政策弹性、执行能力与互动效率：地方政府政策执行绩效损失生成机制研究

作者介绍

郎玫：兰州大学管理学院副教授，硕士研究生导师，从事政府绩效管理、政府创新研究。

郑松：硕士研究生，从事政府绩效管理研究。

摘要

顶层制度设计日益成为突破改革瓶颈的重要方式之一，各级地方政府面临上级政府战略要求和自身执行的匹配问题，上级政府的顶层设计与下级政府的自主权之间的互动成为政策实施有效性的关键，然而下级政府政策执行中存在多重绩效损失，制约着整体政策实施的效率。从政策执行过程中政策弹性、执行能力与互动效率等三者间的理论关系出发，通过精准扶贫推进的典型案例来验证该理论框架中绩效损失的具体表现，得出基于绩效损失分析的政策执行修正路径。

一、问题提出

20世纪80年代，在“摸着石头过河”的制度创新尝试中，上级政府赋权地方政府因地制宜解决自身发展的问题无疑是成本最低的发展路径。而地方政府则通过制度创新来塑造地方的先发优势。这一时期，在分税制改革的推动下，地方政府所进行的自下而上的政策创新往往表现出较强的地方适应性，而自下而上的改革路径使得地方政府能够进行大量的制度突破，从而使得地方政府政策执行绩效较好，并孕育了地方政府富有创新精神的“政治企业家”。党的十八大以来，随着中国经济、社会日趋复杂化，中央政府强调以顶层设计为主的政策理念，以避免在改革过程中出现由于系统性问题而造成的改革掣肘，在实施层面则需要兼顾地方发展特点，以职责体系的优化为载体，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。要保证这一过程顺利推进，就要解决中央到地方的政策弹性幅度与地方自身执行能力如何有效衔接的问题，以及在自上而下的顶层设计与自下而上的地方治理中寻找二者的有机整合。

沿着这一脉络，学者对央地互动关系的研究十分丰富，分别从央地关系宏观层面的制度逻辑、制度基础、制度实施到微观层面府际关系、政府职责体系与政府机构改革等方面进行了深入的研究。从央地关系演变过程来看，地方政府自身面临外生与内生两种驱动力：一是中央政府对地方政府的外在制度性压力，即中央对地方权力下放的力度存在外生性差异；二是地方政府自身与中央博弈的能力，即与中央权力的互动能力。两种动能使得中央与地方关系始终在不断调试的过程中，这也是央地关系反复出现“一放就乱、一管就死”问题的症结所在，这表明央地关系之间的衔接与均衡具有非稳定性。“中央—地方”形成的条块关系是中国“政治—行政”体制的基本结构，“上下对口，左右对齐”是由我国单一制国情决定的，具有一定的制度刚性，在具体政策实施过程中，中央政府也在不断寻找调试二者关系的方法。2017年，《深化党和国家机构改革方案》对政府职责体系构建进行原则性设计，指出需要在逻辑层面突出“职责归类”，在内容层面强化“统筹协同”，在结构层面明确“府际差异”；并提出“赋予地方政府机构更多自主权”，在确保党中央集中统一领导的前提下，涉及党中央集中统一领导的党委职能部门和政府组成部门为必设机构，要与中央基本对应，在这些必设机构之外赋予地方政府更多自主权，允许地方因地制宜设置机构和配置职能。

