面向2020年后的中国贫困治理：一个基于国际贫困理论与中国扶贫实践的分析框架

吴高辉，岳经纶公共管理共同体 2022-08-24

作者简介

吴高辉：中山大学与卡迪夫大学（国家公派）联合培养博士研究生

岳经纶：中山大学中国公共管理研究中心／政治与公共事务管理学院教授。

研究方向：中国社会政策、社会保障、公共管理

摘要

消除贫困不仅是中国共产党和中国政府的重大战略，也是联合国全球可持续发展的首要目标。本文着眼于当前中国贫困治理理论与实践上的两难困境，在回顾、比较世界贫困理论研究与中国反贫困政策研究的基础上，提出了面向2020年后的贫困治理分析框架。具体而言，这个分析框架包括三个组成部分：以防止返贫为目标，以构建城乡基本公共服务体系为内容的宏观战略；以消除贫困化为目标，以支持和使能社区建设、挖掘社区潜能为内容的中观政策；以维持脱贫成果为目标，以加强基层党建奠定贫困治理的组织基础为内容的微观路径。本文的可能创新点在于回顾、评述并比较了国内外贫困治理研究，对2020年后的扶贫问题进行了理论前瞻。

研究问题

消除贫困，实现共同富裕，是中国特色社会主义的本质要求.中共十九大报告明确指出实施乡村振兴战略,坚决打赢脱贫攻坚战,在2020年保证现标准下的贫困人口如期贫。2018年中央一号文件明确强调“乡村振兴,摆脱贫困是前提”。2019年2月26日，在十三届全国人大常委会第九次会议分组审议报告时，部分人大常委会委员提出：打赢脱贫攻坚战、三年脱贫攻坚战完成之后，后贫困问题怎么办？常委会委员徐绍史从扶贫可持续性角度提出要建立长效机制，常委会委员张勇从扶贫的政治任务上提出要建立一套稳定的保证“不产生绝对贫困”的制度，常委会委员姒健敏则指出了可能出现的返贫问题并强调社会保险基金的重要性。常委会委员们关注的后贫困问题其实也是学术界的重要议题。致力于英国和发展中国家的“贫困动态”(poverty dynamics)(即贫困线上下的穷人生存状态的运动特征)研究的“长期贫困研究中心”(Chronic Poverty Research Centre,CPRC)指出,生活在绝对贫困线上下的穷人即便是脱离贫困线也可能返贫，而原本不是穷人的普通户则可能会落进贫困线,他们把这种现象称为“贫困化”(impov—erishment);为了消除贫困化需要构架以社会救助为基础的、融合教育政策、就业、妇女与儿童赋权以及社区建设等一体化的综合反贫政策体系。

受此启发，我们发现中国贫困治理理论与实践上的两难困境。一方面，2020年如期脱贫只是解决了绝对贫困问题，相对贫困问题会依然存在，而且农村贫困问题和城市贫困并没有统一纳入贫困治理框架。另一方面，城乡基本公共服务供给不平衡不充分，致使我国统筹城乡贫困治理的基础不稳、反贫困效果难以维持。英国社会政策学家艾伦·沃克在研究英国农村贫困时曾指出，区分农村贫困与城市贫困的重要因素就是农村缺乏相对完整的基本公共服务，因而应从基本公共服务供给出发来统筹城乡贫困治理方案。陈志钢等梳理中国城乡贫困现状和扶贫政策演进后提出了贫困治理的愿景：2035年建立城乡融合的贫困治理体系，以城乡基本公共服务均等化为减贫战略方向。

有鉴于此，本文的核心问题是：结合世界贫困理论与中国反贫困实践，2020年后中国政府将如何理解并治理贫困？具体而言，分为三个子问题：(1)世界贫困研究中是如何理解贫困的？即贫困基础理论是怎么演变的，当前主要有哪些视角;(2)中国政府是如何理解并治理贫困的？即中国反贫困的实践历程以及当前中国贫困治理研究的主要视角;(3)2020年后，如何定义贫困，以及制定怎样的反贫困政策来消弭贫困化、防止返贫？

贫困理论：概念演进、主要争论与视角

无论从经验、方法论还是理论上讲，贫困都是复杂的问题。贫困概念源自一种基本观念：在不同阶段、出于各种原因总有一部分人无法获得充足的资源来维持在特定历史或地理条件下的最低生活状态，进而造成一系列行为与社会关系上的后果。即便如此，在不同的时空条件与福利体制中，学术界、政策与大众话语对贫困的理解不尽相同。事实上，我们首先要理解的是，贫困并不是通过正确的方法就能加以清晰定义的简单现象；它既被视作细微现象也被视作宏大现象，既被视为不断消亡的也被视为不断发展的，既被看作个人问题也被看作社会问题。这些相互竞争的定义与复杂的争论有时相互重合，有时又相互冲突。因此，理解贫困的关键是要弄清楚这些观点与视角之间的重叠、关联以及不同视角或途径的含义。下面，我们将从世界贫困研究（主要是欧美）的发展历程入手，在概念与理论争论中总结主要的分析视角，以便与后文对中国贫困治理的研究进行比较。

（一）世界贫困基础理论的发展历程：概念、测量与话语争论

贫困是历史悠久的世界现象。虽然社会学者认为只要存在社会分层就会存在贫困，但真正提出“谁是穷人”并把穷人以及贫困现象作为研究对象却是英国学者查尔斯·布思，他在19 世纪80年代开创了关于贫困的研究。1887 年，查尔斯 · 布思运用社会调查方法对伦敦贫民窟进行了为期5年的大范围调查，对贫困问题进行了测量；首次根据收入和生活水平对居民生活状态划分了层次(他当时一共划分了8个层次），并根据倒数三、四、五层次的食品、衣服、房租、燃料、清洗和照明等生活必需品的消费支出水平来确定“ 贫困线 ”。此后，聚焦于穷人或生存状态恶劣的社区的 “贫困”研究得以真正开始。不过，由此也开启了英美等国家对贫困概念的长期争论，而其中最核心的争论就是绝对贫困和相对贫困之争。

１.绝对贫困与相对贫困：争论与测量

在布思的基础上，英国学者西博姆· 朗特里（Seebohm Rowntree）开创性地提出了绝对贫困的概念,并从物质匮乏的角度进行了界定:家庭总收入不足以获取维持纯粹体能所需的最低数量的生活必需品。绝对贫困是基于维持人们生存的最低生活必需品（主要是食物、衣物和住房）的客观标准来界定的。换言之，绝对贫困关注人的生理与物理需要，而没有涉及更广阔的社会与文化需要。到2０世纪中后期，随着英国平均生活标准的不断提升，绝对贫困存在的合理性受到了政界和学界的质疑。1976年，时任英国社会服务大臣(Secretary of State for Social Services) 基思·约瑟夫(Keith Joseph )声称"无论用什么绝对标准来衡量,英国几乎没有贫困”.1986年,时任英国社会服务大臣约翰·摩尔（John Moore）则提出“‘终结(绝对)贫困线的时候到了 ’,不断积累的富足已经消除了绝对贫困 ”。以奥本海姆· 凯莉（Oppenheim Carey) 为代表的学者对此重点提出了两点质疑: 第一，如果一般的生存标准(General Standard of Living)是穷人自己决定的且会变化的，而最低生存标准(Minimum Standard of Living)则需要全社会所接受的话, 那么绝对贫困的最低标准是很难界定的；第二,绝对贫困概念几乎没有考虑穷人的社会与文化需要。在这样的争论中，相对意义上的贫困研究逐渐出现。根据阿尔科克的说法 ,在一个逐渐富起来的国家也仍然和没富裕之前一样存在着远低于平均水平的贫困,例如,尽管英国福利体系能够最大限度地抵制物质缺乏所造成的贫困,但是相对于平均社会水平而言, 生活在20世纪五六十年代的最贫困人群的生活状态并不比20世纪40年代的更好。相对贫困真正成为一个学术概念得益于彼得·汤森（Peter Townsend）的研究，他约在20世纪70 年代后期提出了相对贫困的操作性定义(working definition):对该社会中的个人、家庭或群体而言，当他们缺乏资源而无法维持正常饮食、无法参加社会活动，以及无法获得符合社会惯例的生活条件和设施时，或者至少从广义来说都不被鼓励拥有或允许享用时，那么就可以说他们处于贫困中。汤森的定义对之后20年或更久的贫困研究和政策讨论产生了极其重要的影响，并确认了当代社会贫困研究的两大内容：物质匮乏(material deprivation)和限制穷人参与一般社会活动(prevent people from participating in customary activities）同样，相对贫困概念也引起了广泛的讨论。右翼政治势力认为相对贫困更适合被界定为一种不平等(inequality)，目的是把贫困限定在"需要得不到满足”(prevent want)而不是“财富再分配”(redistribute wealth)。

