涟漪效应与官民共鸣：城市大型邻避冲突演变过程中的信息传播与动员

作者简介

郑旭涛，中国矿业大学（北京）文法学院副教授、硕士生导师，研究方向：邻避冲突、抗争政治、古代政治文化。

文章摘要

摘要：在一些城市的大型邻避冲突中，邻避信息传播和动员过程大致经历了关键人物的商议、地方精英的讨论、地方精英向亲友的传播、精英的亲友向普通大众的扩散、抗争积极分子借助媒介建构当地邻避共识、向外地公众求援和平息等七个阶段。邻避信息传播呈现从精英向大众扩散的涟漪效应。地方精英的亲友是联结地方精英与普通公众的纽带。地方精英及其亲友可能隐蔽地传播负面信息，甚至可能采取体制内的抗争行动。体制外的部分邻避行动者通过口头、互联网、手机传播有关邻避设施的负面信息并动员体制外的抗争行动，塑造当地舆论场，并试图影响外地舆论场和境外舆论场。体制内外行动者传播的抗争信息和采取的抗争行动可能产生彼此激励的抗争共鸣效应。涟漪效应和官民抗争共鸣也存在于其他一些政策议题之中。邻避信息传播本质上属于政治传播。

关键词：邻避；抗争；动员；涟漪效应；官民共鸣；政治传播

一、问题的提出

中国的社会冲突与抗争政治备受国内外关注。在诸多类型的社会冲突中，环境冲突由于涉及国家与社会关系、公民的生存健康权利、生态环境保护等重大议题而备受瞩目。邻避冲突是环境冲突的一种重要类型。邻避是NIMBY（Not in My Backyard）的音译，是指当地居民在某设施尚未建成或尚未产生污染之前就抵制该设施的态度和行为。邻避问题是当前国内外研究的一大焦点问题，受到公共管理学、政治学、社会学、传播学等诸多学科学者的关注。其中，城市邻避冲突备受中国学术界和实务界关注。
近十余年来，环境群体性事件在中国大型群体性事件中所占的比例较高。不同规模或区域的邻避冲突之间往往存在一定差异。我们可以按抗争规模的大小将邻避冲突分为大型邻避冲突和小型邻避冲突；根据邻避主要行动者的户籍将邻避冲突分为城市邻避冲突和农村邻避冲突。在本文中，大型邻避冲突是指采取体制外抗争行为的抗议者达到1000人以上的邻避冲突；城市邻避冲突是指以城市或城镇户籍居民为主的邻避冲突；城市大型邻避冲突是指采取体制外抗争行动的人数超过1000人的城市邻避冲突。与农村邻避冲突相比，城市大型邻避冲突的参与主体、信息传播、动员方式往往更加复杂。在城市大型邻避冲突中，邻避行动者往往来自多个阶层和社区，甚至来自多个县级行政区。跨阶层、跨社区的城市大型邻避冲突何以形成是一个值得深入研究的问题。

