治安防控体系演化的组织机制 ——基于“打防并举”到“管理服务”变迁历程的研究

作者简介

汪广龙：

中国海洋大学国际事务与公共管理学院副教授；

研究方向：制度性国家、纠纷转换

摘要

为了理解中国治安防控从“打防并举”到“打防管控一体化”再到“管理服务”的演化，本文构建了“组织权威分配-组织机制”的分析框架；结合对A省的案例研究，发现治安防控的信息不对称与资源依赖决定了组织实质权威的分散状态，而要进行自上而下的“综合治理”则需要组织正式权威的相对集中。围绕这个内生矛盾的组织职能异化和组织重构成为理解“综治”演化和困境的基本线索。通过防控体系的立体化、信息化建设改善实质权威分配，是应对当前社会治安综合治理体系内生困境和诸多实践问题的重要突破口。超越现有以“治安问题-公共政策回应”和“国家防控-治理结构设计”为核心的解释思路，本研究有助于增进对治安防控体系演化逻辑的理解。

社会治安是社会稳定的底线，是打赢打好防范化解重大风险攻坚战的重要一环。总体来看，现有研究更多源于政治学、法学、社会学，聚焦治安防控政策内容本身和宏观治理结构，沿着“治安问题－公共政策回应”与“国家防控－治理结构设计”的思路展开。本研究认为，现有思路忽略了组织机制对防控体系设计的外生影响，而具体组织机制也是引发我国治安防控诸多实践问题的根源。1980 年代末以来，“综合治理”（以下简称“综治”）成为我国社会治安防控的基础性战略，围绕这个战略衍生出包括基本任务、具体政策、治理结构和组织机制在内的复杂治理体系。其基本任务内容是“动员和组织全社会的力量，运用政治、法律、行政、经济、文化、教育等多种手段进行综合治理，从根本上预防和减少违法犯罪，维护社会秩序，保障社会稳定” 。进一步，它强调：政策方案的综合性，以此回应治安问题形成的复杂原因；资源来源和政策执行的社会性，以此解决单一国家资源和力量的不足；治理结构的动员性和协调性，以此整合分散于政府部门与社会的各种资源和力量，弥合碎片化政策。围绕以上几个基本特征，实践中的“综治”体系又具体经历了从“打防并举、标本兼治”到“人防物防技防相结合，打防管控一体化”，再向“管理服务大平安建设”的演化。聚焦防控体系演化，对我们进一步理解治安防控的内在逻辑、解决“综合治理”的现实困境有重要意义。本研究以A省社会治安综合治理为基本案例，将组织机制作为解释社会治安综合治理体系演化的外生变量，以此理解“综治”政策与结构如何得以在具体场域内运行，增进社会治安防控治理体系设计的相关研究，也以此回应我国完善“立体化社会治安防控体系”的实践要求。

1.问题的提出

无论是在中国的治理实践还是理论研究中，社会治安问题都天然地与“稳定”议题链接在一起。作为理论问题，治安问题被视为理解社会整合与社会失序的重要表现。而作为治理实践，“维稳”甚至成为治安防控的替代词。虽然整体的治安问题与社会稳定息息相关，但必须明确的是，治安问题及防控研究更多是个体中心视角，关注个人心理、关系网络、物理空间，关注特殊主义的防控策略、政策与程序问题；而稳定研究更多是群体视角，关注群体心理、组织、资源和话语等动员机制，关注普遍主义的体制设计、社会公平、社会福利、公共服务等，其中混合着政治问题、行政纠纷问题、商事民事纠纷问题以及刑事治安问题。可以认为，从稳定和“维稳”切入治安研究的整体主义视野容易在理论上遮蔽治安问题的特殊性，难以有效支持治安防控的实践展开。从社会治安本身（而不是整体层面的社会稳定）出发，理解其特有逻辑和防控逻辑，是真正理解治安风险及其防控的起点。

1.1 治安风险的复杂性与综合的防控政策

现有研究将治安风险的形成归为两大机制，即“犯罪动机为何形成”与“犯罪行为为何没有发生”。前者着重解释理性人为何要“犯罪”，包括社会规范解体、物质文化与成就文化、经济不平等，以及个体人格、认知与自控能力。而后者认为犯罪的动机和意义是非常复杂的（或者说，每个人都有恶和犯罪的倾向），更应该理解的是为什么没有犯罪，也即应该关注束缚理性人的各种条件，例如社会网络、犯罪情景和“防卫空间”。以这两大机制为基础，治安防控一般强调预防和打击并重。传统理论认为，犯罪源于经济、社会、人口和族群等方面的原因，政府政策很难对复杂社会、经济背景产生影响，因此治安防控的重点应该是犯罪打击，更注重事后刑事调查、侦查、逮捕罪犯，减少罪犯重新犯罪的可能。但威尔逊和克林的“破窗理论”认为，治安问题往往起源于社区衰败和失范，治安防控的起点在于防止社区衰败。受“破窗理论”的影响，治安防控的重点从“与犯罪斗争”转移到“防止破窗”，从强调高压司法和专业警务向“以问题为导向”的治理模式转变，强调发展预防、社区预防、犯罪情境预防、刑事司法预防，通过对失序行为的“零容忍”政策（Zero Tolerance Policing）提前介入，防止更严重失序的发生。