当然，自从相对贫困意味着物质和社会两方面的缺乏之后，如何界定与测量(definition and measurement)相对贫困又成了更有争议的问题，因为绝对贫困是基于客观的物质基础而相对贫困则纳入了社会规范以及主观判断。在英美贫困研究中，比较有代表性的贫困测量路径有两种。第一种是绝对贫困途径，由朗特里在研究英国约克郡的贫困时所开创的标准预算(budget standards)，他借鉴了最低膳食能量需要和基本营养标准参数将贫困界定为:（缺乏）维持最低生存标准的一揽子物品。后来这一路径被批评为标准太低，且没有考虑到穷人家庭的实际支出(actual expenditure)，因而后来的研究者们基于社会的家庭平均支出对标准预算法进行了改进。例如，美国瓦茨委员会（Watts Commission) 以低于社会家庭支出中位数50%为“ 社会最低标准”，用这个数来界定贫困线。第二种是相对贫困途径，基于剥夺指数(indicators of deprivation)的贫困线(poverty threshold) 测量。奥珊斯基开创了美国的相对贫困测量，他测量了不同收入家庭用于必需品的支出占家庭收入的比例，发现低收入家庭的必需品支出占比更高，并据此推算了基于支出水平的贫困线。英国的相对贫困测量则主要受 “汤森指数”(Townsend indicator)影响。汤森以人们的物质占有情况和参加公认的社会活动为基础、围绕低收入设计了由12项关键剥夺指标组成的量表，在调查了大约2000个家庭后推算出了“汤森指数”。迈克·乔安娜(Mack Joanna)和兰斯利·斯图尔特(Lansley Stewart) 进一步推进了汤森的研究,他们采用相似的途径，但是剥夺指标的选择方法则略有不同。具体而言，应答者不仅要回答他们缺乏哪些指标，还要回答这些指标缺乏是否因为低收入造成，以及这些指标是否是生活所必需的。基于此, 他们的界定标准是：只要一个家庭因为缺钱而缺乏三项被大多数家庭认为是必要的生活必需品，那么它就是贫困家庭。

２．超越贫困概念：剥夺与社会排斥

相对贫困概念在逐步完善中与从剥夺(deprivation)以及社会排斥(social exclusion) 这些更广阔的视角来理解贫困的研究产生了联系。阿尔科克首先从剥夺的视角做了关联性解释：从穷人的经历来看，他们不只是简单的收入不足，而是包含着剥夺以及需要无法满足等使他们无法像其他人一样参与社会活动的多层面因素。首先，剥夺概念并非用来推算与收入水平相关的特定贫困线，而是关注物质和社会参与的匮乏对贫困经历的影响。一般认为，汤森最早设计了一套相对剥夺的科学指标，其中包含两个部分：一是饮食、衣物和生活设施的缺乏；二是生存标准低于社会可接受程度。此后，剥夺与贫困逐步联系起来，并用来指影响穷人生活与经历的更广阔的社会、福利和物理环境。这一视角给人们带来的启发是：生活在贫困中的特定的个人、家庭或群体，同时也在经历各种形式的剥夺。而多种形式的剥夺促使研究者们特别关注空间和位置(space and place)，因为大量的贫困研究文献都表明多重剥夺( multiple forｍs of deprivation) 现象高度集中于特定的城市区域，尤其是内城区(inner city)。因此，地理学者们就试图从地图上标出不同城市中剥夺水平最高的位置，进而将资源集中在这些位置上开展反贫困工作。这就是日益受到重视的贫困地理学研究的由来，我们将在下一节重点介绍它。

其次，继剥夺概念之后，欧美学界及政策部门曾一度从更宽广的社会排斥概念来理解贫困。这一视角先后影响了欧盟委员会和英国的社会政策，以及相应的学术研究，但最终因为概念本身过于宽泛、复杂且难以操作而淡出。社会排斥起源于欧洲大陆社会和福利意义上的团结(solidarity)话语，它意味着个人和社会的关系断裂。具体而言，它是当时法国社会政策中用来指特定的个人和群体被国家社会救助体制所排斥的现象。1993年，欧盟委员会采用了这一概念，并在随后的差不多20年的社会政策项目中沿用它，目的是在欧盟主要国家中将结构基金(structural fund) 的关注重点由反贫项目转向社会排斥问题。随后，欧洲学术界也将社会排斥概念引入社会福利研究，关注的主要内容包括社会排斥的不同维度、排斥与贫困的具体联系。其中，较为突破性的维度是由大卫·戈登等学者提出的四维度划分：赤贫或收入排斥、劳动力市场排斥、服务排斥和社会关系排斥。一般认为，社会排斥具有过程式的、多维度的和动态的特征。例如，艾伦·沃克和卡罗尔·沃克将社会排斥定义为个人完全或部分地被社会、经济、政治或文化等决定个人之社会融入程度的体制所排斥的动态过程。此外，社会排斥还曾一度与社会中的两个群体——被包容群体（the included)和被排斥群体（the excluded）之间的社会割裂 (social cleavage)研究联系起来。例如，安东尼·吉登斯曾将社会排斥与（不）平等联系起来，指出不平等就是排斥，平等就是包容；而且，在被排斥群体之外，他还讨论了被包容群体或优势群体中的“精英退出”(revolt of the elites)(即部分精英从公共服务中撤退)现象。最终，由于社会排斥概念本身过于宽泛和复杂，更多指涉的是社会结构或社会关系，主流研究还是回到了贫困研究上来，社会排斥因而逐渐与贫困研究分离。

尽管社会排斥概念在贫困研究中逐渐淡出，但是它引出了关于后工业社会中的技术排斥造成的失业贫困及其相应的反贫困研究，这将在下一节阐述。

3.超越贫困理论：政策、媒体、大众以及穷人的理解

贫困理论在争论中演进，贫困的话语却广泛、散乱地分布在由政治、政策、媒体以及普通大众构成的复杂网络之中，而且呈现重要的关联。戴利·杰拉尔德(Daly Gerald)称之为“贫困产业”(poverty industry)：由为穷人代言并设定贫困议程的政府官员、专家以及众多公共或私人机构所组成的贫困问题活动者在生产、表述和消费贫困的含义中所形成的复杂联系。彼得·贝雷斯福德等将构成该网络的主体进一步细分为四大群体：第一，学术界，重在发现、定义、测量和讨论当代社会的贫困；第二，游说团体，重在通过自上而下的游说方式影响政府、政治家以及官员等对贫困的重视，例如，英国的儿童贫困行动小组(Child Poverty Action Group);第三，政党及政治家，不同党派对贫困的理解差异集中在绝对贫困与相对贫困的争论上，例如，英国左派认同相对贫困而右派则赞同绝对贫困；第四，媒体,不仅呈现其他三大行动者的贫困议程而且还能通过自身资源塑造他们自己的贫困议程，例如，英国20世纪60年代的纪录片《凯西回家》(Cathy Come Home)不仅引起了全社会对无家可归者的关注，直接催生了英国的住房游说组织“避难所”(Shelter),而且还改变了政治议程。当然，上述四大力量并非彼此孤立，而是相互关联的，例如，学者成为游说团体的顾问或政党的参事，游说团体的领导有可能自己成为政治家或学者，而媒体从业者也可以如此。他们在形塑公民的贫困认知中都扮演着重要角色，既有冲突也有合作。

