为严重，风险最终会扩散至利益相关方。例如英国最大的承包商 Carillion 的破产让政府部门、金融机构与行业协会都投入了巨大的应急救援成本。
2. 项目融资风险威胁投资主体财务健康
PPP 项目的融资风险主要是项目建设初期高杠杆融资、融资成本超预期以及项目运营阶段再融资的不确定性等。由于单个 PPP 项目规模较大，项目融资前期社会资本方缺少足够的资本金投资，进而出现“小马拉大车”现象。社会资本通过“影子银行”等渠道以小股大债、明股实债方式完成资本金出资，过度放大了 PPP 项目杠杆，地方政府违规承诺回购，形成风险外溢。项目负债融资过程中，由于金融机构信贷审核基于主体信用而非项目信用，社会资本方及其母公司往往承担了较大融资风险，当资金链出现危机时威胁社会资本自身的财务状况。例如上市公司东方园林高负债运营加之政府付费拖欠，资金链面临威胁后导致裁员危机。再融资阶段，由于退出机制不健全，缺少发达的资产证券化市场，主要依赖于社会资本或政府方回购，投资主体运营期融资风险也广泛存在。
3. 高杠杆基础设施融资增加地方政府债务风险
地方政府的机会主义行为和融资过程中形成的直接债务与或有债务问题是两类主要债务风险。一是机会主义行为产生的风险。地方政府为了快速推动项目落地，积极参与到项目的融资和运营环节当中。地方政府在项目资本金融融资过程中，通过承诺进行股份回购等方式扩大其支出责任。融资环节政府方为社会资本方出具违约担保，或者牵线地方担保机构为项目融资担保，提高其融资信用水平，造成风险的不当转移。二是 PPP 项目政府投资与付费形成的直接债务和或有债务。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》赋予专项债投资 PPP 项目的合法渠道，但此类直接债务也增加了地方政府的杠杆水平。此外，由于 PPP 项目预算仅核算当期支出，在中长期预算制度还不够成熟条件下，PPP 项目形成的未来政府付费无法反映到政府财务报告之中，加之政府方或有负债规则的缺失，造成对政府债务的严重低估。随着 PPP项目落地总量的提升，债务风险进一步积累。为推动PPP 项目快速落地，短期内债务的激增可能带来长期的财政风险，个别地区出现财政困局时，又势必导致风险处置责任向上一级政府的转移。
（二）多领域制度供给不足，降低伙伴关系治理效果
1. PPP 条例亟待进一步修订
PPP 立法的目标应定位于推动 PPP 模式的善治。对于社会资本参与改善政府公共服务供给效率的合作，其立法更应立足于治理明确合作过程中利益相关方的权力、权利和责任关系，并着力于破解实践当中阻碍PPP 规范发展的重大体制机制问题。当前《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》仍存在诸多不足之处。首先，PPP 治理的包容性有待提升。PPP 的多元治理包括参与主体的多元以及运作模式的多元，最终落实于治理权的多元。当前项目从规划到实施的权力配置仍由政府主导，企业、金融机构以及非政府组织对项目策划的参与度仍然不足。其次，需要更多关注对政府行为的约束。政府权力缺少约束体现在两个方面，一方面是部门利益固化，形成监管权的竞争。另一方面是项目实施过程中政府不恰当行使权力。PPP 条例作为 PPP 领域的“宪法”，应明确财政、发改等部门的核心职责，克服当前多头治理的困局，同时应加强对政府信用建设的关注。第三，缺少对长期发展的理性规划。市场对条例反馈的意见集中于招投标程序障碍、用地法律适用、再谈判机制设计不完善等问题，立法工作在解决现实关切的基础上，还应着眼于 PPP 运用的长期目标，改变注重项目融资落地，轻视公共服务质量的价值导向。
2. 市场化融资机制不畅导致市场增速回落