以上逻辑意味着，综合性的防控政策是治安防控的必然要求，也是中国防控治安风险的基本要义。但市场化转轨道路导致的发展不平等和社会保障缺失，以及中国特殊的社会结构，塑造了中国特殊的犯罪模式（Crime Pattern）和治安风险。例如，盗窃、抢劫和敲诈勒索等高经济动机犯罪的增长速度快于低经济动机犯罪（例如杀人、殴打和强奸），治安风险更多与外来人口中的暂住人口相关等等。在此背景下，中国的治安防控政策不仅强调完善就业服务、社会保障，解决群众切身利益问题；还强调矛盾纠纷排查调处、构建基层综合治理网络以及时发现和解决矛盾；重视流动人口、刑释解教人员等的服务和管理；强调对危险物品、特种行业等的管理。现有研究也发现，相比于纯粹的司法投入和“严打”，公共服务、收入分配、户籍制度等社会政策和“严宽相济”的司法政策可以更显著减少犯罪。

1.2 国家主导防控的特殊性与综合的治理结构

随着前述“破窗理论”的流行，传统单纯的反应型警务模式（R2I，Responding to Incidents）受到广泛质疑，转而更加强调社区导向警务模式（COP，Community Oriented Policing）。该模式强调从社会问题层面进行犯罪预防（而不是打击犯罪本身），更关心邻里问题的根源，将与犯罪有关的社区紊乱和衰败先兆（如毒品、游民和涂鸦）联系在一起，强调公众参与和监督、满足民众的需求，建立社区层面的治安防控组织，努力提高社会整体生活质量。这决定了国家主导的治安防控结构设计的基本逻辑：（1）在整体治理结构上强调分权和灵活，以提供有针对性和多元的社区服务与防控策略；（2）在国家－社会关系上，要求联合警察、其他政府部门、学校、社区等各种资源，形成邻里合作关系、治安防控联盟和社区发展联盟，以处理各种犯罪和社会问题；（3）在治理结构内部，倡导创新而非控制，鼓励基层警务人员采取地方性政策；（4） 要求治安防控部门了解自己社区的犯罪趋势、热点以及防控资源，与社区建立长期合作关系来解决问题；（5）在具体防控方法上，以临街店面勤务和以邻里中心为特色的分权式服务开始成为普遍现象。新的模式在纽约和洛杉矶等大都市的治安变革中取得了巨大成功，也深刻影响了中国的治安治理结构设计。

另外，大量研究还从“国家秩序如何有效嵌入社会”的层面，强调中国治安治理结构设计的特有逻辑。（1）传统道德法秩序崩溃后，由国家主导的司法转型和形式法与社会存在隔阂与紧张，在治安防控中国家需要通过程序、法条采用等方面的现实主义调整，以及选择性执法、思想工作、调解等非正式方式，实现某种程度的定纷止争、案结事了。（2）随着总体性国家权力的逐渐解体，国家需要通过专项运动、综合整治、治安联防制度等方法来调动社会以及政府内碎片化的力量，以应对国家治安防控资源和基础性国家权力的不足。

在以上逻辑影响下，我国建立了一套以“社会治安综合治理委员会及其办公室”为核心的治理结构。在日常运行方面，一是强调要“从重从快”严厉打击严重刑事犯罪，通过加强刑侦组织、技术等基础业务建设，强化破案责任制、激励机制和办案责任制，强调严打、专项斗争、专项治理等；二是在预防犯罪方面强调开展军警民治安联防，加强重点行业、部位的治安管理和防范，强化居民小区防范，强化人口管理，开展普法教育，进行社会治安综合治理宣传，做好“刑释解教”人员的安置、帮教，强调基层群众自我教育、约束和管理。

1.3 文献述评与研究问题

可以认为，现有研究清晰呈现了社会治安防控的两大基本逻辑：（1）治安问题是社会问题而不是单纯的违法犯罪问题，需要针对治安风险的不同类型和来源，采取不同的预防和打击政策；（2）治安防控还是依托国家强制的社会秩序维护，其核心是建立一套能将国家秩序有效嵌入社会的体制。这两点决定了中国治安防控政策的综合性和治理结构的综合性，这也是中国建立社会治安综合治理体系的基本逻辑。也正是在这个意义上，中国的社会治安综合治理体制与西方的警务体制存在重大差别。

组织机制是指在治安防控具体实践中，为有效激励不同治理行为主体，在不同任务情境下进行不同的权威分配，形成不同的组织内关系和结构。它影响了政策的制定、执行以及治理结构的具体运行。在现有解释中，组织机制问题一般被视为防控体系的内生变量，隐藏在防控政策和治理结构讨论背后。研究者关心的是管理者与一线警力之间的关系，关心如何通过内部的信息收集分析、指挥决策、问责等关系设计，提高警察识别、监控和打击犯罪的能力与绩效。但是，治安防控不仅涉及侦查、指挥、行动打击、街面管控，还涉及社会面防控（如部分犯罪情境预防）、基础预防（如发展预防）等内容，不仅涉及管理与指挥、机关和街面，还需要考虑如何实现政府和社会、各部门、治安管理部门与侦查打击部门的协同。由此，组织机制需要作为防控体系演化的外生解释变量进行讨论。我国近年的治安防控实践也表明，组织机制显著影响着防控体系的运行和演化：治保会、治安联防队、巡逻队等不同形式的群众治安联防组织一直在“动员－失控－控制－再动员”中不断摇摆；防控体系不断在放权、属地管理、动态灵活与收权、严格目标管理之间摇摆；防控部门更重视严重暴力犯罪等任务，而忽视影响群众安全感的犯罪预防以及“轻微治安问题”，治安预防工作一直难以深入推进；社会政策、治安管理政策、街面防控政策等不同政策往往难以配合，呈现“治安问题无边界，防控政策有壁垒”的常态。

