劳动力外流背景下土地流转对农村集体行动能力的影响——基于社会生态系统（SES）框架的研究

 

作者简介

苏毅清：清华大学农村研究院专家，2017年9月至今在清华大学中国农村研究院从事博士后研究；

研究领域：中国农村集体行动机制与公共事务治理。秦明：清华大学政治与公共政策研究所博士后。

王亚华：清华大学公共管理学院长聘教授，清华大学公共管理学院博士生导师；

研究方向：制度分析与公共政策、水政策与管理、资源环境政策、区域发展、中国国情研究。

 摘要 

如何在劳动力持续外流的趋势下提升农村集体行动能力与改善农村公共治理，是我国实施乡村振兴战略面临的重大问题。运用社会生态系统（SES）框架，构建了劳动力外流情境下的农村社会生态系统框架，并利用该框架分析了土地流转对农村灌溉集体行动能力的影响。研究发现：（1）适度规模的土地流转能够提升农村集体行动能力，土地流转会通过在农村催生新的农民阶层和新的农民经济组织的方式，改善农村社会生态系统中行动者参与集体行动的条件，由此提升农村集体行动能力；（2）适度规模的土地流转对劳动力外流负向影响农村集体行动能力的过程具有显著的正向调节作用。通过探索诊断复杂农村社会生态系统的方法，相关结论可为我国实施乡村振兴战略、推进乡村治理现代化提供理论参考和政策启示。

01

引言

实施乡村振兴战略，增进农村公共治理，是加快推进乡村治理现代化，支撑国家治理体 系和治理能力现代化的重要内容。当前我国农村地区面临公共治理危机，存在“发展悖论”的困境：在经济发展、农民收入增长、硬件设施等方面取得长足进步的同时，许多地区农村的 村容环境、农田水利、人文环境、生态环境、基层组织等公共事务却呈现衰败的景象。公共治理的核心问题是集体行动问题，我国农村公共治理危机的实质是农村集体行动能力的全面下降。当前我国农业农村发展所涉及的各个领域都经受着集体行动能力衰败的困扰。在产业发展方面，集体行动能力下降的问题长期存在于农民合作组织内部，导致农产品质量难以控制、农村生产合作体系瓦解、农业生产成本高企等问题；同时，农村集体行动能力的下降还进一步影响了先进农业生 产技术的推广和采纳，阻碍了我国农业生产效率和农产品供给质量的提升。在生态环境方面，农民对农村生态环境治理往往存在依赖思想和观望情绪，这使得公地悲剧现象在我国农村频繁上演；同时，集体行动能力的下降还进一步降低了农民通过自组织的形式对环境问题进行抗争的可能，使得许多地方农村的生态环境 问题难以改善。在乡村治理方面，农田水利建设、农村道路修建、农村基层治理等方面均面临着集体行动能力下降所带来的困扰，对农村公共治理带来巨大挑战。在乡风文化方面，良好的文化氛围、道德规范、社会秩序都需要通过集体行动来实现保护与传承，而当前我国农村集体行动能力的下降，使得许多农村地区呈现出文化凋敝、乡风日衰的景象。由此可见，农村集体行动能力的下降，全方位阻碍着乡村振兴的实现。如何扭转我国农村集体行动能力不断下降的局面，使农村走出公共治理危机，已经成为我国推进乡村治理现代化过程中面临的紧迫而重大的问题。 

Wang 等指出，大规模的劳动力外流是引发我国农村集体行动能力下降的重要原因。随着我国城镇化进程的进一步推进，到 2035 年农村人口预计将从当前的近 6 亿人减少到 4.5 亿人，这意味着目前农村劳动力进城的过程远未结束。可以预见，仍在进行中的大规模劳动力外流将对农村集体行动持续产生不利影响，进而抑制农村公共治理形成良治格局的可能，增加乡村振兴战略的实施难度。然而，目前关于劳动力外流与农村集体行动能力之间关系的研究还较少，多数研究主要探讨劳动力外流对农村集体行动能力的负面影响，而对于如何抑制劳动力外流对农村集体行动能力的不利影响，现有研究还很少给予关注。 

尽管劳动力外流因素导致了农村集体行动能力的下降，但也存在一些有利因素对农村集体行动能力具有积极影响。事实上，改革开放 40 年来，我国农村大规模的劳动力外流并未引起乡村大规模的失序、混乱与衰败；在这个过程中，农村土地制度改革的推进特别是土地流转制度的不断发展，是我国农村公共治理在总体上 形成持续稳定局面的重要因素。本文认为，土地流转很有可能是劳动力外流背景下改善我国农村集体行动能力的重要积极因素，将重点探讨土地流转对农村集体行动能力的影响，揭示土地流转如何抑制劳动力外流对农村集体行动能力所产生的负面效应，以期能为当前阶段改善我国农村公共治理，实施乡村振兴战略，以及推进乡村治理现代化提供理论支撑。

