公共管理学学科边界的层次、类型和一个新学科发展纲领
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作者简介
杨立华，北京大学政府管理学院教授、博士生导师、公共政策系主任、国家治理研究院研究员、公共治理研究所研究员，主要研究领域为：行政（公共）管理基础理论、公共政策理论与分析方法等。
公共管理学的边界危机不仅模糊了它和其他学科的区别，而且危及了学科独立身份和地位。但对边界危机的分析不能仅停留在“是否该有边界”这一简单笼统的争辩之上，必须深入探讨学科边界的多样性和复杂性。学科边界不仅有内、外边界的不同层次，也有问题、体系和学者边界的不同类型。作为一门交叉开放学科，公共管理学不仅必须重建以研究政府行政为核心的明确稳定的学科内边界，而且必须建立以研究政府行政相关外围问题为主的虽模糊动态但确实存在的学科外边界，同时还必须建立有效且自然的学科问题、体系和学者边界。这些边界相互影响，共同构成了学科边界的复合嵌套形态。研究不仅对公共管理学的学科边界危机进行了系统性问题诊断，而且提出了具体解决方案，形成了一个新学科发展纲领。
一个学科该不该有自己的边界，应该有什么样的边界，是一个经常引起人们争论的问题；在公共管理学也是一样。但是，需要首先指出的是：本文的公共管理指称学科时，在英文就是public administration，即PA，在中文领域和传统使用的行政管理、公共行政、行政科学、行政研究等学科名称，不仅具有清晰的学科传承关系，而且在事实上也只是同一英文学科名称的不同中文翻译；至于英文的public management，即PM，虽然国内很多时候将其直译为公共管理，使得很多人经常将PM 误解成了一个和PA 相区分的新学科，但这是完全错误的理解，事实上PM从来都只是用来指称一种更强调“management”和“business”的公共管理学的学科研究路径或方法，只是它众多研究路径或方法（approaches）中的一种，从来也没有，甚至今后也不大可能真正成为学科名称的指称词，这一点应当引起学界同仁们的高度重视，否则将严重影响我国公共管理学的健康有序发展。公共管理的早期先驱们——诸如威尔逊、西蒙和沃尔多等——曾经明确阐述了公共管理研究的最初边界。例如，威尔逊指出，行政研究的目标有两个：（1）政府能够适当和成功地做什么；（2）如何才能尽可能高效和低金钱或低能源成本地完成这些适当的工作。西蒙指出，纯粹的行政科学将试图回答这样一些问题：比如，“什么因素决定了组织取得的效率？”“在何种情形下，政府机构能够承担起公共责任？”并认为对这些问题的回答，并不依赖于达尔所强调的探究者的价值体系。可是，随着学者们对未知领域的新探索，学科边界也逐渐扩大。例如，莫舍尔早在1956年就曾经明确指出，对我们学科的任何限定的定义，“要么是如此宽泛，以至于引来人们的冷嘲热讽；要么是如此狭小，以致于有些愚弄自己的门徒。”因此，他认为，“公共管理的重叠和模糊边界应该被看作是其资源，即使这激怒了一些希望学科秩序井然的人们”。两位罗杰斯也认为公共管理学的学科边界就应该是开放和模糊的，不能过于封闭；除了受过严格公共管理学科训练的纯粹者（disciplined purists）之外，那些未受过学科严格训练的、多学科背景（例如,政治学、经济学、社会学、法学、会计学、心理学等）的杂交者（undisciplined mongrels）往往能够打破学科藩篱，挑战学科疆界，开辟新世界。杨立华也指出，公共管理学是政治学、法学和管理学之间的动态平衡和综合学科，它更强调相对于政治(politics)的行政(administration)，相对于私人管理(private management)的公共管理(public management)，相对于一般法律的行政和公共管理的法律、政策和规则(the laws, policies, and rules of administration and public management)。这个新定义表明，寻求动态均衡和综合是公共管理学的本质，也将它和其他学科明确区分了开来，更强调了其独立学科地位。因此，我们不仅不需要担忧公共管理学的这一特征，或者试图去重构它，相反必须承认这代表了公共管理学特殊优势的独立特征。这就为消除它噩梦般的认同危机开辟了新路径。但是，有些人却试图走得更远。例如，拉德谢尔德斯就把公共管理定义为一个几乎可以保罗万象的雨伞学科（umbrella discipline），或者说是一个松散的学科平台。
学科边界过于狭隘，会导致很多问题。首先，不能为学科未来发展留下足够开拓余地，给予足够发挥空间，限制学科发展；其次，会导致对学科研究问题和对象强加过多的学科性分割和限制，致使对学科问题的研究不能全面深入，容易产生各种谬误；再次，容易导致学者自我封闭和学科偏见，致使学科退化和没落。当然，学科边界过于狭隘，也有可能是学科自身还没有充分认识到自我身份和应然疆域的结果。总之，也正是因为这些原因，应该说，相对于传统狭隘定义的学科边界来说，公共管理学学科边界的扩大，一方面是学科逐步发展，逐步界定自己领域和范围的必然结果，是合理的；这保证了学科的开放性，加强了其和其他学科的交流和互动，促进了其创新性和发展性。但另一方面，学科边界的扩大，也有其限度，如边界无限扩张，试图把所有学科都包括进去，成为一个包罗万象的“四不像”，失去了和其他学科相区分的独立身份和特征，混淆了和其他学科的明确区别，学科也就失去了独立存在的基础。这不仅加深了学科固有的身份和认同危机，导致学科变成了什么也像，什么也不像的大杂烩；而且导致学科领地受侵，资源被夺，空间流失，方向不明，发展受限。例如，在这一情形下，一些其他相关和相邻学科的学者在本学科内不能获得竞争优势时，就会打着自己的研究也是公共管理学的旗帜，以所谓相对“硬科学”的优势来抢占本属于公共管理学的学科领地和资源。可这些研究者根本不从事任何实质性的学科研究，也对学科没有任何学术认同。这就导致似乎什么人都可以轻易宣称自己是学科研究者，又可以同时宣称自己不是，而是否宣称、在什么地方和时候宣称、宣称到何种地步，端看宣称能获得的利益，全和学科认同和发展无关，这就进一步加剧了学科危机，妨碍了学科正常和健康发展。所有这些都促使我们不得不重新考虑学科的应有边界，在保证不影响学科开放性、创新性、发展性及和其他学科的有效交流的基础上，强化学科独立地位，提高学科认同，保证学科尊严。这就是当下我国公共管理学亟待解决的问题。