二、文献回顾

抗争政治和集体行动的出现通常离不开动员、框构（framing）等行为。目前，国内许多学者研究了农民、城市普通居民等体制外行动者借助人际关系网络在本阶层或本社区内的抗争动员。在一些社会抗争事件中，一些积极分子进行了跨阶层的抗争动员。例如，著名学者李连江和刘明兴在研究本地出身的官员隐蔽地支持体制外精英动员民众抗议本地党政一把手时，提出了“吏绅共谋”的解释框架。一些学者研究了抗争积极分子借助互联网建构跨阶层跨地域的共识，动员抗争活动。抗争动员过程中的信息传播本质上是一种政治传播。国内学界大多关注以政府、政党为主体的政治传播。现有的研究往往只关注同一阶层或同一社区公民内部的抗争动员过程，或者只关注抗争行动者借助互联网进行动员而忽视线下的动员过程，并未深入研究跨阶层、跨社区的社会抗争的动员全过程。
国内有关邻避抗争动员和信息传播的研究较多，但是这些研究大多聚焦于互联网、传统媒体在邻避抗争中扮演的角色、发挥的影响。例如，有学者研究了邻避行动者利用社交媒体进行框架整合促成共识动员。既有的研究大多关注邻避问题爆发之后网民在互联网上的信息传播或传统媒体的报道。有些研究虽然分析了邻避问题爆发前夕和爆发期间线上线下的信息传播，但并未考察邻避问题爆发之前较长时间内的信息传播和动员过程。现有的研究大多聚焦于邻避事件爆发之后和爆发前夕的信息传播，对邻避信息传播和动员全过程的研究较少。另外，现有的研究大多笼统地将邻避行动者视为无差别的整体，忽视了不同身份的邻避行动者在邻避信息传播和动员过程中的差异。
总体而言，这些研究未深入分析少数人的抗争如何演变为跨阶层、跨社区（甚至跨地域）的大规模抗争，未挖掘体制内抗议者及其家属如何建构抗争共识和影响抗争动员，未深入研究城市大型邻避冲突形成与演变整个过程中的信息传播链条和动员过程。这很大程度上是因为集体抗争爆发之前的线下信息传播和动员过程相对隐蔽，学者难以掌握丰富且可靠的资料。学界应该加强微观政治传播和民间政治传播的研究，深化国家与社会关系的研究，推进官民之间的政治沟通。对于防治社会冲突和集体抗争而言，在矛盾尚未激化之前做好政治沟通尤为重要。因此，我们有必要深入研究邻避等社会冲突形成与演变过程中的信息传播与动员全过程，兼顾线上与线下的抗争动员与信息传播，从而对深化邻避冲突、政治传播和抗争政治的研究。
在本文中，邻避信息是指与邻避设施有关的所有信息，包括邻避设施的选址与规划、邻避设施潜在的环境风险、反对建设邻避设施的态度和动员、不利于兴建邻避设施的其他负面信息（如设施营建方以往的不法行为、邻避设施支持者的负面传闻）、邻避设施的正面信息。在邻避冲突中，地方政府传播的邻避信息以有利于邻避设施兴建的正面消息为主；民间传播的邻避信息则往往以负面信息为主。反对邻避设施的行动者往往会选择性地传播邻避设施的负面信息，策略性地放大邻避设施的风险，甚至传播谣言以制造更大的舆论影响、动员更多的潜在行动者参与集体行动，以改变自身在面对地方政府和营建方的弱势地位。邻避设施反对者传播的邻避信息（以负面信息为主）很大程度上属于抗争信息。抗争信息传播过程中形成的舆论场也是我们研究社会冲突不可忽视的一个重要方面。舆论往往会影响抗争行动者与政府两方的行为及抗争的结果。著名媒体人南振中曾提出著名的“两个舆论场”理论，他认为“在现实生活中存在着两个并不完全重叠的‘舆论场’：一个是主流媒体着力营造的‘媒体舆论场’；一个是人民群众议论纷纷的‘口头舆论场’。”在研究社会冲突的舆论场时，我们既要研究网络舆论，也要研究线下的口头舆论。在研究邻避冲突等社会冲突引起的舆论时，我们可以按照地理空间把舆论场分为当地舆论场、外地舆论场和境外舆论场。其中，外地舆论场是指事件发生地以外的国内其他地方的舆论场。
为了深入分析邻避冲突形成的过程，本文主要研究邻避设施反对者传播邻避信息和抗争动员的过程，也兼及邻避设施支持者（如设施营建方、支持兴建邻避设施的地方政府）的信息传播和反动员。

三、案例说明与调研情况

近七年来笔者通过田野调查、互联网搜索、查阅书刊报纸等方式搜集了380起邻避冲突（其中包括26起城市大型邻避冲突）的资料。在城市大型邻避冲突中，什邡事件和启东事件具有一定的典型性，吸引了学界和实务界的广泛关注。2012年7月，A集团筹划的钼铜项目在什邡市引发了大规模的抵制活动。7月2日，什邡上万居民聚集在市委附近反对兴建钼铜项目。3日，什邡周边的广汉、绵竹、成都等地也有少数居民前往什邡城区围观或参加抗争活动。3日下午，什邡市政府宣布不再建设钼铜项目。当月28日，江苏省启东市上万居民到启东市政府附近聚集，反对修建南通王子造纸厂排污管道。当天，启东市政府宣布永久取消该项目。什邡事件和启东事件被许多外地传统媒体和少数境外媒体报道。
2012年12月14日，笔者在北京与一位了解什邡事件和启东事件内情的学者进行了深度访谈。2013年12月9—24日，笔者在什邡市及其周边的绵竹、广汉、成都等地进行田野调查，与当地官员、警察、企业员工、教师、学生、医生、律师、个体户、农民（含村干部）等数百位居民进行了深度访谈，考察了钼铜项目选址所在地及周边多个乡镇的生态环境状况。2014年2—10月，笔者进行了补充调查，在北京与什邡事件、启东事件的多位知情人员进行了访谈。2018年10—12月，笔者与一位卷入深圳东部垃圾焚烧厂事件的抗争骨干进行了三次访谈（1次当面访谈、2次网络访谈）。
本文以笔者深度访谈和田野调查获取的一手资料为基础，结合学术研究成果、传统媒体报道和互联网上的相关信息，以什邡事件和启东事件作为主要案例，分析城市大型邻避冲突形成与演变过程中的信息传播，以期推动学界对邻避冲突和抗争政治的研究。