02

概念界定与文献综述

（一）集体行动的内涵  

公共事物治理领域的研究认为，集体行动的含义包括 4 个要点：（1）个体构成的集团：即存在相互依赖关系的个体是集体行动的基本决策单位，由个体成员构成的集团是集体行动的载体；（2）共同利益：是集体行动的动因，也是集团形成的目的；（3）集体决策：即个体成员就共同利益的实现而进行的协商；（4）制度安排：是集体行动实现的具体方式。

基于集体行动的含义，本文中的农村集体行动，指在村庄中具有相互依赖关系的村民就共同面对的公共事务中的行动问题进行协商，并通过相应的制度安排实现公共物品供给，从而增进共同利益的活动。由此，农村集体行动能力指村庄中的村民能够共同遵守相关制度安排，从而能够组织起集体行动的能力。村民们对共 同的制度安排遵守得越好，表示村民对于集体行动的参与程度越高，则集体行动就能组织得越好，农村集体行动能力就越强。 

（二）文献综述 

土地问题与农村集体行动能力之间关系的研究灌溉集体行动能力是研究农村集体行动能力的经典标本，现有关于土地问题与农村集体行动能力之间关系的研究，多集中于对于农村土地问题与灌溉集体行动能力之间关系的探讨。具体而言，土地经营规模对农村灌溉集体行动能力的影响是学者们关注的焦点，存在以下几种不同的学术观点。第一，土地经营规模的扩大能够促进农村集体行动的形成。农户经营的土地面积越大，就越需要良好的灌溉系统来对规模化经营进行维持，因此这些农户会更热心于维护灌溉系统的运行，由此更热衷于参与灌溉集体行动。相反的，小而散的土地则会加剧人们撂荒土地并外出务工的意愿，从而不利于农村灌溉集体行动能力的形成。第二，土地经营规模的扩大会削弱农村集体行动能力。土地面积越大，对土地的投入就越大，而为了确保这些投入能够为自己创造足够的回报，经营大面积土地的农户往往会优先使用个人投资的农业设施，比如自己投资的中小型水利设施，由此降低了对于集体灌溉的需求。第三，土地规模与农村集体行动之间存在非线性关系。基于前两种观点的争论，一些学者基于经验性分析认为，土地经营规模和灌溉集体行动之间可能存在“倒 U 形”关系，即当土地经营规模处于一定范围内时，土地经营规模的增加能够促进灌溉 集体行动的形成；而当土地经营规模过大时，继续增加土地的经营规模反而不利于灌溉集体行动的成功。除此之外，也有学者认为土地经营面积的大小对农村灌溉集体行动能力不存在显著影响。 

土地位置与农村灌溉集体行动能力之间的关系也是学者们关注的话题。这其中，耕地所处的自然地理位置对农村灌溉集体行动能力的影响很受关注。一些研究认为，若耕地处于地势平坦的平原地区，则农户参与集体灌溉设施建设和维护的成本较低，因此人们参与灌溉集体行动的意愿就会相对较高；反之若耕地处于地势较为崎岖的山区，则较高的参与成本会使得灌溉集体行动难以开展。另一些研究则认为，处于山地或丘陵地区的耕地虽然在集体灌溉设施的建设与维护方面有较高的成本，但是与农户自己建设和维护灌溉设施相比，通过共同合作来完成灌溉设施的建设与维护，成本反而相对较低，因此农户会更倾向于组织灌溉集体行动。 

关于土地政策对农村灌溉集体行动能力的影响也是很受关注的研究主题。土地制度改革所引发的土地经营规模和经营结构的变化会对存续已久的灌溉集体行动制度带来影响。许多发展中国家经历了土地从国有到私有的变化，而这种土地产权不断细分和个体化的过程，会使得围绕土地所进行的灌溉治理陷入集体行动困境，即人们会为了个人利益而占有具有公共池塘资源属性的灌溉水资源，农村灌溉集体行动能力会因此而瓦解，导致灌溉用水资源因过度消耗而陷入公地悲剧。 

现有的国内外研究虽然没有直接涉及土地流转与农村集体行动能力之间关系的探讨，但相关研究所得到的结论能为本文探索土地流转对农村集体行动能力的影响提供有益的线索。首先，土地流转的直接效果就是能够实现土地经营规模的扩大，而现有研究虽然关于土地规模对农村灌溉集体行动能力的影响结果存在争论，但可以由此推断土地流转很有可能会对农村集体行动能力产生显著影响。其次，土地流转的一个重要功能是优化村庄中分散化、细碎化的土地结构，而相关研究指出耕地细碎化不利于农村灌溉集体行动能力的形成，由此土地流转的实现有可能会改善上述情况，提高农村灌溉集体行动能力。再次，土地流转是我国农村土地制度改革的核心，相关研究认为土地政策对农村灌溉集体行动能力存在着影响，这也为本文构建土地流转对农村集体行动能力存在影响的理论提供了依据。

03

研究框架

从已有研究可以看出，土地流转对于农村集体行动能力的影响过程是复杂的。本文认为，土地流转在形成后，会通过引发村庄内部社会生态系统中特定因素的变化，进而对农村集体行动能力产生影响。这就需要对农村社会生态系统中所包含的众多变量之间的复杂关系进行分析。针对特定地区社会生态系统内变量之间的复杂关系，国际集体行动理论的研究者们专门开发了社会生态系统框架作为分析工具。基于 SES 框架，本文将结合我国特有的大规模劳动力外流的情境来进行社会生态系统分析，形成具体的研究思路与分析逻辑。 