实质上，正是上述行动者的互动塑造了大众的贫困认知。但是，吊诡的是，自始至终似乎都忽略了穷人自己的声音(thevoice of the poor)。正如戴利所指出的，“穷人一直处于被代言的状态，是政治家、专家等代他们发声”。基于此，贝雷斯福德等人从穷人发声的角度研究了文献中的贫困理论与实际的贫困认识之间的差别，他们发现：与非穷人的公众更关注绝对贫困的严格定义与测量相比，穷人更关注相对贫困。穷人对自身的生活状况有自己的认识，具体包括三大方面：一是物质与资金匮乏，主要表现为收入不足以购买生活必需品；二是强调行为方式或选择上的限制，主要是没有能力参与某些应当做的活动；三是一种与缺钱关系不大的“心理状态”(a state of mind)，主要是指即便是富人也会感到缺乏的那种状态，体现为思路贫穷、知识贫穷和精神贫穷。保罗·米尔本(Paul Milbourne)进一步认为，穷人几乎不认为自己穷，也不愿意被认为穷，总体上呈现一种“否认贫困”(self-denial of poverty)的状态。他认为，导致这种状况的原因，一是外来的贫困帽子的污名化(stigma)促使穷人拒绝它；二是有限的社会流动(restricted mobilities)导致穷人产生了两种比较机制：一方面，他们不与外界比而只与内部比，从而不会产生太大的差距；另一方面，他们倾向于与第三世界的发展中国家相比，从而可以找到慰藉。后来的研究者在这一视角的基础上发展出了心理贫困研究，将在后文对此做出介绍。

以上我们梳理了欧美国家的贫困基础理论，尤其是概念、测量与话语在争论中的演进历程。这既是贫困研究的历史背景，也是贫困现象学理化的主要过程。下面，我们将进一步梳理贫困理论的主流研究视角。

(二）当代贫困研究的主要视角

20世纪80年代之后，人们逐渐意识到贫困不仅仅是收入或物质匮乏，而且也是发展机会、选择权利以及基本公共服务缺乏等方面的产物，甚至涉及特定的社会、地理、文化、心理因素。因此，各国学者、跨国援助机构以及政策部门从不同视角展开了贫困理论研究与反贫困实践，使得贫困研究进入了跨学科、跨国家与跨层次的多元发展局面。

1.可行能力视角下的多维贫困

阿玛蒂亚·森(Amartya Kumar Sen)从人的可行能力视角将贫困界定为：人们创造收入、维持正常生活和参与社会活动的可行能力的剥夺。具体而言，它既包含选择机会与选择能力的缺乏，也包括选择权利的缺乏。阿玛蒂亚·森的可行能力贫困分析框架直接影响了联合国的反贫困议程和方案。1990年，可行能力贫困的理论框架被联合国开发计划署（UNDP）采用而发展出了“人类发展指数”(Human Development Index,HDI)，主要涵盖了三大指标：出生时的预期寿命、预期受教育年限（包括成人识字率）、购买力平价折算的实际人均国内生产总值。1997年，联合国开发计划署在年度《人类发展报告》中进一步提出了“人类贫困指数”(Human Poverty Index,HPI)。2000年，联合国《千年发展目标》(The Millennium Development Goals,MDGs)提出了包括消除贫困、普及小学教育等在内的八大目标，进一步奠定了多维贫困的理论基础。2007年，在阿玛蒂亚·森的发起下，牛津大学成立了牛津贫困与人类发展中心(Oxford Povertyand Human Development Initiative,OPHI）。随后，在可行能力框架基础上，由该中心主任萨比娜·阿尔基尔（S.Alkire) 和詹姆斯·福斯特（J.Foster)领导的“牛津贫困与人类发展项目”小组于2010年提出了计算“多维贫困指数”(Multidimensional Poverty Index,MPI)的“Alkire—Foster方法”，以此评价全球各国的多维贫困状况。从涵盖面上看，这是绝对贫困和相对贫困的综合考量。一方面，它承认贫困的绝对性，把生活水平设定在最合适而不是最小的程度上；另一方面，这种最合适水平是在充分考虑不同环境下特定文化和社会价值观的基础上形成的。因此，贫困不仅仅是缺乏物质资料，而是没有能力积极地参与社会生活（从接受教育到谋求体面职位，到获得金钱时间从事各种休闲活动），以及政治自由、人身安全、尊严或自尊的缺失。基于此，贫困是建立在社会理念和准则基础上的，所以它不能被客观界定；也因为如此，许多学者认为贫困是不会被消除的。在这个基础上，不少学者又加了一些指标，例如入学率、犯罪率和长期失业率等。尽管如此，这种观点也存在无法解释的问题：第一，援助工作者应该怎样帮助贫困人口，尤其是如何维护他们的尊严和权利？第二，它牵涉更加深刻的哲学讨论，即存不存在绝对的人身安全和自由？第三，怎么保证所有公民都享有政治自由和尊严？特别是妇女和儿童尤其困难；某些特定的伊斯兰文化对妇女的限制，是不是也是某种形式的贫困？这些问题进一步催生了下面将要介绍的贫困文化视角下的心理贫困研究。

2.贫困文化视角下的心理贫困研究

如前面所述，心理贫困是在贫困基础理论演进中产生的，主要是根据穷人社区的生活特点和穷人的生活方式来研究穷人的行为、内在心理以及穷人的社会文化特征。“心理贫困”的定义来源于奥斯卡·刘易斯(Oscar Lewis)的 “贫困文化”理论。贫困文化表现为人们有一种强烈的宿命感、无助感和自卑感；这些人目光短浅，没有远见卓识；他们视野狭窄，不能在广泛的社会文化背景中去认识他们的困难。关于“心理贫困”的研究又可以细分为两种路径：一种路径沿袭奥斯卡·刘易斯的贫困文化视角，认为穷人之所以难以摆脱贫困是因为他们被这种与主流文化相对脱离的贫困亚文化所束缚，并表现为一种对贫困的适应状态。例如，吴理财认为，“心理贫困”使穷人陷入“自我设限”的藩篱，扼杀了他们行动的欲望和潜能。另一种路径从穷人的心理角度去探讨穷人安于现状或陷入“贫穷文化”而消极行动的原因。这个路径以罗伯特·沃克(Robert Walker)的“贫困羞耻”研究为代表，他们认为穷人之所以安于现状并不是他们没有进取之心，而是因为他们本身资源匮乏导致容易失败，失败又进一步增加了他们的羞耻感，久而久之就只能陷入贫穷而无法自拔。沃克等在全球范围内７个发展中国家的贫困社区进行比较研究中发现，除了物质匮乏的共性外，穷人存在着普遍的贫困羞耻感，这种羞耻感导致伪装、自憎、他者化、逃避、自杀倾向、自我贬低等行为倾向。他们还指出，媒体、政府以及政策执行者的行动往往会增加穷人的羞耻感，因而提醒我们重新思考贫困的定义、扶贫政策的设计。

3.社会地理视角下的贫困空间与贫困住地研究

贫困的地理学研究在英国有较长的历史，最早的开创性研究可以追溯到查尔斯·布思和西博姆·朗特里。其中，布思开创性地通过地理标注的方法将财富水平和贫困状况标注在以街道为基础的地图上，从而让贫困分布一目了然；而朗特里等对19世纪末期约克郡的贫困调查改变了当时人们对贫困的看法，并且产生了持续性影响：不仅在社会学领域首次使用贫困线，而且引起了贫困相关的研究者对社区贫困状况的广泛关注。随后，汤森对20世纪60年代英国的贫困研究具有重大影响。基于全国性的调查和以住区为基础的案例研究(place—based cases studies)，汤森不仅阐明了贫困发生的空间差别，而且挑战了当时传统意义的空间贫困视角下认为贫困是城市社区发展的不利现象的观点。20世纪七八十年代，一批激进的人文地理学者将焦点转移到解决英国和美国的不平等上。例如，诺克斯认为，人文地理学的基本目标是解决福利的空间差异。到20世纪90年代中期，研究焦点又开始回到人文地理学领域被边缘化的贫困研究上来。1995年，由克里斯·菲洛(Chris Philo)、儿童贫困行动小组(Child Poverty Action Group)和社会文化地理研究小组(Social and Cultural Geography Study Group)联合出版的专著首次全面介绍了英国贫困的空间维度，而且对空间—贫困—住地间关系(Space—Poverty—Place Relations)进行了新的理论解释。在这个基础上，保罗·米尔本回顾并梳理了最近的贫困地理研究，主要关注了贫困的空间分布、贫困与住地／社区的复杂关系、央地福利制度改革的影响。他指出:(1)传统的贫困地区（places of poverty）研究往往忽略了穷人所生活的贫困社区所在住地、空间对穷人发展机会、生活习惯以及信息来源等方面的限制以及由此所造成的贫困社区物理、社会与文化上的不利，因而需要将研究焦点转向空间贫困视角下的住地／社区贫困(poverty of places);(2)传统的研究更加注重定量的宏观测量与统计，忽视了穷人所在社区的生活环境、行为方式与制约因素等微观的定性研究，因而需要两者的结合；(3)传统的研究习惯于比较贫困与非贫困人口的差别，忽视了空间因素对穷人的限制，因而需要更加细致的贫困地区与非贫困地区的比较研究。这一视角给我们带来了两点启发：第一，要关注中国的精准扶贫政策在将特定地区中的贫困社区与非贫困社区分类治理的同时又进一步将贫困社区中的穷人与非穷人区别帮扶所造成的两难困境，以及由此带来的忽视贫困社区的整体性与发展动力的内生性等问题；第二，要关注中国社会福利与公共服务提供的地区差异、身份差别。例如，与城市贫困、农村贫困密切相关的非正规经济（如城市的合同工、农民工、下岗人员、临时工等的工作贫困）以及失业贫困等。下面，我们会将第二点启发纳入到世界贫困研究的视野中进行论述。