从制度设置看，“中央—地方”关系需要存在一定的制度空间来保证地方治理效率。中央到地方应该具有一定的政策执行弹性以较好发挥地方优势，地方能够因地制宜是提升治理绩效最为关键的核心变量。从执行层面看，因地制宜最为关键的是地方政府自身的执行能力，其影响着政策弹性发挥效用的空间。从实践问题看，往往就是由于政策弹性与地方执行能力的配合失衡，常常成为中央政策推动过程中“政令不通”“一刀切”的主要诟病。特别是在全国性的政策实施中，一方面，下级政府需要一定的弹性空间来调整政策具体实施的机制，以保证政策执行的有效性；另一方面，上级政府为了保证政策整体绩效，又收紧政策弹性空间，通过绩效指标的刚性来约束下级政府，从而形成地方政府在所面对的上下级关系中陷入政策执行的“两难”境地。这一问题的存在会导致下级政府为了完成上级政府任务，不顾实际，只看上级指标，层层加码，完成难度越大的地方指标往往越严，时限往往越短，甚至在基层政府出现疲于应付、弄虚作假、欺上瞒下的问题。这样的结果只能使得政策目标与政策实施效果不仅脱节还存在异化的风险。基于此，本文以“中央—地方”政策弹性与地方政府执行能力为核心分析要素，从二者的关系出发，研究其匹配性及其影响这一匹配性的中介要素，并通过与政策执行绩效结果相关联，得出政策弹性、执行能力和互动效率关系的分析框架，最后通过案例研究进一步解释其内在运行机制。

二、地方政府政策执行的结构特征

根据以上论述，将上下级政府之间所具有的政策幅度称为政策弹性，以表征中央顶层设计的政策在推进过程中，政策在下一级政府传导过程中，上级政府给予下级政府的政策执行自主性。将地方政府所具备的客观与主观能力称为政策执行力，以“绩效损失”为切入点，将治理绩效的结果带入分析框架，以避免从正向测量绩效而引起的“测不准效应”，从绩效损失反向测度来描述二者不同匹配性可能产生的治理效果。 

（一）地方政府政策执行的强度特征

政策执行强度，是指下级政府对上级政府所推行政策所具有的执行能力。执行强度包含地方政府执行上级政策的执行能力与执行效率两个层面：一是执行能力，是指下级政府能够为执行该政策调动的资源，资源包括能够调动的人力资源、物质资源和财政资源等；二是执行效率，是指具体在执行该项政策过程中地方政府现有的管理能力和组织效率能否保证政策的执行，是下级政府在执行政策过程中所具有的软性资源，比如组织的管理效能、创新能力、治理结构优势、组织文化等内生性因素。 

（二）地方政府政策执行的弹性特征

政策执行弹性，是指下级政府在应对上级政府政策推进过程中所具有的自主决定权。政策执行弹性表现为模式内容和指标弹性两个层面：一是模式内容，是指地方具体政策实施的模式与上级政府要求内容的一致程度，政策实施的模式越一致，说明政策执行的弹性空间越小；二是指标弹性，是指上级对下级政府下达的绩效考核指标的松紧程度，包括指标的细致程度、指标目标的刚性和绩效与问责的关联。政策弹性空间最直观是通过上下级绩效考核的指标来表现，不论是目标责任考核的指标，还是单项绩效考核任务以及项目考核指标，指标的弹性直观地反映了政策弹性空间。 

（三）地方政府政策执行的基础模式

政府政策执行的强度特征和弹性特征共同构成上下级之间政策执行的基础，通过执行强度与执行弹性高低的组合，得到四种基本模式，即自主型、控制型、松散型和无序型，见图1。在不同模式下，绩效损失生成的过程和机制不同。

1.自主型。反映下级政府在政策实施过程中，一是具有较强的政策执行弹性，其表现是面对战略性的绩效指标能够根据地区情况进行调整，或是政策执行具体模式与方法操作具有灵活性，下级政府能够根据自身实际来制定较为合理的执行方式；二是具有较强的政策执行强度，其表现是下级政府具备较强的硬性和软性资源来保证政策的执行效率。自主型表明不论从内容还是执行方式，政策执行具有较强的空间弹性。同时，下级政府的能力指标又能够较好地完成政策的目标。自主型适合目标较为复杂的政策，即政策实施复杂度高，不确定性强，需要更多的灵活性来保证政策随时调整。 

2.控制型。反映下级政府不具备更多的政策弹性空间，但是下级政府有较强的能力来完成上级政府的政策意图，此时下级政府往往面临较为明确的绩效指标。针对这种类型，上级政府更希望在可控范围内进行精准的政策实施，不需要下级政府进行自主灵活的变通。控制型适合具有非常明确、简单的政策目标，实施过程具备明确程序化的政策。由于下级政府有较强的执行能力，针对简单明确的政策目标能够保证政策的实施效果，但该类型很难保证地方自主应对政策的变化。 

