行政伦理决策的三重维度：内涵、取向与过程

作者简介

董伟玮：管理学博士，吉林大学行政学院讲师，政治学博士后科研流动站博士后研究人员；

研究方向：行政理论、街头官僚、行政伦理。

摘要

行政伦理决策是行政决策主体在公共行政实践中基于行政伦理价值自觉进行方案选择的过程。在这个过程中，行政决策主体意识到自己是在特定伦理框架内进行决策，当前的决策问题并非与伦理无涉的。传统公共行政和新公共管理的行政伦理决策取向是功利主义的，新公共行政是义务论的，而新公共服务则着眼于美德伦理学。单独秉持结果论、义务论或者坚持美德伦理学并不能确保带来负责任的行政行为。学者们试图通过伦理决策模型实现价值取向的均衡。基于公共性承诺，公共行政学首先应该确立起行政伦理决策的规范性模型。通过借鉴登哈特夫妇的规范性模型，指出其不足并加以校正，一个更加完善的行政伦理决策模型得以初步建构。

行政伦理的实践意义就在于引导和规范行政组织和行政人员的行政伦理决策，行政伦理研究的目的和归宿也在于此。然而长期以来，行政伦理决策这一概念本身尚未得到清晰界定，决策的价值取向也存在着诸多争论，决策的规范性过程也缺少共识。不解决行政伦理决策的这些基本问题，行政伦理决策将始终是一个充满歧义、内容空洞的伪概念，行政伦理理论与实践将难以摆脱空谈价值与原则的尴尬境地。这使得行政伦理学在理论体系的完整性方面缺少回归实践的关键环节，使得行政伦理在实践价值方面缺少实用性。

一般意义上的伦理决策研究集中在商业伦理和社会心理领域之中。多数研究成果秉持实证主义的方法论，试图描绘伦理决策的过程，解释伦理决策的成因，并分析其具体的影响因素。与之不同，公共行政学者在思考伦理决策时始终秉持公共性这一规范立场。在融合经验和规范两种研究取向的基础上，国外的相关研究呈现出如下进路：将行政伦理决策与公共服务动机等公共管理的热点问题进行结合的解释性研究进路；对领导者和执行者采用不同的分析侧重点的类型化研究进路；研究的基本趋势是构建融合不同学科研究视角的观点与方法的整合性研究进路。李靖教授是国内较早注意到行政伦理决策重要性的学者，她对行政伦理行为选择的研究初步实现了对行政伦理决策的系统化理解。

尽管关注行为选择的行政伦理研究本质上就是行政伦理决策研究，但目前国内的行政伦理决策研究仍处于起步阶段，主要围绕概念界定和价值理念进行论证，既没有形成概念共识，又没能对行政伦理决策的规范价值取向达成一致，对决策过程也是语焉不详，缺少实践参考价值。

针对国内既有研究的局限，本文归纳出理解行政伦理决策的三重维度：内涵、取向和过程。其一，从辨析行政伦理决策概念入手，对行政伦理决策的泛化理解进行批判，进而探究概念的本质及内涵；其二，厘清重要公共行政学思潮所秉持的决策取向，分析这些取向背后的基本预设；其三，可欲且可行的伦理决策过程必须能够平衡不同取向之间的冲突，同时调和行政伦理决策所必须承载的应然的公共性承诺与现代社会实然的个人利益基础，在规范进路下建构更加完善的行政伦理决策模型。

一、行政伦理决策的内涵：伦理框架中的自觉选择

行政伦理决策既反映出行政决策的伦理维度，又意味着伦理决策发生在行政场域之中，是对一个复合现象的集中概括。如果人们赞同西蒙对决策在行政活动中的基础性地位，并且承认行政决策都具有伦理维度，那么就可以理解研究行政伦理决策的必要性。在西蒙那里，决策是指特定个人缩小备选行动方案范围最终采取实际行动的过程，这个过程也被称为选择。决策或选择并不意在强调有意识地挑选，而只是指出一个事实：某人采取了特定行动方案，必然意味着放弃其他方案。将决策行为仅限于明确制定总方针的观念是错误的，因为在组织的总目标确定之后，决策过程并没有结束。“决策”同“执行”一样渗透到整个行政组织之中，二者紧密相连，缺一不可。管理者通过影响下级的决策来实现组织目标。这才有了管理过程就是决策过程的经典论断。正因如此，各个层级的行政人员都有做决策的可能。