因此，问题的关键并不在学科是否应该具有边界，而在于应该具有怎样的边界。也就是说，对学科是否应该有边界的答案非常清楚，那就是应该有。否则，我们就不能成为我们，公共管理学也就不能成为公共管理学。具体来说，界定和明确学科边界，最起码有三个好处：其一，对学科进行定义，明确学科独立身份，并将学科和其他学科明确区分开来，解决学科身份危机；其二，确定学科研究主要领地和相对意义上的“学科主权”，保护必要的学科领地、资源和空间，为学科可持续发展提供条件和保障；其三，确定学科未来发展方向，推动学科更快更好发展。
但是，公共管理学的边界究竟应该在哪里呢？为什么这么多年来这个问题一直困扰着我们，虽然很多学者都试图去解决它，为什么一直没有很好的答案？造成这一困境的根源亦有三：其一，在学科发展早期，由于学科自身还在成长过程中，有太多未定因素，对学科的认识还不是非常充分，所以不能清晰理解学科边界；其二，在讨论学科边界的早期，学者们把注意力更多地放到了学科是否具有边界以及边界应该封闭还是开放这些比较直观的问题上，并未对学科实际上应该拥有什么样的具体边界进行深入思考；其三，也正因为对学科边界的讨论还比较初步和粗疏，忽视了学科边界的复杂性，没有认识到学科边界其实也分不同层次和类型，导致陷入非此即彼、非黑即白的绝对主义陷阱，使得很多分析经常虽然各有道理却又自相矛盾。因此，要弄清楚学科边界，解决学科边界和身份危机，就必须深入研究学科具体边界，并在对学科边界分层、分类分析的基础上，合理界定学科不同边界，正本清源，走出简单主义研究视角下自造的学科陷阱，正确认识和理解学科不同边界，解决学科边界危机及由边界危机导致的身份危机和认同危机，推动学科再建构和新发展。
（一）内核、外围与内外边界
拉卡托斯指出：“一切科学研究纲领都在其‘硬核’上有明显区别。纲领的反面启发法禁止我们将否定后件式对准这一‘硬核’，相反，我们必须运用我们的独创性来阐明、甚至发明‘辅助假说’，这些辅助假说围绕该核形成了一个保护带，而我们必须把否定后件式转向这些辅助假说。正是这一辅助假说保护带，必须在检验当中首当其冲，调整、再调整、甚至全部被替换，以保卫因而硬化了的内核。这一切如果导致了进步的问题转换，那么一个研究纲领就是成功的；如果导致了退化的问题转换，它就是失败的。”很多古代的城池也都有内外城之分。国家建制也常有内外地域之别。例如，商朝有内外服制度，内服是商王直接统辖和控制的地方，外服则是虽然商王不能直接统治和管辖，但却臣服于商王的边疆夷族和附属诸侯。周朝也有王畿和藩服的说法。《周礼》贾公彦疏说：“方千里曰王畿……又其外方五百里曰藩服。言藩者，以其最在外为藩篱，故以藩为称。”藩的本意为一城、一家之外的篱笆，故被引申为保护、边域、屏障。因此，借鉴拉卡托斯对学科纲领硬核和保护带的分类以及以上这些说法，学科也可将其研究主题及研究主题在整个科学体系中所占有的“疆域”划分为“内核（或硬核）”和“外围”两个部分。一个学科要独立存在，必有其区别于其他学科的明确稳定的研究主题，这些主题就构成了学科的内核；同时，在明确稳定的内核之外，所有学科（尤其是很多交叉和新兴学科）也往往有附着于内核并和内核发生着各种各样（以及或远或近、或紧或松、或深或浅等）关系的其他支撑主题，这就构成了学科外围。与学科内核和外围的划分相对应，内核的边界就是学科的内边界，外围的边界则是学科的外边界。
认识到学科边界具有内外层次的划分非常重要。内边界是一个学科的硬边界，内边界之内的是学科的内核，是学科最本质、最独特的部分，也是学科之所以区别于其他学科而独立存在的最根本要素。如果一个学科连内边界都没有，那么其内核或者硬核也就失去了最后的防护，也就不能独立存在。就像一个国家，如果最后连都城也丢了，必将“国将不国”。外边界则是学科内核的推演扩展内容或保护带，外边界之内的内容和学科内核之间存在着各种各样的、千丝万缕的联系。而且，离内核越近，和学科内核之间的关系就越紧密，反之则反。如学科的外边界扩展了，则意味着它的外围范围和领域扩大了；如学科的外边界缩小了，则意味着它的外围范围和领域缩小了。但是，无论外围领域的扩大和缩小，虽能影响学科整体的领域或地位，却并不根本性地改变学科的独立身份。而且，相对而言，学科内边界的稳定性要高于外边界的稳定性。如果一个学科的内边界老是变来变去，则表明该学科的独立性本身存在问题。相反，如果其外边界老是变来变去，即使不能看作是学科开放性、动态性和发展性的优点，也不至于危及整个学科的独立身份。
图1 学科内外边界以及内核和外围的划分
（二）内外边界特征
学科边界除了内外边界的划分之外，也有明确、模糊及稳定（或封闭）、动态（或开放）之分。如以上面的特征为维度，则可把学科边界又划分为四种类型（表1）。虽然从理论上来讲，这四种边界都存在。但一般来讲，一个学科的边界要么明确稳定（I型），要么模糊动态（IV型），很少有学科的边界是既明确又动态（即平常所说打一枪，换一个地方），也很少有学科的边界既模糊又稳定（本就不清楚，又何来稳定？）。因此，从此而言，可把学科边界主要集中在两种：明确稳定型（I）和模糊动态型（IV）。
表1 学科边界特征的类型划分
（三）内外边界与边界特征的结合