3.松散型。反映上级政府对于该项政策没有明确的绩效指标约束，但由于下级政府执行能力较弱，比如，组织运行效率较低或是人财物的配置不到位，则容易出现执行力度不足的问题。由于政策约束性较低，则容易产生执行不到位的松散状态，甚至面临直接失败的风险，但从另一方面看，由于组织本身执行效率较差，其自身在完成政策上存在困难，则政策弹性则给予下级政府相对宽松的环境。如果能力是由于管理的软性原则导致，则有可能组织会做出适应性调整；而如果能力问题是由于硬性条件导致无法短时间补齐，比如财政能力，则相对宽松的政策空间，对下级政府则具有一定的缓冲性，能够给予下级政府因地制宜的动态调整可能。虽然松散型可能造成政策的失败，但是从自身能力评估而言，对于客观条件较差的下级政府，该种模式反而存在较好的政策延展性。

4.无序型。反映上级政府对于下级政府有明确的要求和政策目标，但是下级政府的客观条件无法达到政策执行的要求，可能出现政策执行的无序性。无序型最大的问题在于下级政府无法保证政策实施的内外部条件，但是又面临上级政府十分明确的考核要求和政策目标，此时下级政府往往会权衡利弊，对于上级政府最为重视的项目调集资源，而忽视地方自身问题和实际情况。同时，由于政策弹性较小，上级政府往往在内容和形式上都会做出要求，则更容易加大下级政府在具体实施过程中的难度，从而造成机会主义行为。

三、政策弹性对绩效损失生成影响的分析框架

政策弹性与政策强度不同的组合有差异化的效果，从而产生不同的绩效损失和生成机制。

（一）政策执行模式对绩效损失生成机制的影响 

1. 政策执行模式与绩效损失生成的静态关系。从静态来看，存在四种不同的绩效损失，见图2。

一是自主型模式绩效损失会随着政策执行降低（绩效损失3），其原因是由于政策执行的弹性较大，使得下级政府有足够的能力调整政策执行的方向，同时由于执行能力的保障，在执行过程中，随着政策调适的到位，进而降低绩效损失。 

二是控制型模式绩效损失会在一个位置基本保持稳定（绩效损失4），其损失由于政策执行的弹性空间较小不易调整而形成，上级的政策目标非常明确，绩效损失基本可控，由于执行能力较强，则能够保证政策基本按照上级要求进行。 

三是松散型模式绩效损失会随着政策执行增加（绩效损失2），其原因是由于政策执行弹性空间较大，使得下级政府有较强自由选择空间，但是由于下级政府执行能力无法跟上，则使得政策执行的绩效无法实现目标，进而生成绩效损失。 

四是无序型模式绩效损失较大，会随政策执行加大（绩效损失1），其原因是由于政策执行的弹性空间较小，但是执行能力无法满足绩效标准，下级政府可能滋生机会主义行为，进而导致政策有完全失效的可能。

2. 绩效损失生成机制的模式间比较。四种不同的政策执行模式会在实际执行过程中生成强弱不同的绩效损失，绩效损失的生成过程不仅存在强弱上的差异，还存在生成机制上的不同。从两两模式比较的角度来看，能够得出某一条件相同情况下，绩效损失生成的机制：

一是在低执行区域存在组合区域1，即绩效损失1和绩效损失2。两种绩效损失虽然都是随着政策执行上升，但其生成的机制不同；二者虽然都处于低执行区域，但是由于不同的政策弹性使得其生成的路径产生差异。二者存在变化速率的差异，在同样的低执行能力下，政策弹性带来上下级之间的互动效率提升，进而使得下级可能在能力范围内进行有效应对，进而降低绩效损失的变化速率。