行政决策至少有三个角度的解释，分别用于描述决策方式、限定决策主体和概括决策内容，它们分别意味着自上而下的科层制决策、国家行政机关做出的决策和多主体围绕公共行政事务做出的决策。尽管行政决策在最严格意义上仅限于国家行政机关的决策，但法律实践和日常生活中，行政决策主体至少还包括获得政府授权的一些公共组织。因此，行政决策的准确含义是指多主体依其职权在基于特定组织过程围绕公共行政事务作出的决策。

伦理决策则出现在更为广泛的社会场景之中。常见的泛化理解认为，当人们面临的选择会影响他人时，伦理决策就出现了。按照这种理解，无论对行政决策做出何种界定，它对社会成员的实质影响及其所关涉的政治价值和社会价值选择都使得其不可避免地带有伦理决策的色彩。因此，在科学决策、民主决策和依法决策之外，行政决策主体能否合于伦理地决策、如何进行伦理决策也要接受外在的客观评价。

然而，泛化理解的问题在于无法清晰界定伦理决策的边界：既然所有行政决策都是伦理决策，那么行政伦理决策这一概念还有必要存在吗？不难看出，这种界定方式使得行政伦理决策概念的特殊性荡然无存，概念丧失了作为其本质属性的特殊性也就失去了存在的意义。同时，行政决策所要求的科学、民主和法治等多重面向也被消解：既然所有行政决策都是伦理决策，那么这些行政决策何时才是科学决策、民主决策和依法决策？毕竟这些价值取向之间可能存在冲突。因此，将决策泛化为伦理决策既不符合事实，也不符合逻辑，决不能认为所有的行政决策都是在进行伦理决策。

要弄清伦理决策的内涵，必须从决策内在的道德因素出发，确证伦理决策与其他决策的区别，然后才能清晰界定行政伦理决策的概念。立足于决策的价值要素和事实要素之间的区别，西蒙将价值基本等同于道德价值，道德要素的正确度在主观价值上才有意义，事实要素的准确性意味着客观的经验真理。因此，决策可以被视为与道德价值相关的一项活动，但价值判断并不是决策的全部，西蒙区分价值和事实的做法恰恰说明决策同时涉及价值判断和事实判断。这样就可以首先明确，伦理决策乃是决策的真子集。进而可知，将伦理决策与其他决策区分开来的基本要素是道德考量（moral consideration）。[16]滕布伦塞尔和史密斯-克劳恩在分析伦理决策的构成要件时指出，伦理决策过程的取向要么是关乎道德（moral）的，要么是非道德（amoral）的，它的结果要么是合于伦理的决策（ethical decision），要么是违背伦理的决策（unethical decision），这其中的关键是决策主体的道德自觉。也就是说，当决策主体认识到决策主要基于伦理框架（ethics frame）产生之时，决策就是关乎道德的，决策主体就是在进行伦理决策（ethical decision-making）；而当决策主体认为决策并非主要基于伦理框架而是主要基于法律、商业和其他框架产生之时，决策就是非道德的，决策主体就不是在进行伦理决策，而是在进行法律、商业和其他决策。因此可以得出，伦理决策就是主体在实践中基于特定伦理价值自觉进行方案选择的过程。