（一）社会生态系统（SES）框架 

随着人们对人与环境之间相互作用认识的不断深入，对人类集体行动的 探索越来越需要将社会环境和自然生态环境视为重要因素纳入到相关分析中。由此，Ostrom提出了社会生态系统（SES）框架，以使得研究者们能够更深入地研究复杂社会生态系统中变量之间的作用关系，以及这些复杂的相互关系对集体行动结果的影响。SES框架是迄今为止，国际集体行动理论在发展中所取得的最重要的进展，该框架经集体行动理论研究者们不断改进，目前仍然处于快速的发展之中。 

SES框架是由多个层级的变量所组成的一般性分析框架，图1呈现了SES框架的第一层级变量。在SES框架的第一层级中，4个子系统——资源系统（RS）、资源单位（RU）、治理系统（GS）、行动者（A）——共同影响着行动舞台中的互动过程（I）与集体行动的结果（O），同时所有变量间的互动过程和互动结果还会受到两个代表总体环境的子系统的影响，即经济社会政治背景设定（S）和相关生态系统因素（ECO）。表1呈现了SES框架的第二层级变量，这些变量为研究不同情境下的集体行动问题提供了多样化的选择，研究者们可根据研究需要，从中选取相关变量进行具体分析。 

SES 框架为社会科学研究提供了一种“社会生态系统分析”的新范式，旨在通过一套更详细的共同语言来实现对人类社会的更精确的描述和更系统的诊断，以使得来自不同领域的研究成果能够形成系统性的知识积累。可分解性是社会生态系统分析框架的重要特性，研究者们可以根据具体研究所面临的社会生态系统，对 SES 框架中的子系统和变量进行横向或纵向的分解。本文根据研究需要主要进行纵向分解。 

（二）劳动力外流情境下的农村社会生态系统框架的构建及其基本情境的描述 

基于SES框架，表2呈现了本文所构建的劳动力外流情境下的农村社会生态系统（SES）框架，即 LM-SES 框架。该框架已经将 SES 框架依照劳动力外流的情境分解到了第三层。在 LM-SES 框架中，参照Anderies 等、Anderies 和 Janssen对社会生态系统中外部环境因素影响的讨论，劳动力外流可以被作为情境变量，纳入到社会、经济、政治背景设定（S）的子系统中。相关研究表明，劳动力外流会对农村灌溉集体行动能力产生显著负向影响，这其中，除了劳动力外流本身会对农村灌溉集体行动能力产生直接的负向作用之外，劳动力外流还会恶化农村社会生态系统中行动者所面临的行动条件——削弱村庄公共领导力、破坏村民积累的社会资本、淡化村民对村庄的归属感、降低农民对农业资源的依赖性，以及加剧 村民间经济异质性，进而对农村灌溉集体行动能力产生负向影响。而村庄公共领导力（A5-a）、村民积累的社会资本（A6-a）、村民对村庄的归属感（A6-b）、 农民对农业资源的依赖性（A8-a），以及村民间经济异质性（A2-a）均可以作为第三层级变量，分别对应到 SES 框架中行动者（A）子系 统下的行动者的社会经济属性（A2）、行动者的领导力/企业家精神（A5）、社会规范/社会资本（A6）、资源的依赖性（A8）等第二层级变量中。由此，劳动力外流通过影响村庄公共领导力、村民积累的社会资本、村民对村庄的归属感、农民对农业资源的依赖性，以及村民间经济异质性的途径，对农村集体行动能力（O1-a）产生负向影响的过程，就构成了LM-SES框架的基本情境。在LM-SES框架的基本情境确定之后，可以进一步地将土地流转因素加入到社会生态系统分析之中，以研究土地流转会对劳动力外流负向影响农村集体行动能力的基本情境产生何种影响。土地流转不断地发展得益于国家在落实农村基本经营制度过程中所进行的土地“三权分置”的制度创新，实质上是相关产权体系的制度变革的结果。因此，土地流转（GS4-a）可以作为治理系统（GS）中第二层级变量产权系统（GS4）下的第三层级变量。进一步的，相关研究表明，土地流转引发了村庄内的利益与资源的重新配置，随之在村庄内形成两股新的力量：新的农村社会阶层，即中间农民阶层；以及新的农民经济组织，比如农民专业合作社和新型农业经营主体。由此，土地流转给LM-SES框架增添了两个新的第三层级变量，即在行动者（A）子系统中的社会经济属性（A2）变量下增添了新的农民阶层（A2-b）和新的农民经济组织（A2-c）两个第三层级变量。在 LM-SES 框架中，为了聚焦所要研究的问题，本文将资源单位（RU）、资源系统（RS），以及相关的生态系统（ECO）中所包含的因素作为控制变量，以在控制相关子系统特征不变的情境下，重点讨论土地流转与农村集体行动能力之间的关系。

