双重约束视角下的基层治理结构与效能：经验与反思

作者简介

侯麟科，山东大学经济研究院；研究方向：产业组织、公共经济学、发展经济学和公司金融等应用微观经济领域

刘明兴，北京大学教育财政科学研究所；研究方向：发展经济学、政治经济学、中国经济

陶郁，澳大利亚西澳大学社会科学学院；研究方向：政治社会学。特别关注宗教组织的社会功能与基层冲突治理

  摘要  

党的十九大以来，以习近平总书记为核心的党中央大力推进国家治理体系和治理能力现代化。本文立足有代表性的全国抽样数据，系统考察和对比了不同类型基层治理主体化解基层社会矛盾的效能。数据显示，这一时期中国农村存在基层纠纷发生的“非平衡性”、分布的“异质性”以及处理手段的“非一致性”等典型特征。通过对这些典型特征背后的结构性因素进行深入分析，本文发现：那些植根基层社会文化网络、具有丰富地方性知识的自源性基层治理主体，更有可能平衡与约束外源性基层治理主体的政策执行方式，从而能够显著降低冲突发生的风险，提升治理效能。在此基础上，本文还比较了两类自源性基层治理主体在上述过程中发挥的作用，指出就化解基层纠纷的治理效能而言，通过交叠权威发挥的社会性约束机制，往往要比通过本地干部发挥的制度性约束机制更具可持续性。

01

引言

提高治理效能是社会治理的核心问题。良好的社会治理，需要共建共治共享的社会治理格局——这既是习近平总书记在党的“十九大”报告中高屋建瓴的指示，也日益成为国内外许多社会科学工作者的研究共识。

与单纯强调自上而下实行执政权威的传统“统治”模式不同，“善治”是一项需要多个治理主体共同协作的系统工程。这项系统工程的关键之一，就是像党的十九大报告所要求的那样，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。党的十九大以来，以习近平总书记为核心的党中央进一步强调了围绕实现“善治”而推进制度建设的意义，指出国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现，要求大力“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并详细阐述了其具体内涵和实现路径。

那么，在当今中国，究竟什么样的基层治理主体更能有效地实现善治、确保本区域的安定与和谐呢？带着这个问题，本文立足有代表性的全国抽样数据，系统考察和对比了不同类型基层治理主体在 2000~2008 年间化解村庄社会矛盾的效能。本文之所以选择聚焦于 21 世纪之初的这段时期，不仅因为围绕“三农”问题的这轮改革具有深刻的现实意义，也出于方法论方面的考虑。具体来说，21 世纪初，中央为解决“三农”问题、促进社会和谐而推行了包括取消农业税、提供粮食直补、废除收容遣送制度、改革信访体制和推进社会主义新农村建设等一系列旨在减轻农民负担、促进农业发展和改善农村面貌的重大政策。这些政策深受中央重视，不仅在实施范围上覆盖全国，而且在当时成为了公共舆论和社会各界关注的重点。因此，就对基层乡镇与村庄社会治理的影响而言，这些中央重点推行的惠农政策，应该能比通常意义上的一般性日常政令产生更具普遍性的效果。在这种情况下，如果我们仍能观测到样本村庄的社会治理状况因基层治理主体类型而存在差异，就说明通过实证分析所获得的发现通过了“最不可能案例”的检验，我们也就更有把握相信基层治理主体对于乡村社区能否实现和谐稳定的“善治”目标确实具有显著影响。

基于实证数据的统计分析显示，即便是在中央高度重视“三农”问题的情况下，各样本乡村社区由于存在不同类型的基层治理主体，社会治理成效仍存在显著差异；而影响基层社会治理效能的一个重要因素，则在于自源性基层治理主体能否参与到治理进程当中。具体来说，控制住其他条件后，那些扎根基层社区、拥有丰富本地治理经验的自源性基层治理主体，一般要比从上级单位下派到基层的他源性基层治理主体更能有效化解基层社会矛盾、维护社区和谐。不仅如此，在他源性基层治理主体所领导的乡村社区中，如果拥有丰富地方经验的自源性基层治理主体也能发挥作用，那么同样更容易实现化解基层矛盾、维护社区和谐的善治目标。我们特别发现，无论是在国家正式体制内成长起来的自源性基层治理主体，还是民间自然发育产生的自源性基层治理主体，都对维护乡村社区稳定具有积极作用；但是，在社会治理中，前者更倾向于优先应对当期出现的社会矛盾，而后者则对于处理跨越时期较长的持续性社会问题也具有显著成效。

具体来说，本文实证分析的切入点，是以旨在维护基层社会秩序的社会治安综合治理工作为例，考察中国基层党政机关中实际权力的运转逻辑，特别地，考察与体制内和体制外自源性基层治理主体相关的两类约束机制，如何在农村基层治理实践中平衡某些不受民众欢迎的政策执行方式。需要注意的是，本研究着重刻画实际权力决定的基层实际治理结构及其治理绩效，而并非基层的名义治理结构。

我们所关注的两类约束机制，分别产生于制度性因素和社会性因素。其中，与自源性基层治理主体相关的制度性约束机制，能够很好地平衡干部管理制度中“流官制”可能存在的某些非预期性负面效应。“流官制”要求一把手由外地人担任，并且由于干部轮换而造成实际任期一般在 3~5 年。这些制度设计在实际运行中有利于防止地方主义，但也扩大并固化下派官员与本地官员之间的矛盾，特别是涉及本地长远利益的问题上。在一些情形下，作为自源性基层治理主体的本地干部，能够整合基层干部群众的意见，采取集体性的合作行动，反对乃至叫停一些伤害基层群众利益的政策执行方式。更重要的是，从本地提拔而来的干部作为自源性基层治理主体，如果能够与下派干部搭班合作，那么蕴含在他们所拥有的地方关系社会文化网络中的集体动员能力，很可能成为维护基层利益的一道屏障，从而对下派领导形成有效约束。这就是在本研究中我们所定义的制度性约束机制。

