把制度优势转化为实践效能

高小平公共管理共同体 2022-08-24

作者简介

高小平：中国行政管理学会研究员、北京大学国家治理研究院学术委员会委员。

研究方向：行政组织理论和体制改革、应急管理、绩效管理。

“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理这四个方面，就是制度优势与治理效能之间的结合点、关键点。其实质就是要解决好国家制度的普遍性、必然性与应急管理的特殊性、偶然性之间的关系，解决好国家治理整体性、统一性与应急管理综合性、专业性之间的关系。这是应急管理制度优势转为实践效能的一把钥匙。”

习近平总书记指出，“我们要打赢防范化解重大风险攻坚战，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度威力应对风险挑战的冲击。”用制度威力应对风险和危机，就是要把应急管理放到国家制度和国家治理的大系统中，明确应急管理改革创新的任务、方法和路径，建设现代化的国家应急管理制度体系和高效能的应急管理运行体系。

一、中国特色应急管理制度优势

一是集中力量办急事的优势。集中力量办大事，是社会化大生产的客观规律，也是中国特色社会主义制度的优越性所在。中国应急管理放大了这种优势，依靠应急管理体系所内嵌的“举国机制”和“全国一盘棋”体制，将“办大事”的能量最大限度地释放出来，转化为“办急事”的运行机制，调动各方面积极性，将有限的人力物力财力在很短时间里集中起来，用于解决最重要、最紧急、最艰巨的任务。

二是党的领导政府主导的优势。党的领导、政府主导，是应急管理制度的一大优势。这种制度将总揽全局、协调各方与全面履职、责任承担统一起来，将实现国家长远利益与当前实际利益统一起来，将加强党的执政能力建设与政府服务体系建设结合起来，使应急管理成为巩固党的执政地位，加强政府公共服务，增强制度执行力、公信力的“大综合应急”。

三是改革总揽应急工作的优势。党的十一届三中全会以来，我国各方面工作取得了重大成就，核心经验就是以改革总揽全局。2013年11月，十八届三中全会对全面深化改革做出了总部署，十九届二中、三中、四中全会明确提出了全面深化改革的任务。国家以改革为统领，在经济体制改革和社会体制改革中不断深化应急管理体制改革，在历次行政管理体制和政府机构改革中不断加强政府应急管理职能，逐步健全起基本适应国家改革、发展、稳定大局的应急体系。

四是善于学习借鉴国际经验的优势。世界各国在不断探索危机预防、响应、协调、救援，减少突发事件带来的破坏方面积累了丰富经验。中国应急管理立足国情，从各国成功经验中汲取营养，从建立应急预案体系、加强应急管理体制、机制、法制入手，全面推进应急管理体系建设。同时，在与国际规则的接轨中获取外部力量支持，推动了国际合作，促进了国内应急管理升级换代。

五是公共政策创新的优势。“非典”之后，我国对公共政策进行调整和创新，制定了风险防控、危机管理、应急产业等领域一系列政策，初步形成中国特色应急管理政策体系。国家从“十一五”开始，编制了《国家应急体系建设五年规划》，目前正在实施“十三五”规划。以中长期经济社会发展规划的管理模式强力推进应急政策体系建设，不仅有助于常态管理与应急管理有机契合，而且有利于加强应急管理制度体系建设和制度的执行。

六是政企合作的优势。提供公共安全产品和服务是政府、企业的共同责任。在应急管理领域建立良好的政企合作关系，通过落实企业应急管理责任，加强政府和企业、公共部门和私人部门之间的合作，实现管理上的无缝对接，科技上的成果共享，制度上的优势互补，构建风险分担和权责利统一的政企合作机制，是发挥市场与政府共同配置应急资源的合理模式。一些应急救援的基础设施和关键设备需要投入巨额资金，单靠财政难以解决，调动企业投入的积极性，是加快应急物质保障体系建设的有效之举。

七是分口管理和对口支援的优势。“分口管理”是在统一管理的前提下，打破常规管理中的部门、地区、层级界限，合理安排业务相近的机构和职能衔接的部门的权责关系，重构部门关系、层级关系和区域关系，实现资源优化配置。中国的分口管理是在通行的突发公共事件分类管理、分级管理基础上的延伸，有很强的原创性。“对口支援”进一步发展了这种分口管理制度的优势，增强了区域协同治理的功能，提高了应急中的部门同步性、层级联动性、府际协同性。在2008年应对汶川地震和2020年抗击新冠肺炎疫情中，对口支援发挥了极大的作用，缓解了一时、一地的资源紧缺，防止了次生危机和系统性崩溃。