如果将上面对学科内外边界及边界特征的分析结合起来，则可把学科边界划分为四种新类型（表2）。第一种类型的内外边界都很明确稳定，这种学科一般独立性极强，也很少和别的学科有太多的交叉。在科学还不发达以及学科交叉还不是很普遍的情况下的一些传统学科（例如，数学），可能就属于这种类型。当代的很多交叉学科特征不是特别明显的学科（例如，化学、物理等）可能也近似于这种类型。但纯粹这一类型的学科很少。第二种类型的内边界模糊动态，外边界却明确稳定。这样的学科应该极少。首先来看，正如前言，如一个学科连内边界都模糊动态，恐怕这个学科本身的独立身份都成问题。同时，如果连其内边界都模糊动态，很难想象它还能有明确稳定的外边界。第三种类型的内边界明确稳定，但外边界却模糊动态。应该说，由于当代的学科交叉很多，所以很多即使平常我们认为非常独立的学科（例如，数学、物理、化学等）都有这一类型的特征。但最符合这一类型的学科则是我们平常经常提到的很多交叉开放学科（例如，生物化学、生物物理学等）。最后一种类型的内外边界都模糊动态，这种学科即使存在，也是非常松散的学科，其独立性和合法性会经常受到质疑，从而会不断产生学科危机问题。从某种意义上来说，拉德谢尔德斯把公共管理学看作是一个可以包罗万象的雨伞学科的观点，事实上就将它归入到了这一类型。但这在为它寻找一定的身份庇护的同时，却将它推向了松散学科的阵营，进一步加剧了人们对它没有核心问题，没有明确边界的质疑，导致了它更大的身份和合法性危机。因此，可以说，如果一个学科要独立存在，要相对地降低自己的学科独立性和合法性危机，无论其外部边界如何，其内部边界必须明确稳定。否则，就会导致学科合法性危机的恒久存在。在内边界明确稳定的前提下，如果其外边界也明确稳定，则是独立性很强的学科，一般不会存在学科独立性和合法性危机；如果其外边界模糊动态，则是拥有一定独立性的交叉开放学科，一般也不会存在太严重的学科独立性和合法性危机。
表2 学科内外边界的不同类型及其对应的学科类型
（四）公共管理学的内外边界特征
由于以往人们讨论公共管理学的学科危机和边界问题等时，没有学科内核、外围及学科内外边界的认识，因此随着学科研究边界逐步扩大，在将它和其他相对传统型学科（例如，政治学、经济学和社会等社会科学以及数学、物理、化学等自然科学）相比时，就发现它的外边界是模糊的，很难将它和其他学科从外边界上直接区分开来，也因此产生了它是否可作为一个独立学科存在的怀疑，导致了学科的身份危机。
为了解决这些危机，学者们进行了两种最为重要的尝试：一种在没有认识到内外边界的情况下，常常想从事实上的学科外边界来将它和其他学科区分开来。但由于公共管理学作为一门新型的交叉和开放学科，不可能确定明确的外边界，不可能阻断和其他学科的交叉、交流和融合，这就使得想使学科外边界明确稳定，并以此来重建学科独立身份和合法性的努力屡遭失败。另一种则同样在没有认识到内外边界的情况下，认为公共管理学作为一门交叉学科，其边界自然都是开放的，所以应该不在乎其边界，因此走向了把它看作是一个雨伞学科的极端，把它模糊动态的外边界看成了其所有边界，忽视了它作为一个独立学科必须拥有相对明确稳定的内边界的要求，使得它成了一个没有任何明确主题和领域的松散学科，进一步削弱了学科的独立性，加重了本已存在的学科危机。
本文的观点是：公共管理学既不可能追求成为内外边界都明确稳定的传统型学科，也不能“自贬身份”到内外边界都模糊不清的松散型学科，其学科定位应该是：内边界明确稳定，但外边界模糊动态的交叉型学科。在这一定义下，它的外边界模糊动态，这是交叉学科的特点，也是其学科优势所在；但其内边界必须明确稳定，这是其能够成为一个独立学科的基础。因为，从构建一个学科的独立身份而言，具有明确稳定的内核和内边界是一个学科之所以成为一个独立科学的基础。
1.公共管理学的内核和内边界：政府行政
作为一门相对年轻的交叉学科，尽管公共管理学总是需要处理与其他学科的关系，尤其是与政治学、管理学和法学，还包括哲学、历史学、社会学、心理学、经济学等的关系；但其研究的核心问题，从学科诞生之初就非常清楚，就是要研究与政治（politics）相对的行政（administration）问题。例如，威尔逊曾经明确指出：“行政领域是一个事务性领域。它远离了政治的匆忙和争斗；而且在多数情况下，甚至也脱离了宪法研究那种可以争辩的场地。”古德诺也指出，“为了方便起见，政府的这两项功能可以定名为政治与行政。政治必须处理国家意志的政策与表达；行政必须处理这些政策的执行。”古利克和厄威克也同样指出，一旦政治进入行政的领域就会导致无效率。这些都说明：在经典作家那里，尽管政治和行政并不能完全分开，但政治和行政的区别却确实存在；而公共管理学的内核就是要研究与政治相对的政府行政问题。
具体来说，从人的角度而言，公共管理学研究的核心是公务员或行政人力资源；从组织的角度而言，是行政组织；从活动或行为的角度而言，是行政管理和政策活动；从法律制度和规则的角度而言，是行政法律制度和规则；从产出的角度而言，是行政产出或服务；从环境的角度而言，是行政环境；从效果或绩效评价的角度而言，是行政效果或绩效评价；如此等等。所有这些围绕着政府行政问题的研究就构成了学科研究的内核，而由其形成的边界就是学科的内边界。从学校教育来说，除了基础理论和和研究方法课程外，与这些内核相对应的核心课程就是：公务员或行政人力资源管理、行政组织、行政管理、行政或公共政策、行政法律制度或规则、行政生产和服务、行政环境、行政效果及绩效评估等等（虽课程名称各有不同，但主要主题是一致的）。因此，早在2007年，陈振明和薛澜就曾指出：“政府改革与治理、公共政策的理论与实践、公共组织理论以及政府工具等是中国公共管理的理论与方法近期亟待研究的重点领域和主题。”
图2 公共管理学研究的内核、外围和内外边界
需指出的是，虽然沃尔多和文森特·奥斯特罗姆等批评威尔逊、韦伯以及古利克和厄威克等人所强调的官僚制行政理论，主张民主行政理论，但无论从哪个角度研究公共管理问题，研究的核心领域和问题其实不变，只是视角和着重点常有不同。而且，事实上，威尔逊也不排除民主行政和政策，认为他完全主张官僚制行政，是一种误解。例如，在《行政之研究》一文中，他就明确指出，“我们自己的政治必须是一切理论的试金石。支撑美国行政科学的原则必须是本质上包含了民主政策的原则。”
2.公共管理学的外围和外边界
定义公共管理学的外围（或保护带）和外边界，可从两个角度入手：一是与政府行政相关的各种公共事务的管理；二是由“公共”和“管理”两个概念所界定的问题和研究内容。