四、邻避信息传播与抗争动员过程

从抗争动员的角度来看，集体抗争的形成与演变过程很大程度上是抗争信息的传播过程。因此，本文以城市大型邻避冲突形成与演变过程中的信息传播为切入点研究大型集体抗争的动员过程。在什邡事件、启东事件中，邻避信息传播和抗争动员过程可以分为多个阶段。

（一）邻避信息传播与抗争动员的萌芽：关键人物的商议与地方精英的讨论

邻避信息的萌芽包括关键人物的商议和地方精英的讨论这两个互相影响的过程。邻避设施的最初筹划往往只有极少数的官员、营建方高管和专家参与。当地主要官员和营建方的主要领导是筹划邻避设施的关键人物。我们可以把这些关键人物称为核心圈。在核心圈中，外地籍贯的党政一把手（主官）往往是最重要的关键人物。在关键人物商议的过程中，如果当地主官或者大多数参与决策的关键人物反对兴建某设施，该设施的筹划很可能就此流产而不为外界所知。一旦党政一把手做出决策或者关键人物们达成兴建设施的共识，他们就会推动设施的前期准备工作。例如，在什邡事件中，早在2007年，A集团就已经酝酿谋划兴建钼金属项目。在2010年或更早，A集团就已经积极向什邡市主要领导和省内有关部门寻求支持，并获得了当地主要官员的支持。钼铜项目的筹划事宜最初只有A集团的极少数高管和什邡的主要官员知情。在A集团的努力和有关领导的支持下，同年11月18日A集团取得了四川省发改委出具的《企业投资项目备案通知书》文件。彼时，什邡的绝大多数居民尚未听说兴建钼铜项目的消息。早在2002年，王子造纸厂就与南通市政府接洽，后者答应为前者建设配套的排污工程。彼时，启东的大多数官员和普通居民尚不知情。
在关键人物们（尤其是当地主官）决定建设邻避设施以后，随着邻避设施前期准备工作的推进，当地的精英群体普遍得知拟建邻避设施的消息。这有两个方面的原因。首先，一些关键人物得知谋划兴建设施的信息后可能会将相关信息传播给少数下属和亲友。有些地方精英属于关键人物的亲友和下属。其次，在极少数关键人物筹划设施取得一定共识之后，设施的立项、规划、环评等事宜须经有关部门审议或批准。这使得当地的部分公务员、人大代表、政协委员等地方精英有机会较早得知兴建邻避设施的消息。我们可以把比普通大众更早得知消息的地方精英称为地方精英圈。有研究表明，公务员的环境维权意识往往比普通居民更高。如果关键人物和地方精英认为某一设施可能给自身和家人的健康、财产带来风险，他们可能在内心质疑该设施并且向外传播该设施的负面信息。在县乡两级党政机关主要领导干部异地任职的背景下，本地出身的政治精英很可能与外地籍贯的主官在邻避设施兴建议题上出现分歧，隐蔽地传播邻避设施的负面信息，或者通过体制内渠道质疑邻避设施，甚至隐蔽地动员他人抵制邻避设施。例如，什邡当地部分官员、企业高管、事业单位负责人担任什邡市人大代表或政协委员。当地的人大代表或政协委员通过人大会议、政协会议或精英圈的私人渠道较早就得知A集团将兴建钼铜项目。2011年1月9日，什邡市第十六届人民代表大会第五次会议通过了《什邡市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。当地人大代表从这份文件中得知了钼铜项目兴建计划。2011年4—7月，钼铜项目获得了省安监局、省发改委等多个部门的批复。什邡的许多官员、人大代表、企业高管、普通公务员私下讨论该项目的风险和弊端，不支持兴建钼铜项目，担忧钼铜项目将会污染环境。类似的情况也发生在其他一些城市大型邻避冲突中。例如，启东部分退休干部、官员、人大代表、政协委员早在2004年便得知拟建排污项目，并且通过体制内的座谈会、人大会议、政协会议等渠道采取了抗争行动。
简而言之，邻避信息的萌芽和源头是当地关键人物和精英群体。邻避信息的萌芽包括关键人物的商议和地方精英的讨论两个阶段。有关设施的信息最初主要在当地极少数政治精英、经济精英和知识精英之间传播。一旦参与决策的关键人物达成共识，决定兴建某设施，设施的前期准备工作将进入行政审批程序甚至进入当地政治议程。未参加最初商议的政治精英由于参与设施的行政审批、政治议程而较早得知即将兴建邻避设施的消息。这些较早知情的地方精英中有一部分人支持兴建邻避设施，也有一部分人可能反对修建邻避设施。反对修建邻避设施的地方精英往往会在精英圈内部讨论和质疑邻避设施。由于担心公开参与邻避抗争活动会惹来麻烦，当地精英通常不会公开参与体制外的邻避抗争活动。一些知情的地方精英可能通过人大议案、政协提案、信访、座谈会等体制内渠道讨论、质疑乃至反对邻避设施的兴建。