与自源性基层治理主体相关的社会性约束机制，与当今基层的现实治理模式密切相关。虽然在国家正式制度中，包括群众社团、宗族、宗教和其他基层自发社会网络在内的各种社会力量，并不总在基层中具有明确的法定角色，但这些组织仍然在当今中国的基层治理中发挥着重要作用。经过四十多年的改革，国家已经在很多情况下意识到了这些社会力量在基层治理中的作用，并在治理实践中为他们发挥作用提供了一定的空间。同时，国家采取政治吸纳和组织嵌入的策略，尽量利用这些社会力量或组织来参与建设和谐社会。一类兼具自主性和嵌入性的社会团体，成长为同时获得群众和基层政府认可的“交叠权威”，这类“交叠权威”往往能够通过调解干群矛盾来消解社会冲突，也能够在一定程度上维护本地利益。这类“交叠权威”通过运用其“地方性知识”，常常能够深刻影响基层党政机关与群众之间的关系，能够让国家和民众更为了解彼此的利益诉求、价值模式与行动底线，从而对下派领导形成有效约束。这就是在本研究中我们所定义的社会性约束机制。

围绕这个领域的既有研究，大多立足于有限的案例，采用以描述为主的定性方法来强调某种被研究者认为有学术或实践意义的现象。然而，通过这种方法进行的研究，很难对影响基层实际治理结构及其效能的因素做出系统性解释。例如，给定地区之间税收负担强度，为什么有些地方成功地维护了社会稳定，而其他地方却没能有效解决抗议事件。另一方面，为什么有些地方更多地采用强制手段和压服方式，而另外一些地方采取更为温和的措施平息矛盾？

本研究将利用在全国范围内系统收集的跨时段定量数据，对上文提及的与自源性基层治理主体相关的两类约束性机制展开深入分析，所用样本包括了 2000~2008 年间中国 6 个省份 57 个乡镇发生的 612 起信访事件。本研究突出了两个重要的时间点，即社会冲突事件出现的时刻以及处理这些事件的时刻，重点刻画了两类约束机制在这两个重要时间节点所发挥的作用，并以此揭示实际权力结构对基层治理效能的影响模式。具体而言，我们发现，下派干部由于来源和预期升迁路径的差异，短期化的行为倾向更容易激发社会矛盾。基层体制内外的权力平衡可以约束下派干部的机会主义策略，体制内的本地干部和体制外的“交叠权威”两类约束都能在其中发挥重要作用。

在下文中，我们将首先系统回顾相关文献，总结实际权力结构与基层治理效能的关系，特别指出那些根植基层、具有丰富地方性知识的自源性基层治理主体在实现“善治”中可能发挥的作用。随后，为了给后续实证研究提供背景语境，我们将描述 2000~2008 年间信访状况的典型事实，并提出基层治理结构影响治理绩效的 3个可检验假说。在此基础上，我们将分别通过实证分析检验这些假说，并对比制度性和社会性两类约束机制在基层治理实践中运行逻辑的差异。最后，我们将总结全文，并简要讨论相关的政策含义。

02

基层治理结构与治理效能：

既有讨论与延展空间

既有研究已经发现，那些扎根社区、直面民众、熟悉“地方性知识”的基层治理主体，往往更有动力和能力采用符合本地情况的方式将政策与规划落到实处；而许多忽略地方实际情况的项目或者措施，即便出于试图改善人类状况的良好初衷，也常会因为在执行过程中出现无法解决的问题而不免失败。通过观察和分析中国的治理实践，研究者们进一步发现，在不同历史阶段，基层治理主体始终在社会治理中发挥着积极而重要的作用；而不同历史阶段的时代特征和社会环境，又为不同类型的基层治理主体创造了发挥作用的舞台。具体来说，在传统时代，国家曾在一些情况下将包括维持秩序、教化民众在内的部分社会治理权责委托给士绅、族长等在民众中享有威望的基层治理主体，以确保社会正常运行。改革开放前，一些基层干部出于与所在农村社区的利益与道义联系，采取了相对而言比较符合本地情况的方式执行国家政策与上级指令，有时在一定程度上平衡了某些过激政令可能对基层社区造成的伤害。改革开放后，市场经济的发展丰富了基层治理主体的类型：基层干部“拥有的自由政治空间在国家力量开始从农村退出后大大增加”，乡镇企业的崛起在一些基层地区催生了兼具行政权力与经济影响的能人，而各种类型的社会组织和民间团体也开始在一些村庄的基层治理中发挥起了积极的作用。