04

理论分析与研究假说

在 LM-SES 框架的基本情境之下，本文重点研究土地流转会如何影响农村集体行动能力，从而探讨在经济社会背景（S）快速变化的情况下，治理系统（GS）的变化会如何通过改变行动者（A）所面临的行动情境，进而影响治理绩效（O）的问题。具体而言，基于已有文献研究，土地流转既可能通过农村社会生态系统的相关变量对农村集体行动能力产生促进作用，也可能直接抑制农村集体行动能力的形成。

（一）土地流转对农村集体行动能力的促进作用 

围绕本文所构建的劳动力外流情境下的农村社会生态系统框架，本文认为土地流转将具体通过两种途径对农村集体行动能力产生促进作用。

 1.土地流转（GS4-a）催生新的农民阶层（A2-b）促进农村集体行动（O1-a） 

相关研究认为，土地流转会在我国农村形成一群新的，处于中间社会阶层的农民。这些中间阶层农民随着劳动力的不断外流，开始具备了在农村整合土地，开展规模化经营的条件。这些新的中间阶层农民普遍经营着 20~50 亩的土地，主要收入在村庄，主要社会关系在村庄，且收入水平不低于外出务工又可以保持家庭生活完整的农户，他们的主要利益关系在土地上，因此对生产和生活基础设施的需求特别强烈；他们的主要社会关系都在村里，是村庄公共 事务最积极的参与者。中间阶层农民的生产生活离不开土地和村庄社会，因此他们是最讲道理，最少搭便车的人。在劳动力大规模外流的情境下，中间阶层农民所具有的以上特征会从4个方面对农村集体行动能力产生影响。 

第一，中间阶层农民自发地成为了村庄公共领导力（A5-a）的代表。村庄公共领导力体现的是村庄公共组织中领导者所具备的领导力，领导者所具有的公共服务动机是其公共领导力的重要来源。土地流转后，中间阶层农民 利益关系在土地上，以及他们社会关系在村庄的特点，使得他们对组织村庄内的公共事务具有了强烈的公共服务动机。在我国的许多村庄，中间阶层农民已经纷纷被村民选举为了村庄的领导，承担起了领导和组织村庄公共事务的责任。领导力的提升已被证明能够促进农村集体行动能力的形成。因此中间阶层农民自发成为村庄公共领导力的代表，是对劳动力外流情境下村庄公共领导力出现匮乏的补充，从而能够促进农村集体行动能力的形成。 

第二，中间阶层农民正利用其逐渐获得的领导地位重塑乡村的社会资本（A6-a）。一种情况是，中间阶层农民是村干部，在做工作时可以较容易地在亲戚朋友中找到突破口，使得其对村庄公共事务的处理变得相对容易；另一种情况是，他们不是村干部，但由于与村庄中其他人的关系紧密，他们很容易成为开展工作协调的重要中介。社会资本的积累已被证明能够促进农村集体行动能力的形成。因此，中间阶层农民通过构建社会关系网络的方式，实现了村民对社会资本的重塑，缓解了劳动力外流对村庄原有社会关系网络的破坏，从而能够增进村庄中集体行动问题的解决。

第三，中间阶层农民对于社会资本的重塑，恢复了人们对于村庄的归属感（A6-b）。中间阶层农民乡土情结比较重，他们中的许多人见不得土地的撂荒，看不惯乡村的衰落，因此中间阶层农民非常关心并热心于村庄的公共事务，承担着乡村建设过程中的众多社会责任，表现出了强烈的归属感。村民对村庄的归属感是形成集体行动的催化剂，并且已被证明能够促进农村集体行动能力的形成。因此，中间阶层农民通过自身对于乡村公共事务的努力投入，扭转了大规模劳动力外流引发的村庄空心化给村民带来的陌生感、疏离感，使得许多村民以他们为榜样，重新投身于村庄的公共事务当中，由此人们对村庄的认同感与奉献感逐渐增强，进而实现农村集体行动能力的提升。 

第四，中间阶层农民的存在抑制了村民间经济异质性（A2-a）的扩大。一方面，中间阶层农民的存在让农村内部的收入差距不至太过明显，从而缓解了收入出现两极分化的危机；另一方面，在社会分化加剧、贫富差距日益拉大的社会分层结构中，中间阶层农民处在经济、政治、文化等方面的中间状态，能够起到缓解上、下阶层间矛盾冲突的安全阀功能。人们之间的经济异质性的增加会阻碍农村集体行动能力的形成，而正是由于中间阶层农民对村民间经济异质程度的缓解，使得在中间阶层农民数量越多、力量越强的地区，农村集体行动就越容易达成。 

 2.土地流转（GS4-a）促成新的农民经济组织（A2-c）促进农村集体行动（O1-a） 

目前我国农村的土地流转，除了一部分流转给了中间阶层农民之外，另一部分主要流转给了村庄中新的农民经济组织，比如各类新型农业经营主体。这其中，各式各样的农民合作社就是新型农业经营主体的重要代表。合作社的出现使得村庄实现了在劳动力外流与土地流转情境下的内部整合，完成了对农民之间关系格局的重建。在劳动力大规模外流的情境下，合作社所具有的特征会对农村集体行动能力产生3个方面的积极影响。 