理论层面的缺失和经验中的困境表明，现有的“治安问题－公共政策回应”和“国家防控－治理结构设计”思路在解释实践中的治安防控体系设置方面仍存在缺陷。我们还需要深入治安防控体系的内部，聚焦“组织权威分配－组织机制”，以理解治安防控的基本任务、具体政策、治理结构如何得以在具体场域落地（参见图1）。

2 分析框架：信息、

资源、权威分配与组织机制

阿吉翁和梯若尔区别了组织中的正式权威（Formal Authority，指决策的权利）与实质权威（Real Authority，对决策的有效控制）。委托人相对代理人的信息不对称与资源依赖构成决定权威分配的关键变量。这里的信息有硬信息（Hard Information）和软信息（Soft Information）的区分，前者指虽然需要一定收集成本、但是很容易被当事人识别的信息，后者一般不能被另一方当事人识别。而资源依赖指进行治安风险防控或者完成某一项任务时需要的各类资源支持状况，包括资金、权力、组织、人力等等。在委托－代理关系中，正式权威的让渡会削弱委托人控制，因此其更可能发生在两种情境之中：一是决策或行为对委托人相对不重要，且委托人能够信任代理人；二是促进代理人的参与，以避免代理人的“私有利益”或委托人过度干预对组织造成伤害。本研究认为，要推动“综合治理”任务的完成需要正式权威相对集中的组织机制。但治安防控中强烈的信息不对称与资源依赖决定了组织实质权威的分散状态。为此必须让渡正式权威加以平衡，这导致了实践中组织机制的松散，进而引发激励分化与组织职能异化。为应对该矛盾，国家需要通过持续不断地组织重构解决信息不对称、资源依赖和自上而下的命令传递问题，这构成治安防控体系演化的重要驱动力。

2.1 组织中的信息、资源与实质权威分布

（1）在信息不对称方面，犯罪侦查需要掌握犯罪者的个体特征与社会关系，对失范行为及其逻辑进行专业和深入的挖掘与分析，确立可供法院判决的事实。指挥、街面管控则主要依托快速准确的信息收集与传递能力，迅速决策、快速到达，以防止治安问题的扩散和恶化。社会面防控和基础预防需要适应多元的单位、个人特征和文化，而且相比于侦查、指挥和街面管控，联防、基层组织建设、思想道德和法制教育等防控政策常常难以测量，对日常纠纷是否真的“定纷止争”也难以测量。（2）在资源依赖方面，指挥和行动打击更强调基于专业力量的命令与绝对协同，而街面管控和侦查更强调客观准确的判断力，强调自主性、特殊性，这对负责人的个人判断有较高依存度。社会面防控需要专业的指导，但资源更多来自受益者和单位自身。而更为社会化的基础预防更是完全依托掌控分散资源的单位和个人。综合以上分析，治安防控体系内部存在显著的信息不对称和资源依赖，且在不同环节有显著差异。基于此，本文提出以下命题：

命题一：对地方性信息和地方性资源的需求使综治组织内实质权威分布整体处于分散状态，而且在侦查、指挥、行动打击、街面管控与社会面防控及基础预防等不同环节存在显著差异。

2.2 正式权威让渡与组织激励分化

（1）正式权威的松散分配。为传递自上而下的社会改造和国家秩序要求，需要组织正式权威的相对集中。但综治又面临信息不对称与资源分散的基本现实。研究认为，这种情况下组织内充满组织松散（Organizational Slack）。“松散”被领导机构作为一种资源奖励提供给那些在政策上支持他们的少数同盟或服从其指令的下属，以减少目标冲突，减少信息处理需求。在这个情况下，虽然组织作为整体是低效的，且其生产成本远高于最优成本，但越是无效松散就越多。当松散成为控制机制时，效率和无效便会奇怪地共存，而且事实上彼此依赖。

（2）松散组织内的激励分化。当组织面临多任务且这些任务的结果只能在不同的标准下被观察到的时候，给一个任务强激励就会降低对另一个任务的努力。在难以判定单个代理人的绩效或采取标尺竞争的情况下，如果结果对委托人是可以观测但却是不能证实和签约的，我们就可以采取类似于职业生涯的激励方式。但职业生涯激励发挥作用需要任务绩效对晋升和工资的管理者是可见的，需要任务绩效能反映官员的工作能力，需要官员对未来抱有希望，而且信号发送的成本不能太高。但面对上级的频繁变动、多元而且时常互相矛盾的压力，实践中的各级官员难以在短期内完成信号发送，转而采取即时性的策略、进行经常性地再调整并关注短期回报，而不是采取一系列一致的、预期性的行动。因此，霍姆斯特姆和米尔格罗姆认为，多任务情况的激励需要考虑任务间的替代和互补，以及本工作和其他工作的可观测性；如果代理人的工作绩效不可观测，那么就需要每一项工作绩效改善的边际回报相等，否则代理人就可能更重视回报更好的任务。以此，我们可以建立如下命题：