既有研究也显示，在不同条件下，地方治理主体在社会治理所发挥的作用可能大不相同。例如，对于发展中国家的跨国比较研究显示，强国家能够在现代化进程中重塑基层治理的结构与秩序，而弱国家即便在形式上建立起了一套现代化的行政管理体制，其地方政府却很可能被体制外的社会精英所“俘获”，其国家意志也时常难以在基层得到贯彻。就中国而言，在建国前的不同历史时期中，作为基层治理主体的地方绅吏，在一些情况下能够通过威望、文化和财力等资源赢得民众信任、以国家和社会都能接受的方式治理村庄社区，扮演“保护型经纪”的角色；而在另一些情况下，基层绅吏却沦为了“盈利型经济”，他们对上贿赂、对下掠夺，在榨取财富的过程中，既损害了国家的能力与声望，又极大地侵害了民众和基层社区的利益。改革开放以来，多种基层力量得以在社会治理事业中发挥作用，但不同类型的基层治理主体之间，甚至同一类型的不同基层治理主体之间，却在治理机制与治理效能等诸多方面表现出了显著的差异。例如，在改革过程中，上级党政机关在掌握意识形态和组织人事等方面控制权的同时，常通过“锦标赛体制”和“行政发包制”等安排，在经济发展和社会治理等领域赋予基层干部一定的自主决策空间。此外，在化解社会矛盾和提供公共物品等社会治理的关键领域，基层社区中不同类型的社会组织所发挥的作用也往往大不相同，有时甚至同一类型的不同社会组织所发挥的作用也迥然相异。

另一方面，国家治理体系和治理能力现代化也为经济发展等各项工作提供了有力保障。基于国际比较的视野，学者将改革开放以来的高速发展归因于治理绩效的差异。Blanchard和Shleifer基于中国和俄罗斯的比较，指出中央政府对地方政府的控制能力决定了财政分权能否能发挥增长效应，中国的政治集权和财政分权相结合，有利于产生保护市场和促进增长的政策。Zhuravskaya和Bardhan比较了俄罗斯、印度与中国20世纪90年代之后的经济绩效差异，发现这一差异主要来自治理差异，而不仅仅是财政分权方面的差异。贺大兴和姚洋则强调中国中性政府的“泛利性”，政府政策不被特定利益集团俘获，使得资源实现高效率的配置。

关于解释改革开放后中国经济发展的文献强调财政激励和政治激励的重要性。前者指出财政分权有利于市场化改革和地方经济增长；后者晋升激励对地方官员的重要作用，如政治晋升锦标赛理论指出地方官员间围绕辖区经济发展而展开政治晋升的标杆竞争。这些文献都将地方官员视为一个单一整体，强调党政主要领导的作用，没有考虑官员之间的竞争关系和政治结构等因素中对政策制定的影响。

Acemoglu等强调了组织或官员实际拥有支配财富和暴力的能力，即实际权力的重要性，指出这一权力在正式制度弱化的时候决定了政策制定和资源配置。有别于制度权力，实际权力运行往往依赖于非制度化的手段，非正式的政治网络在其中居于重要地位。关于中国政治的研究发现，非正式的政治网络对于制定政策和官员晋升发挥了重要作用。刘明兴及其合作者则利用中国共产主义革命冲击这一外生变量，考察了革命战争时期形成的非正式权力结构造成基层官员政策执行和增长绩效的差异。在非正式权力结构中居于边缘地位的本地干部，更容易与基层群众的利益相一致，因而所实施符合本地情况的政策提升了增长绩效和经济活力。

各类制度在基层治理实践中的执行也是社会学研究的重要问题。周雪光考察了市、县两级基层政府在应对上级环保检查中的共谋行为。张静强调了传统规范和非正式关系网络在基层政权运转中的重要作用。吴毅基于小镇的经验研究，发现了非正式权力技术普遍运用与现代科层制度之间的巨大偏差。田先红则讨论了“包保责任制”在基层运作中，发现科层体制与乡村社会共同催生了名实分离的矛盾现象。但这些基于案例分析的讨论都没有涉及政策执行中实际权力所决定的基层治理结构，因而在思维框架上都有一定缺陷。它们大多从应然的角度认为“上有政策，下有对策”的现象是对科层制度的扭曲，而没有从实然的角度提示基层治理结构运转的逻辑。

本研究至少从以下3个方面推进了现有研究。首先，本研究基于实际权力理论，考察了基层政府执行政策中的两类约束机制 。既有文献已经注意到地方政府内部治理主体的差异，如梁平汉和高楠考察了省级常委会内部实际权力结构对政府行为和政策偏向的影响，但没有区分体制内和体制外两类利益群体。其次，对比了体制内约束和体制外约束的差异。一些文献已经涉及本文提及的两类约束机制，但没有系统地比较二者之间的差异。最后，本研究基于全国代表性的数据，利用微观计量方法对所讨论的机制进行了科学地论证。在介绍实证分析结果之前，我们有必要先对相关的现实语境与研究假设做出交代。

03

21世纪初基层信访制度和信访形势的变化：

现实语境与研究假设

确保社会稳定是“善治”的应有之义，也是当代中国基层治理所面临的重要问题。一些学者担心，进入 21世纪以来发生在中国农村一些地区的社会矛盾增多，可能反映了这些地区基层治理结构中存在的某些问题，特别是国家对社会的调控能力不足。Goebel 和Ong将社会冲突归因于如土地纠纷、环境退化和劳资冲突等原因所产生的不满。数据显示，土地征用的争议在所有社会冲突事件中占比高达65%。

维护社会稳定需要动员各方力量。研究显示，本世纪初基层信访体制的特征之一，主要是强化以“一票否决”和量化管理为特征的压力型体制。压力型体制下确立了党政各级官员“对上负责”的原则，下级官员面临诸多考核、达标及激励措施，工作重点要贯彻上级的政策意图。刘明兴等发现，在 2000~2007 年间，县乡考核和乡村考核中都在持续强化化解社会矛盾指标的考核。

以上研究为我们理解本文研究的现实语境提供了宝贵的启示。这些文献揭示出，21 世纪初农村基层信访制度与信访形势的变化，是在与基层治理有关的数次重大改革背景下展开的。在下文中，我们将对这些改革及其信访情况的典型事实进行梳理，并在此基础上提出研究假说。