（二）  初级动员：地方精英向亲友传播邻避信息

地方精英群体得知兴建设施的消息后往往会私下讨论设施对当地生态环境的影响，通过私人关系网络将有关邻避设施的信息和自己的态度传播给精英圈内和圈外的亲友。我们可以把地方精英的亲友称为精英亲友圈。精英亲友圈往往能够通过私人渠道从精英圈得知政府和营建方尚未对外公布的信息，比缺乏社会关系网络的普通居民更早掌握信息。例如，什邡市一些公务员、人大代表、政协委员、企业家在2011年就通过口头方式向亲人、朋友和下属传播有关钼铜项目的信息，表达自己对设施的质疑或反对态度。因此，什邡精英的亲友普遍比当地普通居民更早得知将要兴建邻避设施的消息。早在2012年1月，一些担忧钼铜项目将污染环境的官员把什邡筹划钼铜项目的信息告诉自己的家人。一些企业的中层管理者和普通员工最初就是从身兼政协委员、消息灵通的企业老板那里得知钼铜项目的。
地方精英向亲友传播邻避信息是邻避信息从体制内向外扩散的关键环节。比普通大众更早得知消息的地方精英，通过社会关系网络传播邻避信息的情况在其他一些邻避事件中也存在。例如，在启东事件爆发前，一些非精英阶层的居民在私人饭局中从公职人员那里得知一些相关项目的消息。地方精英及其亲友圈的社会关系网络比普通民众更大、更强，也更可能采取环境抗争行为。但是，地方精英及其亲友在受到党纪政纪约束的情况下往往采取体制内的抗争，或者隐蔽地支持其他阶层的人参加抗争。我们可以把地方精英向亲友传播邻避信息（抗争信息）和动员抗争活动称为初级动员。初级动员虽然主要局限于人际关系网络内部，但有助于后续跨阶层和跨社区的动员。