二是在高执行区域存在组合区域2，即绩效损失3和绩效损失4。两种绩效损失都较低，从生成机制上说，二者都具有较高的政策执行能力，而较高政策弹性能够提供灵活的政策落地机制，从而有效增加上下级的互动能力，形成上下级的修正，同时在政策执行过程中，更有可能形成政策创新，但政策弹性从反面也可能催生政策执行的偏离问题。绩效损失4能够持续在低水平是由于低政策弹性具有的稳定性，当执行能力能与明确的政策目标形成自上而下的控制体系，进而保证政策执行的有效性。 

三是在高弹性区域存在组合区域3，即绩效损失2和绩效损失3。虽然都是高弹性区域，但是由于下级政府自身的能力而导致绩效损失差异巨大，从而可以表明，下级政府政策执行能力的高低能够实质性影响绩效损失的高低。 

四是在低弹性区域存在组合区域4，即绩效损失1和绩效损失4。虽然都是低弹性区域，但是当下级政府不具备相关执行能力，低弹性会带来更高的绩效损失。

（二）政策实施过程中绩效损失生成的路径分析 

从整个政策实施的过程中考虑，将政策过程分为政策制定、政策推动、政策执行和执行互动等四个阶段，进一步分析四种基础模式的绩效损失生成路径，见表1。

1.自主型。其绩效损失更多出现在政策推动环节。在政策制定环节，由于较高的政策弹性，使得政策执行者能够较好地进行政策反馈修正，下级政府能够根据地方实际来完成对政策的解读，从而造就政策执行中的创新空间。在政策推动环节，强政策弹性，可能面临政策意图偏离风险，从而生成绩效损失。在政策执行环节，由于执行力较强，能够调动资源来进行政策的实施，同时与政策弹性配合，进而更加与地方实际结合。在该模式中，上下级政府有效互动能够弥补政策推动可能的偏离，从而修正绩效损失。

2.控制型。其绩效损失更多出现在政策制定环节。由于上级政府强有力的约束性，同时与高执行能力配合，其政策执行效率较为精确。绩效损失容易出现在政策战略制定到方案的延展阶段，例如，绩效指标是否合理，绩效指标是否能够保证政策目标的实施，这些问题会产生潜在执行风险。另外，由于执行互动更多的是自上而下的，则下级政府想要改变上级政府意图非常困难，也就是只要政策制定环节出现问题，执行互动又无法修正，则会导致更大的偏差。 

3.松散型。其绩效损失更多出现在政策执行环节。在政策执行环节，政策具有弹性空间，而下级政府能力不足，政策执行容易出现偏差，但如果有较强的政策互动，则有助于修复绩效损失。保持上下级良性互动，政策执行虽然无法完成政策目标，但不会产生较大偏离，整体执行效果可控。如果与地方实际结合度较高，则有助于提升整体绩效；如果互动失灵，则在政策执行环节由于能力的欠缺可能存在政策弹性催化执行懈怠问题。 

4.无序型。由于上级政策强压，而下级政府能力较差的不可调试的矛盾，则绩效损失产生于政策推动、政策执行、执行互动环节；由于缺乏政策弹性空间，无法有效地与上级政府进行互动修正，进而在三个环节都会产生绩效损失，政策实施可能失控。

（三）影响绩效损失生成的核心维度 

从动态视角出发，上下级政府能不能有效地形成互动机制将极大地影响绩效损失生成的过程。从理论上，执行互动构成政策弹性与政策执行之间重要的调节效应。这一因素的加入能够更好地解释政策弹性与执行能力的互动机制，同时修正二者之间的耦合关系，进而构建三个核心维度的分析框架，见图3：即上级政府给予下级政府的政策执行弹性空间；下级政府在政策执行过程中的硬性、软性能力；上级政府的政策供给与下级政府执行间形成的互动效率。