将伦理决策的定义运用到行政决策领域之中，可以认为行政伦理决策是行政决策主体在公共行政实践中基于行政伦理价值自觉进行方案选择的过程。在这个过程中，行政决策主体意识到自己是在特定伦理框架内——是行政伦理而非其他伦理——进行决策，当前的决策问题并非与行政伦理无涉。行政伦理决策不是他者对行政决策进行事后的客观伦理评价，而是自我在行动中进行伦理反思、运用伦理准则并顾及伦理后果的主动实践。由于行政决策主体既可以是组织又可以是个人，这意味着组织和个人都可以进行行政伦理决策。然而，组织进行行政伦理决策的过程实际上是个人行政伦理决策在组织场域中的反映，组织行政伦理决策的最终来源和根本载体都是个人的选择，尽管这种选择会受到权力结构、决策体制、利益格局和组织氛围等多种因素的影响，但它终归是对个体道德判断的反应和汇总。因此，行政伦理决策在源头上是个体性的，其根源就在于伦理和道德在具有社会性的同时具有较强的主观性和内在性。

二、行政伦理决策的取向：公共行政学史演进中的价值冲突

以往对行政伦理决策的理解比较狭隘，其中蕴含的伦理问题通常被视为伦理困境或者是重要伦理价值冲突的情景，局限于行政伦理困境中的决策，对常规情况下行政伦理决策缺乏重视，甚至混淆了伦理困境（ethical dilemma）和道德诱惑（moral temptation）之间的差异。就其区别而言，前者是善与善、对与对之间的冲突，而后者是善与恶、对与错之间的不相容。这种混淆也是违背伦理的决策在日常行政中屡见不鲜的重要借口，当人们无法抵御道德诱惑的时候，往往将其包装成伦理困境，主动消弭道德意识，将问题从伦理框架转向其他框架。实际上，为了避免行政人员抛开伦理框架，确保行政人员作出合于伦理的决策，公共行政学史上的重要思潮对行政伦理决策的取向有着清晰规定，这种规定独断地认为，道德诱惑是不能容忍的，伦理困境也是可以化解的。

公共行政的价值承诺是善、正义和美德，它们分别有着结果论、义务论和美德伦理学的基础，这些伦理学主张实际上构成了决策的伦理框架。尽管各种公共行政思潮都在公共利益的语境下统筹上述主张，但它们对如何实现公共利益却有着不同的理解，因此这些框架各自具有基本的价值取向。相应地，行政人员如何才算是做出合于伦理的决策以及怎样做出合于伦理的决策也都有不同的模式。公共行政学史上的重要思潮实际上对行政人员伦理决策的取向进行了严格的“一元价值规定”。

在传统公共行政视阈内，效率是公共行政的终极价值所在，是根本的善。行政人员不断提高效率的过程就是追求善的过程。效率的实现需要通过行政组织内部相应的管理体制机制和方式方法，在这个背景下，提高行政人员工作效率的办法都已经被设计好了，他们无需知道组织目标和劳动结果，只需要在履职时遵循组织和上级为他们制定的标准、规则和程序，而组织也将根据行政人员遵循的程度分别施以奖励和惩罚。实际上，尽管善体现在提升效率的过程之中，但传统公共行政对如何在行政活动中实现善的要求是一种与行政伦理决策无涉的过程，因为行政人员不需要也不应该思考被二分法认为是处于自己执行范围之外的善。因此，负责任的行政行为建立在“价值中立”的原则基础上，行政组织应该追求善，但善不是行政人员应该考虑的问题，而是政治家和立法者的事情。因此，组织功能意义上的结果论立场与组织成员行动所面临的义务论要求就这样奇妙地耦合在官僚制组织之中，这为传统公共行政强调效率导向却反而造成机构运作僵化的矛盾现象提供了伦理学解释。