（一）21世纪初国家信访制度的重大改革和信访情况的典型事实

为化解信访事件对社会秩序造成的严重冲击，国务院于2005年修订了《信访条例》，要点在于严格限制集体信访、暴力信访和越级信访。同时，该条例进一步明确规定了县级以上信访机构的设置、性质和职责，确立了信访工作领导负责制，从程序上提高了信访处理效率。

具体来说，通过修订《信访条例》和相关改革，2005年后的信访制度至少在4个方面呈现出了显著的新特点。第一，改革强化了党政系统内部对于信访事件的领导负责制和“一票否决制”，上级党政机关通过考核压力来控制下级机关执行的力度和成效。第二，改革强化了属地管理原则，加强了地方政府 — —特别是基层政府 — —在处理信访事件中的责任，要求变上访为下访，加强矛盾纠纷源头防范工作，力争将矛盾化解在基层。第三，为防止激化恶性事件，改革严格限制使用正规的强制性力量，并要求建立各部门之间的协同机制，以统一贯彻部署任务。最后，改革也对信访行为本身做出了规范；例如，修订后的《信访条例》第十八条明确规定“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过五人”，并且针对缠访、闹访、重复访、越级访等行为，建立了三级终结制度。

就控制信访数量这一直接目标而言，2005年修订的《信访条例》，总结了实践中的一些好做法和好经验，建立了信访工作的新格局，信访改革后建立起来的新型工作体制，也的确有效降低了信访事件的发生频次。据统计，到 2006 年，全国实现了信访工作的“四个下降一个好转”，即信访总量、集体信访量、非正常信访量和群体性事件发生量全面下降，信访形势明显好转。

本研究所称信访是指农户向乡镇以上政府部门反映问题、试图在体制内寻求解决问题的途径，其中包括符合信访条例的合规行动，也包括越级信访和群体性信访等越轨行动。从总体上来看，在21世纪初减免农村税费和废除收容遣送制度的改革不断推进的同时，各类农村信访也日益呈现出高发多发的趋势，在2003至2005年达到了当时的历史高位。此后，2005年信访改革在一定程度上扼制了信访快速增长的态势。

值得关注的是，同一村庄的信访形势在不同年份之间变化显著。图1列出了24个村庄2000~2007年新增信访事件的情况，这24个村庄在2000年都发生过信访。图中展现了各种各样的变化趋势，有些村庄中间年份出现一个信访高峰，而在开始和结束年份信访都比较少，有些村庄前期信访事件少，随后信访事件逐渐增多，有些村庄则一直维持相对稳定的信访。本研究称这种现象为信访事件发生在时间上的“非平衡性”。

在信访事件发生非平衡性的同时，信访事件在区域分布上也存在显著的“异质性”。图2加总了 2000~2007年间村庄所有的信访事件，可以看出，发生1起信访事件的村庄有20个，有7个村庄自始至终从未发生过信访事件，而信访发生最多的村庄有19起事件。

另外，基层党政机关终结信访的手段也存在非一致性。基层党政机关既可以采取温和手段，解决信访中反映的实际问题而使得农户主动息访，也可以采取高压手段，使用强制措施逼迫农户放弃信访诉求。表1分析了样本村庄2001~2008年间信访事件终结的情况。数据显示，无论新增信访事件还是新增集体访事件，当年终结比率在2001~2008年间呈现逐渐升高的趋势，其中在2005年经历了一个终结高峰，这说明总体上考核压力产生一定效果。然而，同一时期，得到满意或部分满意解决的事件，在终结事件中所占的比例一直徘徊在40%~50%之间。这表明终结率上升主要来自于强制手段压制了一些信访，而不是通过温和手段解决问题来实现的，很有可能是在考核压力的驱使下，各级政府在短时间内只能使用强制手段以完成信访目标。

中国信访事件发生的“非平衡性”、分布的“异质性”以及处理手段的“非一致性”构成了信访状况的3个典型事实，但是现有文献尚没有给出令人满意的解释。部分由于数据的缺乏，现有关于信访的研究多局限于案例分析或定性分析。关于信访性质、成因和行动策略的分析也多着眼于案例分析或定性分析，如分析农民在维权活动中“依法抗争”的行为特。社会抗争的原因多数因为征地拆迁、环境污染以及基层干群关系等问题。抗争者需要根据形势决定合适的行动策略， “抗议领袖”和“维权组织”在维权中的重要作用，家庭政治网络强的村民会上访到更高层级，但抗争组织很难能够长期存续。这些研究既没有发现中国信访状况的典型事实，更无法解释这些事实。

关于体制效能的研究中，有学者观察到中国政治体制特别的“弹性”和“适应性”，认为一系列政策帮助建立了这种适应性，如吸纳社会和经济精英，系统地控制媒体，采取公开听证等民主方式说服影响群众。桂林等基于博弈论的分析则发现，相关政策所实现的均衡很不稳定， “一票否决”的考核制度反而可能导致谋利型上访。这些基于总体的分析无法解释信访处理手段区域之间的差异。

（二）理论分析与假说

从正式制度分析的角度，马骏指出，为防止权力滥用而对权力进行控制的政治问责体制是现代国家的核心问题。有别于选举制度下选民的投票权，干部在威权政体下对他们的直接领导负责，因此， “对上负责”的体制则是有效地规范地方政府“如何使用权力”的重要维度。基于“结构—行为—绩效”的视角，从地方官员的行为激励出发来理解中国行政集权体制下官员的行为逻辑，实证上有众多证据支持。在晋升激励下，基层干部有很强的动机来通过财政收入这类策略行为向上级展示能力。Lv等则发现干部管理制度导致书记和县长的职业路径差异，这又决定了教育支出的水平和分布。