政策弹性和执行能力形成政策基本执行模式，互动效率的高低能够在一定程度上修正二者形成的关系，进而影响整体绩效损失的生成结果。图3中A、B、C、D、A’、B’、C’、D’分别代表了三个核心维度的不同组合，则在执行模式的基础上如果考虑互动效率的高低，则会进一步影响绩效损失生成的路径。总体来说，当互动效率高的时候，上下级政府的有效互动能够帮助修正政策实施的过程，进而避免政策的偏离；当互动效率较低的时候，本身具有的高执行绩效就会由于缺乏互动的修正而形成新的绩效损失。加入互动效率以后，整个模式的绩效损失将会发生变化，其结果见表2。

四、政策执行中绩效损失生成机制的案例验证

根据分析框架，选取精准扶贫整体政策推进过程作为典型案例，进一步验证理论模型。精准扶贫是典型自上而下推动的系统性政策，具有较为全面的政策目标、执行方式与绩效要求。而在精准扶贫推进的过程中，基层政府由于政策弹性、执行能力、互动效率等方面出现诸多问题，如“数字脱贫”“表格脱贫”的问题，而基层人员也在脱贫的工作中由于绩效评价压力、问责压力，甚至“弄虚作假”，产生严重的绩效损失。该案例对理论框架有较好的背景吻合性，通过收集整理2015—2020年对精准扶贫政策推进学者研究的成熟个案，来推演精准扶贫案例中三个核心要素的表现形式，并归纳其内在作用机制。

（一）精准扶贫政策推进中的模式困境

地方政府在精准扶贫工作的推进过程中，在对中央政策的积极响应时，既面临基于上级政府自上而下战略推进压力，又面临地方的实际困难，二者在互动中存在摩擦，进而生成绩效损失。 

1.制度顶层设计与地方实际的摩擦。不同地方的贫困状况不同，形成贫困现状的原因各异，贫富差距的不同需要差异化的治理工具和策略。精准扶贫的前提是精准识别，在此过程中，越是贫困的地区，其致贫原因往往更加复杂，贫困户状况各异导致精准的识别与帮扶的过程较长。地方往往由于贫困问题严重而低效率锁定，而这一问题的突破要多因素在多维度上共变才可能改变，而简单粗暴的工作方式、管理效率的低下，反而会加剧锁定效应。

2.政策弹性与下级政府执行能力的匹配性问题。“精准帮扶是精准扶贫工作的核心环节，是影响扶贫绩效的重要因素”，特别是精准帮扶的相关政策在实际推进过程中如果出现的政策弹性和地方政府的政策执行能力不匹配时，将产生严重的绩效损失问题，然而，地方政府普遍面临政治任务紧张、指标难以完成、上级压力等难题。同时，县、乡镇和村一级为精准扶贫政策最为直接的执行者，其较低的政策执行能力、较弱的地方资源禀赋本身给解决贫困问题设置了难度，较低的政策弹性对其施加第二重压力。在精准扶贫政策的推进过程中，这种政策执行能力与上级赋予的政策弹性不匹配问题便表现为“数字脱贫”“表格脱贫”等形式化问题。

3.精确管理中政府层级互动的效率不足。精准扶贫的实施中需要下级政府不同层级之间进行良性互动，以调整政策实施效率保证政策的有效性。对于政策执行主体来说，政策推进中的互动主要包括上下级政府之间的互动和部门之间的互动。在精准扶贫过程中，存在省、市、县等三级任务分配不够明确、监督责任不够明晰，涉及多个部门的扶贫工作责任也不够明晰、专项扶贫资金分散等问题。尽管中央强调各级按照自身事权推动工作，但在实际运行中如何提升部门协调与层级互动的效率，对于省级和其他地方政府来说还是很难突破的管理问题。部门互动和层级沟通方式，不同部门的职能交叉问题，影响上下级之间的互动效率。

（二）精准扶贫政策推进过程中的绩效损失表现 

通过对已研究的11个案例进行分类整理，得到有关精准扶贫政策推进过程中产生的困境和绩效损失的质性材料，其中，包含三个以县级为主要研究对象的案例和八个以村镇为主要研究对象的案例。将精准扶贫推进的绩效损失进行范畴上的归类：将地方资源禀赋限制、行政能力和认知能力纳入“执行能力”范畴；将政治任务与问责压力、评价指标刚性、地方适应性、从战略到战术的摩擦纳入“政策弹性”范畴；将上下层级脱节、部门互动失效、政策的配套落实不足纳入“互动效率”范畴。三个主范畴能够较好地覆盖质性材料，从而达到理论饱和度。案例选取和文献来源情况，见表3。三个主范畴在案例中的绩效损失表现，见表4、表5和表6。