（三）  跨阶层的动员：地方精英的亲友向普通大众传播邻避信息

地方精英的亲友们在得知邻避信息后如果认为邻避设施将给自己的权益带来负面影响，往往又将邻避信息传播给非精英圈的亲友和熟人，乃至当地若干社区的普通大众中，甚至动员他人抵制邻避设施。我们可以把那些从地方精英的亲友那里接受邻避信息的普通大众称为当地扩散圈。
由于受到政治纪律的间接约束，地方政治精英的亲友们主要在社会关系网络内以隐蔽方式传播邻避信息，甚至动员他人抵制邻避设施。例如，有关钼铜项目的消息最初主要通过人际关系网络在什邡民间传播。什邡一些大企业的高管由于其人大代表、政协委员的身份或跟当地官员的私人关系，较早得知当地拟建钼铜项目，然后将消息传播给自己的亲友或下属。后者再向其他人传播邻避信息，甚至动员抵制活动。正如什邡某大型企业的员工所说：“我们多数都是通过这种方式（同事之间或亲友之间聊天）知道的。没有正规渠道了解，都是大家私下讨论。”有些较早得知邻避信息的精英亲友也在互联网上匿名传播邻避信息、动员抗争活动，或者在公共场所与陌生人讨论邻避设施、传播邻避信息。例如，什邡一些较早从精英群体那得知消息的人在茶馆、广场等公共场所向当地普通居民传播反对邻避设施的信息，有意无意地塑造当地的舆论。
正是由于地方精英及其亲友可能传播抗争信息、动员他人参加抗争活动，一些地方政府明确要求当地所有公职人员及其家属不得传播反对邻避设施的信息。例如，在什邡事件爆发前，什邡有关部门要求所有公务员和事业单位工作人员不得传播钼铜项目的负面信息。在湖南平江火电厂事件爆发前，当地主要官员下令禁止公务员及其家属私下传播反对建设火电项目的信息。一旦当地主官得知地方精英的亲属参与抗争活动，当地政府很可能采取“关系抑制”（Relational Repression）策略要求地方精英劝说亲属停止抗议。由于担心地方政府的打击报复，当地的体制外经济精英往往不会公开参与邻避抗争活动。一些经济精英的亲友较早得知拟建邻避设施信息之后动员其他居民抵制邻避设施。一些经济精英由于其亲友参加抗争活动而面临来自当地政府的压力。
跨阶层的动员有助于扩大抗争规模。地方精英的亲友向普通大众传播邻避信息是邻避行动者人数呈几何级数增长的重要原因之一。由于地方精英及其亲友在地方公共事务方面往往掌握更多的信息资源，因此，地方精英及其亲友传播的负面信息很容易被体制外抗争者接受。经过关键人物的商议、地方精英的讨论、地方精英向亲友的传播、精英亲友圈向普通大众传播等几阶段的传播之后，当地相当一部分普通居民较早得知即将兴建邻避设施的信息，并初步形成抵制该邻避设施的跨阶层共识和民间舆论。例如，早在2012年5月，什邡已经有相当一部分居民得知即将兴建钼铜项目的信息并初步形成了抵制钼铜项目的共识。早在2009年，启东体制外的少部分居民已经初步形成了抵制王子造纸厂排污项目的共识，并且采取了诉讼、信访等体制内抗争活动。

