理解公共行政的新维度：政府与社会的互动
作者简介
竺乾威，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师
研究方向：公共管理理论、比较公共行政、组织及人力资源管理
长期以来，对公共行政的理解是一种从政府角度的理解，其主旨是以官僚为中心，二分法和三个途径说是这一理解的代表性观点。随着新公共管理和治理的出现，这种传统的理解已经不足以对公共行政进行全面而准确的解释。公共行政生态的变化需要一种新的理解，即超越政府，从政府与社会组织共治的角度去加以理解，以期对公共行政有一种更全面的解释，并从中发现一些带有规律性的东西。
一、对公共行政的传统理解：以政府为中心
尽管公共行政作为一种活动具有很长的历史，但对行政活动进行有系统的研究还是比较晚近的事。如何理解公共行政，何种途径可以对公共行政提供一种较好的解释一直是一个令人感兴趣的问题。在这里，出现了一些比较有影响的观点和学说。比如伍德罗威尔逊的政治—行政两分法；戴维·罗森布洛姆和罗伯特·克拉夫丘克的管理、政治和法律的三途径说；拜瑞·波兹曼的 P 和 B 两途径说（ P 途径从公共政策的角度来研究，强调公共行政的政治层面，即政治官员如何做决定；B 途径则从企业管理的角度来研究，关注公共行政的技术层面，即管理者如何管事）；以及杰伊·沙夫里茨的四途径说（即在政治、法律、管理之外还加上了专业，认为公共行政是一个具有崇高追求的学术研究领域）。在这里，影响比较大的是威尔逊的政治—行政两分法和罗森布洛姆和克拉夫丘克的三途径说，两者都被认为是对公共行政的经典理解。
威尔逊的《行政学研究》通常被认为是公共行政研究的开山之作。威尔逊在这篇文章中首先涉及了政治与行政的关系。在他看来，这两者是有区别的，“行政管理问题不是政治问题，虽然政治为行政管理确定任务，但政治无需自找麻烦地去操纵行政管理机构”。他引用了德国政治学家布兰茨莉（即布隆赤里，最早把行政管理与政治和法律区别开来的人）的话，政治是“在一些重大且带普遍性事项”方面的国家活动，而“行政管理”则是“国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特有领域，而行政管理则是技术性职员的事情”。威尔逊认为，“一个不变的问题是：谁制定法律，制定什么样的法律。另一个问题是如何富有启发地、公平地、迅速而又没有摩擦地实施法律”。这一问题在古德诺的《政治与行政》一书里以更直截了当的方式指了出来，政治是政策的制定，也即国家意志的表达；行政是政策的执行，也即国家意志的执行。事实上，西方国家政治制度的设计就是按照两分法进行的。这首先表现在议会与政府的关系上，立法机构制定法律和规章制度，政府是立法的执行机构，早期的政府的行政自由裁量权是很少的。其次在文官制度的设计上，将政府官员分成政务官和文官两类，政务官是政策的制定者，文官是政策的执行者。立法机构的议员和政府机构中的政务官通常被认为是政治性（也是党派性）人物，而文官则被认为是事务性或技术性的人物。
政治与行政的这一基本分野决定了行政的地位及其使命。行政是从属于政治的，它的任务就是执行政治的命令或政策。威尔逊的政治行政两分在于他首先指出了这样一个基本事实，当然更重要的是，通过两分他要表明行政具有的相对于政治的独立性，指出行政作为一门管理技术，美国已经落后于欧洲，从而提出对行政进行研究的重要性。这样，政治—行政的两分也使行政有了学科上的意义。而古德诺所处的20世纪10—20年代正是美国政治活动比较肮脏的时期，政治行政两分的一个目的在于使行政免受政治的牵累。这一时期也是科学管理开始盛行的时期，泰罗的科学管理也波及了政府及其他的公共部门，行政开始注入管理的成分。行政开始向企业学习，比如美国这一时期的一些中等城市的政府结构开始采用议会—市经理制，但这一结构事实上也没有突破政治行政两分的基本格局。