从表4、表5、表6可以看出，在精准扶贫政策推进的过程中，绩效损失生成的过程由政策弹性与执行能力之间形成基本模式决定，互动效率能够对基本模式产生调节效应，从而在一定程度上修正绩效损失的发生机制。具体实施而言，绩效指标的设计和评价在这个过程中至关重要，会直接地形成政策弹性的固化，在绩效体系设计中，怎样保持指标在下级政府部门的弹性至关重要。图4是从理论框架出发，通过实际案例总结得来，进而体现绩效损失生成的内在机理。

五、地方政府政策执行绩效的修正路径

以绩效损失为分析视角，从政策弹性、执行能力与互动效率之间的关系出发，分析多重绩效损失生成的机制，从绩效损失的角度寻找提升政策执行有效性的路径： 

（一）优化政策弹性与执行能力之间的配比关系

特别是全国统一推动的政策其配比关系尤其重要。从央地关系上，中央政府要充分考虑地方政府的实际情况，在执行能力考量的基础上，进行政策弹性的伸缩性调整。从“省级—市级—县级”政府的执行中也需要进一步分析各地执行能力的高低，切忌“一刀切”。 

（二）增强层级之间的互动效率

互动效率的低下是由于上级政府与下级政府层级脱节导致的，上下级之间的信息传递和工作方式成为从文件到文件、“干得好不如文件写得好”、部门之间的互动失效以及上级政府政策配套无法到位、落实力度不足造成层级间沟通的失效；相反，互动效率的提升能够有效修正政策弹性与执行能力形成的基本模式，进而降低绩效损失。上下级需要进行协调机制、沟通机制的重塑，不能单纯依靠临时的领导小组来协调解决问题，而是需要从制度上保证其实现机制的顺畅。现阶段，互联网技术使得上下级的联动协同出现更多的可能，智慧管理、信息平台促进组织结构扁平、机构改革以及职能优化，从而修正绩效损失出现的可能。 

（三）重视绩效评价的设计与实施方式

绩效评价是上级政府对下级政府进行政策执行监督最为有效的方式，从分析框架中也能看到，绩效评价指标的刚性使得整个政策推进过程的弹性固化，从而形成绩效损失。绩效评价从设计、实施到结果运用，需要考虑整个弹性空间和实施的有效性，从而保证政策弹性与执行能力之间具有更有效率的配比。 

（四）优化制度设计与推进环节的衔接度

中央政府制度设计是宏观性的、原则化的、体系化的，是从战略的角度出发进行把控的，但是针对地方而言，地方政府往往需要将其转化为具体实施的步骤和方法，在这一转化过程中，往往容易造成政策制定与政策实施的脱节。政策弹性不足，无法完成执行；政策弹性太大，又可能偏离目标。这就需要整个政策制定过程更多考虑政策实际要达成的战略如何向目标的转化的问题，具体而言，需要考虑政策的特征是较为清晰还是比较宏观，是有成熟的方式需要地方无条件执行还是有待探索需要地方因地制宜地创新，从而选择相应的应对模式。面对不同的目标需求、约束条件要采用不同的执行策略选择，进而降低绩效损失。中国处于改革的深水区，顶层设计的制度理念能够服务于系统性改革的目标，但是也可能降低地方自主性，进而导致地方政府所累积的丰富经验，无法形成自下而上的创新动能，协调二者的关系至关重要。中央政府的政策都是改革迫切所需，然而地方政府层层推进的具体实施过程中，问题却层出不穷，这就需要从整个政策执行的绩效损失中去寻找可能的优化路径。

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文章来源：《行政论坛》 2020年第3期

本期编辑：李玲

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