命题二：综治组织内的正式权威分配没有明显向上集中或者向下分散，而是呈现为中间的“松散”状态。在正式权威松散的情况下，由于信息不对称的差异，在侦查、指挥、行动打击、街面管控与社会面防控、基础预防之间会产生明显的激励分化。

2.3 权威重置与治安防控的组织机制重构

可以预见，激励分化使不同治安防控任务面临不同的执行效果。要改变这种状况，一方面，必须调整组织内部的正式指令传达执行机制，重新分配正式权威和组织内正式激励；另一方面，其中的关键是能否改变综治组织系统内的信息不对称和资源依赖问题，进而改变组织内实质权威，以求得正式权威与实质权威的均衡。随着专业能力的提升，公安机关能更加及时而准确地搜集、分析和传递数据、信息（如犯罪时间、地点、手段、类型、嫌犯特征、受害人概况等），进而可能在具体地理区域内识别具体问题，理解犯罪手段或犯罪细节，制定科学的方法和策略，并检验、评估结果。而且随着国家财政资源、警力资源的提升以及视频监控、电子围栏、电子门禁等的应用，治安防控的信息不对称和资源依赖程度都在不断降低。但如前所述，由于侦查、社会面防控、基础预防和日常纠纷处理需要更多嵌入社会关系、深入理解个体状况，因此相比于指挥、行动打击、街面管控，其实质权威改变的难度更高。

命题三：治安防控组织机制重构的关键不仅在于调整组织正式指令传达执行机制，更在于通过影响信息不对称和资源依赖改变实质权威分配。

基于以上分析，本文构建了“组织机制与治安防控体系演化”的分析框架，见图2。

3 组织内权威再分配

与“综治”体系的演化

基于前述分析框架，本研究以A省的“综治”实践为基本案例，理解组织机制对治安防控体系演化的影响。A省地处改革开放前沿，市场经济带来的流动、多元、贫富差距使其面临严峻治安挑战。A省的治安防控体系建设与创新一直走在全国前列，但也一直面临群防群治力量不规范使用和失控、基础性犯罪预防工作效果不显著等问题。在这个意义上，以A省为窗口理解中国治安防控体系的演化逻辑具有典型性和前沿性。本研究的相关资料源于笔者对A省各级综治、公安和信访等部门的访谈、参与式观察，以及收集的各种二手档案资料。必须说明的是，虽然笔者尽量呈现经验材料的完整性和系统性，但由于政法工作的纪律性和研究伦理，部分档案资料和访谈不能公开引用，资料呈现仍存缺憾。

3.1 组织权威的初始分配与“打防并举”体系的运行困境

20世纪80年代后期，随着A省改革开放和经济建设的迅速发展，外来人口急剧增多，特别是国外大量枪支弹药经边境流入A省，引起犯罪活动升级，治安形势严峻。在此情况下，A省一方面严打持枪杀人抢劫、绑架勒索、抢劫银行、车匪路霸、黄赌毒、经济诈骗等刑事治安问题；另一方面坚持打防并举，通过出租屋管理、充实群防群治队伍、组建街面巡警和110 报警指挥系统、建设安全文明小区、推广技术防范等加强社会治安防控体系建设。这要求社会治安工作不再局限于政法公安机关，而是拓展到全社会、党政各部门、集体、单位和个人，通过打击、防范、教育、管理、建设、改造等多种手段解决治安问题。

对地方绩效信息的要求以及地方参与性的需要塑造了以正式权威松散为核心的“综治”组织机制①：一是“综治”科层系统采取“属地管理”，实行“条块结合、以块为主”，由各级党委政府负责本地区内的具体事务。二是在每一级政府内部实行“谁主管谁负责”的基本原则，建立领导体制和办事机构，实行“党委领导，党政共抓，办事机构具体指导协调，各单位、部门各负其责”，综治领导机构负责“研究提出社会治安综合治理战略，供本级党委政府决策；进行总体部署，督导实施；指导、协调、推动各地区各部门落实措施；推广经验，表彰先进”。三是在各级政府、部门建立社会治安综合治理目标管理责任制，并建立严格的监督、考核、奖惩制度，甚至一票否决。

但是，松散的正式权威使这一体系的运行面临三个困境：

（1）地方政府的主要目标和政策重点是经济建设，政法系统则要为经济建设服务。反映到日常防控实践中，便是各级政府和部门更多关注影响经济发展和上级注意力的群体性事件和恶性刑事案件，而对难以测量的治安防控体系、联防、基层组织建设、思想道德和法制教育等“防范”政策缺乏重视。如A省时任主要领导表示：

     “客观地说，发展经济的目标任务很明确，容易出政绩，效果也容易评价，而促进社会发展、维护社会稳定的目标任务以及评价标准，则不像发展经济那样清晰明确，效果不会立竿见影，工作难度也比较大。”（笔者根据田野记录整理）

（2）由于1990年代基层刑事立案和治安案件立案管理混乱，数据统计难以反映具体情况。因此，除非发生影响巨大的刑事案件，实际的治安防控工作本身在大多数时候难以客观测量，其政策效果更难确定。而“一票否决”主要针对的情形是“因工作不足或失误造成的治安秩序严重混乱，发生集体上访、非法游行、聚众闹事、停工、停产、停课等问题或造成严重后果；发生案件或事故且造成严重损失或恶劣影响；发生刑事案件或治安灾害事故，又不认真查处、改进工作的，无有效改进措施和明显效果的；本单位职工中违法犯罪情况比较严重，隐瞒不报或作虚假报告的” 。其考核更多是灵活地考察政治后果。