在处理政治与行政的关系上，古德诺认为可以由三种方式来协调两者的关系。第一，政治对行政适度的控制。“为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制，另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”。在古德诺看来，政治对行政的控制体现在对行政机构和官员的控制上。第二，通过政党进行法外调节。“如果在政府体制中不能达成这种国家意志的表达和执行的协调，那么就必须在政府之外提供这种协调。政府以外的这个地方就是政党”。古德诺认为，必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能。第三，行政的适度集权。由于美国的体制在纵向和横向上都是分权的，因此，“只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治与行政功能之间必要的协调。”在古德诺的论述中，我们看到了政治与行政的基本矛盾，即政治要控制行政，行政应该服务于政治，但政治控制又不能妨碍行政效率。这里已经显示出政治和行政各自追求的价值之间的矛盾。
另一对公共行政有影响的解释是三种途径说，即戴维·罗森布罗姆和罗伯特·克拉夫丘克从管理、政治和法律途径的理解。在他们两位看来，第一种途径基本上将公共行政视为管理，第二种途径强调公共行政的政治特性，第三种途径关注法律议题和过程。在他们看来，“每一种途径均包含在我们的政治文化之中。它们反映了宪法上的分权和政府功能在不同部门的分配。例如管理途径主要是基于行政部门的立场，去思考忠实地执行与落实各项法令规章；政治途径则是基于立法与决策的考虑；至于法律途径则强调的是政府的裁决功能、对维护宪法权利的承诺（“保卫自由”等）以及法治。”具体而言，管理途径旨在缩小公共部门与民营部门管理间的差异。管理途径可以分两种：一种是传统的管理途径，其主旨在于追求效能、效率以及经济的最大化，效率是各个部门“至高的善”；另一种是新公共管理途径。这一管理途径强调结果、公共服务运用市场机制、顾客导向、公共部门要具有企业精神，其特征在于非政治化和企业化。新公共管理已经成为占主导的管理途径。公共行政的政治途径把公共行政看作是一个政治过程。它的价值体系强调代表性、政治回应、责任等，这些价值应该贯穿于政府各层面的运作中。它强调公共行政中的政治多元主义。这一途径与管理途径会有冲突，比如效率在它看来是不足为取的。法律途径强调公共行政的法治，其核心价值是程序性正当的法律程序，个人应享有的实质权利和法律的平等保护，以及公平。法律途径关注的焦点是个人权利的本质，而不关注其裁决的社会成本。其偏好的组织结构是抗辩程序的司法审判结构，即公共行政组织就像一个独立的仲裁机关，最后做出公正的裁决。这一途径与前两者的不同在于，它把服务顾客变成一种法律程序，其目的在于最大限度保护个人的权利，防止行政行为对他们的非法的、违宪的侵害，与效率、经济以及代表性、回应性等无关（见表 1）。
这三种途径的理解首先取决于他们对公共行政的定义：公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令，为整个社会或社会的局部提供所需的管制与服务功能。很显然，这一对公共行政的理解是从政府与立法和司法机构的关系的角度来理解的，用他自己的话来说，“公共行政的三种研究途径或观点根源于权力的分立”。他的任务是要他们对三者进行整合，以加深人们对公共行政的理解。
三种途径说在一定程度上拓宽了对公共行政的理解。他们的三种途径力图表明公共行政既是管理问题、政治问题，又是法律问题。这些问题有各自的价值，不同途径的价值和主张是冲突的，法律途径强调公共行政的宪法基础，进而强调公共行政的合法性；公共行政要解决实际问题，强调管理性和技术性；公共行政会受到政治的影响，强调公众参与。强调某一点往往会忽略其他方面，因而三者是不可分割的。公共行政的问题在于这三者之间的价值冲突。“事实上，对公共组织和公共行政管理者而言，同时满足所有管理的、政治的及法律的要求是不可能的事情。”而平衡各种矛盾和冲突正是公共行政艺术的精髓所在。
二、治理的兴起：公共行政生态的变化
