公共政策的制定分析 | 公共政策专题第2期
公共政策主要指的是国家政府经由政治过程选择制定的方案和对策，其根本目的 在于解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益。公共政策一般以法律法规、政府规划、行政规定或命令、国家领导人口头或书面指示等表达形式，规范和指导国内社会的相关机构、团体或公民个人的行动。可见，公共政策不仅是政府活动的产物，也是国家与社会联系的纽带，本质上是各方力量、利益、观点、立场、态度在政治过程中的交锋、碰撞的结果。从这个意义上看，公共政策的制定过程必然是社会不同主体就相关事项发生冲突和分歧的过程，也是一个讨论、协商、谈判、合作，最后达成共识的过程。接下来，本期推文将会向大家介绍公共政策制定的基本程序以及国外政府制定公共政策的五种模式。
01政策制定程序的代表性观点
在政策科学的发展中，国内外不同的学者对于政策规划的程序有不同的理解与看法。不仅划分阶段的数量不同，而且内容方面也存在着差异。下面介绍几种代表性观点：
西蒙受实用主义大师杜威的影响，认为一个决策过程大致可分为三大步骤：情报活动，即诊断问题所在，确定决策目标；设计活动，即探索和拟定各种可能的备择方案块择活动，即从各种备择方案中选出最合适的方案。
威廉·N·邓恩认为政策规划过程包含两大基本要素：政策相关信息与政策分析方法。政策相关信息指政策规划时希望产生的知识与信息，包括政策问题（policy problem）、政策行动（policy action）、政策结果（policy outcome）、政策绩效（policy performance）与政策未来（policy future）等内容（在图5-1中我们以长方形来表示）。政策分析方法指进行政策分析、期望产生政策相关信息时所可能运用的方法，包括问题构建（problem structuring）、建议（recommendation）、监控（monitoring）、评估（evaluation）和预测（forecasting）（在图5-1中我们以椭圆形来表示）。综合这两种要素，在政策过程中，我们期望以问题构建法澄清政策问题的性质，以建议法倡导正确的政策行动，以监控法观察政策结果的方向，以评估法判断政策绩效，最后以预测法推估政策未来的发展方向。由此，从时间角度看，政策制定过程由议程建立、政策形成、政策采纳、政策执行、政策评估等一系列独立的阶段构成。
根据以上对公共政策制定过程的各种不同理解，对政策制定过程的阶段性认识可分为两类：一类是广义上的公共政策过程，从政策回题的确认开始，直到政策评值和政策终结为止；一类是狭义上的公共政策制定过程，是指从确立政策目标到抉择政策方案的过程。前者站在宏观角度，关注从同题确认到政策终结这样一个完整的政策周期；后者则站在微观角度，研究从确立政策目标到政策方案的微观过程。
接下来的介绍将从比较微观的角度来进行，关于政策执行、政策评估、以及政策终结等内容，将在接下来的专题推文中专门介绍。
02 政策制定基本程序
公共政策制定（决策）的基本程序是政府决策活动过程各个相互联系的基本环节或步骤的先后顺序，它是政府公共政策决策活动的客观运行过程。一般而言，公共政策制定程序应包含以下几个基本步骤或环节：
（1）公共政策问题构建。问题构建是公共政策拟定的起点。政策问题构建科学与否，直接影响到政策制定后续环节。“人们失败常常是由于解决的是不该解决的问题，而不是因为错误地处理了该解决的问题”。从这个意义上来说，问题的探求和确认比问题的处理更为重要。