八是干部队伍的专业化优势。改革开放以来，随着干部队伍专业化建设，绝大多数公共管理者拥有了较高知识水平和较强业务素质。专业型干部无论是形势研判还是作出决断，无论是破解发展难题还是解决应急性问题，都比较善于运用专业思维、专业素养、专业方法，注重科学性、实用性和逻辑性。专业型人才对科学技术、管理工具的这种关注，与应急管理中的诸多特性相符，使得这些干部在处置突发事件的细节方面凸显出优势，不断提高履行一岗双责、做好应急管理工作的本领。

九是社区工作的优势。城市化快速发展后，城镇人口急剧增加，社区成为人们活动的重要场所。加强社区安全体系建设，是推动社会治理重心向基层下移的关键。社区作为突发事件的第一现场和前沿阵地，在传统的治安功能基础上发挥了风险预警、危机减缓、救援处置和恢复协理等应急管理多方面的作用，增强了居民和社区组织自我防护、自救互救的能力，为共建共治共享社会治理成果，提高全社会应急管理能力提供了保障。

十是基层组织保障的优势。基层党组织在应急管理中起着基础性作用。充分发挥基层党组织和广大党员在应对突发事件中的战斗堡垒作用和先锋模范作用，是我国特有的政治优势和组织优势。依靠横向到边、纵向到底的组织体系，在危机关头迅速形成动员力、凝聚力和战斗力，实现第一时间抢救群众、保护群众、服务群众，推动标本兼治、关口前移，通过日常防范、源头治理和前端处置，及时消除安全隐患，整合社会各方资源，形成应急工作合力。

二、应急管理制度优势与国家治理现代化的辩证关系

中国应急管理制度是应急管理实践的依据，制度所具备的优势是实践效能生产与提升的逻辑起点。制度优势作为一种“质”的规定性，能不能转化为“量”的效用性，以及这种实践形态的能效量之高低，不仅取决于制度本身的优劣，更取决于这些制度与国家治理体系和治理能力现代化要求之间的关联度，制度执行力以及制度在治理实践中的转化能力。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中深刻揭示了制度优势与国家治理现代化之间的本质关系，提出“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。笔者认为，系统治理、依法治理、综合治理、源头治理这四个方面，就是制度优势与治理效能之间的结合点、关键点。其实质就是要解决好国家制度的普遍性、必然性与应急管理的特殊性、偶然性之间的关系，解决好国家治理整体性、统一性与应急管理综合性、专业性之间的关系。这是制度优势转为实践效能的一把钥匙。

所谓应急管理实践效能，就是正确处理制度的普遍性和必然性与突发事件的特殊性和偶然性之间的联系、区别、条件等辩证关系，科学把握它们潜在和发生的时空节点，以及在预测、跟踪、响应、处置、恢复等应急管理环节中采取果断行动。特殊的偶然的事件，虽然超出了人们事先的预测，但未必是超出预设的结果。换言之，好的应急管理制度就是在事先多预设一点、多预测一步，将不同的人和不同的环境条件下的过程延长一些，关键的节点延后一些，执行制度严格一些，而这就可以带来应急管理实践的有效、高效、有力。当然，任何人都不是“先知先觉者”，而是需要我们对公共问题的认识程度更深一些，管理方面的学识再增长一些，对环境的了解以及环境对公共事件的影响研究得更细化一些。

如果说系统治理、依法治理是针对国家制度的普遍性、必然性与应急管理的特殊性、偶然性之间关系而言的，那么综合治理、源头治理就是针对国家治理的整体性、统一性与应急管理综合性、专业性之间的关系而言的。

在应急管理领域，整体性治理对于处理错综复杂的风险具有很高的效能。例如，在不同的危机情景中，整体性治理可以随时随地、此消彼长式地进行格式转换和方法调整。同样一个“集中统一的领导制度”，在国家治理体系的高层，可以通过加强集中统一的领导制度调动应急资源，也可以通过建立职能整合的机构使这一优势长效化，还可以通过运用综合协调的方法临时性配置资源等，在应对大灾巨灾中显示特有的深度整合优势；在国家治理体系的中层，可以通过分类管理制度、分级负责制度属地管理制度，强化应急管理责任，也可以运用反应灵敏的协同运行机制，重构要素配置格局，产生新的多元集约优势；在国家治理体系的下层，可以依靠中上层制度能量注入基层管理体系，获得综合化的治理效果，也可以通过在常态中建立的基层“三联”机制，即问题联治、工作联动、平安联创的工作机制，将应急管理的关口前移，或在突发状况中形成多元化的处置阵容。这就凸显了整体性治理的制度优势。