二分法与三种途径的不同，在于二分法是从小政府、也就是政府行政部门内部最基本的关系出发的，而三种途径则是从大政府，也就是立法、行政和司法的角度出发的，但两者的相同点在于都是从政府（无论大小）的角度去理解公共行政的，带有“政府中心主义” 的特点。对二分法的批评早已出现，且批评众多。比如克莱顿·托马斯指出，“无论政治与行政二分论假设在历史上是如何正确，在今天，它已经不能再体现公共行政的本质了”。他从决策（通常被认为是行政的核心）的角度指出了二分法的几个缺陷。第一，行政官员事实上都介入到常规的政策制定过程中；第二，即使行政官员不能影响政策制定，他们对政策依然持有价值判断的能力。第三，对政府一些传统职能的定义降低了技术标准在以往发挥过的支配性作用，比如，以往把投资高速公路看作是一项设施，而现在则看成是一项服务。第四，从上到下的行政权力的流动是错误的， 政策影响力应该从公众流向行政官员，再流向政策制定者。“老一代的政府改革者以他们的热情力图保护行政管理免受政治的侵袭，但他们也可能造成行政管理者与他们所管理的公众的相互隔绝”。二分法的这些缺陷，不符合在他看来一种强势的民主模式造就的社会，这一社会可以促使政府组织从自身为中心的决策项目安排转向寻求公众支持和授权公众管理的决策安排。托马斯的这一批评事实上指出了以政府为中心的传统的行政模式的式微。类似的批评意见很多，比如保罗·阿普尔比认为，公共行政就是政策制定，它是人民用来取得和控制治理的几个基本的政治过程之一。很难在公共行政和政策制定或政治之间做一个严格的区分，它们是互相联系在一起的。
西方国家20世纪80年代开始的新公共管理、以及随之而来的治理已经开始颠覆传统的公共行政模式。罗森布罗姆和克里夫丘特认为“我们已经从传统的管理途径占主导地位的时代，进入了运用政治的、法律的途径分析公共行政的时代”。这或许是他们从三个途径来理解公共行政的一个原因，但他们也指出了三个途径解释面临的一个困境，“美国公共行政的理论和实践眼下面临的迫切问题在于：如何整合不同研究途径所拥有的价值、结构与程序安排以及技术方法，对此尚无良法，这也是为什么我们仍然处在十字路口的原因”。三种途径内在的张力使得在综合解释公共行政方面本身就存在着困难，他们自己对此也无良策。他们的三种途径提供了一种对公共行政的新的理解，但这一理解正如二分法一样也是从政府的角度去理解的，理解的对象还是传统公共行政的模式。尽管他在书中提到了新公共管理，但他只是把新公共管理作为政治、管理和法律三种途径中的管理的一个部分（即管理的一种发展），忽略了由新公共管理开始、经由新公共服务到后来发展成以“治理”形式出现的公共行政生态的变化。比如，他在《公共行政学：管理、政治和法律的途径》一书最后部分谈到公共行政的未来时，并没有涉及这一正在形成中的新的公共行政生态。
治理的出现意味着公共行政模式的一个重大转变，它使整个行政管理生态发生了一个根本的变化。“如果说20世纪是一个以官僚制作为治理核心价值的组织的时代，那么21世纪则进入了一个依赖于新自由价值的、以网络为基础的时代。”就政府而言，这一时代的特征在于“政府与其他的行动者（企业、协会、非营利组织以及公众）一起介入政策过程。其结果，公共政策的制定与执行或人们所说的“指导社会”再也不是政府的单独行动，或与其他一两家的联合行动，而往往被一个复杂的、由各种不同的行动者（他们都带有自己的特殊利益、资源和专长）组成的治理网络所取代。”这一变化，概而言之，就是从“以政府为中心”的管理模式转向“以公众为中心”的管理模式。建立在二分法和官僚制之上的传统公共行政模式的特点在于“法制居于主导地位；聚焦于规则和指导方针制 定；官僚制在政策制定和实施过程中扮演着至关重要的角色；公共组织内政治与行政是分离的；奉行增量预算；专业人员在公共服务提供中居于主导地位”。用登哈特话来说，这是一种建立在政治和法律标准之上的官僚行政模式。简言之，这一模式的特征就是行政化。而“以公众为中心”的模式在某种程度上可以说是在新公共管理通过市场化方式“去行政化”和新公共服务通过民主治理方式“去行政化”的基础上逐步形成的，是以“治理”形式出现的一种新的公共行政生态。