刘志鹏：示范城市评比中的地方政府行为动机 | 对话佳作041期

编者按

 “运动式治理”这一概念为学界所公认，用于描述使用运动的方式自上而下实现国家目标的治理手段，而竞争性示范城市评比正是常规运动的典型代表。自1990年起，各地级城市获评的示范城市项目不断增加，地方政府参与评比的动机是是什么？竞争性示范城市评比何以形成了一种“制度化的非制度安排”？刘志鹏发表于《公共管理与政策评论》2020年第4期的《常规开展的“运动”：基于示范城市评比的研究》一文对此进行了回答。本期对话佳作我们邀请到了北京师范大学政府管理学院的刘志鹏老师对地方政府开展常规运动的动机问题进行讨论，以飨读者。

嘉宾介绍

    刘志鹏，北京师范大学政府管理学院讲师，香港中文大学政治学博士。主要研究领域为地方政府与治理、政府监管。主持或参与多项国家社会科学基金重大项目、国家自然科学基金面上项目、部委委托项目等，已在CSSCI等中英文核心期刊上发表论文十余篇。

访谈实录

Q1：您近期发表的《常规开展的“运动”：基于示范城市评比的研究》这一论文主要讲了哪些内容？

 首先非常感谢公共管理共同体平台对拙文的关注。 

 本文以竞争性示范城市评比为研究对象，因其开展具有周期性、可预测性和评估客观性，将其归纳为“常规运动”，并认为其与举国运动和执行运动有着明显的差别，三者在价值取向和制度特征方面呈现出线性变化的状态，文中对此进行了详细的阐述。这部分的意义在于对“运动式治理”这一概念的细分，使其针对地方政府的行为更具有解释力。

 本文的重点在于解释地方政府参与“常规运动”的动机，不同于举国运动和执行运动主要是自上而下的强制开展，地方政府参与“常规运动”有了很大的自主性。本文通过观察全国333个地级城市参与示范城市评比的情况发现，自1990年起，各地级城市参与和获评的示范城市项目不断增加；而地方政府参与评比的动机主要有两个方面：一是为了缓解因为群体性事件和经济降速所带来的公众不满，二是有助于官僚动员下属和联系上级，从而形成上下级之间的纽带。但是，官员晋升的动机没有得到现有实证数据的支持，需要进一步探究。

 “常规运动”实际上为地方政府分配自己的注意力提供了场域，地方政府“趋利避害”的导向同样体现在注意力分配上。通过参与常规运动，地方政府可以迅速地转移社会的注意力，使民众关注当下密集的、轰轰烈烈的“运动”，而非存在的社会稳定和经济发展问题，转移负面的注意力。而常规运动也作为一种动员和激励机制，向基层部门释放一种信号，使得基层部门能够充分地通过专项行动强化对部门具体管理事务的重视。而作为基层部门，通过积极响应上级发起和动员的专项行动的做法，试图向上级部门释放能够表现自己能力的信号。进而建立起上下的官僚联系，吸引正面的注意力。  

Q2：您是怎样想到这一研究问题的？本文的数据收集需要漫长的过程，在此过程中研究设计是否有发生哪些变化？

四年前，我的家乡开始参与评选全国文明城市，我身边在公共部门任职的长辈、朋友无一例外的都参与其中，这让我对这类评选活动产生了兴趣。在尝试收集各地数据和进行文献检索的过程中，我发现，虽然这一现象不断遭受批评，但是参与其中的城市却越来越多，成为了一个全国性的现象。因此，各地为何有如此高的参与热情值得探究。

在确定了研究问题后，最初确实有些“雄心勃勃”，希望研究对象能涵盖所有的城市示范评比项目，但这些数据需要从将近30年各地市年鉴的大事年表中获取，同时通过公开报道、政府官网和文件加以补充。此外，自变量除了需要收集各地的负面事件和经济发展情况外，工程量更大的是需要对于各地党政主官的晋升情况和上级政府党政主官情况加以收集。但限于资料的可及性，最终将地级城市参评作为研究对象，放弃了县级城市（含市辖区）的部分。希望今后能够加以丰富补充，并且和已知的地级城市参评动机加以比较。

Q3： 本文对三种运动做了区分，您认为“常规运动”与“举国运动”和“执行运动”存在哪些联系，在哪些情境下会互相转化？

“常规运动”与“举国运动”和“执行运动”实际上是一个线性变化的关系。从“举国运动”到“执行运动”，再到“常规运动”，其军事动员与政治化不断减弱，而绩效导向和专业化不断增强。“常规运动”和“执行运动”都继承了“举国运动”的动员方式，这是他们共同被称为“运动”的基础。但是，“常规运动”具有可预测性、周期性和选择参与性，这就使得其和经典概念“运动式治理”有所区别，这也是本文将“举国运动”后，仍采用运动的方式自上而下地推行临时性指令执行的治理方式称为“执行运动”的原因。

这三者确实存在转化的可能，目前观察到的是单向度的渐进变化，即“举国运动”会逐渐向“执行运动”转变，再向“常规运动”变化。比如目前正在蓬勃开展的“爱国卫生运动”最早是为了应对抗美援朝中美国对我国发动的细菌战而进行的“举国运动”，后来随着内涵的不断丰富，“灭鼠”“灭蝇”等内容单独开展，转化为专项整治项目，成为“执行运动”，直到1990年，卫生部牵头的爱国卫生运动委员会整合了各类卫生领域的整治项目，将其统一转化为“全国卫生十佳城市”（后改名为“国家卫生城市”），成为常态化开展的“常规运动”。大部分目前开展的“常规运动”都有这样的起源规律。