从第一个角度来说，除了作为内核的政府行政的内容外，所有其他与政府行政相关的内容，都应是学科的外围内容。例如，虽不是一般意义上的、较宏观上游的政府行政问题（学科内核），政府不同具体职能部门（例如，财政、生态环境、交通、教育、医药卫生、社会保障、体育文化、城市、应急）等涉及到的公共财政和预算管理、土地资源、生态环境管理、交通管理、教育管理、医药卫生管理、社会保障管理、体育卫生管理、城市管理、应急管理等，所有这些管理在没有独立学科建制的情况下，在和政府行政的研究内核相关联的时候，都应是学科研究的外围。从学校教育而言，与其对应的就是在院系所开设的与政府行政相关的各种公共事务管理课程：例如，公共财政与预算管理、土地资源管理、生态环境管理、交通管理、教育管理、医院卫生管理、社会保障管理、体育卫生管理、城市管理、应急管理等（同上，课程名称可能各有不同，但课程主题基本一致）。
从第二角度来说，所有涉及“公共”的“管理”问题都应是学科的外围内容。但从这一角度的分析，又依赖于如何定义“公共”（这里假定，管理的概念对学界而言是相对明确且很宽泛的）。如公共的概念定义得大和宽，则学科研究的此一部分外围领域也大和宽，小和窄则此一部分的外围领域也小和窄。如把“公共”定义为“政府”及“政府政策和活动”，则这一部分的外围研究内容就是第一个角度所说的“与政府行政相关”的各种公共事务管理。但如把“公共”的范围扩大到也包括其他超越个体的群体和公共组织及其活动，此部分的外围内容则是其他非政府类的公共组织及其事务的管理、对这些组织的整体性管理及对政府和这些组织间关系的管理（后两者实际上就是“治理”或“公共治理”研究的内容）。具体又包括其他公共组织人员（例如，事业单位和非政府组织人员）、其他公共组织（例如，事业单位、非政府组织等）、其他公共组织管理活动（例如，事业单位管理、非政府组织管理）、其他公共管理法律制度和规则、其他公共组织和管理产出和服务、其他公共组织和管理活动环境、其他公共组织和管理活动评估（例如，事业单位绩效、非政府组织绩效）、公共治理等。从学科教育而言，相关课程设计则可能包括事业单位管理、非政府组织（或非营利组织、社会组织）管理、公共治理等。所以，早在近20年前，薛澜、彭宗超和张强就曾明确界定：“从学术角度看，公共管理是研究政府及其他公共组织的价值定位和实践活动规律的一门实践性和综合性较强的学科。”或者，也可能在将“公共”的概念扩大到包括“政府”和“其他公共组织”的情况下，开设各种以“公共”冠名的课程：例如，公共人力资源管理、公共组织管理、公共财政与预算、公共服务、公共绩效评估等（同上，课程名称可能各有不同，但课程主题基本一致）。所以，马骏和郭巍青也曾指出：“公共管理要得到长足发展，不仅需要有‘管理理论’，同样也需要有‘公共理论’。”
学科边界除了具有不同层次外，也存在不同类型。提到学科边界，在很多情况下，我们经常指学科的研究问题、内容或对象边界，这是学科最重要的边界，也是以上讨论学科内核、外围及内外边界时所采用的依据。为简单起见，本文称其为学科的问题边界。但除了问题边界外，学科还有两种非常重要的边界：一种是在整个学科设计体系中规定学科位置及其和其他相关学科关系的边界，可称为体系边界；一种是研究者之间通过共同体或自我认同等划分的边界，可称为学者边界。
体系边界又可划分为两种类型：一种是伴随着人类知识体系和文明的进步，由无数的知识积累和学者们的研究所自发形成的自发性体系边界，这类似于哈耶克在讨论到社会秩序时所强调的自发秩序（aspontaneousorder）。另一种则是由强力部门（比如政府或其他相关权力部门）按照某些特定意志而强行设计的人为性体系边界，这类似于哈耶克所讨论的人造的秩序（amadeorder）。举例来说，早期公共行政学从政治学中分离出来，就是适应社会和人类知识发展的需要而自然产生了和政治学之间的边界，这就是自发性体系边界；1997年国务院学位委员会和原国家教委颁布的《授予博士、硕士学位和培养研究生的学科、专业目录》使用“公共管理学”一级学科名义，将行政管理学、社会医学与卫生事业管理学、教育经济与管理学、社会保障学、土地资源管理学设为“公共管理学”的五个二级学科，就是带有强制色彩的人为性学科体系边界。
学者边界也可划分为两种重要类型：一种是由学术共同体所构成的以是否进入共同体为标准的共同体边界；另一种则是由学者的自我认同所决定的认同边界。举例来说，如果一个学科具有自己相对紧密和发展壮大的学术共同体（例如，一些学会、协会、组织、久负盛名的学术会议、期刊等），学者们就会以一些人是否经常参加这些共同体及共同体的活动来划分你我，判定这些人是否就是研究这一学科的学者。而从学者自身来讲，有些学者可能并不参加或者总是参加学术共同体的活动，这时判断一些学者是否就是某一学科的研究者的最宽泛的标准就是学者自身是否认同这一学科，是否认为自己是研究该学科的学者。具体到公共管理学来说，其共同体边界就是公共管理学的学者共同体所形成的边界，就是我们自己的学会、协会、组织、学术会议、期刊等各种组织化存在所形成和规定的边界；其认同边界，就是由从事公共管理及其相关课题研究的学者是否认同本学科的认知、情感、行为等所形成的边界。需指出的是，虽然就学者边界而言，共同体边界和认同边界都很重要，但是认同边界却是学者边界的底线。因为有些人即使不参加学科共同体，但其认同该学科，也可以看作是本学科的学者；反之，如果他虽然经常参加共同体的活动，但从不认同这一学科（这样的人虽说很少，但也不能说完全没有），却不能看作是本学科的真正研究者。
需要指出的是，就自然发展的诸种学科边界来说，无论就其问题边界、学者边界还是体系边界而言，各自的内外边界都是在学科发展过程中自然形成的，都相对比较清楚，从而形成了学科边界的复合嵌套结构或形态。但是，在非自然状态下，情形会有所不同：问题、学者和体系边界的整体性对应支撑关系会变得模糊，这就造成了整个学科边界的失范，加重了学科边界危机，恶化了学科身份和合法性危机。
同时可以看出，学科边界具有鲜明的二重性。首先，就其存在而言，既有客观的成分，是研究问题本身的差异性、研究分工和学科更好发展的客观结果；但也有主观和人为的成分，受到学者行为（包括学者边界）和人为性体系安排（包括学科体系边界）等主观因素的影响。其次，就其作用而言，既有积极的一面，是促进学科发展的客观要求和有效途径；但也有消极的一面，不能有效使用就会导致学科和学者之间的壁垒和冲突，进而阻碍学科的有效发展。因此，基于学科边界的二重性，需要做到两点：首先，在认识到其客观存在的情况下，尽量减少主观方面的负面影响；其次，在充分认识并发挥学科边界的积极作用的同时，注重避免和减轻由学科边界所导致的各种各样的对科学发展的不利影响。