（3）综治委和综治办正式权威不完备，在相当长的时间内难以发挥提出大政方针、指挥协调和检查考核的作用。它们不仅难以影响公检法司部门和地方政府的人事布局，也不能为其他地方或者部门争取经费保障；而且大量社会稳定问题与本级政府有千丝万缕的联系，这意味着“综治”部门实质上难以对与其属于同一行政级别甚至更高级别的地方领导干部进行“一票否决”。况且，很多基层乡镇的“综治”领导机构长期缺失或者工作没有人负责。A省某村支部书记表示：

     “训练什么的一般都是我们自己管理。那些部门什么事都不管，出了事之后才来，派出所也是出了刑事案才管。”（访谈记录GDDSJ2011100301）。

这样一来，面对经济建设的自上而下的强激励和大部分治安防控工作的难以测量，地方政府和各个部门自然将更多的精力放在严重刑事案件的打击上，而对难以测量的一般刑事治安案件和民事、行政纠纷，以及治安防控体系、联防、基层组织建设、思想道德和法制教育等治安“预防”政策缺乏重视，管理部门很难甄别地方和实务部门的日常预防工作信息，无法判定地方或部门的日常工作状况。由此，“综治”从战略和政策要求向具体操作性任务的转化面临着深刻的组织困境。

3.2 组织机制改造与打防管控一体化的“综治”体系

显然，早期“综治”组织内的正式权威分配难以完成“综治”的基本任务，不利于“综治”政策和治理结构的完整运行。而随着改革开放的推进，刑事案件（特别是其中的杀人、抢劫、强奸等严重暴力案件）在90 年代中期后迅速上升（参见图3），与农民、下岗工人争取工作和生活条件等相关的集体行动也大量增长。这给我国的治安防控带来极大挑战。

在此情况下，以组织机制改造为关键切入点，以“打防管控一体化”为基本特征，国家对“综治”体系进行了重塑：

首先，“综治”领导机构的正式权威被大大加强，这不仅表现为对“综治”工作相关部门政策内容的规定更为细化，也表现为“综治”领导机构对人事、财政和具体工作影响力的提升：（1）作为其核心组织主体的政法委在机构、编制上不断扩展，被赋予的职权越来越多，权力不断强化，这其中包括“对政法工作作出全局性部署和督促落实；监督和支持政法各部门依法行使职权，指导和协调政法各部门密切配合研究和讨论有争议的重大、疑难案件”、“组织推动社会治安综合治理工作”、“研究、指导政法队伍建设和政法各部门领导班子建设”等等。这使得政法委不仅可以直接干预具体案件，还掌握了公、检、法、司、安等政法部门的人事权，政法委从宏观指导机构变成了其他部门的真正上级。这样一来，依托合署办公的政法委机关，“综治办”不仅大大强化了其对其他部门的领导，而且可以更多地直接参与实务工作。（2）改革不仅更加详细地规定了公检法司的“综治”职能，而且对其他相关部门的政策要求也更为细致，例如要求教育部门负责学生的思想品德和法制教育，健全学校治安保卫组织；要求民政部门负责城乡基层群众性自治组织建设、社会团体的管理、社会救助工作等等

其次，“综治”任务的绩效考核被指标化、数字化，考核的手段和力度也大大加强。考核指标除了传统的刑事案件发案情况、群体性事件升降情况外，还增加了公众安全感、“综治”政法工作财政投入情况、越级到省进京上访情况等客观指标。另外，“综治”各项任务也被详细分解，考核内容不仅包含了打黑除恶、禁毒、打击赌博、打击制贩假人民币、打击拐卖妇女儿童犯罪、扫黄打非、排查整治治安乱点和突出治安问题等各项工作，还包括了社会矛盾化解、社会稳定风险评估机制和社情民意调查机制、“大调解”工作体系、应急处置机制、流动人口和出租屋管理、刑释解教人员帮教管理、青少年教育管理、互联网等信息网络监督管理、群防群治队伍、视频监控系统工作；以及“综治”科层系统本身的建设，包括“综治”机构和人员配置、“综治”制度建设（“综治委”全会制度、签订责任书制度、联席会议制度、检查督导制度、“综治”干部培训制度）等等。在指标客观化的基础上，绩效考核越来越多采取基于排名的标尺竞争（Yardstick Competition）和顺次竞争淘汰（Rank Order Tournament）。

最后，通过对基层“综治”网络的组织化再造强化对治安问题的信息感知和处理能力：（1）更加关注预防和化解各种社会矛盾。通过完善就业服务、社会保障和社会救助，解决群众利益问题；通过对决策的稳定风险评估防止和纠正损害人民群众利益的行为；通过矛盾纠纷排查调处、完善基层工作网络及时发现和解决矛盾；通过强化人民调解、行政调解、司法调解以及信访机制，预防和减少“民转刑”，防止矛盾激化。（2）要求加强社会管理，重视“城乡基层自治组织、社团、行业组织和社会中介的作用”；重视农民工劳动保护、流动人口管理，重视对吸毒、刑释解教等群体的服务和管理；加强危险品、特种行业等的管理；加强安全生产监管；预防和妥善处置各类突发公共事件。更重要的是，提升了基层纠纷解决的组织化程度。例如A 省近几年大大扩展了劳动、司法、警察力量，建立了庞大的流动人口协管员队伍，推行治安队的正式化（参见表1），推进“六联”（社会治安联合防控、重点项目联勤联动、突出问题联合治理、基层平安联合创建和流动人口联合服务管理）和“四项排查”（矛盾纠纷排查调处、治安问题排查整治、安全隐患排查整改和重点人员排查管控），并通过统一的综治信访维稳中心加以整合。