PPP 项目融资过程中出现的政府干预过多、融资机制缺少创新、融资渠道过窄等问题极大地限制了市场活力。首先，项目资本金制度阻碍，引致项目债务风险。项目资本金制度是 20 世纪 90 年代国务院宏观经济调控的政策工具，主要目标是抑制产能过剩行业的过度投资。PPP 项目大多属于公益性基础设施建设项目，项目资本金比例要求往往大于 20%。这对于动辄数十亿投资规模的 PPP 项目社会资本方而言是一笔巨大的前期投入。社会资本的应对措施是以主体信用融资投入项目公司，或者借助“影子银行”的资金成立产业基金，实现资本投入。资本金债务化的负面后果是社会资本承担了高额的债务。专项债新规的出台以政府信用提高了项目资本金可融资性，但也扩大了重大项目中政府直接负债水平。其次，PPP 项目再融资难度大，退出渠道匮乏。除开发性金融机构外，PPP 项目难以获得金融机构的长期贷款。贷款的中长期退出需求强烈，当前 PPP 项目再融资主要依赖于融资置换。以项目信用采用优先追索方式的项目贷款有限，PPP 项目融资置换极易受到外部金融环境变化的影响。当货币政策收紧时，缺少融资来源的 PPP 项目面临资金链断裂风险。从国际经验来看，PPP 项目的资产证券化和特定行业 Reits 的引入是解决债务融资的良方，而项目股权交易市场的建立有利于养老金等长期投资偏好资金的进入，是社会资本退出的最优制度安排。
（三）监督权力分配不协调降低外部治理实效
1. 纵向监督机制存在监管冲突
PPP 监督机制中，纵向的监督为上级主管部门对项目公司和社会资本的监督。纵向监督的特征是监管机构对被监督者违规行为的纠正与惩戒。监督权来源于权力的功能性分权。PPP 项目运作受到多方监管，监管权被多个机构分项的分权安排下，监管机构间的竞争难以避免。在快速推动阶段，便会出现“监管竞次”现象，上级管理机构放松监管标准，下级监管机构降低执行标准。如 PPP 快速发展阶段，对社会资本方主体要求不断放松，大量不合规项目进入 PPP 项目库。而多部门监管的另一个负面后果是监管的冲突。主要表现对于职能重叠部分监管的重复，对于职能边界模糊的行为，则存在监管真空。例如 192 号文之前，国企高杠杆参与 PPP 项目投资并未引起国资监管部门足够的重视。
2. 横向监督机制缺少必要授权
横向监督的权力来源于监督权的分立。专家与公众等外部监督者根据被法律或者管理机构授予的监督权对项目运营过程进行督查。社会公众往往不具有直接的惩罚与纠偏的具体权力，而是通过意见表达和向执法部门举报等方式向具有监督权的权力机构提供必要的信息。监督者由于不能够参与到权力执行过程，仅能在事后予以追究。在 PPP 项目运作过程中公众监督的主要形式是价格听证与对危害公共利益行为的督查等。价格听证等公众咨询过程中监督权难以落到实处是公众监督面临的主要问题。PPP 条例提出：“对社会资本方违反法律、行政法规规定的行为或者对提供公共服务的质量等问题，任何单位和个人可以向政府有关部门举报、投诉，有关部门应当及时依法处理。”但公众不仅仅对公共服务的负面后果享有投诉的权利，以公共服务绩效为导向的 PPP 还应当赋予公众对项目运营积极效果的评价权利。在举报、投诉监督渠道之外，仍需丰富公众参与的途径。而专家力量作为横向监督的一种特殊形式，其独立性往往受到行政力量的干扰，进而造成专家意见公允性下降。
三、从科层制治理到网络化治理：PPP发展模式转型的必然路径
（一）科层制治理推动 PPP 融资导向