（一）公共管理学学科边界的整体特点、优势和劣势
要分析公共管理学学科边界的特征，首先必须牢牢把握公共管理学的两个最鲜明特征：其一，相对于政治学、社会学、经济学和其他社会科学而言，它仍然是一个相对年轻的学科，即使经过了上百年的发展，还仍处在逐步发展过程中，没有完全定型；其二，相对于其他具有单一独占研究领域的、相对纯粹的学科而言（例如，政治学、法学等），公共管理学自诞生之初就是一门交叉开放学科。这两个学科基本特点决定了它必须时刻处理自己与其他学科的关系，以不断明确自己的学科地位，同时在与其他学科的交流交叉中促进自己的不断发展。这就使得它的学科边界相对于其他学科来说，在整体上更具有发展性、模糊性、动态性和复杂性的特点。发展性意味着公共管理学的学科边界迄今为止还仍然在逐步明确过程中，还需要继续不断地探索建构；尤其是其外边界，不仅随着它自身的发展在发展调整，也会随着其他学科对它的影响以及它和其他学科的关系而发展和调整。模糊性意味着公共管理学的学科边界整体上相对于其他传统单一学科来说没有那么明确清晰，尤其是其外边界本身就是模糊的；这就使得人们在不能清晰分辨内外边界的情况下，经常混淆它和其他学科的边界。动态性则是由公共管理学的学科边界的发展性和模糊性共同决定的，因为其外边界的模糊性和发展性，也决定了其外边界经常是不稳定的和动态的。复杂性则是由公共管理学科的交叉学科性质和其边界的发展性、模糊性和动态性共同决定的。这就是说，即使它的内边界是清晰的，但相对于其他学科来说，它的明确的内边界也需要同时处理和政治学、管理学和法学的学科边界划分；而且，由于其外边界的发展性、模糊性和动态性，使得它的外边界必须经常处理和其他诸多学科的边界关系，这就更加增加了其学科边界的复杂性。
公共管理学科边界的这些特点，一方面保证了它的交叉性、包容性，保证了它和其他学科的交流、融合，保证了它旺盛的生命力，保证了它的学科多样性和学科资源的丰富性，也保证了学科发展的广阔前景，是学科相对于其他学科的独特优势；但是，这种学科边界特征也使得人们经常混淆它和其他学科的边界，影响了学科独立身份的构建，影响了学科资源的自我保护，影响了学科问题的明确性和聚焦性，影响了学者之间的认同建设，影响了学科体系的自我独立发展，使其极易受到其他学科的侵扰和干预，从而从整体上制约了学科的独立自主发展。
（二）问题诊断
作为一门在实质上内边界明确、外边界模糊动态的新兴交叉开放学科，如从上个世纪初的源头说起，公共管理学的发展在中国也有逾100 多年的历史了。但由于自上个世纪50 年代的学科大调整后，我国停办公共管理学近30 多年，如只算从1986 年恢复重建到现在的时间，也只不过30年刚过，因此也可以说，在我国，公共管理学还是一门非常年轻的学科。就因为年轻，很多问题除了由学科自身的特点所决定之外，大部分都还是发展中的问题，是认识不清、发展不到位的问题。这就是为什么虽然在全世界，包括欧洲和美国，公共管理学都有学科边界和身份危机问题，但在中国却表现得尤为突出。概括起来，造成当前我国公共管理学学科边界危机的主要表现和原因如下：
1.研究政府行政的学科内核虚化、明确清晰的内边界未能有效确立
上面已经指出，事实上，自诞生以来，在国际范围内，公共管理学的学科内边界一直都非常清楚，就是要研究与政治相对的政府行政问题。但是，这些年来，尤其是1997年公共管理一级学科的设立，使得我国公共管理的研究范围陡然增加，使得研究者突然失去了学科研究焦点和核心，脱离了对政府行政这一学科核心问题的关注，而转去研究其他诸多非核心问题，使得学科研究失去了焦点和核心，甚至发生了以外围学科问题替代学科核心问题的研究取向，导致学科内核虚化，也导致学科不仅未能有效建立更加明确清晰的内边界，而且丧失了本来模糊存在的内边界。一个学科没有了内核，没有了内边界，自然也就失去了心脏，失去了最后的领地，相应的也会失去自我，迷失方向，这就是当前我国公共管理学科边界问题的最根本表现和原因。
2.学科外围过于宽泛，外边界过大、过宽、过远，失去了和学科内核的基本联系
应该说，公共管理学的外边界本身就是动态开放的，即使发生扩大和扩宽公共管理学外边界的情况，一般也不仅不会受到反对，反而会受到鼓励。但是，在我国公共管理学研究核心没有得到充分发展的情况下，1997年的公共管理一级学科改革，猛然间把公共管理的外边界拓展到了过大、过宽和过远的境地，使得学科外围研究几乎完全脱离了与学科内核的联系，使得很多标榜为公共管理学的研究事实上和真正的学科核心问题没有任何问题、理论和学科传统上的联系，也缺乏最基本的学科认同。这就使得公共管理学科越来越不像公共管理，越来越失去了自己的独立身份和地位，越来越失去了真正意义上的学科外边界。试想，一个既没有内核和内边界，也失去了外围和外边界的学科能不发生学科边界和学科危机吗？风筝飞得再高再远，线都必须牢牢抓在手里，如果放开了线，风筝就会不知道飞到哪里去，也不再会属于自己。对公共管理学科来说也一样，虽然外边界模糊动态，但这种模糊动态的底线是其外围研究必须与学科内核研究保持最基本的学科联系，如失去了这一联系，失去了这根风筝线，那这些研究就不能算是公共管理学的研究了，甚至也不能算作是和学科有任何实质联系的研究。
3.核心问题和问题内边界虚化，外围问题和问题外边界过大、过宽、过远，导致问题边界严重不清
这一点，是将以上两点结合起来，从学科问题边界角度的再强调。一句话，与上面所讨论的学科内外边界相一致，由于缺乏对学科核心问题的关注，而且也由于1997年学科改革所导致的学科外围问题范围过大、过宽和过远，导致学科核心问题研究和问题内边界虚化，外围问题研究和问题外边界过大、过宽和过远，从而产生了严重的学科问题边界不清问题，加重了学科的边界危机和身份危机。
4.人为性体系边界偏离严重，自然性体系边界发展不足，导致了学科体系边界严重扭曲