（2）公共政策目标确定。选择好政策目标是政策制定的主要内容，同时也是政策制定的第一步，其是公共政策制定者凭借行政政策实施所达到的效果，也是后续公共政策环节的指导方针，更是公共政策设计及其择优基础和公共政策执行的依据。因此，在公共政策目的确立程序环节中，为保障公共政策目标可行性，需注意政策目标的具体、可行、协调和规范及合理。（3）公共政策方案（草案）。公共政策制定作为一种决策性程序，是对各种解决问题的方案进行筛选过程。公共政策方案（草案）设计目的，就是提供可供选择政策方案，从而最终确定一种可行性政策。公共政策方案（草案）是政策制定的中心工作，其是否可行直接影响到政策实施及其后果，因此，在公共政策方案（草案）设计中要遵循的基本准则。即备选方案尽量多，且应尽可能地把所有可行方案都涵盖；备选方案之间要有存在区别性；所拟定的备选方案的内容要尽可能翔实，便于政府对其可行性分析之后科学化地作出判断。
（4）公共政策方案（草案）评估。所谓公共政策评估就是对已有的公共政策方案（草案）进行可行性、科学性、程序性以及政策方案（草案）实施、成本和收益所进行的综合性评估，目的是为公共政策方案（草案）抉择提供科学的依据。公共政策在解决某一个政策问题时，通过政策制定设计出若干解决方案。在进行公共政策方案（草案）的选择之前，必须对各方案进行科学性、可行性评估。同时为了保证公共政策评估方案（草案）结果的合理性和可信度，进行评估时必须遵循评估中目标统一，才能保证参评的价值统一，从而更好地开展评估工作；并对各个方案进行科学论证，实事求是地分析，并在评估中发扬民主，健全合法化的评估。 （5）公共政策方案（草案）的择优。所谓公共政策方案（草案）的选择，就是对公共政策评估的基础上，对各种政策可行性方案（草案）进行比较和鉴别，最终决策出最优的方案（草案）。公共政策择优程序与公共政策方案（草案）评估程序有密切联系。公共政策方案（草案）的评估是公共政策择优前提和手段，公共政策方案（草案）选择是制定公共政策的关键程序之一。换句话说，没有公共政策的选择，就没有公共政策决策的科学化；诚然，没有公共政策的选择，公共政策也就是一纸空文，没有任何价值可言。所以，公共政策方案（草案）的选择是否科学、合理、正确，都将直接影响到公共政策决策的成败。（6）公共政策方案（草案）可行性论证。多种公共政策方案经评估、择优程序以后，还要对所选的公共政策方案（草案）进行可行性分析，以确保公共政策决策的科学性和民主性；公共政策方案（草案）的可行性论证，针对特定的政策问题，运用公认的科学方法和逻辑步骤程序，在对政策付诸实施之前，论证和评价特定政策方案的政治、经济、技术以及社会文化的可性，比较分析政策方案的潜在效果、必要性和合理性等，择优选择和推荐现实中的最优方案。（7）公共政策合法化。公共政策合法化是基于公共政策方案（草案）制定以后，如何将其上升为政府意志得以推行，也就是公共政策方案必须合法化，有合法性。（德）哈贝马斯认为：“合法性（化）是指一种政治秩序被认可的价值，这一概念与政治秩序相关，只能运用于政治领域，只有政治秩序才拥有或丧失合法性，只有它们才需要合法化”。托马斯·戴伊在《理解公共政策》一书中将公共政策合法性解释为，“即选择一项政策建议，为这项建议建立政治上的支持，将他作为一项法规加以颁布”等价值功能。张马金在《政策科学导论》著作中认为：“公共政策的合法性，必须借助一个合法化程序途径环节，这种使公共政策具有约束性或合法性的过程可以是一套法律规定的程序，也可以是一套习惯性的程序，甚至可以是遵照领袖人物的指示。”总之，公共政策合法化是公共政策主体经过一系列法定程序使公共政策（方案）获得权威性，而准予实施的程序，其主要是基于：公共政策方案（草案）制定主体是国家行政机关；公共政策方案合法化目的在于使公共政策方案（草案）得以实施，同时也是公共政策主体在法定权限内所做的科学性的政策活动过程。03国外政府制定公共政策的五种模式