20世纪90年代末以来，围绕组织机制进行的一系列改造的实质是不断上收和强化“综治”体系内的正式权威，以及摆脱信息不对称和资源依赖的努力。但这并没有从根本上改变广泛存在的私有信息和资源分散，加剧了上收的正式权威与仍处于分散状态的实质权威之间的不均衡，对“综治”任务的完成产生了巨大影响：

（1）在强化的指标和考核下，各级政府和部门重视的是严重刑事案件、集体上访、进京上访、群体性事件、重大安全生产事故，对日常治安案件仍然缺乏重视。图4对1998—2014年间公安机关立案的刑事、治安案件的统计显示，虽然刑事案件（特别是其中会产生巨大社会影响的杀人、强奸、抢劫等严重暴力案件）得到控制。但治安案件迅速增多，和民众日常生活密切相关的纠纷尤其难以得到政策关注和解决，特别是诈骗、殴打他人、盗窃、骗取、抢夺、敲诈勒索案件迅速增多。A省在“两抢一盗”、盗抢机动车等侵财型犯罪，以及毒品犯罪、手机短信和电话诈骗犯罪方面也面临严峻挑战，劳资纠纷、土地拆迁等一些矛盾也日益凸显。

（2）在严密的任务目标管理责任制下，基层政府追求的是考核指标上的绝对稳定，重视的是上访、群体性事件等强激励指标，而不是治安防控的实质效果。对治安防控的政策要求转变成了“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，地方对一些苗头性问题采取捂、压、拖甚至“花钱买平安”的办法。A省政法委时任秘书长认为：

      “这种‘权宜性治理’方式不但治标不治本，反而助长‘信访不信法’由此蔓延，‘大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决’预期得以强化，攀比之风盛行，导致社会矛盾更加激烈。”

（3）“综治”战略的本质是在打击犯罪之外加入防范、教育、管理、建设、改造等政策内容，以提前预防矛盾纠纷，传递法律原则，获取治安问题场域的细致信息，支持司法裁决；或者通过其他社会权力对社会成员的支配推动法律执行。这些任务的完成需要赋予基层自主性，以根据细致的信息作出灵活的政策选择。但是，这在科层逻辑主导的“综治”体系内面临激励困境。“综治”系统内的权威上收逐渐剥离了地方根据细致的信息作出灵活选择的自主性，“综治”政策的重心逐渐从治安防控走向纠纷稳控，相比之前更多关注基础工作、提供信息、提前预防，其越来越多地由行政部门直接承担纠纷解决的功能，更加加剧了转型时期的法治困境。

3.3 平安建设与“管理服务型”综治体系

从20世纪80年代严打严重刑事犯罪和除“七害”（具体指卖淫嫖娼、制贩传播淫秽物品、聚众赌博、拐卖妇女儿童、黑社会组织渗透和带黑社会组织），到90 年代强调综合运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等综合治理手段打击和预防犯罪，再到90年代末和新世纪初加强“综治”领导机构的权力，强化“综治”考核的手段和力度，强调提前化解社会矛盾，围绕“打击和预防”的综合治理有效应对了A省面临的严峻治安形势，A省政法委时任秘书长认为：

     “从我们与刑事犯罪作斗争的进程看，治安工作是有规律可循的，经过这么多年的努力，目前我省刑事犯罪处于稳中有降的态势。”（笔者根据田野记录整理）

虽然如此，A省的刑事治安犯罪和信访压力仍然长期处于高位。如图5所示，从1991年到2014年刑事、民事、行政等各类案件几乎都增长了5倍以上。这给A省带来巨大压力。在2011年和2012年，A省又连续发生几起大规模的群体性事件，在国内外产生了很大影响。

在此情况下，20世纪90年代末以来以“打防”为核心的“综治”体系开始被广泛反思。A省认为，要把治理的重心放在源头，通过保障和改善民生增加和谐因素；多地把工作重心从治标转向治本，让源头治理、动态协调、应急处置相互衔接、相互支撑，尽可能使社会矛盾和社会冲突少产生、少转化、少激化；在手段方式上，改变主要靠行政手段通过管、控、压、罚进行刚性维稳的方式，把维护社会稳定同人民群众意愿和需要结合起来，寓管理于服务之中；在实现途径上，更多地从政策和制度层面解决好社会矛盾。由此提出了“创建平安A省”战略，并得到了上级的积极支持。A省委政法委时任秘书长说明了“创建平安A省”与20世纪90年代“综治”和新世纪初期“平安建设”的差别：

“1991年以来的社会治安综合治理和2005年以来开展的平安建设，工作内容上主要是社会治安方面，工作理念、工作思路和方法手段仍是管控打压为主，还是被动应付；而创建平安A省突出主动作为，突出源头治理，重点强调保障和改善民生、维护群众权益、加强法治建设、维护公平正义等。”（笔者根据田野记录整理）

可以认为，“创建平安A省”的根本目的是试图通过集中的统一规划和自上而下的推动，从根本上创新“综治”体系，以通过整体层面的社会管理创新，解决公共安全、权益保障、公平正义问题，从源头上预防和减少社会矛盾纠纷，解决在传统综治体系中很多基层政府“管不到、管不好、管不了”的问题。