新公共管理改革的一些偏向市场化和企业化的举措，如注重结果和个人责任，强调绩效评估和成本效益分析，公共服务的外包等开始改变原有模式的行政化特点，尤其是政府公共服务的外包在公共服务的提供中改变了政府和相关组织的身份与地位，原有模式的由政府垄断导致的两者间的上下关系变成了服务提供中的平等关系。新公共服务批评新公共管理缺乏民主、公平等政治价值取向，但事实上这一转变或许首先出于经济理性的考虑（比如成本效益的考虑），但不能否认这一改变所具有的政治价值，因为它向合作治理开始走出了重要的一步，而提供公共服务则是政府最重要的职能之一，它占据了政府每天大量的工作。这一重要的一步当然暗含了民众对公共事务管理的参与。新公共服务本身则以鲜明的政治价值来批评传统模式的行政化倾向。新公共服务的核心是民主治理和公众参与，强调基于共同价值观的公共利益，强调基于信任之上的政府与公众的行动，强调公共官员基于与民众共同价值的领导，强调社区的作用和信任的作用。新公共管理和新公共服务的相互作用和发展，使得在上世纪90年代开始出现并在后来形成了一种以治理名义出现的新的公共行政模式。
尽管对治理有多种看法（比如有合作治理、互动式治理、网络治理、新公共治理等多种说法），但一个一般同意的定义是，治理就是“确立一些治理方式，其特征在于公私部门之间、以及公私部门内部边界模糊。治理的实质是强调治理的机制，这些机制不再依赖政府的权力或强制，而是多元治理的互动，以及行动者互相影响”。英国文化委员会使用的治理概念更简单明了：“治理”是一个比政府更广泛的概念，它与国家相连。“治理涉及正式机构和民间社会机构之间的互动。治理是指一个过程，在这个过程中，社会的各个部分行使权力、权威和影响力，并制定有关公共生活和社会进步的政策和决定。”
这一治理的产生在于公共行政的生态发生了变化。盖伊·彼得斯指出，“由于大量的社会行动主体结成的网络已经开始承担在治理方面的更多责任，因此治理理念的发展和现状已经预示着政府可以从大量困难的事务中摆脱出来。”杰弗里·卢克也认为，“美国的治理特征是政府机构、非盈利服务供给者、企事业单位、跨国公司、社区团体、特殊利益集团、工会、学术界、媒体以及许多试图影响公共议程的其他团体之间的一种动态性相互影响和相互作用。”这样就造成了一种分散、混乱和复杂的情境。这一新的公共行政生态导致公共政策执行和公共服务提供产生了日益增长的复杂性、多元性和破碎性，这一点在进入21世纪后变得特别明显。雅各布·托夫林和彼得·屈塔费罗指出，在当今看来，互相作用的、组织间的以及非直接的治理形式已经在西方国家不同程度上展现了出来。这种或多或少有点新的形式围绕着参与和网络过程（它们建立在互相依赖、合作和信任之上）进行，它们根据不断增长的期望、需求以及复杂性和破碎化，强调改进公共政策决定和公共服务提供的过程和结果。在斯蒂芬·奥斯本看来，这种公共政策执行和公共服务提供产生的日益增长的复杂性、多元性和破碎性与他称之的“多组织”国家和多元主义国家有关。在一个存在着多个组织的国家里，一些各自独立的行动者都在为公共服务的提供做出贡献。在一个多元主义的国家里，有多种过程提供决策系统所需的信息。这样，作为这两种多元形式的结果，管理的重点在于组织间的关系以及过程的治理，强调公共服务组织与其环境互动基础上的服务效益和结果。这里的中心的资源配置机制是组织间的网络以及在这些网络中组织间和个人间经谈判而成的可问责性。重要的是这样的网络很少是平等的结合，权力不等的各方需要通过谈判来形成有效的工作机制。
这样一种新的公共行政生态带来了管理的至少三个方面的变化。
首先是领导方式的变化。传统公共行政的领导主要是以层级制权威为基础的，但这样的一种方式已经不能适应新的情况。约翰·布赖森和巴巴拉在20世纪90年代把新的领导模式称之为“无人主管的领导”（这使人想起没有政府的治理），并在此基础上讨论了“共同领导”（在某种程度上也就是合作治理），其原因在于“当今的问题越来越需要具有不同风格、议程和关注点的许多不同组织的网络参与。那些有关的团体可能——在方向、动机、时机选择、财产等方面——具有一些主要的分歧，而且这些分歧可能很严重。在这种更加易变并且更加骚动的环境下，理性的正式领导模式不再起作用。相反，有人（通常是没有正式权威地位的人）必然会担任领导，把所有关心该问题的人召集在一起并帮助消除或调解这些分歧。与此同时，它绝不是实施控制，而是通过榜样、说服、鼓励或授权来实施领导”。