关于中国农村基层正式治理制度，特别是关于村庄选举与治理绩效之间的关系，现有文献发现村庄选举有助于增加公共品供给、并使得收入更加均等化。Martinez-Bravo等发现，村民选举显著增加公共物品支出，并导致村庄内显著的收入再分配，因为选举诱发增加了领导者的动机。Luo等表明了选举的引入与总公共物品的支出和供给是正相关的。Shen和Yao发现选举能够提供更多公共物品以及帮助减少村级的收入不平等。非正式的制度也是促进公共产品供给的可能机制。Tsai 发现，在政府问责薄弱的地区，道德声望作为一种非正式的问责机制，会激励地方干部在中国农村地区提供公共产品，而包容和嵌入的社会组织对当地公共物品供给有着积极影响。Xu和Yao应用断点回归和村级选举的差异来考察了家族关系对治理结果的影响。

在当前制度下，党委书记行使辖区内的领导权力，对重大事项决策和干部任免具有决策权。在实际政治生活中，这些权力如何实现很大程度上取决于来自上级的支持力度。如果党委书记是来自于上级党政机关的下派干部，那么这类领导掌握的本县上层政治资源更为丰富，相对于那些从基层提拔的领导，会居于更为强势的地位。这类强势下派干部受到基层的约束更少，制定、执行政策更有可能忽略本地利益，所以可能引发更多的信访事件，也更容易利用强制手段处理问题。据此，我们可以提出以下两个假设。

假设1A：强势的下派干部可能引发更多的信访事件。

假设1B：强势的下派干部更容易利用强制手段处理信访事件。

按照这个逻辑，如果强势下派干部受到来自基层的约束，那么一些对基层社区影响过大的做法就会得到平衡。按照上文的分析，我们分别考虑制度性和社会性的约束：前者指本地领导干部，即党政机关内部的自源性地方治理主体；后者指具有一定集体动员能力的社团。为行文方便，我们采纳既有文献中的说法，将那些以社团形式存在的自源性地方治理主体称为“交叠权威”。这类“交叠权威”往往兼具自主性和嵌入性，从而能够同时获得群众和基层政府认可。它们能够通过调解干群矛盾来消解社会冲突，也能够在一定程度上维护本地利益。在实证部分，我们将那些活动常态化，并且其带头人曾在党政机关任职的社团定义为“交叠权威”。具体地，我们可以得到以下两个假设。

假设2A：如果强势下派干部受到本地干部的约束，那么就会形成相对平稳的信访态势并采取更为温和的

处理手段。

假设2B：如果强势下派干部受到本地交叠权威的约束，那么就会形成相对平稳的信访态势并采取更为温和的处理手段。

本地干部与交叠权威对下派干部的制约，在本质上并不相同。前者是体制内各类干部之间的平衡，而后者是社会力量与国家权力的平衡。从作用机制上看，本地干部可能会在政策制定环节采用集体行动改变过火措施，而交叠权威一般无法参与政策制定环节，只能在政策执行环节通过沟通、协调，甚至采取组织群众合法表达意愿等手段叫停过火的做法。交叠权威是比本地干部更稳定的约束力量。本地干部的利益取向可能会随升迁而改变。原有本地干部升迁后，新上任干部根据自身的情况，可能拥有不同的立场，使得原有的约束机制瓦解。交叠权威的集体行动能力来自群众支持，它们对于外来干部的平衡作用往往是长效的。据此，我们可以提出以下假设。

假说 3：本地干部与交叠权威分别代表的制度性与社会性约束机制，在作用模式和效能方面存在一定差异。

在下面三部分中，我们将结合村庄信访与乡镇官员和村庄社团等方面的全国性代表数据，对以上各假设进行实证检验。

04

本地干部作为自源性基层治理主体：

基层实践治理中的制度性约束机制

由前文描述性统计可以看出，尽管中央采取了一系列强有力的措施维护社会稳定，但这些措施并没有完全达到政策效果。其中一个重要的原因是，基层治理机构在落实这些政策时，会受制于自身的实际权力运作过程中各类因素的平衡作用。在本节中，我们将首先从制度性因素入手进行分析，重点讨论本地干部作为自源性基层治理主体可能发挥的平衡作用。

基层治理结构具有多个维度的特性，基于数据的可得性和中国政治体制的特点，我们从两类主要乡镇干部入手，讨论他们之间的相互作用对于基层化解纠纷的影响。在中国现有体制下，乡镇有书记和镇长两位乡镇一把手，尽管制度上有一定分工，但在现实政治中两位一把手的实际权力不尽相同。例如，如果镇长是从当地提拔起来的，在基层干部中拥有更强的政治支持网络，那么这类镇长往往在本镇党政事务上拥有更多的发言权。

具体而言，我们考察了下派书记和本地镇长的相互作用，这两类干部的任职经历存在较大差异，从而拥有不同的政治资源和职业生涯预期。下派书记指一直在县级以上机构任职，并且在任命为本镇书记前在县里担任过副科级以上领导职务。本地镇长则长期在乡镇工作，并且指提拔为镇长前就在本镇任职。下派书记的政治资源主要分布在县级等相对较高的层级，并且一任结束后往往调任他镇或者县里，任职预期时间较短。本地镇长主要依靠本地关系网络支持，任期结束后有很大概率会升任本地书记，任职预期时间相对较长。前者更希望短时期内做出政绩来争取提拔，在地方经济依靠投资驱动和土地财政的大环境下，更容易采取过激的经济和土地征收政策，催生社会的不稳定因素。而当面临下派书记的短期化政策，本地书记依靠本地干部的支持，有可能挑战并制约这些政策的实施。