新公共行政运动构成了公共行政学史上关注社会公平的重要思潮，在政治哲学复兴的理论背景下，这种对社会公平的关注必然与罗尔斯提出的“作为公平的正义”结合起来。尽管新公共行政运动的观点和主张颇为复杂，但强调公平作为公共行政基本价值的观点仍能被广泛接受。新公共行政运动的参与者普遍认为，在公共行政实践中，无论是政策制定还是政策执行都可以通过贯彻正义原则来实现正义。因此，行政人员可以根据正义原则判断自己的决策和执行是否能够平等地对待自己的行政对象，如果不能的话，这种不平等就应该尽力实现正义原则所规定的那种安排，着力实现最不利者利益的最大化。这是对行政人员职业伦理准则和相应管理承诺的要求。而让行政人员秉持正义原则行动，意味着新公共行政实际上在完成正义理论家们的未尽事业：当正义理论家们忙于设计正义制度之时，新公共行政已经开始关注到这一制度的落实，制度甚至政体的正义有赖于行政实践中正义的实现程度。由此可见，公平作为行政伦理决策的取向承载着更为高远的政治价值承诺，正当优先于善的义务论画笔力图重绘传统公共行政赋予公共行政的功利主义底色。

在批判性继承传统公共行政思想的新公共管理思潮看来，传统公共行政对层级控制的执着带来了行政组织的僵化，进而难以实现传统公共行政宣称所要实现的效率，也无法实现行政活动的应有的社会价值。当然，新公共行政也不是解决问题的良方，因为传统公共行政对“善”的追求并没有错。因此，新公共管理提出“3E”（economy，efficiency，effectiveness）标准来修正传统公共行政的价值取向。传统公共行政的单纯效率标准独断地将效率与社会价值和公共利益联系起来，没有兼顾组织过程的总体产出和对社会价值的战略判断。新公共管理正是在这个意义上对传统公共行政进行了修正：首先，行政组织应该采用多样化的供给方式来提高效率；其次，行政组织应该相应地进行变革，突破传统科层制的桎梏，包括扁平化管理和组织流程再造；最后，要让行政人员具有企业家精神，逐渐让行政人员从传统的科层制责任链条中的执行者过渡到公共项目的经营者。行政人员的决策不再是结构性和体系性的价值中立，而是被鼓励在具体情境和行动中基于对组织目标的理解，主动去追求“善”。

作为批判新公共管理运动的代表性思潮，新公共服务理论认为，公共服务就是民主政体中所有公民所期待的美德的一个扩大部分。行政人员既是公民同时又服务于公民，他们是承诺进行公共服务的公民。在古希腊时代，公民之所以参与城邦的工作是因为公民在这种公共服务中可以实现最完备的品格。因此，做一个积极主动的公民本身就是一种目的，而承担公共责任正是实现这一目的的过程，公民角色是行政人员角色的基础。行政人员不仅仅是技术专家或者政府雇员，而是将公民责任延伸到其个人职业生涯中的人。这就意味着行政人员承认公共服务在道德意义上居于优先地位，他应该在博爱的基础上锻造乐观主义、勇气和公正等美德。只有展现出公民美德的行政人员才能恰当地进行行政伦理决策。

总体而言，传统公共行政和新公共管理尽管有着激烈的冲突，但在行政伦理决策的价值取向上都是结果论特别是功利主义的，新公共行政对公平价值的强调突显其义务论取向，而新公共服务则强调美德在行政伦理决策中的关键地位。前三者是对行政行为的要求，而后者则是对行政人员的和期许。不难发现，单独秉持结果论、义务论或者坚持美德伦理并不能够确保产生负责任的行政行为，这既源于现实生活中的行政伦理决策面临着复杂且多层次的道德诱惑之网，又因为它们内在的价值取向冲突可能使行政伦理决策无所适从。也就是说，上述一元价值规定即便能够解决道德诱惑，却仍旧难以化解伦理困境，这使行政伦理决策面临着现实挑战。“做了你要下地狱，不做你也要下地狱”的两难选择困扰着行政人员，反映出一元价值规定无法解决责任冲突的短板。因此，在决策过程中，如何进行兼顾各种价值取向的伦理思考就成了行政伦理决策的关键。