其次是运作机制的变化。顾昕把这样的治理称之为互动式治理。他认为，从历史上来看，存在这三种治理的运行机制，即行政机制、市场机制和社群机制。在他看来，传统的公共治理“以行政机制为主导，即国家行动者以自上而下的、命令与控制的方式进行治理。与之相反，在互动治理中，行政机制不再发挥主导作用，而社群机制和市场机制的重要性凸显出来。网络、伙伴和准市场成为互动式治理的三大身份标签。互动式治理和行政化治理的实质性区别，在于社群机制被引入到国家、市场和社会行动者之间的网络建设及其 对所涉社会经济政治事务的治理当中。”
再者是公共官员的角色的变化。公共官员的角色随之发生变化，“公共行政官员已经接受了一种通过充当公共资源的管家、公共组织的保护者、公众权和民主对话的促进者以及社区的催化剂来为公众服务。”基于价值的共同领导（合作治理），“要为公众服务，公共行政官员不仅要了解和管理他们自己的资源，而且还要认识到并且与其他的支持和辅助资源联系起来，使公众和社区参与这一过程。他们既不试图控制，也不假定自利的选择充当对话和共同价值的代理人。总之，他们必须以一种尊重公众权和给公众授权的方式共享权力并且带着激情、全神贯注并且正直地实施领导”。
三、新的维度：一个分析框架
行政生态的变化即以公众为中心的官民互动治理过程需要从超越政府的角度去理解公共行政。这一新的理解，首先基于管理模式的改变。就公共行政的模式而言，历史上曾出现过三种。用登哈特的话来说，就是建立在政治和法律标准之上的官僚模式，建立在市场和经济考虑之上的新公共管理模式和建立在公众参与和民主治理之上的新公共服务模式。斯蒂芬·奥斯本则认为事实上只存在两种模式，即传统的公共行政模式和他称之的新公共治理模式，新公共管理只不过是这两者之间的一种过渡而已。新公共治理是围绕公共政策的执行和公共服务的提供进行的，由于这种执行和提供发生在一个多组织和多元主义的国家，因而增加了执行和提供的复杂性、多元性和破碎性。因此，新公共治理强调组织间的关系以及过程的治理，强调公共服务组织与其环境互动基础上的服务效益和结果。顾昕则把三种模式称之为官僚治理、市场治理和社群治理，他把新的治理称之为互动式治理，“互动式治理是指利益多元的多方行动者通过互动以形成、促进并达成共同目标的复杂过程。互动式治理有三个重要的特征：（1）这是一个复杂的过程，基于国家、市场和社会行动者之间的动态交流和反馈；（2）这个过程由集体行动所推动，而采取行动的集体形成并追逐共同的目标；（3）这个过程具有非中心的特征，即既非国家中心，也非市场中心或社会为中心。简言之，互动式治理的核心在于社群治理发挥主导性作用。”他认为互动式治理是新公共管理运动的第三次浪潮，其特征是高度重视行政、市场和社群机制的互补嵌入性。以上两位尽管对新的治理模式冠之以不同的名称，但新的模式也就是治理的共同点表现在两个方面：一是治理主体的多元；二是治理过程的非中心和行政、市场、社群机制的互补。
那么如何理解政府和社会互动这一新的行政模式？笔者试图建立一个简略的分析框架，以图对公共行政模式做一新的理解（见图 1）。
这一框架旨在表明，任何行动者的行为和治理的过程首先都是在一定的环境中发生的（比如新公共管理的产生首先来自政府财政拮据对福利体制的冲击），环境影响了行动者以及他们之间的互动行为，这一行为过程通过结果的形式再度影响环境和互动过程，直至好的结果（比如新的制度和运作方式的建立，旧的制度或运作方式的修正、改变或抛弃）出现并被相对稳定。当稳定被打破时，影响的过程再次出现。