至于说另一向度的变化，目前没有观察到。但受地方治理能力不断提高和资源不断丰富等背景，可以预测的是，会有越来越多的“执行运动”转化为“常规运动”，而即便像“脱贫攻坚战”这样新时代的“举国运动”也会在基层被分解为一个个在本地范围内的“常规运动”。

Q4：示范城市的创建可以从哪些方面缓解公众不满，是否也会因为耗财费力和干扰市民生活而强化公众不满？

示范城市创建缓解民众不满主要是通过转移注意力来实现。政府官员有自己的注意力，民众同样也有着注意力。当经济发展放缓或者出现了群体性事件，这些都会成为民众茶余饭后的话题，在没有其他外界干预情况下，民众会持续关注于此，关注度会如滚雪球般增加，有可能导致新的社会问题。

而本地示范评比活动的出现则会打断这一负面注意力的积累过程。示范评比活动虽然已经常规化开展，但其依然保留着“运动”的特质，可以迅速地转移社会民众的注意力，使其关注当下密集的、轰轰烈烈的“运动”，而非存在的社会稳定和经济发展问题。换句话说，无论评比活动成功与否，都能让民众感受到政府改善绩效的努力，鼓励民众关注、参与到新的治理工作中，从而缓解公众之前的不满。

至于第二个问题提的很好，但我现在没有实证材料可以回答，这是本系列研究今后深入开展的一个方向。就目前了解到的情况看，民生类的示范城市创建对缓解民众不满起到更为直接的作用，因为民众可以看到自己身边的细微变化。虽然他们中也有一些不满，但是只要通过动员识别民众中的先进分子，然后由他们解释、带动，这种因为创建而带来的新的不满是可以控制的。当然，如果需要实证的话，这可能牵涉到政府绩效感知、政府信任度等政治心理学的内容。

Q5：本研究中参与示范城市评比不能用于解释官员的晋升动机，您认为可能有哪些原因？

这是个很值得深入研究的问题，个人觉得这一问题可能和对于官员群体的分类还不够细有关。目前对于晋升动机的解释仅对示范城市项目进行了分类，尚未对观察的官员进行深入分类讨论，比如可以根据任职时间、年龄资历、所在地域、前职部门等对官员进行分类后再进行量化分析，探究参与示范城市评比是否对更细分类型的官员晋升有不同的影响。目前仅分为书记和市长还是不够的，这是本系列今后的研究方向，可以单独就参与示范城市评比对官员的晋升影响做一个全面且细致的量化分析。

Q6：根据您的研究和实践观察，市长和市委书记在参与城市评比的动机和态度方面有哪些差异？

整体来说，市委书记比市长在参评示范城市上要更为积极，可以观测到的是在参评之初，市委办发文比市政府办发文要更为频繁，而一般参评都需要成立指挥部或者领导小组等议事协调机构，指挥长或者小组长较多由市委书记或者市委常委担任，相对应的常务工作往往由市委秘书长或者副秘书长担任，较少由市政府秘书长或者副秘书长担任的。

之所以会产生这样的差异，推测是通过成立议事协调机构，党的相关部门在当地治理中可以有更多的话语权，同时还可以重构党-政内部的科层结构，一些议事协调机构在评比结束后依然保留，甚至转化为常态化运行的新机构，成为地方党的职能部门。而这一点在2013年之后体现得更加明显。因此，代表党序列的市委书记有更大的热情参与评比就不难理解了。

Q7：类似示范城市评比的常规运动因其可以成为日常工作的抓手而受到多个中央部门的青睐，您认为这样的常规运动在频率、类型和执行方式上需要保持哪些平衡才能避免异化？

不可否认，常规运动一方面成为地方政府日常工作的抓手，起到了“以评促建”的效果；但另一方面确实存在着“工作打断”的现象，甚至一些评比项目最终沦为形式主义的温床。这些问题在之前的相关研究中，都有所涉及。

事实上，在是否参与、如何参与常规运动上，地方政府已经获得了很大的自主权。如何避免异化，避免其重新步入“形式主义”的窠臼最为重要的是需平衡长期创建和集中迎检的关系。在调研中发现，受访者对于常规运动的抱怨往往集中于“迎检”这一阶段，主要是为了应付检查，集中抽调大量人力物力精力达到创建目标，美其名曰“冲刺”，导致本部门出现“工作打断”的现象。但实际上反映的是，在整个漫长的创建周期中，部分城市“久久为功”的理念还贯彻不足，总寄希望于“迎检”前的“一阵风”，将虽繁重但本可以按部就班完成的任务集中到较短时间高速推进，自然会引发“工作打断”和“形式主义”等问题。因此，目前各地在布置创建评比任务时，仅进行横向部门分解还是不够的，应当进行纵向时间序列的任务分解，以防“常规运动”蜕化为“一阵风”式的“执行运动”。

除此之外，各地在开展常规运动时，切忌贪大求全。以示范城市为例，之所以部分地区选择集中迎检而非长期创建，关键是因为申报了过多的示范城市项目，而很多项目需要多个部门协调开展，而各部门精力有限，应接不暇的最终结果就是“死线”到了再工作，颇像部分大学生到了期末赶作业突击预习的现象。如何有序规范开展常规运动，使各个城市选择一些符合本地实际，具有特色的示范城市项目，考验着各级政府的智慧。

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编辑：彭可余

审校：张珺 高光涵 景申榆 成纪宏  高姝蕊