三、行政伦理决策的过程：取向的平衡与模型的完善

为实现行政伦理决策取向的平衡，伦理决策模型作为一种可靠的理论工具日益受到学者们的重视，它可以将决策过程清晰地展现出来。在一般意义上，伦理决策模型被分为两类：描述性模型和规范性模型。前者着重分析伦理决策的实然影响因素，后者则聚焦于设计伦理决策的应然步骤。

描述性模型侧重于对决策过程的形式化概括，这种模型并不过分强调行政人员决策的依据，而是归纳了出决策过程中的时序性。在描述性模型看来，行政伦理决策是一个动态过程，伦理决策通常发端于伦理问题意识，进而是伦理思考，之后便是决策和执行，按照著名的“四成分（component）”或者叫“四阶段（stage）”模型的概括，就是“伦理感知-伦理判断-伦理意向-伦理行为”。然而这个看似简单的线性过程却往往伴随着反复，因而在掌握伦理决策线性思维的基础上必须使行政人员保持一种时刻进行反思的批判精神，规范性模型不可替代的价值正在于此。

回到公共行政的公共性承诺这一价值原点，不难发现，描述性模型并未明确决策过程是否应当以公共价值为导向。描述性模型解释了行政伦理决策过程的实然面向，却遮蔽了公共行政的应然性底色。规范性模型要做的恰恰是描述性模型所无法胜任的工作，将“伦理判断-伦理意向”这个过程具体化，揭示出选择何种价值以及怎样进行选择，这正是公共行政学与其他学科不同的伦理决策研究取向，也是分析行政伦理决策过程决不能含糊其辞的基本方面。

登哈特夫妇提出了一个规范性模型以平衡行政伦理决策中的不同取向。首先，以功利主义的立场考虑问题：方案的成本和收益是什么？哪个方案可以带来最大的收益？其次，考虑所选择的方案是否会侵犯他人的权利，如果是的话，找出导致这一结果的因素并尽力克服。再次，考虑所选择的方案是否违反公平和正义原则，如果是的话，找出导致这一结果的因素并尽力克服。最后，考虑所选择的方案与自己所理想的人类行为准则是否一致，思考选择当前方案是否将以自己认为高尚的方式行事。当然，任何方案都存在着不足，所以伦理决策必须时刻准备寻找其他方案，但行政人员进行伦理决策的最终目标是使美德得到发展，并且运用良好的道德推理解决公共问题。

登哈特夫妇提出的行政伦理决策模型将决策者先后置于不同的伦理立场中，通过情境化地判断层层递进，最终旨在培育行政人员的美德，清晰地展现出行政伦理决策的道德推理过程，体系基本完整、逻辑基本自洽。然而这里有一个问题尚未得到清晰阐释：从应然性角度出发，具有公共性承诺的公共行政当然要首先考虑公共利益，在现代社会它往往被化约为多数人的利益，但在实际生活中，公共利益对决策主体有时只是“他人利益”，在伦理利己主义具有正当性的现代社会，如何实现从利己主义到功利主义的跨越？这个问题不解决，从规范性视角理解行政伦理决策的过程就缺乏坚实的基础。

现代社会是建立在理性人假设基础上的，单就自利这一点而言，很难断言一个人的道德水平是否比另一个人更高。在自利已经具备某种正当性的前提下，人们对以利他为标签的道德行为仍然抱有较高的期望，并为其提供强烈的社会赞许。因此，在自利被认为是正当的同时，获取社会赞许也会成为人们道德行动的重要动机。一方面，这个事实暴露出社会公众对行政人员抱有过高道德期待的不切实际，揭示出行政人员作出合于伦理的决策确实能获得社会赞许的现实性，从这个意义上说，发展自身的美德也是利己的。另一方面，唯我型利己主义和个人型利己主义因其对社会生活互动基础的弃绝而遭到鄙弃，普遍型利己主义认为自利的正当性是普遍的，即每个人的自利都是正当的，那么一旦不同主体的自利之间产生冲突，每个人的自利都应得到平等的尊重，为了不至于每个人的自利都彻底无法实现，最直接的办法就是向关注一切相关者利益的功利主义过渡，这样才有可能发现共同利益，对行政人员而言，它比作为他人利益的公共利益要真切得多。因此，登哈特夫妇的行政伦理模型应该有一个基于现代社会理性人假设的起点，即利己主义倾向；同时也应该有一个相对的终点形成闭合的环路，即发展自己的美德在某种意义上也可以被视为利己主义倾向的体现（见图1）。