首先，农民合作社成为了新的社会主体，是培养村庄公共领导力（A5-a）的摇篮。在许多地方的农村，合作社的负责人一般都是乡村精英和能人，他们有些可能本身是村干部，或者在村庄选举中很有可能被选举为村干部。由此，农民合作社对村庄公共领导力的补充，弥补了大规模劳动力外流所造成的农村公共领导力匮乏的局面，从而能够促进农村集体行动能力的提升。 

其次，农民合作社重塑了村民之间的信任与行为规范（A6-a），同时增强了村民对村庄的归属感（A6-b）。合作社作为一个集体经济组织，其中的利益关系和人际沟通能够促进成员之间的合作，推动成员间互信的产生。由此，农民合作社促进了村民对社会资本的积累以及对村庄的信心，缓解了劳动力外流所导致的村民社会资本积累不足和归属感流失的问题，从而促进了村庄中集体行动问题的解决。 

再次，合作社的不断发展促进了劳动力回流农村（A1）。在我国的一些省份，随着经营规模的扩大，合作社不仅消化了本村几乎所有的劳动力，还能雇用来自周边村庄的雇工，形成了逆向的打工潮现象，这不仅便于农民开展生产经营，也在一定程度上扭转了乡村社会“空心化”的局面，推动了农村人口结构的优化。由此，农民合作社能够通过吸引人才回流农村的方式，直接缓解劳动力外流所引发的农村集体行动能力下降问题。 

（二）土地流转对农村集体行动能力的负面影响 

已有文献指出，土地经营规模对于农村集体行动能力的影响并不是线性的。由此，作为形成土地规模化经营的重要途径，土地流转对农村集体行动能力的影响很有可能并不是简单的线性影响关系，即当土地流转规模达到一定程度时，若继续扩大土地流转面积，则土地流转的进一步扩大反而会对农村集体行动能力产生 不利影响。这其中的原因可以总结为3个方面。首先，大规模土地流转所形成的大规模土地经营将排斥劳动，造成更大规模的劳动力外流，从而进一步削弱农村形成集体行动的基础。其次，大规模的土地流转往往伴随着工商资本的下乡，而工商资本对农村土地的大规模垄断将使得中间阶层农民失去了在农村立足的土地基础，由此为农村集体行动提供众多促进机制的中间阶层农民将逐渐消失，导致农村集体行动 能力的形成将失去其最核心的力量。最后，大规模土地流转所推进的工商资本下乡，使得经济关系替代了传统的乡土关系，导致村民之间信任与关系网络的破坏，这将进一步降低人们对村庄 的归属感，使得农村的集体行动难以达成。总而言之，当村庄土地流转的规模超过一定限度，过大规模的土地经营可能会动摇农村家庭经营的基础，使得农村集体行动形成所依赖的核心力量和关系网络遭到破坏，从而导致农村集体行动能力的下降。 

（三）研究假说 

 1.研究假说H1：适度规模的土地流转能够促进农村集体行动能力的形成 

前述分析指出，土地流转有可能经由领导力、社会资本、村庄归属感、资源依赖性，以及村民间经济异质性等社会生态系统中的相关变量，对农村集体行动能力产生促进作用，而大规模的土地流转也可能会对农村集体行动能力产生负面影响。由此，土地流转与农村集体行动之间的关系就可能表现为非线性的“倒 U 形”关系，即在土地流转达到一定的规模之前，土地流转的发展能够促进农村集体行动的形成，而超过一定的限度之后，继续扩大土地流转的规模反而会对农村集体行动能力产生不利影响。 

因此，若土地流转与农村集体行动能力之间存在“倒 U 形”关系，则土地流转只有在适度规模的范围内，即在“倒 U 形”曲线中土地流转对农村集体行动能力依然具有正向的边际效应的阶段，土地流转的发展才能具有促进农村集体行动能力形成的效果。

 2.研究假说H2：适度规模的土地流转对劳动力外流负向影响农村集体行动能力的过程存在正向的调节作用 

若研究假说 H1 成立，则在LM-SES框架所描述的基本情境之下，适度规模的土地流转对农村集体行动能力的促进作用，将预期与劳动力外流对农村集体行动能力的负向作用形成抗衡，具体表现为适度规模的土地流转的发展，将缓解甚至扭转劳动力外流对农村集体行动能力的负面影响，从而实现对于劳动力外流负向影响农村集体行动能力过程的正向调节。

05

数据来源与变量选择

（一）数据来源 

本文数据来源于清华大学中国农村研究院于2016年进行的中国农村“百村调查”项目。此次调查由来自全国多所高校的60支调研团队、400多名调研队员历时2个月完成。此次调查分村级和农户两级实施调查。其中，村级问卷是通过对村两委两名以上主要干部进行访谈完成，农户问卷通过对农户进行访谈完成。调查的内容涵盖了农户与村庄基本状况、基础设施与人居环境、土地宅基地与房屋、农田水利与灌溉、农村信贷保险、新产业新业态与返乡就业创业、村庄治理与参与、贫困与脱贫，以及教育、医疗、养老情况等方面。 