4.非正规经济视角下的工作贫困

非正规经济(informal economy) ,或者说,经济中的非正规部门(informal sector of the economy) 、灰色经济(grey economy),是指既不征税也不受任何形式的政府监管，且其活动不包括在国民生产总值或国内生产总值中的经济形式。尽管一般都认为它可以为穷人提供重要的经济机遇，但是在非正规经济中，平均收入要低得多，而且形成了较大比例的 “工作贫困 ”(working poor)现象。

国际劳工组织(International Labour Organiza—tion,ILO) 把非正规经济中的就业人员定义为缺乏就业保障、福利和法律保护的劳工。非正规经济理论的出现是对流行于20世纪五六十年代的 “ 现代化理论 ”（modernization theory）话语以及以美国经济学家刘易斯(W.Arthur Lewis) 为代表的二元经济理论的实践性批判。具体而言，二元经济理论将经济类型分为现代工业部门(modern industial sector)和"非正规部门”(informal sector) 或理解成 “ 现代部门 ” 与 “ 传统部门 ”(traditional sector), 并用后者指称那些未被国家税收、社会福利和法律覆盖但是又在其他所有方面合法的经济类型。这种现代化理论话语下的二元经济模式使得人们乐观地认为 ,发展中国家的经济增长会导致传统的工作类型与生产模式消失,进而逐步实现现代化。然而,这种乐观毫无根据。国际劳工组织和学者们转而更密切地研究所谓的传统部。他们发现，该部门不仅继续存在，而且实际上扩展出了新的发展类型。国际劳工组织首先运用 “ 非正规部门 ” 这一概念 (后来考虑到正规部门中非正规就业人员而改为 “ 非正规经济 ”）。在 1972年的一份关于肯尼亚的研究报告中，国际劳工组织发现，城市就业人员并非都是在正规部门就业，而是存在着大量未被国家法律认可的小企业员工、小摊贩、修理工、临时工、钟点工等 “ 工作贫困 ” 人员或 “ 穷忙族 ”(Working Poor）。几乎与此同时，英国经济人类学家基思 · 哈特（Keith Hart）在1973年发表的关于加纳经济发展模式的研究中也运用了非正规部门的概念。

非正规经济理论的形成具有多方面的意义。首先，它挑战了现代化理论话语, 对二元经济模式进行了批判。例如，黄宗智在研究中国的非正规经济后提出了解释中国经济模式的 “ 农业／正规／非正规 ” 分析框架，并批判了现代化话语中的社会结构理论的意识形态化偏颇。这一分析框架囊括了城乡工作贫困现象，为统筹城乡贫困问题提供了理论支持。其次，它促进了国际组织对工作贫困的关注，尤其是对其福利缺乏的关注。国际劳工组织鲜明地提出要为非正规劳工争取 “ 体面的 ”（decent）待遇，世界银行则在 “人类发展网络 "(Human Development Network)下组建了 “ 社会保护小组 ”(Social Protection Unit)以凸显对其社会福利缺乏的关注。这些发展给我们的启示是，提供稳定、完整的社会福利是解决工作贫困的突破口，中国需要建设城乡一体化的社会福利体系。再次，它推动了非正规经济的反贫困实践与研究，例如童工、妇女贫困。一个十分令人瞩目的案例是，孟加拉国的经济学家穆罕默德 · 尤努斯（Muhammad Yunus）创办了乡村格莱珉银行(Grameen Bank),旨在为非正规经济中最底层、最弱势的工作贫困人员（孟加拉农村从事非农就业的妇女）提供小额金融服务。它启发我们关注城乡妇女贫困、儿童贫困，以及要重视包括金融服务在内的社会服务反贫困路径。最后，它推动了关于技术性失业的前瞻性研究。考虑到这一研究主题的新颖性和理论复杂性，笔者将在下文进行论述。

5.技术变革视角下的失业贫困与无条件基本收入构想

新兴科技发展和技术变革可能会因为技术排斥而造成非正规经济中的大规模失业，并由此产生新的贫困。具体而言，有两方面的原因造成了新的贫困：一是劳动力市场分割(Labor market segmentation)，二是低端工作被淘汰。20世纪60年代,美国一批经济学家在与新古典经济学理论的竞争性对话中提出了劳动力市场分割理论。前者认为存在一个买方和卖方公开竞争的统一劳动力市场，工人工资与条件产生于个人人力资源特征（如技能、经验与教育等）和个人偏好，工人的补偿性工资差异（compensating wage differentials）只出现在供给侧，即劳动力市场和其他市场一样起作用、且本身无差别；而后者则认为劳动力市场并非完全竞争市场，而是根据职业、地理和行业等分割成了不同的、彼此交叉很少的部门，这种分割使得不同类型的部门间竞争和转换都很低，因此工资差异不能仅由个人禀赋决定，且补偿性工资差异主要出现在需求侧。例如，医生和服装设计师就业于不同的劳动力市场，劳动力部门不同、技能不同、差异逐步扩大，且几乎没有竞争和转换可能性。詹姆斯 · 阿尔特和托本·艾弗森（James Altand and Torben Iversen)认为，一方面，分割体现了工业生产体系中福特制(Fordist)这种标准化、大规模化而非专业技能的生产模式的式微，并逐步转向技能密集型(skill—intensive) 生产模式；另一方面，它也反映了去工业化(deindus—tialization)的趋势，使得低技能劳动者逐步陷入高风险、无固定或临时性工作状态中。其中，首当其冲的是缺乏公认技能的流动性工人（如跨国的移民工人、中国的农民工），他们不仅会遭到新工作地的语言风俗的区隔或融入流入地社会的困境，而且也会遭遇更低端工作的竞争。当技术变革逐步淘汰常规的低端工作后，本来就陷入更低端工作竞争的工人必然会陷入大量的失业中，进而又会造成大量的贫困问题。