根据以上分析，我们设定了以下实证模型，考察下派书记对基层信访形势的影响作用：

在模型（1）中，被解释变量PET为各类信访事件的数量。主要解释变量POWER代表乡镇治理结构，在单独考察下派书记作用的回归中为“是否下派书记”这一虚拟变量，即下派书记取值为1，否则为0；在考察本地镇长或交叠权威对下派书记约束作用的回归中，首先将本地镇长或交叠权威也设定为虚拟变量，即本地镇长或交叠权威取值为1，否则为0，然后再把下派书记所掌管乡镇又区分为有无本地镇长或交叠权威两类，分别再生成相应的虚拟变量。控制变量X包含了一组测度社会经济状况的变量，如乡镇人均纯收入和非农劳动力占比。μ i 和υ t 分别为乡镇固定效应和年份固定效应。

表2表明，下派书记更容易激发冲突事件的发生。在下派书记治理的乡镇，全部信访数量和地市级以上信访数量均高于其他类别乡镇。此外，尽管在集体访、超过30人和超过50人信访事件数量为被解释变量的回归中，下派书记这一变量并不显著，但T值也已经接近显著性水平。需要指出的是，乡镇人均纯收入和非农劳动力占比等变量均不显著，这从另外一个角度表明，社会稳定并不必然与经济发展水平相关联，而取决于能否科学合理地设计基层治理结构。

表3所列回归结果考察了本地镇长对下派书记激进政策的约束效应。如前所述，在表3中的回归中，将下派书记治理的乡镇按是否有本地镇长分成两组，在保持表1回归中对照组不变的情形下，分别考察两类乡镇的不同效应。回归中“下派书记+本地镇长”的系数并不显著，表明由这类乡镇领导治理的乡镇，权力配置更为均衡，因而并没有触发更多的冲突事件发生。与表1中结果相对照，说明本地镇长有效地约束了下派书记的激进行为。

关于社会冲突事件发生的分析表明，下派官员触发了更多的社会冲突事件，而强有力的本地官员则发挥一定的平衡作用。究竟采取何种策略处理已经发生的冲突事件，具有不同来源和职业预期的两类官员也可能会存在差异。因此，下文从事件出发，利用生存分析的方法考察乡镇实际治理结构对处理信访事件的影响。乡镇领导既可以真正解决问题从而平息信访事件，也可以采取高压手段短期内“摆平”信访事件。信访考核要求只要任上不出事即可，所以预期任期较短的基层官员，如下派书记，往往倾向于采用强制手段终结信访事件，而不是真正解决矛盾。

信访事件按生存分析的框架进行了设定。在样本中，每个信访事件可以处于两种状态，持续信访或者已经终结，已经终结信访事件又可能是被强制终结或非强制终结。强制终结指地方官员采用暴力手段迫使农户放弃诉求，如访问农户发现，乡镇官员将信访人员拘留，信访人员迫于压力放弃信访。按生存分析的术语，回归中将事件终结设定为死亡事件，死亡事件又将强制终结设定为风险事件，将非强制终结设定为竞争性风险事件。根据Fine和Gray的思路，设定可加性风险模型的矩阵形式如下：

在模型（2）中，λ 0 （t）表示基准风险函数，X是解释变量矩阵，ε表示研究者无法观测的个体和风险相关的异质性因素。在这个回归分析中，λ（t|X）表示信访事件在第t年是否终结，或者处于强制终结的风险，X包括测度乡镇权力结构的一组变量。

表4汇报了生存分析回归的结果。在模型（1）和模型（2）的回归中，无论是全部信访事件，还是集体信访事件，下派书记这一变量都显著为正，表明下派书记所在乡镇更多地使用强制手段来终结事件。模型（3）和模型（4）加入了本地镇长的作用，下派书记和本地镇长共同所在乡镇并没有更多地使用强制手段，这再一次证实了，本地镇长发挥了对下派书记短期化行为的约束作用。

05

交叠权威作为自源性基层治理主体：

基层实践治理中社会性的约束机制

既有文献发现，当代农村存在一类兼具自主性和嵌入性的村庄社团，能够同时被政府与群众信任，形成所谓的“交叠权威”，通过调解纠纷来消解冲突。然而，文献没有对这类“交叠权威”与乡镇机构的相互平衡及其对社会矛盾的影响展开深入讨论。

“交叠权威”发挥作用的一个重要前提是可以代表群众利益，与基层政府进行沟通调解，这意味着，当基层政府采取过激政策时， “交叠权威”有能力在一定程度上进行制约。沿着这个思路，我们猜想“交叠权威”会减轻由于强势下派书记而激化的社会抗争程度，另外， “交叠权威”也会抵制强势下派书记采取强制手段处理社会抗争。本研究参考陶郁和刘明兴的操作化方式，在实证分析中将“交叠权威”定义为一个村庄层面的虚拟变量，如果村庄存在这类社团组织，则取值为1，否则，取值为0。

采取与前文类似的思路，我们将下派书记所在乡镇的村庄进一步划分为有交叠权威和无交叠权威两类。值得注意的是，由于交叠权威的变异是在村一级，对应要解释的变异也应该为村一级信访状况，所以这里分析所用数据为村庄层面数据，而不是分析下派书记与本地镇长互动关系所用的乡镇层面数据。表5回归中被解释变量为每年本村新增各类信访事件数量，主要解释变量使用了下派书记和交叠权威的交互项，将下派书记分为下派书记+无交叠权威与下派书记+交叠权威两组。