3.3.1“管理服务型”综治体系的构建历程

2012年6月底，A省决定召开全省全面创建平安专题会议，由省委政法委、省综治委牵头组成调研小组起草相关文件。在经历省内外调研、课题研究、研讨会、座谈会、意见征询等多个阶段后，调研小组起草形成了《意见》、《实施方案》和《考评指标体系》三份文件的“初稿”，又经历了文件的“征求意见稿”和“送审稿”阶段，2012年10月相关部门正式下发三份文件。显然，这里的“平安”是一个庞杂的政策概念，涵盖了社会稳定、社会治安、公共安全等相关政策领域，而“标本兼治、综合治理”、“源头治理”、“服务管理”等更是需要大量的信息和资源支撑。为在四个月内将其转化为具体的政策内容，A省政法委采取了一系列方法：一是在政法委机关内部动员业务人员，还从省委办公厅、社科院、法学会、公检法司等部门抽调人员组成调研起草小组；二是从B省和C省的先进经验和省内的实践经验中获取工作参考，了解其经验做法、制度安排、实施路径和指标体系；三是从专家、学者、社会人士处寻求意见；四是吸收地方意见与经验，特别关注平安建设的组织领导机制、考核指标、经费保障、队伍建设等内容。

A省认为，B省和C省的主要经验在于通过“大平安”的概念纳入更多政府资源，强化其他社会权力对纠纷化解的参与，通过精细化的行政组织完善信息获取和问题处理能力。两省的经验表明，“维稳”的核心是切实维护群众利益，建立城乡均衡的教育、医疗、就业、安居、养老等保障制度；在重大工程项目和重大政策的制定方面建立社会稳定风险评估机制；让更多的社会矛盾在体制内得到及时化解；加强流动人口和特殊人群服务管理、网络管理，加强治安、食品药品、环境、生产和交通消防等重点安全领域的管理；特别要加强基层基础建设。

基于以上各方面的意见建议和实践经验，创建平安A省方案确立的客观指标包括：群众安全感不断增强，破案率、起诉率、审结率、执结率、调解率、法律援助和司法救助率和人民群众对政法工作满意度上升，民事案件和重大刑事案件总数、重大群体性事件、重大安全事故下降。围绕这些客观指标，方案对一年、三年、五年、十年需要达成的目标进行了规划和描述。

可以看到，A省的主要领导试图通过集中的统一规划和自上而下的推动从根本上创新“综治”政策。不过，决策的紧急程度以及政法委机关的能力和资源缺乏，使得A省在落实任务过程中更多只能依赖现有的先进经验和各地方、各部门的工作实际，并通过起草组的形式将政策的制定权大量交给其他部门。

3.3.2 “综治”新体系的落实和推进

（1）广泛的组织动员。召开有省委书记、省长和政法委书记出席的全省创建平安工作会议，并召开了宣传工作会议和专题培训班，培训班囊括了省委政法委机关领导、省直政法部门主要领导、市及以下政府的“综治”、政法主要领导，以及省创建平安A 省成员单位的负责人等等，政法委主要领导亲自作辅导和解读。

（2）按照项目制的方式推进具体工作落实。将工作具体化为十大工程，每个工程有一个目标，在此基础上进行项目分解，下设若干项目；共提出了53个项目，每个项目由相应的党政部门负责。方案制定者试图通过项目推进重点解决与平安A省创建有密切关联的源头性、预防性、根本性问题。

（3）成立了创建平安A 省工作领导小组及其办公室。领导小组包括87 个单位。人员主要是从省信访、民政、人社、司法等部门抽调科级以下干部。同时，市、县、镇均成立了平安建设领导小组及办公室，领导小组组长均由党政主要领导担任，各级平安办均设在“综治办”。“平安办”的工作方式类似于“综治办”，主要负责组织指导和推动工作的开展，对全省创建平安A省工作进行调查研究、检查督导和分类指导，并根据实际情况推出创新性项目，及时总结、推广基层的成功做法和经验，宣传创建平安A省工作，具体负责组织省直相关部门和各地级以上市开展平安创建工作的检查和考评。

（4）设置严密的考核指标体系。创建平安A省考评指标体系包括了“平安晴雨表”和“平安创建表”。“平安晴雨表”主要考核创建成效，例如人民群众的安全感增强、人民群众对政法工作的满意度上升、破案率（起诉率、审结率、执结率、调解率）上升；“平安创建表”主要考核创建举措，主要是在中央综治考评内容的基础上添加地方内容。在具体考核方式上，大部分的考评项目采取地方自评、省直单位核查、委托第三方评价，并且把创建平安A 省的考评与年度综治考评结合起来，实行“两考合一”。考评的程序主要是：成员单位自我打分，递交工作总结、辅证材料等自评报告；而后由省市平安办、综治办和成员单位组成考核小组查阅书面材料（文件、会议纪要、工作台账等）、现场抽查、组织问卷调查等方式进行核查；最后，省综治办汇总结果向社会公示，报经省创建平安A省工作领导小组核准后，报省委、省政府，表彰先进。