为了回应上述问题，“无条件基本收入”（Unconditional Basic Income,UBI，主要见于比利时、荷兰等欧陆国家）或公民基本收入（Citizen‘s basic Income,主要见于英国）或基本收入保障(Basoc Income Guarantee,主要见于美国和加拿大）的构想和政策进入了人们视线（以下简称“无条件基本收入”）。“基本收入全球网络“(Basic Income Earth Network,BIEN)于1986年成立，致力于向全球介绍、推广和研究基本收入理念、制度和经验；他们将基本收入界定为：无条件交付给所有人的定期现金支付，无须家计调查或工作要求。这一构想可以追溯到16世纪初的国营基本收入概念（state—run Basic Income),当时托马斯·莫尔(Thomas More)在其《乌托邦》一书中倡导每个人都应该得到有保障的收入。到18世纪末，英国激进思想家托马斯·斯宾塞 (Thomas Spence)和英裔美国革命者托马斯·潘恩(Thomas Paine)都宣布支持保证所有公民都有一定收入的福利制度。在整个19世纪，关于基本收入的辩论是有限的。但是，在20世纪早期，被称为“国家奖金”的基本收入得到了广泛的讨论，并且在1946年英国实施了无条件家庭补贴(Unconditional Family Allowances)。20世纪60年代和70年代，美国和加拿大进行了与基本收入类似的负所得税(negative income tax)实验。从20世纪80年代开始，有关基本收入的争论已经从欧洲扩展到了世界许多国家。少数国家实施了与基本收入有一些相似之处的大规模福利制度，例如巴西的家庭补助金。此后，学者们从反贫困、就业、经济增长、福利陷阱、性别平等以及形式自由等角度对基本收入议题进行了广泛的讨论。其中，比利时学者菲利普·范·帕里斯(Philippe Van Parijs)较为权威地构建了基本收入的哲学基础。他认为,维持最高可持续的基本收入是带来真正自由的保证，或者是自由地做“任何想做的事”的基础。换言之，他确定了收入权优先于工作权的原则。从工作权优先到收入权优先的这一转变，对根本消除一切形式的贫困具有重大意义。无条件基本收入构想为从根本上消除包括失业贫困在内的收入贫困问题提供了理论前瞻和现实路径。至此，我们可以看到两种不同视角的反贫困设计：社会福利制度与无条件基本收入制度。

(三）理论评述

总的来看，主流贫困研究一般都采用相对贫困的界定方法，并且认为贫困是多维的，受政治、经济、文化、社会以及地理环境等多方面的影响。但是，对于如何界定贫困尚没有定论，而且贫困研究还呈现出研究视野越来越广阔、学科层次越来越复杂的趋势。

首先,贫困基础理论发展中涉及诸多概念论争和诸多主体间的话语分歧，并非简单的“缺钱”“收入不足”或“绝对贫困与相对贫困”。一方面，绝对贫困与相对贫困是解释贫困的两大基本视角,在欧美学者的争论中不断演进。并非解决了绝对贫困才出现相对贫困，解决了绝对贫困就要解决相对贫困，或者说，解决相对贫困时就不再有绝对贫困，两者没有解决先后或阶段性的含义。按照英国独立的事实核查组织(Full Fact)的解释，“前者（绝对贫困）是指维持基本生存需要的物质（诸如食物、衣物、庇护所等）的缺乏，可以根据固定的、不变的生存标准来衡量，因此是绝对意义的贫困；后者（相对贫困）是指无法过上一般的生活方式（例如被一般人能够参与的活动或获得的机会排除在外），以低于国家或特定地区的家庭收入中位数的60％为衡量标准，也就是根据社会中其他人的生活方式或收入标准来衡量的，因而是相对意义的贫困。2006年，英国时任首相戴维·卡梅伦（David Cameron）提出以相对贫困视角进行贫困治理，但是，到2011年，又是他发现相对贫困的衡量办法容易造成不合逻辑的结论。例如，当某个家庭周围的家庭变得更穷时，这个家庭会自动地被脱贫。另一方面，如果认为相对贫困阶段就没有绝对贫困则忽视了贫困人群与地区的贫困化特征和返贫现象。在我国，2020年后现行标准下如期脱贫并不意味着贫困的消除，精准扶贫也尚未和中国城乡社会保障制度、基层组织建设、社会治理与农村妇女儿童赋权等有效整合。假如没有建立起完善的城乡基本公共服务制度，如果没有消除贫困化的趋势，那么2020年后仍然面临着返贫的风险。尽管主流贫困研究和反贫困政策设计还是回到了贫困概念上来，但是很少涉及穷人的声音。这为从穷人的视角研究心理贫困与贫困文化提供了空间，也引导我们思考如何“激发贫困户内生动力”的议题。如果我们不关注穷人的想法和呼声，就很难从符合穷人生活实际的角度开展针对性帮扶，以及进行合理性研究。

其次，当前的主流视角引导我们反思官方话语与政策设计，促使我们从支持和使能（support and enable)社区发展的角度思考中国农村贫困治理的微观路径。官方话语以及政策设计是基于绝对贫困和相对贫困结合的产物，即在以家庭年收入设定绝对贫困线的同时，结合了特定公共服务或社会福利的获得状况（表现为贫困线和“两不愁、三保障”等混合识别方法）来界定脱贫标准。这意味着官方话语与反贫困政策设计还没有兼顾贫困研究的多重视角,例如，没有从多维贫困角度开展可行能力实践与贫困测量，没有关注穷人的偏好、真实想法以及穷人社区的生活方式与文化特征，过分注重贫困户与非贫困户的划分而忽略了贫困社区的整体性、缺乏对社区发展的关注，忽视了包括广大城市贫困人口的工作贫困以及即将可能产生的技术性失业贫困。从国际经验来看(以英国和美国为例),以社区为基础的“ 农村未来”(Rural Future)计划融合了上述主要视角，在社区可持续发展的目标导向下关注产生贫困的多维因素，以及由穷人心理、行为与非正规经济环境等综合形成的贫困文化。国际经验也重视探讨穷人的尊严、权利和内在心理的影响机制，以及持续造成贫穷状态的多维因素。因此，我们认为，理解贫困社区的文化现象与多维贫困现状，通过支持和使能社区发展、改善社区文化可以成为下一步扶贫工作的重要方向。

最后，在相对贫困意义上，几乎每种视角都试图从增加穷人的社会福利或收入的角度进行反贫困实践，这启发我们从更加符合中国实际的城乡基本公共服务均等化的角度进行2020年以后的贫困治理。一方面，中国当前的扶贫目标和路径不仅涵盖了基本公共服务的主要方面，而且正体现出一种扶贫政策与农村低保、社会救助等社会保障政策有效融合的趋势，这奠定了实现城乡基本公共服务均等化的政策基础。另一方面，目前中国较大规模非正规经济的工作贫困人员基本覆盖了城市贫困的主要类别，而他们绝大部分都被排斥在基本公共服务体系之外。换言之，他们迫切需要的是享受城乡基本公共服务；而基本收入的构想虽然具有根本性意义，但是在当下的社会经济条件下显得既不现实，也难以解决他们的主要问题。

中国扶贫政策实践历程与反贫困政策研究现状

(一）中国扶贫政策实践历程：阶段演变、城乡差别、制度创新

首先，中国扶贫政策实践演变呈现出阶段性。以改革开放为节点，扶贫政策实践可以分为改革开放前和改革开放后两个阶段。新中国成立至改革开放前（1949—1978），扶贫政策是以平均福利为基础的救济式扶贫。改革开放后则表现为以经济增长为基础的发展型扶贫、以官僚制为基础的多部门参与式综合扶贫，以及新近的精准扶贫。具体而言，改革开放后的扶贫政策演变可以划分为以下６个阶段：1978—1985年体制改革推动农村减贫阶段、 1986—1993年农村专项反贫困计划阶段、1994—2000年“八七扶贫攻坚计划”阶段、2001—2010年综合扶贫开发阶段、2011—2013年完善综合开发阶段、2014年以来精准扶贫和精准脱贫新阶段。总体而言，改革开放后中国（农村）扶贫政策涉及三大减贫因素：经济增长、官僚机制、党的领导。其中，1978—1985年间国家并没有专门的扶贫安排，主要依赖经济增长的普惠式减贫作用；但是这种减贫效应的发挥取决于两个条件：一是增长的亲贫性（pro—poor growth)，即经济增长能促进减贫而不是扩大贫富差距；二是收入分配的相对公平，这可以保证经济增长所带来的收入增加不过分有利于富人。

然而，约在1986年之后出现的区域之间以及农村内部之间的不平等加剧，恰恰腐蚀了上面两个条件。为了调节区域发展不平衡与农村内部的不平等，官僚机制被引入扶贫治理之中。而官僚机制的主要手段是指标分配和财政支持。官僚机制由于缺乏直接对接穷人的中间机制，因而容易出现腐败或精英俘获现象。为了应对这一问题，国家不断调整扶贫政策的瞄准单元，由贫困县、贫困村直至贫困户。精准扶贫理念就是在这一过程中被提出的。此后,扶贫的政治站位不断提升，并且构建了以“五级书记抓扶贫”为领导机制的“党建扶贫”大格局。大扶贫格局的出现，将传统上并非针对扶贫对象的包含农村社会救助、新农合、农村低保等在内的农村社会保障制度，过往不直接参与扶贫的多部门对接，以及传统上没有扶贫义务的社会力量等，都包含了进来。因而，我们将改革开放后中国农村扶贫政策划分为四个阶段：亲贫式经济增长阶段(约1978—1985）、经济增长与行政主导的扶贫开发阶段(1986—2012）、党建扶贫的大格局阶段（2013年至今）。