近年来，越来越多的国家和国际组织重视公共政策的 制定问题，世界各国也相继开展了公共政策制定和出台的相关研究工作，其中就包括了美国、英国、加拿大、俄罗斯、日本等国家。我们将在本部分重点介绍上述五国的政府制定公共政策的几种模式。
美国公共政策制定模式
通过文献研究，国内外目前对美国制定公共政策的看法主要可以归纳为代议制和自上而下的政策制定两种模式。
关于代议制，需要解释的是: 代议制指公民采用选举的方式选出各自的代表，让代表们代替自己在代议机关中行使公权力。现代国家普遍实行代议制，其中又以美国为主要代表国家之一。总统、议会是美国的最高代议机关，美国的代议制因此通常被称为总统议会制，美国议会具有制定公共政策的权利。公民通过参与各类选举，选出符合自身利益的议员与立法机关代表，通过他们在议会中表达自己的诉求。公民还可以通过购买各类民间咨询公司和智库机构的游说服务，让它们建立“游说小组”，说服不支持己方诉求的代表。普通公民通过上述方式，在代议制的框架内，能较好地参与到公共政策决策中来。
自上而下的政策制定模式指由上层社会主导的利益驱动下的公共政策制定模式。具体来讲，就是由上层阶级和精英集团通过某种利益链式的运行机制，将自己的利益诉求和价值理念以合法手段转化成公共政策的过程。“上层精英”一旦意识到某项公共政策的出台可以为自身带来较大的经济利益时，他们会通过各种渠道推动公共政策的制定。如控制智库和策划机构开展公共政策策划研究; 控制大众传媒开展民意制造; 向参与决策的议员和代表提供政治资金，捆绑利益集团等。上层阶级和精英集团通过上述方法可以成功地将政策成品化、合法化，并让自己受益。在美国，类似这样的自上而下的由“精英团 体”推动制定公共政策的模式较为常见。
英国公共政策制定模式
英国的公共政策制定模式的流程可以比较清晰地分成提出问题、发布报告、社会辩论、政策出台、反馈评估这几个不同的阶段。
提出问题阶段，是指公民或执政者向政府决策部门提出公共政策相关问题的阶段。发布报告阶段，指英国政府在产生了公共政策问题之后，组织专业人员准备公众问题咨询报告，问题报告被制成绿皮书对外发布。社会辩论阶段，指公众对绿皮书的内容展开讨论，对政策的好坏提出自己的观点， 公众的各类观点意见将由政府进行汇总并制作成白皮书。政策出台阶段，就是将白皮书以议案的形式提交议会，在审议通过后形成一项新的公共政策法律制度。这一阶段需要相关领域的部长对议案提交说明，然后下院和上院依次审议，最后由国王审批，议案经过国王的批准后正式成了一项新的公共政策法规。反馈评估阶段，指在政策实施的一年中，政府聘请咨询机构对公共政策的实施情况提出后效评估报告。英国的公共政策制定过程基本都是依照上述流程产生的。
另外，英国政府在完善科学的公共政策制度体系方面作了许多有益的探索。他们在政府内部设立咨询性非部级公共机构和特别顾问职务，在政府外部建立国家直属的各类专业智库。英国政府曾多次颁布不同版本的科学咨询和政策制定的方针政策，这些方针政策对如何识别需要科学咨询的政策议题、 如何获取公共政策的科学咨询、如何保障科学咨询的有效性和可靠性、如何发布公共政策议题的科学咨询内容等实际问题进行解答和指导。
加拿大公共政策制定模式
加拿大在公共政策的制定领域较英、美而言更加重视协商民主的参与程度。加拿大政府长期以来都在强调淡化政府机构的行政领导色彩，重视公众对政策制定问题的参与力度。政府授意第三方机构开展协商对话的运作机制是其制定公共政策的一大特色。加拿大国内有许多专门为政府、企业、社区、民众等制定协商对话运作机制的第三方机构，如“观点学习”等。它们的经营使命在于帮助群体之间达成协商利益共识。它们利用各种对话策略在不同层面开展群团间的协商对话: 如对风险性的问题开展协商讨论与对话; 开展比一般民意调查和焦点小组更有深度的协商对话; 开展公民与领导人之间的协商对话; 为公民开展以解决问题为目的的互助型协商对话; 利用互联网资源开展协商对话等。