虽然，年轻总是一笔财富，预示着广阔的发展前景和远大的前途，预示着朝气蓬勃的活力和旺盛的生命力；但一个学科越年轻，也意味着它的历史越短，积累越少，意味着它的底座越不稳，经验越不足，独立性越单薄，也越易受到外界的干扰和影响，越不易保护自己，越不能在复杂的环境中独立自主地把握自己的发展方向。也正是因为这些弱点，人为性体系边界就更能深刻地影响学科的发展道路和方向，更能影响学科本身通过自然发展来界定自己的自然性体系边界的努力。当然，如果人为性体系边界的设定和自然性体系边界的潜在发展是一致的，也有可能更好地推动学科的发展；但如果人为性体系边界和自然性体系边界的发展严重偏离，就会扭曲学科体系边界；或者即使人为性体系边界在遥远未来的大方向上和自然性体系边界没有太过偏离，但如过于超前，也有可能发生“揠苗助长”的悲剧，为学科发展带来不利影响。实事求实地讲，就1997年学科改革对学科发展的影响而言，上面提到的三种情况都或多或少的存在，使得其对学科的发展既有积极作用，也有消极作用：一方面，它通过公共管理学一级学科的设定，提高了学科地位，推动了学科发展；另一方面，它又将本属同一学科不同发展阶段的名称、不同名词翻译和不同流派竞争下的公共管理学和行政管理学放到不同的层次，并将和学科本身没有发展渊源的社会医学与卫生事业管理学、教育经济与管理学、社会保障学、土地资源管理学和行政管理学并列放到“公共管理学”一级学科下，无意中干扰了学科自然自发演化发展的过程，导致了公共管理学界对自我身份认知的混乱，加重了学科身份危机，影响了学科发展。虽然，从前面所讨论的学科内核和外围来看，这只不过是将学科内核和几个外围问题并列成了公共管理的几个二级学科，可将行政管理学看成是公共管理学的研究政府行政内核的二级学科，而将其他几个学科看成是外围的二级学科。但问题是：其一，将行政管理学和其他几个外围学科并列为二级学科，在事实上抹杀了行政管理学的学科内核地位，也使得真正意义上的包括行政管理、公共政策、非营利组织管理、公共治理等在内的正统公共管理学（PA，也就是行政管理学，只是翻译名称的变化而已）二级学科化，降低了其本来独立的一级学科地位，影响了学科正常发展；其二，由于其他四个二级学科本身和公共管理缺乏共同的学科渊源，缺乏必要的学科认同，把它们强凑到一起，不仅限制了公共管理学独立路径下的多样化发展，也制约了社会医学与卫生事业管理学、教育经济与管理学、社会保障学、土地资源管理学等作为独立学科的更好发展，甚至制约了它们的母学科（例如，教育学等）的发展。这在历年的学科评估中表现得非常明显，产生了很多问题，大家都深有感触，无须多言。
5.共同体建设落后和认同不足，缺乏共同体边界和认同边界，导致学科学者边界严重扭曲
越年轻的学科就越缺乏传统，越缺乏大家都认同的学术共同体。尤其在中国，由于特殊的环境，相应的学科共同体发展更是滞后，严重影响了学科共同体边界建设。同时，由于学科发展不充分、学科身份混乱及人为性体系边界的偏离和干扰，学者认同边界也未能很好地建立起来，导致维持学者边界的学科传承者、开拓者和认同学科的归化者较少，而学科自我否定者、转行者、名义归化者等较多，未能形成以学科传承者为核心的学者差序格局，导致各种学者偏见和冲突横行，所有这些都严重扭曲了学科的学者边界，影响了学科发展。
6.失范的学科边界复合嵌套形态
我国公共管理学当下的学科边界危机不仅由上面提到的内、外、问题、体系和学者边界等方面的诸多问题导致，也由这些边界之间的复合嵌套形态失范造成。这就是说，不仅学科的内、外、问题、体系和学者边界有问题，就是它们之间的组合和嵌套也有问题，这就使得整个学科的边界问题变得更加扭曲、失范和复杂。特别地，由于诸多人为性体系边界的不适当设计，导致本来就有问题的各种边界层次和类型的对应关系失去了应有的状态，使得由核心学者构成的学者内边界不再对应于由核心问题所构成的问题内边界，体系内边界也不再对应于问题内边界和学者内边界，导致整个学科研究问题、研究队伍和学科体系安排的系统性失范，加重了本已存在的学科边界危机，影响了学科正常发展。
（三）解决方案：一个新学科发展纲领
1.回归政府行政研究的学科内核，重建明确稳定的学科内边界
任何一个学科要独立，要站得住脚，都必须拥有独立的研究领域，必须坚持独特的主业。一个学科失去了独立领域和独特主业，就像一个人失去了灵魂，失去了家园，就只能过两种生活：要么寄人篱下、委曲求全；要么四处游荡，随波逐流。因此，公共管理学要立得住，要站得稳，要大踏步前进，就必须坚守自己的独立领域和独特主业，必须加强对政府行政这一研究内核的深入的、专业化的和独一无二的研究，同时要将政府行政研究的边界确定为学科牢不可破的内边界。当前的学科研究由于受到人为性体系干预、国外学术思潮及学科传统传承教育缺乏等多重因素的影响，忽视了对政府行政问题的深入研究，导致学科内核虚化，内边界模糊，加剧了学科边界和身份危机。因此，重归政府行政研究，重建独立独特的政府行政研究问题和方法，是解决当前学科边界危机的最重要手段；也只有这样，公共管理学才能真正拥有属于自己的独特领域，才能屹立于学科之林，才能拥有自己最坚实、最温暖的永恒家园。
2.加强学科外围和学科内核的基本联系，重建模糊动态的学科外边界
尽管作为一门新兴交叉开放学科，公共管理学的外边界模糊动态，这是其学科优势。但也必须指出，对任何一个学科来说，即使外边界再怎么模糊动态，也不能漫无边际，否则就不能成为独立的学科。判断学科外边界是否过大、过宽、过远，或者过小、过窄、过近的基本标准就是要看学科外围研究及由其形成的学科外边界是否和学科研究内核与内边界保留着最基本的联系，研究的是不是学科内核的衍生和有关问题，其外边界是不是扩大了由内边界所确定的学科内核的衍生和影响领域，是不是支撑了学科的进一步发展，同时不能以学科外围研究替代学科内核研究。1997年学科改革后，公共管理学的外围陡然增大，不仅使得很多被归于学科的研究实际上没有和学科内核建立起任何实质性学科联系，也使得名义上的公共管理一级学科一直停留在纸面上，并没有真正建立起来；而且，即使随着学科的自然发展，某些外围可以在未来和学科内核建立起实质性联系，但是超越学科自然发展阶段的、揠苗助长式的人为干预，也会影响学科的自然发展过程，并在实质上阻碍学科发展。因此，在当下，公共管理学的外围必须进行适度的战略收缩（就像孔德以后的早期社会学的发展一样），在确认外围研究和内核研究实质性联系的基础上，保留具有较多实质性联系的外围研究，剥离很多实际上根本不能建立实质联系的研究，重建学科的虽仍模糊动态但却真实存在的学科外边界。