其次，中国扶贫政策实践城乡差别显著。不同于农村扶贫，中国没有系统的城镇扶贫体系与政策。当前的城镇扶贫政策始于20世纪90年代，主要为应对国有企业改革带来的城市职工下岗与失业问题，具体政策包括就业与再就业支持以及社会保障两部分。自20世纪90年代末开始，中国政府积极构建城镇公共服务和社会救助体系，包括医疗、教育、就业和住房、灾害救济等多个方面。这意味着城镇贫困人口会被城镇最低生活保障兜底，而且能够获得完善的基本公共服务，但是忽略了介于城乡之间的大量进城务工人员或者说农民工群体，以及少部分就业于正规部门但是仍然无法享受基本公共服务的群体。换言之，城市不仅缺乏完善的扶贫政策来应对流动人口的需要，还忽视了大规模的非正规经济中的“工作贫困”现象。

再次，中国扶贫政策逐步显现制度创新与体制优势。洪源远（Yuen Yuen Ang)以制度与市场共演机制来解释中国的扶贫过程与成效，即灵活运用脆弱的制度来促进经济增长，经济增长带动制度演进，而完善的制度又维护经济增长；并提炼了“有指挥的即兴发挥”(directed improvisation)这一概念来指称中国政府的治理模式，即结合了因地制宜灵活性的强有力国家体制。具体而言，她提炼了以下三个核心构件：政治沟通是有效和灵活的，既保证中央统一又鼓励各地实验；对官员的考评标准是明确的，激励是强有力的；经济发达地区和欠发达地区之间互补互惠。我们认为，这三大核心构件值得进一步挖掘。在我们看来，确保这三大构件有效的是中国共产党对扶贫工作的超常规重视，其核心是“党建扶贫”，它体现的是党的强大领导作用和政治动员能力。除此之外，以“第一书记”为典型的干部下乡、以结对帮扶为手段的多部门参与，以及“五级书记抓扶贫”的领导机制，空前地实现了官僚组织、扶贫资源与贫困村、贫困户的对接。这种党建扶贫的大格局不仅是中国党和政府的制度创新，也是中国的体制特色。

（二）中国反贫困政策的主要视角

关于扶贫方式的研究，不同的学科都给予了相应的回应，概括来看主要有五种视角。

第一，发展经济学视角下的亲贫性增长。持这种视角的学者认为，在收入分配比较公平的条件下，经济增长是减贫的决定性因素，因此政府应该通过制定亲贫性经济政策来减贫，同时缩小城乡差距并改善收入分配。客观上来说，20世纪90年代以前，这种依托宏观经济政策的普惠式减贫模式虽然没有直接瞄准穷人，但是大大减少了贫困发生率。但是，这种模式也面临着减贫难度大和经济发展的低包容性难题，因为90年代后农民的实际收入增长率大幅下降、农村内部不平等加剧。

第二，行政主导视角下的瞄准式扶贫。由于城乡差距扩大，农村内部收入不平等加剧，90年代的经济增长过分有利于富人，导致中国的经济增长由有利于穷人的发展阶段演变为不利于穷人的低包容性发展阶段。为了调节发展不平衡问题，国家的扶贫开发工作开始引入行政干预的治理机制，通过区域瞄准的方式划定国家贫困县，并且专门制定扶贫优惠政策、定向输入财政扶贫资金。然而，由于贫困区域内发展不平衡、扶贫对象的市场竞争力弱而导致扶贫优惠政策无法用于贫困区域内的真正贫困县和穷人，从而导致“ 扶富不扶贫”。另外，由于扶贫财政资金本身的普惠性而出现了大量的腐败与精英俘获。因此，为了更准确地瞄准穷人，使扶贫资源向真正的穷人传递，中国的扶贫战略进一步缩小瞄准范围，由区域瞄准缩小为贫困县，进而缩小为整村推进下的瞄准贫困村，直到最近的瞄准到户的精准扶贫。中国的扶贫战略在瞄准思路的影响下越来越精细，其本身是技术治理逻辑下的不断细化。但是，无论怎么精细化瞄准，即便是瞄准到村到户，由于村内的4/5以上是非贫困的，因此还是无法确保资源准确到户。目前的扶贫开发思路仍然是行政干预下的瞄准式扶贫，大量扶贫资源也源源不断地沿着这种线条传到基层，但是如果不能发育出有效链接政府和穷人的中间型制度载体,瞄而不准的问题依然无法突破。

第三，社会政策视角下的社会保障与基本公共服务供给。尽管从2000年后中国的扶贫思路大体是行政主导下的瞄准模式，但是进入21世纪以来，农村出现了更多的新社会保障政策和基本公共服务供给政策。以一费制改革、“两免一补”、新农合、农村低保、农村养老等为代表的“保护性扶贫”措施开始实施，扶贫治理开始进入开发和收入补贴并重的阶段。尽管大量研究证明了农村社会保障的减贫功能显著，但是直到中央政府构建大扶贫格局前，农村社会保障与农村扶贫并没有显著的关联。更确切地说，农村社会保障的对象并没有被视为官方定义的“穷人”，而是基于特定生存状态或特定需要下的群众。直到构建大扶贫格局后，各地政府才陆续将低保、“五保”、医疗救助等社会救助项目作为扶贫的政策工具。之所以如此，是基于政府对穷人的假设：即目前农村主要存在两种穷人，一种是绝对贫困，另一种是相对贫困或称为低收入困难户。而根据这两种不同的假设，农村社会保障的部分项目被用来解决绝对贫困，即官方所指出的“低保兜底脱贫一批”等；而行政干预的农村扶贫开发以及其他农村社保项目则主要解决低收入困难户，即官方定义的“ 六个一批”中的其他五项（即扶持生产和就业发展一批、移民搬迁安置一批、医疗救助扶持一批、灾后重建帮扶一批、教育资助解困一批)。至此，我们可以看到，农村社会保障和农村扶贫出现了有效融合的局面。值得指出的是，融合之后的扶贫模式仍然是行政主导的瞄准式的，因此依然没有摆脱瞄准的难题。另外，超出农村扶贫视野来看社会政策设计与福利供给，会发现存在严重的地域差异。岳经纶、欧阳琼等人从空间差异的角度将这种社会政策“地方化”与“碎片化”的现象称为“地域不公平”和“地域不正义”，政策设计的微观地方化需要和宏观一体化正义的内在冲突是造成这种局面的根本原因。再加上地方政府在国内生产总值竞争中对于招商引资、财政收入等“赚钱”项目的偏好，本地居民福利和服务供给的“花钱”行为自然得不到足够重视。因此，化解社会政策设计的地域差异与身份差异，构建城乡基本公共服务体系将可能是2020年后改善相对贫困的政策方向。

第四，参与式发展视角下的社区赋权。作为一种微观的区域发展研究视角，它区别于传统的自上而下的发展视角；它强调尊重差异、平等协商，在“外来者”的协助下，发展主体在发展或发展项目的决策、执行等过程中积极参与并发挥作用的一种发展方式。该发展模式的核心思想是通过向社区公众赋权和让利(empower and benefit model people) 等方式将社区公众纳入社区决策、执行以及福利分配过程,从而实现社区“资源可持续理”(sustainable management of resources )。本土的参与式发展理论与实践最早可追溯到20世纪二三十年代的乡村建设运动，较为典型的是晏阳初的定县实验和梁漱溟的邹平实验。在国际上,参与式发展实践最早可追溯至20世纪五六十年代西方部分发达国家对第三世界发展中国家的对外援助，较为典型的是“社区发展战略”。直到20世纪八九十年代，参与式发展才真正引起国内学者的关注，代表人物有诸如李小云、叶敬忠、荣尊堂等学者。后来的参与式发展实践主要应用于农村扶贫，其次也应用于教育、农业、林业、灌溉、微信贷以及社区基金等方面的发展与保护行动之中。然而，国内外最近二十年左右的参与式扶贫却被指容易衍生精英俘获。值得关注的是，近年来随着国家层面的精准扶贫战略的实施，参与式扶贫中的外部援助者协助、穷人参与模式逐渐呈现向公益慈善或社会组织参与、以穷人为中心的模式转变。较有代表性的是国内学者李小云及其团队组建的“小云助贫中心” 在云南勐腊县河边村的扶贫实践。