总结来看，“创建平安A 省”极大扩充了传统“综治”的政策范围，虽然进行了组织动员，建立了正式的领导机构，进行了项目分解并建立了相应的考评体系，但仍存在一些问题：（1）这些政策远远超出了原有“综治”组织的职能范畴，政法系统不仅缺乏相应的人事、财政资源推动项目，也缺乏完成任务的专业能力。（2）通过前期的调研起草小组设立和意见征集，由各部门参与制定的政策内容实际上大部分是正在实施或者准备实施或者根据中央综治委的部署要求必须实施的，也就是说这是各个部门本来的任务内容。（3）各部门负责的项目涉及政策内容和部门职权的广泛性，使政策制定者难以进行结果控制，而转而监督其过程，对绩效的考核度大大降低；而且由于各部门工作的巨大差别，考评难以迅速推进。对地方的考核方面，客观指标多是各类原有工作考核指标的综合，实质的强激励指标很少，大部分工作难以量化。因此，任务的增多在新的层面相对加剧了政法组织的信息不对称和资源依赖，加剧了政法组织内实质权威的分散状态，通过自上而下组织完成任务的难度大大提升。

4 总结与进一步讨论

本文旨在理解组织机制与综治体系演化之间的深刻互构。对A省的案例研究表明，中国“综治”体系经历了从“打防并举”到“打防管控一体化”，再到“管理服务型”平安建设的演化。这不仅根源于对治安问题的不同政策的回应，以及以国家为主体进行治安防控的特殊治理结构设计逻辑，也源于具体场域中的组织机制（参见表2）。

我国的“综治”战略要求代理人根据地方的纠纷解决信息采取相应的针对性政策来适应地方状况的要求，而且大量“综治”任务常常难以测量和判定绩效。对地方性信息的要求和治理资源动员的要求造成了“综治”组织内实质权威分散的天然状态。早期的“综治”体系试图保持组织正式权威的松散状态应对此问题，表现为“属地发包责任、利益协调、动态灵活、动员”。但正式权威松散导致各级政府和部门更多关注相对强激励的经济建设和严重刑事案件，而难以测量的基础性治安防控任务难以得到重视。

面对急剧恶化的刑事治安问题以及大量增多的群体性事件，20世纪90年代末以后，国家对“综治”体系进行了以“强化综治领导机构”、“强化考核”、“强化矛盾纠纷的信息感知能力和处理能力”为核心的大规模改造。这个调整造成了“综治”组织内正式权威的不断上收和强化，本文将之称为“打防管控一体化”。不断增强的领导机构、不断严厉的目标责任制、不断扩展的官僚组织控制范围，也是中国政府内部普遍存在的一种调整。但这个调整并没有从根本上改变治安防控信息的不对称和资源依赖，不仅使地方政府和部门更加专注于达成“维稳”等具有强激励特征的任务，也剥离了地方根据细致的信息作出灵活选择的自主性，使“综治”体系演化为“维稳”体系。

2010年前后，“维稳”困境逐渐成为社会共识，在和谐社会、社会管理创新等新政治要求下，探索新的“综治”和纠纷解决政策成为各级政府领导人的重要目标。在此情况下，A省推出了“创建平安A省”项目，试图通过集中的统一规划和自上而下的推动从根本上创新纠纷解决政策，以通过解决公共安全、权益保障、公平正义问题，从源头上预防和减少社会矛盾。虽然A 省政法委和综治办获取了掌控“创建平安A 省”项目的正式权威，但组织内广泛存在的控制分散（Span of Control）、任务超载（Overload）、绩效难以测量、多代理人、对长期合作声誉的维护、决策紧急程度等都可能带来实质权威的丧失[23]。在“创建平安A 省”过程中，我们看到，决策的紧急程度以及政法委机关能力和资源的缺乏，使政策的制定实际上只能依托于各地方、各部门的工作经验。而在政策推动上，我们也看到，无论是政策绩效的难以测量还是工作的繁杂，都意味着“综治”体系缺乏独立评价其他部门绩效的能力。

本文的分析表明，治安防控的任务信息与资源状况决定了组织实质权威的分散状态，而要进行自上而下的“综合治理”则需要组织正式权威的相对集中。围绕这个内生矛盾的组织职能异化和组织重构成为理解“综治”困境和演化的基本线索。“权威分配－组织机制构建”与现有研究关注的“治安问题－公共政策回应”、“国家防控－治理结构设计”一起，塑造了治安防控体系演化的基本逻辑。

可以认为，仅仅通过在自上而下的“综治”体系内进行正式权威分配的不断调试，不能在根本上适应由治安防控任务决定的“综治”体系实质权威的分散状态，这是我国“综治”体系演化和陷入困境的重要原因。2016年，政府提出“要完善社会治安综合治理体制机制，加快建设立体化、信息化社会治安防控体系”。这为下一步的社会治安防控体系建设和社会治安综合治理体制机制改革指明了方向。近年来，随着GIS、“物联网”、“云计算”、“大数据”、“人工智能”等在治安防控中的广泛应用，社会人（身份、行为和关系）、社会规范、利益结构、社会网络、空间等基础数据都能实现感知采集，技术进步让所有治安风险都有迹可循、有数据可分析，可以更有效识别风险源、压缩问题从发现到解决的链条、整合多元分散的资源[32]。“技术”可以实现对政策、街面警力的“靶向”精准投放，以及深入线索挖掘，降低了动员与协作要求，提升了评估防控效果的可能性。可以说，“技术”深刻改变了治安风险防控的信息与实质权威分配，重构治安防控体系获得重大机遇。

文章来源 /《公共管理学报》2020年第2期

    本期编辑 / 毕十三

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