交叠权威存在的村庄，一般性信访事件和集体信访较多，但地市级以上和30人或50人以上的信访并不多，对应表5中“下派书记+交叠权威”这一变量的第1列和第2列显著，第3列至第5列不显著。而交叠权威不存在的村庄，地市级以上和 50 人以上的信访更多，对应于表5中“下派书记+无交叠权威”这一变量的第3列和第 5 列显著，其余各列不显著。交叠权威能够帮助将社会抗争纳入制度化的轨道，控制小规模低烈度的冲突升级。换言之，如果某些村庄缺乏交叠权威通过与基层政府的沟通机制，则信访事件更容易升级和失控。

总体上，交叠权威对于下派书记的抵制作用有别于本地镇长。本地镇长属于积极抵制，而交叠权威则属于消极抵制。可以想象这样的场景，当下派乡镇书记试图推行激进政策时，那些本地镇长会在政策制定阶段就联合干部来表达自身意愿，防止激进政策得以成型。而交叠权威处于更低的层级，无法事前知晓政策的制定进程，只能是在这些政策已经制定后，尽量通过与乡镇领导协商来维护群众利益，并维持信访事件处于法治化轨道内。

表6同样利用生存分析方法考察了交叠权威对于强制性终结信访事件的影响。第3列和第4列表明，无论是信访事件还是集体信访事件，交叠权威一定程度上防止外来书记强制解决信访事件。这与抵制信访事件发生的逻辑是一致的，一方面，交叠权威的组织性使得下派书记要考虑群众的呼声，不能擅自采取强制手段，另一方面，交叠权威的嵌入性也帮助乡镇降低了信访农户的不合理要求，更容易达成解决实际问题的协议。

本研究关于双重约束机制的分析能够较好地解释2000~2008年间信访的典型事实。各个地方都需要处理好干群关系，这一关系是否恶化很大程度上取决于主要领导处理矛盾的方式和态度。如果地方领导受到的约束比较多，那么这些地方的政策执行会更均衡地考虑各方利益，信访态势就会处于良性可控状态；反之，如果地方领导受到的约束比较少，那么这些地方的政策执行会受单方利益主导，信访态势就可能会恶化。这种约束机制在时间上和空间上的分布不均衡，恰恰对应了信访事件发生的“非平衡性”和区域分布的“异质性”。基于同样逻辑，双重约束机制随时间发生变化，也就能够解释信访处理手段的“非一致性”。

06

基层治理中制度性与社会性约束机制的对比分析

上两节的研究说明，本地干部和交叠权威分别作为制度性和社会性的自源性基层治理主体，都能对基层治理中不受欢迎的做法形成平衡与约束，降低信访事件发生的概率，也能减少乡镇使用强制手段的频率。不过，二者发挥作用的机制存在明显差异，本地干部主要减少了各类信访事件的发生，而交叠权威则有助于防止信访事件越轨和升级，但对于合规性信访事件的发生概率却没有明显影响。这说明，交叠权威充当了基层治理机构与群众沟通的渠道，保证信访处于可控状态。在本节中，我们将结合两自源性基层治理主体的特征，讨论二者在其他维度的差异。

有别于交叠权威，本地干部会随上级的调动干部而迁移。如果本地镇长确实能够发挥消解信访的作用，那么当本地镇长变动时，也会对信访事件的数量产生影响。此外，在双重差分模型框架下，我们利用本镇镇长调动所产生的变异来一定程度上克服内生性问题。循着双重差分思路，我们有两种做法。第一种情形下，将变更前后均没有本地镇长的样本设为控制组，将变更前没有本地镇长，变更后有本地镇长的样本设为处理组。第二种情形下，将变更前后均为本地镇长的样本设为控制组，将变更前为本地镇长，变更后为非本地镇长的样本设为处理组。据此，设立如下双重差分模型来检验本地镇长变更对信访事件发生的影响。

在模型（3）中，β 3 的估计系数表示本地镇长变动对信访事件的效应。统计分析结果显示，本地镇长离任后所在乡镇的信访形势明显恶化。表7第一栏中交叉项的回归系数表明，相对于前后任均为本地镇长的乡镇，本地镇长离任的乡镇全部信访事件和集体信访事件都有所上升。本地镇长离任破坏了原有治理机构的均衡，使得其维护社会稳定的功能变差。这也从另外一个角度证明了上文的论断，即本地镇长有利于地方维护稳定。

本地镇长上任和离任对信访的非对称影响值得深入思考。对比表7中第一栏和第二栏的结果，前者在全部信访和集体信访数量为被解释变量的回归中交叉项统计上显著为正，而后者在全部回归中交叉项都不显著。从时间维度，离任后本地镇长消解信访的效应立刻消失，而上任后本地镇长不能在短期内发挥明显的作用。从区域维度，结合表3的结论，本地镇长的消解作用在下派书记管辖的乡镇效果更为明显。这说明，相对于交叠权威在地方发挥作用的持续性，本地官员维护社会稳定的作用由于官员调动而呈现不稳定性。

那么，镇长变动对乡镇终结信访手段有什么样的影响呢？为回答这个问题，我们考虑了两种情形。第一种情形是在信访事件进行过程中，对比本地镇长换成外来镇长的乡镇和本地镇长换成本地镇长的乡镇之间，在终结信访手段上的差异。第二种情形是在信访事件进行过程中，对比外来镇长换成本地镇长的乡镇和外来镇长换成外来镇长的乡镇之间，在终结信访手段上的差异。为行文方便，我们将第一种情形称为“得到本地镇长”，而将第二种情形称为“失去本地镇长”。