3.加强核心问题研究，优化外围问题探索，重建有效的学科问题边界
任何学科的产生和发展都是回应学科问题研究的结果；没有学科研究问题，也就没有学科本身。公共管理学的核心研究问题是政府行政问题，外围问题是所有与政府行政这一核心问题有关的其他各种或远、或近的问题。为了应对当前我国公共管理学研究核心问题虚化，外围问题过大和过远等弊端，需要根据图4所示的学科核心和外围问题，进一步在学界从各个方面加强核心问题研究，同时优化外围问题研究，真正加强那些和核心问题有各种各样联系的重要的外围问题研究，逐步剥离那些与核心问题没有任何实质联系的研究，重建有效的学科问题边界。
4.降低人为性体系边界的干扰，推动自发性体系边界的形成，重建有效的学科体系边界
任何一个学科如果不能尊重其自然发展规律，不能有一定的自由和自然发展空间，仅仅依靠人为的干预就必然会扭曲和窒息学科的发展。1956年的全国学科调整，不仅在学科建制上彻底取消了作为公共管理学前身的行政学或行政管理学，而且在大陆全境范围内根除了学科发展的基本土壤。1997年的学科改革，一方面促进了学科发展，另一方面也为学科发展带来了较多的人为性体系边界限制，导致了学科发展的诸多问题，这个事实我们必须诚实面对，并且进行深刻反思和改正。在未来的改革中，必须汲取教训，必须高度尊重学科发展的自然规律，尽量降低人为性体系边界对学科发展的影响，进而推动学科基于自然发展基础的自发性体系边界的形成，重建有效的学科体系边界。
周志忍教授在 2004年提出的“学科结构调整和优化”的两个思路之一就是现有科学关系下的“开放式”调整，即在维持现有学科结构的前提下增设诸如环境保护等的二级学科。但我认为，这种开放式的调整必要满足三个基本条件：一个是传统公共管理学科的真正二级学科诸如公共政策等的二级学科地位必须首先得到承认，而且其地位要高于其他基于具体专门领域而开设的二级学科，例如社会医学与卫生事业管理学、环境政策等；二是现有学科结构下的五个二级学科及将要增加的二级学科之间必须具有基本的学科共识；三是将公共管理学科下专门领域和方向的研究（例如，社会医学与卫生事业管理学、环境政策和城市管理）维持或提升为二级学科的前提是这些研究已经在公共管理学科内部取得了巨大的发展，不能再仅仅作为一个学科方向来看待，有提升为二级学科的必要，而且社会也有这样的需求。现在看来，第一个条件还未实现，而且对除行政管理外的其他四个二级学科来说，第二、三个条件也很难满足。
因此，要真正从学科结构上削弱引发公共管理学边界和身份危机的原因，如果可能，首先还是要按上面所说的办法，打破现有的二级学科结构，优先建立具有综合性质的行政管理、公共政策、非营利组织与公共治理等核心二级学科，之后才能根据不同专门领域的发展状况和社会实际需求来增设部分针对专门公共领域的二级学科。否则，忽视综合性质的二级学科（例如，现在对公共政策等二级学科地位的忽视），或者将综合性质的二级学科和没有自然发展当量的专门研究领域并列（例如，将具有综合性质的行政管理和在传统公共管理领域缺乏深厚发展基础的社会医学与卫生事业管理学、土地资源管理等并列为公共管理的二级学科），就会导致学科结构的混乱。同时，如不考虑综合性质的二级学科，而仅仅从专门领域或方向来设计二级学科，那要设计多少二级学科才够？也就是说，现存公共管理二级学科除了行政管理外，还包括了社会医学与卫生事业管理学、教育经济和管理等，但是却忽视了环境政策和管理、公共交通管理、科技政策与管理等诸多领域的管理，显然是说不过去的。但如把这些专门公共领域的研究都设为二级学科，那得多少二级学科？显然，不考虑社会需求和学科发展实际情况，片面地把某些领域的研究提升为二级学科，而忽视其他一些领域，不仅缺乏必要的理由和支撑，也只会增加学科结构的混乱，妨碍学科的发展。因此，除了行政管理这一基础二级学科之外，也可放开其他二级学科的设计权，要赋权学界和各个高校或科研机构等根据学科发展的实际、自己的需求和特色等来开设特色二级学科，尤其是那些特定公共领域管理的特色二级学科（例如，社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理、环境政策、城市管理、应急管理等）。同时，在今后学科发展较成熟的情况下，如果还需要设立二级学科，我相信行政学（或公共管理学）思想史（或学说史、理论史）、行政史（或公共管理史）、比较行政学（或比较公共管理学）等其他公共管理学科基础性研究也都具有成为二级学科的呼声和需求。此外，我也完全同意周志忍教授的看法，公共事务管理（publicaffairs）只是公共管理（publicadministration）的另一个几乎等同的说法，只是强调的重点略有不同，不能在一个学院同时设立公共管理专业和公共事业管理专业。
当然，最理想的方法，就是根本不设二级学科，在确定公共管理独立一级学科地位的基础上，除强调行政管理和公共政策这两个学科基础性方向的重要性之外，其他学科方向的设立，应该完全可以放开让学界、高校和科研机构等根据学科发展的自然规律和各自的需求和特点自行设立，这样就更符合学科发展规律，也更能促进学科健康有序发展。
5.发展学科共同体、强化学者认同，重建有效的学科学者边界