加拿大的对话协商模式是由政府授权的第三方主持召开民主协商会。第三方机构召集公民代表、专家学者、政务人员就某一个社会问题开展深入讨论，探讨发展趋势，提出解决方案，寻求最终共识。第三方不但要在对话结束后对社会民意和对话成效进行全方位的跟踪反馈，还要与预期目标进行对比，适时发布实践报告。会后跟踪和反馈的方式一般是召开公开听证会和研讨会，在公开听证会和研讨会期间，可以依据协商讨论问题的大小，决定召开正式会议还是非正式会议。协商会议要求所有参会代表都要在会上向大家作观点演讲，并再次与相关人员进行协商讨论。第三方机构一般会在公开听证会和研讨会结束后，就会议讨论情况安排起草书面反馈报告。
俄罗斯公共政策制定模式
俄罗斯公共政策制定、出台和修订主要是由俄联邦议会主导的。其公共政策制定和修订程序一般须经历 4 个环节。(1) 向议会提交公共政策倡议。公共政策倡议由联邦政府直属专家理事会、国家杜马议员、高级法院法官、联邦委员会成员、国家总统等人员和机构提出。(2) 对策草案的公共审读。联邦议会组织专家委员会审议公共政策法规草案，并将意见和建议提交杜马大会审议。(3) 联邦议会审议。审议中，如果杜马议员中的同意人数不到半数，需要召开协调专家委员会协商是否修改或放弃草案。如果超过半数而不到 2 /3 的杜马议员同意，则草案在杜马审议之后还须提交联邦委员会再次审议。如果超过 2 /3 的杜马议员同意，则法案直接通过。(4) 政策法规正式签署通过。联邦委员会在法案通过之后将其提交给总统， 如总统不签署，则要将法案转交给联邦议会重新审议。总统签署后，要在 7 天内将法案在俄罗斯报纸上登载发布，并在对外发布的 10 天后宣布生效。
俄罗斯政府重视智库在公共政策制定中的作用，并将第三方智库的评价纳入公共政策的立法过程。普通民众在公共政策决策中的参与权也受到重视，公民在公共政策制定中有民主决策和民主监督的权利。联邦政府各部委名下的专家理事会也要定期为政府提供政策咨询报告。公共政策在执行过程中，既要能够接受社会公众舆论的监督，也要应对社会环境的发展，通过后效评价结果随时进行完善和调整。
日本公共政策制定模式
日本是一个有着重商传统的国家，大型财团组织在日本地位突出，尽管政府一直是公共政策的制定方，但超级财团依然能够控制日本多个领域发展建设的导向。大型财团组织在参与政治社会活动中较为深入地影响着政府的各种公共政策决策。财团组织参与或控制公共政策决策的主要方式有以下几种。
一是政治募捐。即财团组织向政党和政客个人提供政治活动所需的政治资金和社会资源，政党和政客在公共政策制定中作出有利于捐赠方的决策决定。
二是参加政府组织的会议。财团组织在 政府工作会议上可以与政府决策者展开直接对话，直截了当地影响政府的公共政策决策。
三是利用媒体影响政府决策。财团组织向媒体提供大量资金，有的还在名下组建媒体单位，他们利用媒体控制舆论导向，在政策决策中制造民意。
四是通过提交报告的形式干预政策决策。主要做法包括设立长期政策恳谈会、向政府公开提交报告书和意见书、委派代表向政府进行当面报告等。
五是财团组织与政府的人事结合。这种人事结合的方式包括在政府决策部门中培养 “代理人”，将财团成员安排进入政府决策或咨询机构任职，安排政府离职官员进入团体中任职。
六是通过建立智囊机构影响政府决策。财团组织控制智库研制有利于自身权益的公共政策调研报告，通过专门渠道上报给政府决策机构，作为让政府制定公共政策的理论依据。另外，财团组织利用智库的影响力在民间和学术界产生较大的舆论力量，引起社会各界广泛关注，让政府决策部门不得不重视某项公共政策问题。
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本期编辑：陈诗雨