环境中的主要变量有两个，一是制度，二是技术。既定的制度框架规定了行政的各种关系和行动者的行为。在一个法治社会里，行政必须依法，这是行政得以进行的前提性条件。制度架构至少可以包括两个层面，宪法和基本法律以及政府制定的规章制度。宪法与基本法律通常由立法机构制定，其特点在于它的相对稳定性，美国宪法制定二百多年来也只有十几条修正案。宪法的功能是保护公众的权利和限制公权力。在限制公权力方面，西方国家由宪法奠基的宪政制度的基础是权力三分。罗森布鲁姆和克拉夫丘克的三个途径就是从这一角度出发的。正如他们指出的，“公共行政的三种研究途径或观点根源于权力的分立。”沃尔多对此做了这样的具体解释，“宪政制度中的每一个政府部门，皆有一套信条、一套价值、一套工具以及完整的程序。对行政部门而言，它们便是行政、管理、官僚，以及对效率和效能的强调。对立法部门而言，它们便是政治和政策的制定以及对代表性和回应性价值的强调；对于司法部门，它们便是法律，强调的是宪法的完整以及对个人的实质性和程序性平等保护。”二分法事实上也是从宪政的角度来理解公共行政的，行政从属于政治，政务官是决策者，文官是执行者这样的基本规定和分野都是宪政制度的产物。
尽管这样的一套宪政制度至今依然如此，但正如前面指出的，行政生态在20世纪80年代后却发生了一个从以政府为中心到以公众为中心的变化。这样的变化仅仅从静态的宪法和基本法律制度的角度去理解显然是不够的。与宪法和基本制度相比，政府制定的大量的规章制度就具有变动性的动态特征。政府制定的相关的规章制度一般体现在政府行为规范、政府颁布的命令、公告以及制定的公共政策上。这些规章制度或公共政策从大的方面讲，涉及两个方面的内容，即管制和服务，也就是政府的两大功能。它们的变化反映着鲜活的行政实践，因为宪政制度中的每一个政府的信条、价值、工具和程序都会随着情况的变化而变化，事实上也一直在发生变化。因此，从宪政的角度讲，政府规章制度和公共政策反映的公共行政的动态变化也是理解公共行政不能缺少的一面。比如，就二分法而言，随着政府管理的事务复杂性和专业性的提升，政务官决策文官执行的模式就受到了挑战。因为在专业性方面，文官通常比政务官具备更高的优势。因而，尽管政治行政二分的形式没有发生变化，但正如前面引用的讲到的，“无论政治与行政二分假设在历史上是如何正确，在今天，它已经不能再体现公共行政的本质了。”就专业性而言，它使政府与社会组织的关系也发生了变化，传统行政的政府发号施令模式尤其在公共服务领域已经成为过去。以提供养老服务而言，这是政府的职能，但政府并不具备从事养老服务的专业能力，因此，在社会组织中购买养老服务便应运而生。政府公共服务的外包在今天已经成为一个普遍的现象。新的运作使政府的价值、信条、工具和程序都发生了变化。以新公共管理而言，与传统的公共行政不同，它强调市场和企业取向、强调成本效益、强调市场机制的运用、政府公共服务的外包不仅改变了原来公共服务由政府垄断提供的做法，更是在相当程度上把政府与承包者的关系改变成了委托人和代理人的关系。再以治理而言，它强调在公共利益问题上社会各方的合作和互动，强调以人民为中心，等等。这样的政府运作上的变化很多，尽管它们还都处在原来的宪法和一些基本法律的框架之内。
此外，制度还可以有正式和非正式之分。政府现实的运作有些是无法用正式制度来加以解释的，而这恰恰也构成了真正的公共行政的一部分。比如，美国政府的决策过程传统上是用铁三角来加以解释的，铁三角假定的是一小群可以辨识的参与者圈子，即宪政视角中可以明显看出的议员、官僚和利益集团。但是后来的发展恰恰在于，在诸如堕胎、收入再分配、消费者保护或能源政策的制定过程中，“我们很难辨识出到底是谁在明显地支配其他行动者。如果只将目光局限在享有权势的少数人身上，我们就很可能会忽视那些发起和引导着权力行使的影响网络”。因此，问题网络这一新的解释决策过程的概念应运而生。