第五，社会建设视角下的基层党建扶贫。王春光、孙兆霞、曾芸梳理并总结了贵州省近三十年来的党建扶贫经验后，提出了社会建设和扶贫开发协调发展的理论，认为社会建设是扶贫开发的基石，其核心在于提升社会行动能力以承接并维持扶贫开发所带来的脱贫成效。社会建设理论认为，已有的能力理论致力于个人能力的提升而忽略了个人所处的社区的集体能力和个人能力的关系，应当通过村庄整体的能力成长，推动农村社区以合作和协调为核心的组织能力成长、自我供给的文化能力成长、资源整合和可持续利用的环境能力成长，以及信息、技术、市场等自我控制能力的成长。而基层党建扶贫正是在这一理论预设下开展的扶贫行动，主要包含了四个维度:(1)人民主体性原则，即用人民主体性理念整合政府、社会、市场等主体形成 “大扶贫” 格局。具体而言，以中国共产党的政治优势和组织优势构建人力资源平台，再以这个平台作为资源整合中心，推动村庄集体行动能力的提升，从而稳定减贫效果;(2)社区共同体原则，即将基层党建和村庄扶贫紧密结合起来，外来帮扶力量通过基层党组织参与村庄扶贫，展现村庄作为整体的场域意义;(3)尊重地方知识，强调必须充分尊重、运用好当地基层干部和群众的经验和力量，并与系统性、全局性的脱贫攻坚战略结合起来;(4)党建扶贫中党的自身能力得以提升,更进一步密切了党群关系，夯实了党的执政基础。

（三）对中国当前扶贫政策设计思路的评述

首先，当前中国的大扶贫思路其实是源于相对贫困与绝对贫困的结合，也就是说，既要解决绝对贫困，又试图解决相对贫困。这种政策设计的思路虽然设定了教育、住房、医疗、就业等指标，但是仍然以人均可支配收入或人均纯收入来衡量。换言之，当前的扶贫思路中并没有将“穷人，更进一步则是农村居民应当享受基本公共服务”作为一种基本制度来进行设计，而只是为了按期脱贫所采取的专项政策。究其原因还是在于没有认识到基本公共服务的缺乏是致贫的重要因素。尽管如此，我们认为，大扶贫格局下的农村社会保障与农村扶贫开发的融合体现了城乡基本公共服务均等化的趋势，尤其是“六个一批”的内容与城乡基本公共服务的内容基本一致。对此，李小云认为，针对绝对贫困人口的扶贫战略和政策体系需要转变为“防贫”和“助贫” 以便防止贫困的生产与再生产，并且要加大基础设施的投入；郑功成则强调调整分配格局，健全社会保障，这样做既是为了化解并预防贫困，又可以促进社会公正。尽管上述几位学者的针对点不尽相同，但是基本思路都是从提供城乡基本公共服务的思路调整扶贫战略和防止返贫。要落实基本公共服务导向的扶贫思路，具体而言，还需要做到:(1)运用“未被城乡基本公共服务覆盖” 来定义相对贫困标准;(2)通过构建城乡基本公共服务体系来防止返贫，以确保2020年标准下的脱贫人口稳定发展。

其次，从已有的主要反贫困视角来看，前三种视角都指向了共同的症结：难以瞄准穷人。显然，习近平总书记“精准扶贫”战略的提出是对这一“瞄准难题”的理论回应，也是一种伟大的理论创新。然而，理论上可行并不代表实践上有效。一系列经验研究都告诉我们，精准扶贫仍然面临着难以瞄准的症结。对此，学界主要有三种解释。贺雪峰从组织建设的角度总结为“最后一公里”的治理问题，是组织问题：一方面基层组织涣散，难以有效回应分散农户的需求和偏好，导致基层组织威信降低，进而进一步弱化了基层组织的作用；另一方面，国家不相信基层干部，担心掌握公共资源的基层干部用公共资源谋私，国家现在正通过确权和清产核资的办法将所有村社集体资源量化到人，进一步弱化本已涣散的基层组织，最后一公里也就无解。从资源分配的角度总结为“缺乏有效链接政府和穷人的中间型制度载体”：当前扶贫的关键不在于顶层设计，而是乡村底层的各种制度发育和各种扶贫资源的公平传递。岳经纶、左停等则从社会政策设计的角度总结为政策间衔接的关系问题：一方面是扶贫开发政策与低保救助政策之间的关系；另一方面是反贫困政策与基本公共服务均等化之间的关系。

我们认为，已有观点十分具有启发性和针对性，而且都具有共同的特征：从政府或市场的角度去看待穷人的需求和发展问题，这种自上而下、由外而内的扶贫方式无法解决与穷人有效对接的问题。一方面，是因为依靠官僚体系传递的扶贫资源到达村级组织后缺乏监管，且没有有效链接穷人的制度化渠道，易于衍生腐败或精英俘获，的确是组织或制度问题；另一方面，即便是经过项目制等专项渠道抵达村庄，由于项目设计于上而不是内生于下，也容易与贫困村庄或穷人的偏好脱离，从而脱嵌于村庄或穷人的真实需要，这的确又是政策设计问题。因此，我们认为，“参与式发展视角下的社区赋权”和“社会建设视角下的党建扶贫 ” 或许能从根本上回应这一问题。其一，基层党建扶贫本来就是从加强基层组织建设的路径去推动扶贫政策执行的“最后一公里” 难题，从而回应组织或制度问题，具有源头性解决问题的实践优势；而社区赋权则关注社区成员在发展项目或经济发展中的参与、决策和行动，具有明确发展主体的理论优势。其二，基层党建扶贫与社会建设理论密切相关，是一种自下而上、由内而外的扶贫思路，具有识别穷人需要、发展社会行动能力的理论优势，从而回应政策设计问题。与此同时，参与式发展理论的赋权模式与此一扶贫思路相一致，前者为社区发展和穷人参与提供了组织基础和制度保障，刚好弥补了赋权模式的主要不足。而这些都将成为引导我们思考2020年后的贫困治理的重要启示。下文我们将在已有文献基础上提出一个探索性的贫困治理分析框架。

分析框架: 面向 2020年后的贫困治理思路

“长期贫困研究中心”的研究表明，“零绝对贫困”之路意味着实现三大政策目标:(1)消除绝对贫困，维持脱贫成果;(2)改善相对贫困，防止返贫;(3)消弭贫困化。具体可用的政策包括:(1)社会救助，例如埃塞俄比亚的生产性安全网项目:(2)大规模教育投资;(3)有利于最贫困人口的经济增长，例如南非的家庭佣工最低工资政策。尽管他们认为上述政策目标和政策选择适用于任何国家、任何情境，但是仍然强调，不同的社会条件决定着政策的优先次序和组合方式。受文献回顾的启发和 “长期贫困研究中心”的指引，结合当前在扶贫与农村发展领域的政策背景，尤其是当前的精准扶贫政策和乡村振兴战略，我们认为:(1)重新定义相对贫困及其标准，构建城乡基本公共服务政策体系，以此作为防止返贫的宏观战略;(2)支持和使能城乡社区治理与建设，持续改善社区综合环境与生活方式，以此作为消除贫困化的中观政策；(3）党建扶贫既是中国消除绝对贫困的重要经验，也充分凸显了加强基层党组织建设的引领作用；据此，可以把加强基层党建作为重要引擎奠定2020年后贫困治理的微观路径。下面，我们将对以上三点进行详细论述。