此次调查按照省、县（市）、乡（镇）、村四级依次抽样，并以村为抽样单位，每个村随机抽样25个左右的农户。基于所要研究的具体问题，本文选取此次调查所获得的来自全国14个省份（福建、甘肃、广西、贵州、河北、河南、湖北、湖南、江苏、江西、宁夏、山东、山西、陕西）、66个县（区）的123个村庄的村级农田水利调查数据来开展实证研究。 

（二）变量选择 

 1.因变量：灌溉基础设施的维护程度 

灌溉是农村非常典型的公共事务。衡量农村灌溉集体行动能力的主要方式有两种：一种是产出法，即用集体行动的结果来测量集体行动能力的大小，例如，Bardhan 用灌溉设施的维护状况来度量农村灌溉集体行动能力的强弱：另一种是过程法，即用集体行动的过程来测量集体行动能力的大小，例如 Fujiie 等用成功组织的集体活动的数量来度量农村灌溉集体行动能力的强弱。借鉴 Bardhan 以及 Klümper 和 Theesfeld 的研究，基于数据获取的情况以及研究实际，本文将基于产出法，选取“近三年本村的灌溉基础设施整体维护情况”（1=非常差-5=非常好）作为衡量灌溉集体行动的因变量。 

对于灌溉基础设施的维护涉及大量的集体行动问题。其一，由于条件有限，我国许多地方农村的灌渠是由数公里长的土渠建成的，因此这些灌渠所在的村庄需要定期组织村民对灌渠进行清淤，包括清除杂草、碎石和淤泥，以确保水渠能够正常运行，这就需要村庄具有较高的集体行动能力；其二，即使村庄的灌渠由质量较好的水泥砌成，对于灌渠中大量存在的阀门、堰、小型水坝等单位的操作依然需要通过开展集体行动来完成；其三，在灌渠的管理方面，诸如谁来负责管理和监督基础设施的运行情况，谁来决定需要多少维护费用，应该分配给灌渠经过的农户多少水，如何解决用水纠纷等，这些问题的解决，都需要村民间通过相互协商、相互配合来予以解决，这也需要大量的集体行动。因此灌溉基础设施的维护情况是一个被学者们用于测量灌溉集体行动能力的通用指标。 

 2.核心自变量：耕地流转比例与劳动力外流程度 

村庄的土地流转情况与劳动力外流程度是本文所关注的核心因素。本文选取“村庄耕地流转面积占村庄耕地总面积比例”作为衡量村庄土地流转情况的指标。本文所指“耕地流转”，具体指村内的耕地在村内发生流转交易的情况。由于本文所统计的“耕地流转面积”是村级层面的指标，从而流转交易的发生必定同时包含了耕地的“转出”和“转入”行为。因此本文在统计时采用“有转出肯定有转入”的原则，只进行一次统计，避免出现重复统计。本研究没有选择“土地流转总面积占土地总面积的比例”作为核心自变量的理由为，一方面，本研究调查问卷中的土地总面积包含了耕地面积、林地面积、水面面积等加总，而林地、水面的日常生产经营活动并不涉及灌溉问题，因此只选择了耕地流转的比例作为核心自变量；另一方面，在所调查的村庄中，村庄的耕地面积占村庄土地总面积的比例的平均值为73.0%，说明受访村庄的耕地面积还是占其土地总面积的大多数，因此也可以通过耕地流转所产生的效果来推断土地流转所形成的相关效应。 

在衡量劳动力外流程度方面，参照 Wang 等的研究，本文选用“村庄外出务工劳动力数量占村庄劳动力总数的比例”作为衡量劳动力外流程度的指标。 

 3.控制变量：基于LM-SES 框架的选择 

由图1所示SES框架可知，农村集体行动能力的形成会同时受到经济社会政治背景设定（S）、资源系统 （RS）、资源单位（RU）、治理系统（GS）、行动者（A），以及相关生态系统（ECO）等子系统变化的影响。一方面， 基于本文所构建的劳动力外流情境下的农村社会生态系统框架，经济社会政治背景设定（S）的影响可以通过核心自变量“劳动力外流程度”实现控制；另一方面，在实证分析中，我们还要进一步控制代表资源系统（RS）、资源单位（RU）、治理系统（GS）、行动者（A）等子系统特征的变量，以使得关于土地流转影响农村集体行动能力的实证分析，能够在控制相关子系统变化的情况下进行。 