图1.行政伦理决策的规范性模型

资料来源：自制

伦理和道德以往被理解为一种非经验现象，看起来只关乎人们思考应当如何行动，人们需要做的就是价值判断。除了心理学研究，人们的道德实践究竟如何很少与道德判断产生联系。因此，人应当如何生活的伦理学问题就与人们实际如何使道德经验确有意义的心理学问题完全割裂开来。实际上恰恰相反，人们的心理活动与道德活动息息相关。描述性模型所揭示的行政伦理决策的影响因素使行政伦理教育和培训能够真正建立在经验数据和科学原理的基础之上，使符合社会期望的规范性模型能够真正成为行政人员的自觉行动。同样地，规范性模型所揭示的行政伦理决策所应遵循的取向和步骤是描述性模型归纳出的经验事实所必须承载的价值承诺，这才能使行政伦理决策追求“真”的过程与追求“善”的归宿结合起来。

四、结语

行政伦理决策的基本理念是行政人员应该寻求良好结果、原则和美德的平衡以履行责任，进而提升公共利益。各种价值取向应该得到等量齐观地考虑，不能偏废。当行政伦理决策追求功利主义目标时，也需要确定在这一目标下的原则和美德，同时准备承担相应的责任；当行政伦理决策需要坚持某种原则时，也需要确定坚持这一原则带来的结果及其对美德发展的作用，同时准备承担相应的责任。这些责任一方面是自己的职责和义务，另一方面则是要面对决策所带来的不利结果。

当行政人员被要求应该承担政治责任、组织责任、法律责任和其他形式的责任时，行政人员仅仅在派生的意义上负责任，即他们的决策是否产生可欲的结果或符合优先的原则。然而必须指出，行政人员在进行伦理决策时并不是在为外在于自己的体系、规则和信条服务，而是着眼于自己身处的情境和手头的难题，在此基础上，责任概念的双重含义才完整地体现在同一决策过程之中。阿伦特（H. Arendt）对个人责任的强调佐证了上述论断。在社会中存在相应的机构或制度供我们追究个人责任，在那里所有对抽象本性的辩护均无效力，被判断的不是体系、潮流和原罪，而是有血有肉的人。对个人而言，我和自己生活在一起，这种共同生活是优先于其他一切的。如果我不再能够和我生活在一起，那么我的生活也就不值得过了。依此类推，对行政人员而言，如果他们也不再能够和自己工作在一起，那么公共行政事业也就不值得继续追求了。

在行政伦理决策的初始阶段，行政人员应该具备将价值进行排序的能力，然而随着伦理难题困难程度的变化，这种价值排序的合理性会受到质疑，其现实可行性更使得这种决策方式的效力大打折扣。伦理在人们心中往往意味着是一部抽象评价原则和规范体系，而实际上，将这种理论抽象视为独立于实践之外的实在并没有现实依据。伦理决策必须超越“至善”的形而上学预设，实现从“为人类行动立法”到“解决现实道德问题”的宗旨转变。

在组织既有的“伦理基础设施”和伦理氛围中，处在社会和个体道德发展水平的制约之下的行政人员最应该做的以及所能做的，是就增强道德自觉，增强对道德问题的敏感度，将行政伦理决策自觉作为日常工作中的一种决策类型。在社会实践中，“做中学（learning by doing）”是最快捷也是最可靠的进步路径，只有不断进行行政伦理决策，行政人员才有可能提升伦理决策水平，更好地承担职责和义务，同时有效规避不利结果，实现自我利益、他人利益和公共利益的有机统一。

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文章来源:《学习与探索》2020年第8期

本期编辑：菁菁