全球治理委员会在《我们的全球伙伴》研究报告中将治理定义为各种公共或私人部门个人以及机构管理共同事务的方法总和。PPP 的治理主要是指政府在基础设施和公共服务供给过程中引入激励机制和私人部门参与层面的治理，即政府与私人部门共同管理公共服务的协调互动过程。中国式 PPP 模式的运用内涵了科层制的内核，与平等合作的伙伴关系式 PPP 不同的是，科层制治理模式下各级政府主导了和社会资本之间的契约，PPP 更多的是政府公共服务职责市场化的工具，形成过度注重资本合作的工具主义导向。价值理念的差异导致 PPP 科层制治理模式与平等协作公私合作伙伴关系具有迥然不同的特征。首先，项目选择与评价以政府本位为标准。政府本位逻辑下，PPP项目的选择更多地考虑促进经济发展的作用。PPP 项目中市政工程、交通运输、生态建设和环境保护行业项目居多，而市政工程项目占据首要地位。与之形成对比的是，科教文卫等民生领域项目相对较少。其次，合作执行以政府控制为导向。在选择社会资本参与时，倾向于具有行政等级的国有企业和与地方政府具有某些共同利益的城投公司。而在执行项目的政府付费考核时，注重对合作方的严苛要求，而对政府方履约缺少必要的限制。最后，风险治理以权威模式推动。当项目操作过程中出现合同风险或者债务风险时，主导风险处理的方式仍然依赖于政府主导的运动式整治与危机救助，而非基于契约的协商。
韦伯的科层制理论中科层制管理体制建立在理性行动的基础之上，但这种理性的预设也带来许多非理性的行为，例如希望以包罗万象的政策、方针、计划兼顾所有群体的利益和偏好。风险社会中面临诸多的不确定性，依靠单一的规章制度难以解决各方的矛盾冲突。当这种科层制倾向深入到 PPP 治理过程中时，对 PPP 市场的可持续发展造成诸多不良影响。其直接表现是，以政府付费、市场付费和可行性缺口补贴来划分的 PPP 项目分类标准，产生了对地方政府追求达成“两评一案”标准为目标的项目推荐机制。政府财政支持对项目现金流的隐性担保成为项目测算的标尺，市场因此也只注重地方财政状况与可融资性，对 PPP 项目未来的盈利能力、技术创新性和社区利益缺少关心，最终形成一种以融资为导向的 PPP 运作趋势。当政府在合作中具有过强的主导作用时，地方政府不乏以直接或间接方式协助社会资本融资，违规担保、固定收益承诺等问题频繁出现。在 PPP 项目被赋予“保投资，稳增长”等职能后，政府方监管者角色中出现道德风险，出现财政支出能力测算过高、无视 10% 财政红线、主动协助问题项目入库等问题。在预算软约束仍然普遍存在的情况下，地方政府监督和合作的角色定位偏差，放大了 PPP 合作原本就存在的合作风险，并在宏观层面汇聚形成财政金融风险。
（二）PPP 治理向网络化治理转型的具体路径
从 PPP 推动国家治理现代化的功能上来看，PPP治理模式随着人们对 PPP 认识的深化而逐步转变。我国人均基础设施存量仍远远落后于西方发达国家。PPP 项目主要集中于能够产生潜在经济效益和社会效益的大型建设项目无可厚非。但与此同时，还应看到PPP 功能的丰富性。彭程在首届开发性 PPP 论坛上提出开发性 PPP 的概念，认为开发性 PPP 是在新型城镇化背景下，为实现区域可持续发展目标，政府和社会资本建立长期合作关系。以华夏幸福为代表的产业园区开发和城市综合运营开发服务 PPP 项目面向市场流量，具有自我造血功能。“绩效付费、长期运营、综合开发”更好地调动市场资源配置的功能。而在融资性与开发性 PPP 项目之外，还存在以政府购买公共服务为的主服务型 PPP 项目。PPP 模式下的合作表面上是政府方和社会资本的资金与技术协作，但由于公共服务的复杂性，内嵌了多元的市民需求，满足这些需求可以由政府提供，也可以有非政府组织协调服务的供给。此类项目以政府规划难以完全覆盖的公共服务项目为主，通过社会组织的发现和协调，最终达成项目实施与落地。例如，联合国亚太经济社会委员会在斯里兰卡和印尼等国家与社区组织和 NGO 合作的扶贫项目有效提升了公共服务水平并降低了运营成本。