具体而言，依照表1所提供的变量列表，根据目前学者们对影响集体行动的关键变量的识别结果，结合劳动力外流情境下的农村社会生态系统框架，本文选择灌溉资源系统所处的位置（RS9）、资源单位的充足程度（RU5）、村庄整体的经济社会状况（A2），以及灌溉治理过程所采用的监督和制裁规则（GS8）等4组变量作为本文计量回归的控制变量，分别控制资源系统（RS）、资源单位（RU）、治理系统（GS）、行动者 （A）对农村集体行动能力的形成所产生的影响。在具体变量的选择上，首先，灌溉资源系统所处的位置包含了“村庄是否地处平原”和“村庄是否位于城市郊区”两个变量。其次，资源单位的充足程度由“村庄水资源条件”和“区域水资源条件”来表示，其中“区域水资源条件”的数据通过《中国水利年鉴》获取。再次，村庄整体 的经济社会状况包含“村庄相对经济实力”、“村庄总人口数”，以及“村庄贫困程度”3 个变量。最后，灌溉治理过程中所采用的监督和制裁规则包括“村民间是否经常发生用水纠纷”、“村民是否经常私自截水”，以及“村庄 是否成立用水户协会”3个变量。本文所选择变量的定义、赋值和描述性统计见表3。

06

实证分析

（一）基准回归分析 

表4显示了村庄耕地流转比例对农村灌溉集体行动能力影响的Ordered Probit回归结果。其中，模型（1）与模型（2）为单独考虑劳动力外流影响的情况。估计结果显示，劳动力外流的系数虽然为负但在统计上并不显著，劳动力外流对农村集体行动能力并未显示出显著负向影响。模型（3）估计结果显示，在控制劳动力外流的情况下，耕地流转与农村灌溉集体行动能力之间存在显著的“倒 U 形”关系；在加入了其他控制变量后（模型（4）），上述“倒 U 形”关系依然显著：随着耕地流转比例的不断增加，农村灌溉集体行动能力也在不断提升，并在临界点达到最大值；而当耕地流转比例超过临界点时，农村灌溉集体行动能力反而会随着耕地流转比例的继续扩大而下降。 

模型（5）为考虑劳动力外流与耕地流转相互作用的情形，估计结果显示，两者交叉项系数为正，并且统计上显著。此时，劳动力外流与土地流转的系数均为负数，但均未通过显著性检验。而在加入了相关控制变量后（模型（6）），估计结果并无太大差异。上述结果表明，虽然劳动力外流程度与耕地流转之间存在正向调节作用，但劳动力外流的负向作用尚未得证。因此，假说 H2 的证明需要通过稳健性分析来进一步地论证。 

（二）稳健性检验 

由于遗漏变量和反向因果等内生性问题的存在，上述实证结果可能会存在偏误。具体而言，其一，缺少对于相关的生态系统（ECO）的变化——比如气候情况（ECO1）的变化——所产生影响的控制。已有研究指出，气候情况的变化不仅会对地区内的灌溉集体行动能力产生影响，而且也逐渐成为引发人口在区域间进行流动的重要原因。其二，土地流转与农村灌溉集体行动能力之间，以及劳动力外流与农村灌溉集体行动能力之间均可能存在互为因果关系。一方面，土地流转涉及对大量小规模经营农户的协调工作，由此一个集体行动水平较高的村庄，其更有可能实现更大规模的耕地流转。另一方面，农村集体行动能力与复杂的大型农业技术的采用和推广紧密相关，因此集体行动能力较低的村庄，其农业发展必然受到现代农业生产技术发展不足的限制，导致农民的收入普遍较低，使得劳动力更愿意流动到工资更高的地方去工作。由此，一个集体行动能力水平较低的村庄，其更有可能迫使劳动力发生外流。为克服遗漏变量问题和反向因果问题所产生的内生性问题对实证结果的影响，本研究采用工具变量法来进行进一步检验，以排除内生性问题对实证结果的干扰。

本文选择村庄所处位置的“坡度”和“经度”作为耕地流转比例的工具变量。理由如下：一方面，村庄所处位置的坡度和经度是地理变量，它自然地外生于村庄气候特征、自然条件和人文社会的变化；另一方面，坡度越低的平原地区就越容易推进机械化，而机械化水平的差异会在空间上引发土地流转水平的不同。因此，村庄所处位置的坡度与村庄的土地流转水平存在相关关系。村庄 所处位置的经度反映了村庄在版图上的东西方位。相关研究显示，基于我国“西高东地”的地势特点，地势较低的东部地区开展土地流转的条件，相较地势较高的西部要容易，这使得我国的土地流转呈现“东多西少”的态势，因此经度的变化与土地流转的规模存在相关关系。本文通过中国区域的 DEM 数字高 程模型数据，获取中国区域的坡度数据；通过地理信息系统获得村庄经度数据。 

本文选择“村庄到县城的距离”和“村庄到最近的高速公路的距离”作为劳动力外流程度的工具变量。理由如下：一方面，村庄到县城和高速公路的距离是地理变量，它自然地外生于村庄气候特征、自然条件和人文社会的变化；另一方面，村庄到县城以及高速公路的距离，体现了村庄的区位条件以及开展经济活动的便捷程度。村庄到县城和以及高速公路的距离越近，意味着从村庄到达经济活跃度较高地区就越便捷，从而劳动力更容易发生外流，由此村庄距离县城以及高速公路的距离会直接影响村庄的劳动力外流程度。本文中村庄到县城的距离的数据，通过对受访村庄的负责人进行问卷调查获得；而村庄到高速公路的距离通过全国地理信息资源目录服务系统获取公路空间分布并与村庄空间位置进行匹配，然后利用ArcGIS软件提取获得。 