环境的又一个构成要素是技术。20世纪90年代出现的互联网技术至少在两个方面对公共行政产生了巨大的影响。一是政府的运作方式。以网络状形式出现的政府与社会各组织的合作或互动改变了以往官僚模式的一种封闭的自上而下的运作方式，以至于菲利普·库珀指出，今天的“公共管理者是在垂直的权威模式和平行的协商模式相互交叉的情况下运作的。垂直模式的权威、资源和影响力来自治理核心的宪政 程。平行关系建立在合同概念之上。”二是为民众对公共行政的参与提供了更方便的途径和手段。政府2.0以至于正在发展中的政府3.0为政府与社会的互动提供了前所未有的方便的条件。邓力维曾指出当前公共部门组织和管理变革的一个统一的和显著的特征都是围绕着信息技术的变革和信息系统的变化而进行的。斯蒂芬·奥斯本讲到的新公共治理的重点是公共政策执行和公共服务提供，而日益增长的管理的重点在于组织间的关系以及过程的治理，强调公共服务组织与其环境互动基础上的服务效益和结果，这样的一个变化在今天如果没有信息技术做支撑显然是很难发生的。
行动者涉及政府和社会各类组织（也包括企业）两大类，行动者互动的过程（尽管社会各类组织之间也会有互动，但这里主要指社会组织与政府的互动）其实质就是一个合作参与（合作更多指公共服务的提供，参与更多指对政府政策过程的介入）的过程。这样的一个过程，OECD 把它归纳为三个层次（事实上也可以理解为建立了三个阶段）：1. 信息，它是一种政府为公众生产和提供信息的单向关系，它既包括获取关于公众需求的信息的“被动”渠道又包括政府成本信息的“积极”办法。2. 协商，它是一种公众给政府提供反馈信息的双向关系。3. 积极地参与，它是一种以与政府合作为基础的关系，在这种关系中，公众积极地从事对政策制定过程和政策内容的阶段。它承认公众在议程的建立、政策选择的拟定以及政策对话的形成中具有平等的地位——尽管最终决策或政策阐述的职责归于政府。这三个阶段也对应了从传统行政到治理的变化。这样的一种互动过程，我们可以从对治理的五个方面的探讨来看它涉及的内容。1. 涉及社会中的机构关系的社会—政治治理。为了理解公共政策的制定和执行，必须完整地了解这些关系及其互动，即政府不再是公共政策中最显著的角色，它必须依赖社会其他的行动者来获得自己的合法性和影响力。2. 公共政策治理。主要涉及政策精英与网络如何互动来产生和治理公共政策过程。3. 涉及有效地运用公共行政及其重新定位来解决当代国家问题的行政治理，比如用代理人一词来解释一般的公共政策以及公共服务提供的实践等。4. 与新公共管理的内在机制相关，特别是与公共服务提供中的合同关系的治理有关的合同治理。5. 网络治理，与“自我组织的跨组织网络”，即如何与政府一起或独自提供公共服务有关的网络治理。尽管五个方面治理涉及的内容不同，但其实质是一样的，即以参与和合作协商表现的政府与社会组织的互动。
互动治理的过程有三个组成要素：（1）意向，即多方行动者凝聚愿景、信念、价值观以达成共同努力的目标。（2）工具，即多元行动者所拥有的资源以及他们共享的规范和共建的制度；（3）行动，即多方行动者运用工具箱意向现实化。这样的一个过程可以简单地表述为政府与行政或公共服务相关者就共同的目标形成新的规范、政策或制度（这实际上也是一个参与的过程），并运用各自或互补的资源通过合作的方式来达到这些目标。这样一个互动的过程与以往的不同在于，首先是互动双方身份的变化。这尤其表现在公共服务提供领域。政府与社会组织的关系从原来的官民关系变成了委托代理关系。它把官僚模式的领导被领导关系变成了登哈特所说的“基于共同价值的领导”，也就是建立在达成共识基础上的领导，意向不再是传统上的单向的。其次，政府与社会组织在资源上的互相依赖程度更高，这是民众需求的无限性和政府资源供给的有限性导致的。以往官僚垄断的公共服务的提供无法满足公众的需要，它促使政府利用社会和市场的力量来解决它所面临的问题，以此来降低政府管理社会的交易成本。信息技术的发达又促进了两者之间的合作和监督。再者，新的评价机制的产生。新的评价机制改变了传统上政府局限于内部评价的做法，相关方的评价或第三方的评价弥补了原有评价体系的不足。
互动的结果作为一种产出经评价对环境中的制度和技术的修正或改进、以及对政府和社会组织之间的互动的改进和完善提供输入的来源，这是一个不断循环的过程，直至理想结果（当然也是相对的）的出现，并将其制度化。
文章来源：《中国行政管理》2020 年第 3 期
本期编辑：李玲