库恩指出：“‘常规科学’是指坚实地建立在一种或多种过去科学成就基础上的研究，这些科学成就为某个科学共同体在一段时期内公认为是进一步实践的基础。现在，这些与原初形式几乎面目全非的成就，已有初级的或高级的教材详尽地阐述了。教科书阐发了公认的理论，列举出该理论许多的或所有的成功应用，并把这些应用和示范性的观察和实验进行比较。在19世纪初这些教科书变得流行以前（在新成熟的科学中甚至更晚），许多著名的科学经典就起着这一类似的功能。……这些著作之所以能够起到这样的作用，就在于它们共同具有两个基本的特征。它们的成就空前地吸引了一批坚定的拥护者，使他们脱离科学活动的其他竞争模式。同时，这些成就又足以无限制地为重新组成的一批实践者留下有待解决的种种问题。”实事求是地讲，公共管理学还远没有发展到常规科学的阶段；但为了推动学科发展，学科研究者必须努力发展学科共同体，继承发扬学科学术传统，强化学科学者认同，重建学科学者边界。特别需要指出的是，没有相对和有凝聚力的共同体，就没有学科的独立性；同样地，没有基于最低限度的相互认同的学者群体，也就不会有真正的学科研究队伍。因此，共同体和认同是重建学科学者边界的核心和底线。
6.推动形成自然和规范的学科边界复合嵌套形态
本研究的一个重点就是要向学界说明，学科边界问题其实很复杂，不能仅仅停留在就学科边界论学科边界的层次；这既不能正确认识学科边界，也不能解决学科边界问题。正是由于学科边界还有内、外、问题、体系和学者边界的划分，还有这些边界之间的进一步组合和相互影响，因此学科边界在事实上总是形成复合嵌套的复杂形态。在学科自然发展的情况下，不同的学科边界之间形成了内在的相互映射关系，互相促进，共同发展。但如果人为性干预影响了学科的各种边界及它们之间的复合嵌套形态，就会从整体上影响学科的发展。在我国公共管理学发展史上，学科发展经常受到各种人为干预，不仅扭曲了各种学科边界，也扭曲了边界的复合嵌套形态。因此，要重建有效的学科边界，就必须在重新建立有效的学科内、外、问题、体系和学者边界的基础上，力促学科边界复合嵌套形态的自然形成，这样才能为学科未来发展提供更加独立自主和更具可持续性的体系保障。
任何世界上的万事万物要想独立存在，都必须将自己和其他事物区分开来。就像太阳之所以是太阳，就必须要把它和月亮与星星区分开来；人要成为人，也必须把它和其他飞禽走兽区分开来。这些区分的界限，就是太阳在星辰中的边界，就是人在动物中的边界。同样的道理，在学科体系中，公共管理学要成为一门独立的学科，就必须把它和其他学科区分开来，这就是公共管理学的边界。这个道理放在太阳和人类显而易见，但放到学科时，却往往由于种种原因，为人们所忽视，并因此造成了诸多学科边界危机和学科危机。因此，问题的核心不是公共管理学是否该具有拥有边界，而是该具有什么样的边界。传统上那些简单争辩公共管理学是不是该具有边界的笼统说辞，事实上把学界带离了理解和解决问题的正确道路；现在我们必须重新回来，重新认真讨论公共管理学究竟该建立什么样的边界，而不应该再在是否需要边界的无谓争论上浪费时间和精力。
本文的研究指出，对任何学科而言，其学科边界都既有内边界，也有外边界，既有问题边界，也有学科体系边界和学者边界，而且这些边界共同构成了复合嵌套的学科边界形态。作为一门新兴的开放交叉学科，公共管理学要成为独立学科，要解决学科边界危机，就必须做到这样几点：第一，回归政府行政研究的学科内核，重建明确稳定的学科内边界；第二，加强学科外围和学科内核的基本联系，重建模糊动态的学科外边界；第三，加强核心问题研究，优化外围问题探索，重建有效的学科问题边界；第四，降低人为性体系边界的干扰，推动自发性体系边界的形成，重建有效的学科体系边界；第五，发展学科共同体、强化学者认同，重建有效的学科学者边界；第六，推动形成自然和规范的学科边界复合嵌套形态。这也就是我所提出的公共管理学的新学科发展纲领。一句话，公共管理学要往前走，就必须搞清楚自己的前世今生，必须搞清楚自己是谁，从哪里来，到哪里去；不能总是瞎子摸象，到处乱撞。
但是，也必须明白，学科没有自己的边界不行，可一味地追求边界也不行。学科边界具有二重性，既可能对学科发展提供有益的促进作用，也可能严重影响或阻碍学科的发展，尤其是过度的人为干预不仅会扭曲学科的内外边界，也会扭曲学科的问题、体系和学者边界，导致学科在研究问题、学科体系、学科研究者、学科资源等方面与其他学科产生矛盾和冲突，从而严重影响学科的正常发展。因此，在正确认识学科体系的基础上，必须更加主动地保护和促成学科的自然形成的各种边界以及这些边界共同形成的复合嵌套形态，以保证学科的更好发展，同时必须更加主动地反对强加于学科边界的各种不适当的人为干预，以防止学科偏离自然自发的发展轨道，走上歧途。
此外，也应当时刻记住，虽然我们必须重建公共管理学的学科内、外边界及其问题、体系和学者边界，这是必要的；但在确定了适度自然的学科边界的情况下，公共管理学无论从哪个方面来讲又都必须是非常开放和多元的。这不仅表现在其内边界内的核心研究问题和外边界内的外围研究问题是多元的，学科内部的自发学科体系是多元的，学者是多元的，而且表现在其研究方法等也是多元的。例如：就公共管理学的学科研究内核——政府行政来说，其要研究的问题极其多样，包括了制度、组织、预算、决算、人事、财务、服务等方方面面的内容；就公共管理学自然发展的二级学科（或方向）体系来说，也是多元的，可以在行政管理、公共政策、非营利组织管理、公共治理以及其他各种有独特需求的专门领域中各取所需，各善其长，不必要非要要求大家建立整齐划一的学科体系，这不仅不符合学科发展的逻辑，也对学科的发展毫无裨益；就其研究视角和方法而言，也同样是多种多样的，既包括罗森布鲁姆所指出的政治学、管理学和法学三个主要传统路径，也包括杨立华所指出的哲学、历史学、社会学、心理学、经济学等其他路径，更包括各种规范、实证（又包括定性和定量）和混合研究方法（既包括规范和实证研究的混合，也包括实证内部不同定性和定量方法的混合）。一句话，公共管理学必须有自己的边界，而且不仅要有内、外边界，还要有问题、体系和学者边界；没有自己的边界，公共管理学就不可能在学科王国里取得自己的独立身份和地位，就不会知道自己是谁，也不会知道自己从哪里来，要到哪里去；但在边界之内，公共管理学的发展又必须百花齐放，百家争鸣，必须八仙过海，各显神通，不能规定统一的定式，也不能使用固定的规则。我真诚地希望，公共管理学的大花园能成为人类学科王国里最绚烂美丽的风景之一，也希望这一花园能够永远春光明媚，繁花似锦。就让我们携起手来，为着学科的灿烂春天和累累硕果，共同努力吧！
文章来源：《中国行政管理》2020年第4期
本期编辑：蔡龚涛