表5呈现了在控制内生性影响之后的iv-oprobit回归结果。模型（5）的估计结果显示，劳动力外流的系数为负且统计上显著，说明劳动力外流对农村集体行动能力存在显著的负向影响。这不仅再次验证了 Wang 等相关文献的结论，并且使得本文所构建的LM-SES框架的基本情境得到了实证检验的支持。模型（6）的估计结果显示，耕地流转比例二次项的系数依旧为负且显著，再次证实了耕地流转比例与农村灌溉集体行动之间存在着“倒 U 形”关系，由此适度规模的土地流转能够促进农村灌溉集体行动能力的形成。假说 H1 得证。模型（7）的估计结果显示， 劳动力外流程度与耕地流转比例交叉项的系数为正且显著，劳动力外流程度的系数为负且显著，说明随着耕地流转比例的增加，劳动力外流对农村集体行动能力所产生的负面效果将逐步得到抑制，由此耕地流转对劳动力外流负向影响农村灌溉集体行动能力 的过程存在显著的正向调节作用。假说 H2 得证。进一步的，模型（8）、模型（9）和模型（10）分别为控制农业生产区域情况下的估计情况，相关结果依旧维持稳健。 

此外，模型（7）与模型（10）中耕地流转比例一次项系数为负且显著的估计结果，表明了劳动力外流对耕地流转影响农村灌溉集体行动的过程也存在明显的调节作用，即当劳动力外流达到一定的程度时，耕地流转才会对农村灌溉集体行动形成促进作用，因此这样的估计结果与假说 H1 所要证明的耕地流转对农村灌溉集体行动能力存在促进作用的结论具有内在的逻辑一致性。

07

结论与政策启示

本文以农村灌溉集体行动为研究对象，通过构建劳动力外流情境下的农村社会生态系统分析框架，研究了土地流转对农村集体行动能力的影响，主要有两个方面的研究发现。第一，适度规模的土地流转能够提升农村集体行动能力，具体机制表现为，土地流转在村庄中催生了新的中间阶层农民和新的农民经济组织，这两股新的力量会正向作用于村庄公共领导力、村民所积累的社会资本、村民对村庄的归属感、农民对农业资源的依赖性以及村民间经济异质性等因素，进而改善农村集体行动能力。第二，适度规模的土地流转对劳动力外流负向影响农村集体行动能力的过程具有正向调节作用，具体而言，当土地流转的比例小于临界点时，随着土地流转比例的增加能在一定程度上抑制劳动力外流对农村集体行动能力所产生的负面效果。 

本文将国际集体行动理论提出的社会生态系统（SES）框架与我国农村劳动力大规模外流的特有情境相结合，构建了适用于分析我国农村公共治理的农村社会生态系统框架，揭示了土地流转所具有的社会治理效果，呈现了复杂社会生态系统中经济发展因素与社会治理因素的互动，实现了具有一般适用性的 SES 框架在中国情境下的理论结合与经验应用。本文在研究过程中探索的社会生态系统分析方法，实现了将全局视野与局部研究的有机统一，呈现了将经济社会变量、制度治理变量和自然生态变量之间的有机结合的过程，展现了分析复杂治理体系的新范式，对于国内的公共治理研究具有启发意义，预期在资源环境治理研究与更多的社会治理研究领域有广阔的应用前景。 

党的十九届四中全会提出，要积极推进国家治理体系和治理能力的现代化。推进国家治理体系和治理能力现代化的“三步走”战略安排，与实施乡村振兴战略的“三步走”战略部署是高度契合的，表明实现乡村的全面振兴是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。治理有效是乡村振兴战略的重要内容，也是完善中国特色社会主义民主体制和社会治理体系的重要组成部分。本研究提供的系统诊断和机制分析揭示，即使在大规模劳动力外流的不利影响下，通过适当的公共政策对治理系统中的关键因素进行干预和改变，亦有可能扭转甚至提升农村的公共治理绩效。土地制度是一个可以用来调控治理体系的关键政策，近年来在全国推行的农村土地“三权分置”改革，大大推动了农村土地流转的快速发展，为改善乡村治理提供了新动能。这说明，推动乡村治理现代化进程，需要继续推动农村制度改革，持续推进乡村治理体系变革。本文通过研究土地流转与农村公共治理之间的关系，揭示了农业农村现代化是经济因素与社会因素相互作用和耦合的现代化。未来土地制度改革仍然是乡村治理改革的重要方面。在适合推进土地流转的地区，可以通过发展壮大集体经济，以及大力发展农业社会化服务等方式，实现土地在村庄内的有序和适度流转，进而促进农村公共治理绩效的不断提升。此外，本文还从公共事物治理的视角，论证了在我国坚持适度规模的土地流转和规模经营的必要性，探索了土地制度改革的理论和政策价值，为在新时期进一步推动农村土地制度改革与乡村振兴探索了新的思路与路径。

文章来源 / 《管理世界》2020年第7期

本期编辑 / 张璐璐

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