市场对于商业机会的发现和市民对社区公共利益的表达形成了一种自下而上的 PPP 推动模式，这种PPP 项目基础设施和公共服务供给生产方式的转变要求治理模式从科层制向网络化治理的演化。社会组织的发展是政府服务购买政策制定的逻辑起点，沿着西方国家制度变迁的路径延伸开来，公共服务的民营化自然的主张公共服务供给主体的多元化以及治理机制的网络化。市场发起和社会组织的中介作用为开发性 PPP 和服务型 PPP 搭建起与政府合作的桥梁，政府从规划主导者向决策者转变。网络化治理与国家治理体系和治理能力的现代化的善治目标一脉相承。这就要求将私人领域的风险也纳入到公共政策框架之内，政府主导的管理需要让位于公共机构与私人个人或机构的协同治理。在 PPP 项目的合作中，网络化治理拓展了契约治理的边界，将非合同的关系纳入治理结构之中，政府与社会资本与社会关系网络融合，政府、企业、非营利组织与个人形成平等的横向联结，面向最终绩效的 PPP 使参与者能够共享权利与回报。达成这样的治理目标则需要制度安排理顺不同目标导向 PPP项目的现实困境。
四、规范PPP有序发展、促进治理模式转型的政策建议
（一）进一步完善或修订相关法律法规
PPP 模式是涉及多领域、多行业、多方参与的复杂交易模式，对 PPP 相关法律的修订与完善应形成一套以 PPP 法为核心，层次清晰、结构合理的法律体系。PPP 法应对 PPP 政策形成引领，而 PPP 操作指南等规范文件则服务于政策的落实。同时，项目运作相关法律与 PPP 法应当相互协调适应，做出适当修订，以消除各法律子系统之间功能运转的摩擦。首先，PPP 条例修订刻不容缓。PPP 法是协调政府与市场关系根本依据，网络化治理治理模式下，PPP 即是融资方式也是多元公共服务的重要载体。因此，PPP 条例首先应拓宽 PPP 社会资本方的范围，允许非政府组织等参与其中，并进一步放宽公共服务类 PPP 项目的运作模式，给予市场足够的参与空间。二是通过立法规范政府权力运行，有效解决部门利益固化、权力不受监督等问题。三是 PPP 的发展和运用具有长期性，经济高速发展的条件下，外部环境和公共产品服务需求不断变换。从国际经验来看，PPP 法往往经历常态化的修订。PPP条例应明确其试行性质，为后续立法提供空间。四是PPP 条例应对项目采购、招投标、再谈判等重要机制问题予以回应，提升立法质量，给予市场具有更具操作性的法律指引。其次，项目资本金政策缴存政策亟待修订。地方政府专项债允许一定比例作为重大项目资本金有利于大型项目启动，但专项债运用需要满足比较严格的行业、用途等条件。我国 PPP 项目覆盖行业广泛，“一刀切”的比例限制极大地限制了 PPP 项目落地效率。适当降低资本金比例，试点行业引入市场化酌量机制将是激发市场活力的重要手段。最后，进一步完善 PPP 法律体系的衔接。PPP 模式复杂性的体现之一就是项目涉及法律的复杂性。不同类型的项目需行业、用地、行政、证券等诸多法律的共同约束。相关法律与政策均需要进行必要的修订。
（二）建立可持续优化的风险分担机制
PPP 项目的基本合作理念是风险共担和收益共享。对于项目风险分配的原则是最有风险控制能力的一方来分担风险，并在合同中做出尽可能详尽的风险分担约定。但合同的长期性决定了 PPP 项目合同无法完全预期到未来可能事项的变动，因此建立一套能够持续优化的风险分担机制对行业发展至关重要。首先，初始风险分配应逐步走向专业化。PPP 模式的风险控制手段主要是风险的分担和风险的转移。针对风险分配方案同质化和过于粗略等问题，可根据实施经验出台分行业风险分担指引，并逐步加强风险分配工作的专业化水平。其次，部分合同条款的开放性能够为合同执行提供充分的灵活性。常见的合同条款变更也是利益分配过程中主要影响要素的更改，主要包括特许期限的弹性、价格调整条款以及收益分配的调整以及股权变更等。为合同设置固定的调整期限和调整门槛能够较好地满足双方的利益诉求。最后，再谈判机制是弹性条款实施的保障。《合同法》第 77 条规定“当事人协商一致，可以变更合同。”可见经合同双方当事人统一，设计收益、价格等上下限调节机制出发后，协议可以变更。再谈判机制的主要作用是，通过对协议变更和不可变更的部分进行事前的约定和说明。其中，不可变更机制通常包括签约政府主体与社会资本主体、项目特许权授予方式、项目协议产出标的的变化以及获取利益和最终移交的重要内容等。而对于可变更部分，应当事前约定外部经济条款和内部制度以及成本费用因素变更的具体标的和执行标准。同时，还应明确具体的变更程序。如遇到极端情况导致项目失败，政府方还应主动寻求再谈判，以维护公众利益不受损害。