然而，整体性治理与应急管理之间也存在着冲突。一是政府所使用的管理工具无法统一，二是部门和层级公共权力配置各不相同，三是管理责任归属难以确认，四是意识形态与管理科技之间也存在某些冲突。究其原因主要是整体性治理与专业化管理没有找到一个恰当的平衡点。这就要在兼顾应急管理综合化与专门化、专业化、专职化的前提下进行制度安排。只有建立在这“三化”基础上的整体性治理才是具有现实价值的现代公共治理。

新冠肺炎疫情暴发初期地方政府迟迟没有启动应急预案，其实就是在平衡整体性需求与专门化管理之间矛盾的时候出现了重大偏差。应急管理专门化，就是根据突发事件的类别制定专门化的预案及相关体系，最大限度缩短应急响应的启动时间，提高处置能力。

三、应急管理制度优势转化为实践效能的现实条件

制度执行效能是由执行力和时间两个变量决定的，而制度优势转化为治理效能需要在这两个变量之外再加进一个制度优越性的溢出性变量，才能得以实现。也就是说，要在一般性执行制度创造效能的同时，对制度的“特殊”优势采取一定的方式予以“超额执行”，以获取一般治理无法得到的新效能。按照国家应急管理制度优势与现代应急管理发展要求，笔者认为中国应急管理制度优势转化为应急管理实践效能需要创造一定的条件，才能使之成为现实。

一是解放思想。解放思想就是要在党的基本理论指导下，一切从实际出发，自觉以实践为准绳，破除把发展和稳定对立起来的形而上学思想方法，抛弃消极等待“上级指示”的观念障碍，克服部门、地方利益掣肘，实事求是、与时俱进、求真务实，创造性地开展应急管理工作。思想不解放，就很难看清我们制度的优势在哪里、治理的短板在哪里、工作的失误在哪里，就看不清问题的症结，找不准突破的方向、着力点和改进举措。

二是规划引领。国际经验表明，国家应急管理是一个系统工程，要以规划为引领，推进制度建设。按照“扬制度优势、补制度短板、强制度弱项”的要求，编制好“十四五”规划，谋划应急体系建设规划与其他经济社会发展各规划之间的衔接，与应急预案的衔接，与区域发展、行业发展、业务发展规划相结合，完善应急管理制度体系。

三是政策赋能。当前行政体制改革的关键是转变政府职能，重构政府权力与事件责任之间的关系。这一职能性改革需要配套的政策予以界定。比如，要打通日常行政体制与应急管理体制的边界，配合行政性放权，推进应急管理体制改革，创新政府应对突发事件的职能，促进其在体制内属地化、在体制外社会化、在体制内外结合上市场化，这些都需要在机构改革之后以政策的形式加以明确。又比如，推进应急事务“下沉落地”，夯实落实属地管理责任，同时又能得到高中层管理者的决策指导与上级的资源注入；推动应急事务“社会共治”，确保社会广泛参与应急事务得到政府多部门协同的政策支持与行为引导；推动应急事务“部门协同”，在应急产业、物资准备、临场调动等方面以政府投入为主，将应急资源的行政性配置与市场性、社会性配置相结合，建设保障人民安全的服务型政府；处理好新设立的应急管理机构与其他负责应急工作部门的关系、新职能与应急管理“一案三制”之间的关系，这些都需要公共政策赋能，通过政策创新促进效能革命。

四是监管延伸。一是要深入研究突发事件的机理，精准施策，推进综合安全监督体系建设和个性化监管方式改革。二是要发挥信息化优势，延伸应急管理领域监管机制的链条，使触角深入每一个角落，让监管走到风险的前头。三是要探索审慎包容性监管，对科学家、专业人士前沿性研究性的开发利用，不要粗暴简单地以“没有先例”为由予以制止，对提高应急水平确有成效的新技术新设备给予必要的支持鼓励。四是要重视在公权力结构性改革中、在社会治理体系创新中、在法治社会建设中，尊重公共权能，保障公众权益，理顺行政权力与公共权利的关系，保障公众在实施应急管理中的应有权利。五是排除附加在应急管理中的过度要求，提供适度公平和合理可及的公共安全服务。六是开展公共安全绩效评估，提高应急行业监管的覆盖面和有效性，提升公共安全服务水准。