（一）宏观战略：防止返贫，构建城乡基本公共服务体系

中共十八届三中全会提出“ 统筹城乡基础设施和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化”，十九大报告提出“要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”，而实现农村现代化的基本要求就是实现城乡基本公共服务均等化。前文的理论评述告诉我们:(1)贫困研究的主要视角都关注到穷人的社会福利重要性，对应到中国的政策内容就是城乡基本公共服务建设。(2)消除绝对贫困并不意味着贫困的终结，不仅会出现返贫，还会出现相对贫困，因此，2020年后的贫困治理方向需要从针对特定贫困人口的精准扶贫向普惠式、全覆盖式基本公共服务构建转。然而，长期以来，我国城乡基本公共服务供给呈现结构性不平衡。从社会政策角度来看，我国的居民福利供给不仅存在严重的城乡差异、地域差异，还存在严重的身份差别。因此，从统筹城乡扶贫入手，以贫困地理与社会政策视角为指引，构建城乡基本公共服务供给的政策体系，以求全面实现从基本公共服务供给维度来重新定义相对贫困，防止返贫。

（二）中观政策：消除贫困化，支持和使能社区建设、挖掘社区潜能

文献回顾告诉我们，从贫困文化和贫困地理的角度出发，需要聚焦于贫困社区（以及由此而聚集成的更大范围的贫困区域）的穷人生存环境、穷人文化以及限制穷人发展机会的诸多因素。同时，基于社会建设视角下的基层党建扶贫和基于参与式发展理论视角下的赋权实践，是回应这两大视角的理论假设，以及当前中国反贫困政策的组织、制度或政策设计问题的可行途径。当我们带着这些视角将贫困治理的微观路径选择置于乡村振兴的宏观战略之中时，就会引发与叶敬忠等人相似的判断：乡村振兴不只是乡村经济振兴；乡村振兴是在乡村进行一场推动乡村政治、社会和人的现代化的 “新进步运动”，单独谈振兴乡村经济没有意义。保罗·米尔本在研究英国和美国的贫困时指出：从宏观的国际视野来看，英美的乡村贫困包含了贫困区的生存环境、规模、地理特征、穷人经历以及各式各样的反贫困政策干预等内容；当把这些内容置于社会空间和福利视野之中就会发现，特定乡村地区的社会文化、经济和政治结构在贫困的产生原因、性质和经验上起着重要作用。在后来的英国（威尔士）“乡村未来”规划中，他主张从特定贫困地区的贫困社区入手，不仅协助解决就业、交通、宽带和数据匮乏、住房贫困以及基本公共服务需要，而且重点支持和使能贫困社区的地方潜能或内生动力来应对各种风险。基于此，可以看出，无论是中国的乡村振兴战略还是英美的乡村未来规划，也无论是参与式发展视角下的社区赋权还是贫困地理视角下的社区使能，它们都强调:(1)从社区建设，尤其是社区社会文化、经济和政治结构的调整中去改善社区环境、提供综合服务和治理水平;(2)提升贫困社区的穷人基于本地资源的发展潜能或内生动力，以应对各种发展挑战。

（三）微观路径：维持脱贫成果，以加强基层党建奠定贫困治理的组织基础

在中共十九大报告明确指出实施乡村振兴战略后，2018年的中央一号文件进一步明确了乡村振兴的重大意义、时间进展与主要措施。根据到2020年消除绝对贫困时乡村振兴制度框架和政策体系基本形成的国家战略部署，2020年后的贫困治理宏观战略将转向乡村振兴。然而，已有研究指出，现有的村庄组织结构很难适应振兴乡村的要求，村庄层面缺乏促使乡村振兴落实的稳定机构。因此，如何由精准扶贫战略中的大扶贫格局（包括村级自治组织、常规科层组织与非常规的驻村工作队或“ 第一书记”）下的混合组织机制向落实乡村振兴的稳定组织机制转变，将成为接下来的组织变革方向我们认为，大扶贫格局的形成除了得益于上述的混合组织机制外，更关键的是在于中国共产党“以党建促扶贫”的组织基础。自2013年以来，扶贫逐渐由政府专项业务上升为国家战略，进而通过不断强化其政治站位而成为中国共产党的重要使命；相应地，中共领导成为脱贫成效的组织保证，党组织建设，尤其是基层党组织建设，成为扶贫的重要抓手。基于此，我们认为，以加强基层党建为基础，由“以党建促扶贫” 向“以党建促乡村振兴 ” 转变是回应村庄稳定的实施机制缺乏的重要思路。具体到贫困治理上，则意味着需要从党建扶贫为引擎对接乡村振兴战略，从消除绝对贫困入手来打下未来改善相对贫困的基础。

结论

本文着眼于当前中国贫困治理理论与实践上的两难困境，在回顾、比较世界贫困理论研究与中国反贫困政策研究的基础上，提出了面向 2020年后的贫困治理分析框架。具体而言，这个分析框架包括三个组成部分：以防止返贫为目标,以构建城乡基本公共服务体系为内容的宏观战略;以消除贫困化为目标,以支持和使能社区建设、挖掘社区潜能为内容的中观政策;以维持脱贫成果为目标,以加强基层党建奠定贫困治理的组织基础为内容的微观路径。

对于贫困治理而言，面向2020年后的前瞻性研究意义重大。第一，它有利于总结绝对贫困攻坚战中的中国经验。中国的反贫困成就举世瞩目。对于世界其他依然深受贫困困扰的发展中国家来说，中国的反贫困经验是重要的借鉴与指导。第二，它有助于从更广阔的国际视野看待贫困问题。并非消除绝对贫困后就只需要考虑相对贫困，因为已经消除的赤贫者也可能返贫；而对于后者，更重要的是认识到贫困化的存在，进而意识到基本公共服务建设、社区发展的重要性。第三，它有益于探究城乡基本公共服务政策体系从而统筹解决城乡贫困问题，阻止陷入绝对贫困，消除贫困化、防止返贫。目前尚缺乏系统的城市反贫困政策方案，相应的研究也尚未受到与农村贫困研究相等的重视。当前，中国非正规经济中大量存在的 “工作贫困”，以及可能会出现的技术排斥性失业贫困，尚缺乏系统的应对措施，也未引起足够的政策关注。对这些问题进行前瞻性研究，有助于未雨绸缪。

需要指出的是，尽管本文的讨论基于国际比较性对话，但是仍然有一些重要的贫困研究尚未纳入其中。具体来说,包括：第一，威廉·伊斯特利(William Easterly)的研究。他提出了 “贫困的本质是穷人的权利缺失,是用技术解决社会问题从而忽视穷人权利的道德悲剧 ”。第二，阿比吉·班纳吉(Abhijit V. Banerjee)与埃斯特·迪弗洛(Esther Duflo) 的研究。他们在探讨了五大洲多个国家的穷人世界后认为，“各国帮助穷人的援助政策之所以失败，在于人们对于贫穷的理解不够深刻，好钢没有用在刀刃上”。第三，塞德希尔·穆来纳森(Sendhil Mullainathan)和埃尔德· 沙菲尔(Eldar Shafir)的研究。他们指出，“穷人和富人都陷入了‘稀缺性’心态，不同的是穷人缺钱而富人缺时间；这种金钱的稀缺性限制了穷人的认知，导致短视，长此以往就形成了稀缺性心态，逐渐失去认知能力和执行控制力，并最终陷入金钱稀缺之中”。第四,齐格蒙特·鲍曼(Zygmunt Bauman)的研究。他提出了“新穷人”(New Poor)的概念，指的是消费型社会中有缺陷的消费者（通俗地讲，就是缺钱而无法随心购买所需品的人）。他回顾了英国从生产型社会向消费型社会转型中穷人的生活方式变化及其原因：之前穷人来源于失业，而如今则来自消费缺陷。第五,从全球生态可持续性角度的反贫困研究。这类研究认为，生态系统服务(ecosystem services) (包括供给服务，如提供食物和水；调节服务，如控制洪水和疾病；文化服务，如精神、娱乐和文化收益；支持服务，如维持地球生命生存环境的养分循环）的提供，有助减贫，而生态系统服务的恶化则损害人类福利，从而也就降低了反贫困的力度。另外，世界贫困研究视野中的很多内容，诸如多维贫困测量与应用、非正规经济的“ 工作贫困 ”、基本收入等，都值得进一步做中国经验的检视与理论对话。