（三）吸纳利益相关方参与 PPP 治理
网络化治理需要发挥利益相关的功能，在 PPP 治理中更好发挥合作方之外的协调组织功能，实现多方利益的平衡，在项目的监督、评价、再谈判过程中逐步在政府主导下引入参与机制，以合作促进政府的善治。首先，提供多主体参与治理的渠道。网络化治理的重要特征就是多主体共同参与治理，引入多元主体参与项目决策和项目运营能够更好地平衡相关方利益，其中投资者主体的多元化最为重要。对开发性 PPP 项目积极引导民营资本参与，对服务性 PPP 项目应拓宽非营利组织参与的渠道。为此，应清除非营利组织参与 PPP 的法治障碍，提高社会组织法律地位等。其次，充分发挥专家力量与中介机构的协调功能。专家力量除参与前期项目论证外，在项目建设竣工验收和运营移交环节也能够发挥专业背景的效能。而在政策修订过程中，专家力量也应给予 PPP 立法、相关指引的修订等专业意见，实现行政机构和专业力量的常态化沟通。此外，第三方机构由于其丰富的项目运作经验，可以参与到利益协调工作当中。例如运营利益分配机制设计以及再谈判过程中的利益协调等。第三，完善公众参与机制。为进一步完善公众参与的渠道，落实公众监督权利。凡涉及重大公众利益的项目规划，都应就价格、环保等问题向受影响社区公众征求意见，并对意见采纳处理情况做出说明；丰富公众参与形式，对 PPP项目涉及公众利益的重大事项可增加公告、社区组织说明会、发行手册简讯等方式进行宣传，同时还应增强公众意见的主动获取，采取民意调查、回答公众提问及座谈会等方式增进与公众的交流互动；最后应发挥好非政府组织在政府、企业和公众中的纽带作用，使其更好地宣传和引导公众参与 PPP 项目的规划和咨询过程。
（四）完善财政风险控制与风险补偿机制
完善风险控制制度，实现债务风险管理的规范化、透明化，针对特定事项建立风险补偿机制是化解 PPP财政风险的根本路径。首先，隐性债务检查机制应逐步常态化。《财政部办公厅关于梳理 PPP 项目增加地方政府隐性债务情况的通知》（财办金〔2019〕40 号）要求地方政府对实施方案、采购文件以及合同文件等进行审查，并根据隐性债务的具体情况上报报表。PPP治理模式转型过程中，隐性债务检查的常态化有利于规范地方政府行为。其次，政府会计规则的补充修订能够更好地反映政府方的直接债务与或有负债。国际公共部门会计准则对特许服务和或有债务都专门发布了对应准则。《IPSAS32- 特许服务协议》规定了采用特许经营模式的 PPP 项目资产与负债的会计处理。《IPSAS19- 预计负债、或有负债与或有资产》则对政府预计负债的确认与计量，以及金额和时间存在不确定性，无法可靠计量的或有负债的反映做出了相应规定。我国可在《政府会计准则第 8 号——负债》的基础上，以 IPSAS19 与 IPSAS32 为借鉴，制定或有负债以及 PPP 项目专门准则，并逐步增强政府负债信息披露水平，更好的反映政府负债规模及其变动。第三，建立偿债基金制度。债务的管理除了公开透明的政府资产负债表之外，还应为地方政府发行的债券建立偿债基金。偿债能力的提升有利于增强市场对地方政府专项债务发行的信心。英国最早为国债建立了减债基金，将用于偿债的税收和预算盈余纳入基金管理，用于偿还国债利息。我国也可建立地方政府的偿债基金，从财政收入和政府基金收入中以一定比例按年注入，作为地方一般债券和专项债财政偿还平衡之用。
往期推荐
文章来源：《中国行政管理》2020年第1期
本期编辑：美晴