表8中的统计分析结果显示，无论“失去本地镇长”和“得到本地镇长”，都会立即影响到乡镇终结信访的手段。但是， “失去本地镇长”的乡镇增加了使用强制手段终结信访的概率，而“得到本地镇长”的乡镇则降低了使用强制手段终结信访的概率。综合以上两个实证结果，可以看出：本地干部对下派干部在基层治理中可能出现问题的约束机制并不稳定，很大程度上依赖于特定干部，并且会随着干部调动而发生变化。相对而言，交叠权威的约束机制并不受任期约束，因而应当可以成为基层治理结构均衡运转更为稳定的约束力量。

为进一步对比制度性和社会性约束机制的差异，我们还考察了本地镇长和交叠权威对前一任书记遗留信访事件的态度。由于前任书记一般也在本地任职，处理遗留信访事件，有可能对本地镇长未来升迁增加不确定性；因此，如果新任书记不愿意处理这些事件，本地镇长也会尽量避免再提起这些事件。对交叠权威而言，书记的离任一般并不会改变遗留事件的性质，因此当期事件和遗留事件并不会具有系统性差异。在表9中，我们采用生存分析技术处理了全部遗留事件，以考察两类约束机制的差异。

基准回归表明，下派书记更不愿意处理前任遗留下的信访，存在“新官不理旧事”现象。在第一行和第二行回归中，下派书记和下派书记+本地镇长系数所对应的风险比率分别为0.23和0.59，这表明，在下派书记和本地镇长共同管辖的乡镇，原有信访事件处理的可能性会大幅下降，即本地镇长增强了下派书记“新官不理旧事”效应。与之相反，第3列回归中“下派书记+交叠权威”这一变量的系数变得统计上不显著，说明交叠权威减弱了“新官不理旧事”效应。这一差异表明，当本地利益与镇长个人利益不一致时，本地镇长会更重视个人利益。综合来看，作为长期在本地活动的社会力量，交叠权威与本地群众利益的契合度更高，因而交叠权威的约束比本地镇长更稳定地发挥作用。

需要指出，本文主要分析结果依赖于一个重要假设，即乡镇书记调派不会系统性地受到当地信访状况影响。例如，如果下派书记更容易被派往信访形势恶化的乡镇，由于信访具有一定的持续性，那么下派书记所在乡镇就会有更多的信访，而这并非是由于下派书记的激进政策造成的。从回归角度，这会产生由于双向因果关系而造成内生性，使得估计系数有偏。为排除这种可能，我们将乡镇书记调派直接对前一期信访状况进行回归，并选取了信访数量、集体信访数量、地市以上信访数量和30人以上信访4个指标来测度信访状况。因为这4个指标高度相关，同时放入回归方程会造成严重的多重共线性问题，借鉴Meng等的方法，首先利用因子分析方法提取了这4个指标的共因子，然后将这个共因子作为解释变量加入回归方程。表10中报告的回归结果表明，双向因果问题并不影响研究结果的有效性。在所有5个模型中，信访变量与下派书记在统计上都不相关。这说明，乡镇前期社会冲突状况并不会影响乡镇书记调派，下派的书记并没有系统性地被调往信访冲突更激烈的乡镇。

07

结论和讨论

党的十九大以来，推进建设国家治理体系和治理能力现代化日益成为了中央在新时代的一项工作重点。落实这一工作重点，需要科学合理地设计基层治理结构。本文基于实际权力结构的视角，分析了自源性基层治理主体的运行机制，有助于我们理解那些能够深刻影响基层治理效能的体制性与社会性约束机制，有利于丰富和深化对于国家治理体系和治理能力现代化的实践探索。

具体来说，本研究厘清了本地干部和交叠权威这两类自源性基层治理主体对外来干部可能采取过火措施的平衡与约束。利用这一双重约束机制，我们解释了本世纪初农村基层信访发生的“非平衡性”、分布的“异质性”以及处理手段的“非一致性”等典型事实。由于面临的约束不同，基层领导在同一政治制度下表现出了不同的行为特征，进而导致了治理效能的地方性差异。

实证研究结果显示，如果基层领导与上级领导关系更为紧密，来自上级的强力支持会使得这类基层领导实际权力更为膨胀；相对于没有上级支持的领导，他们更不关注本地的长期利益。因此，他们有比较强的意愿执行短期化的政策，这些政策会产生更差的效能。同时，基层官员在执行上级政策时，需要处理具体政策涉及的各方利益，平衡各利益相关主体的诉求。特别地，如果本地存在能够集体行动的本地干部和交叠权威等制度性和社会性力量，那些强势下派干部在基层治理中就会感受到平衡与约束，因而会在政策执行中更加稳健与谨慎，从而更能维护本地社会稳定、提升基层治理效能。

党的十九届四中全会精神指出，要“构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系”。本文所报告的研究结果表明，在推进建设国家治理体系和治理能力现代化的过程中，合理配置基层党政领导班子，从制度上强化党内民主与干部之间的相互监督，对提高党的执政能力，实现基层政府发展、治理和服务等职能的有机融合具有重要意义。不仅如此，提升基层治理效能、维护基层社会的长治久安，需要落实全会精神， “构建基层社会治理新格局”， “完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”，为充分发挥群众社团等自发性社会网络在提升基层治理效能方面的积极作用创造条件。这样一来，基层领导干部在治理实践的过程中，就能更好地尊重地方具体情况，重视地方性知识，发挥自源性基层治理主体的积极作用，降低治理成本、提升治理效能，将改革与发展过程中可能出现的矛盾化解在基层，真正像全会精神所要求的那样， “使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务”。

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文章来源 / 《管理世界》2020年第5期

本期编辑 / 张璐璐