（四）邻避信息在当地的普及和动员的升级：抗争积极分子运用媒介建构地方共识

较早得知邻避消息的普通公众中有相当一部分人质疑或反对邻避设施。一些反对邻避设施的普通公众（尤其是积极分子）会借助互联网、手机、传单等媒介传播自己对邻避设施的关切、质疑或反对，采取多种传播策略建构抵制邻避设施的本地舆论，努力使邻避信息传播到当地几乎所有社会阶层和社区。我们把在这个阶段得知邻避信息的居民称为当地普及圈。
在当前中国的现实中，抗争积极分子往往以体制外居民为主。21世纪以来，体制外的抗争积极分子往往会积极地借助互联网等大众媒介传播抗争诉求、动员抗争活动。体制外的邻避抗争积极分子通常也会尽力运用互联网传播邻避信息和动员抗争活动。例如，在互联网上积极宣传钼铜项目负面信息的邻避行动者主要是什邡的普通居民。启东事件爆发前，在互联网上宣传邻避信息的积极分子主要是精英群体以外的普通居民。十八大以前，一些地方的少数公务员也通过互联网进行抗争或动员他人抗争。例如，2012年初，什邡的一些官员和体制外精英在QQ群内讨论邻避设施，表达反对邻避设施的立场。启东一些公务员和干部加入了当地一些抵制王子造纸厂排污项目的QQ群。 十八大后，尤其是十九大以来，在政治纪律的影响下，在手机实名制和互联网监管趋严的背景下，使用互联网、报纸等大众传媒传播邻避信息的行动者主要是体制外的普通大众和极少数精英的亲友。反对邻避设施的地方精英往往避免使用互联网传播邻避设施的负面信息，避免参与邻避抗争活动。
在邻避冲突爆发之前，反对邻避设施的积极分子往往会借助手机、互联网等大众媒介选择性地宣传与邻避设施有关的负面信息，有时甚至夸大其危害或风险，动员其他居民抵制邻避设施，力图在当地若干社会阶层和社区的居民中建构抵制某邻避设施的共识。在邻避行动者的动员下，当地往往流传着许多与邻避设施相关的负面消息。例如，在什邡事件爆发前的几个月，一些什邡居民借助互联网搜集有关钼冶炼的信息，通过QQ、博客、网络论坛、微博等媒介传播有关钼铜项目、支持邻避设施的主要官员、设施营建方、当地生态环境的负面信息甚至谣言，表达反对项目的诉求。这导致什邡人普遍认为钼铜项目将污染环境、影响当地居民的健康。一些什邡居民怀疑项目营建方与当地主要官员之间存在腐败关系。邻避行动者传播的负面消息中有些是谣言或情绪化言论。例如，“什邡已经是癌症县”“钼铜项目建成之后会导致方圆数十公里的居民患癌症”等言论在当地广泛传播。在冲突爆发之前，当地邻避行动者在互联网上发布的邻避信息虽然难以引起外部公众的广泛关注，但很可能使得当地许多网民得知邻避信息，并形成跨阶层、跨社区的抵制邻避设施的共识。
当邻避设施的前期准备工作推进到一定阶段时（如有关部门开展环评工作、营建方开始动工），一些邻避积极分子会产生紧迫感，可能通过口头和互联网动员当地其他居民采取体制外行动抵制设施。例如，从钼铜项目奠基当天开始，什邡的邻避行动者更加积极地在线下和线上传播邻避信息，动员他人抵制钼铜项目。一些反对钼铜项目的人在2012年6月29日晚上，开始采取集体上访的方式表达对钼铜项目的抗议。7月1日，什邡的一些中学生通过人际互动和网络动员等方式发起了抵制钼铜项目的签名和集体上访活动，在市委门口的外墙上写下反对钼铜项目的标语。一些在现场围观的市民将学生聚集抗议钼铜项目的消息发布到网络论坛、微博和QQ空间等互联网媒介上。学生的抗争表演和宣传标语起到了强烈的传播和动员效果，引起许多本地居民乃至部分外地居民的关注。钼铜项目奠基一事通过口头、传统媒体、网络传播等方式逐渐在当地传播，导致更多的当地居民得知兴建钼铜项目的信息，并且采取体制外行动抵制该项目，成为当地民间舆论场的共识。
中国的邻避行动者往往难以通过报纸、电视等主流媒体传播其诉求、动员抗争活动。一些邻避行动者在邻避冲突爆发前会寻求本地或外地传统媒体的报道，但往往无功而返。本地传统媒体的相关报道往往只宣传邻避设施的积极影响，劝说居民理性表达环境诉求。在邻避议题上，当地民众通常认为本地传统媒体站在当地政府的立场上。一些地方政府会运用报纸、互联网等大众媒介宣传拟建设施的积极影响，努力开展反动员工作，但未必能够成功地塑造当地的舆论场。在邻避议题中，缺乏传统媒体资源支持的抗争者可能在与当地政府的舆论竞争中占据上风。当抵制邻避设施的民间舆情在当地舆论场占据重要地位时，或者出现了小规模的体制外抗争时，当地政府很可能一方面借助传统媒体和互联网宣传邻避设施的正面信息，一方面努力阻止民众传播邻避设施的负面信息，以化解民众的质疑和反对声音。例如，2012年6月初，什邡有关部门已经察觉当地舆论中日益蔓延的对钼铜项目的抵触情绪。6月29日上午，在钼铜项目举行奠基典礼的同时，什邡官方开始通过官方微博和报纸宣传钼铜项目对当地经济发展的积极作用，强调钼铜项目能实现全部废渣、废水和废气的零排放。但是，当地官方的正面宣传不仅没有缓解公众的质疑，反而加剧了许多什邡人和外部公众对什邡政府和钼铜项目的质疑，因为许多人不相信钼铜项目能实现废渣、废水和废气的零排放。在得知学生和市民的小规模上访后，7月2日凌晨什邡有关部门通过官方微博接连发布消息进行危机公关。但是，什邡有关部门发布的微博未能成功化解当地居民对邻避设施的抵制情绪。
在一些公众不信任当地政府和本地传统媒体的情况下，邻避信息传播和动员过程容易出现情绪化言论和谣言，放大邻避设施的风险。邻避行动者的抗争动员与地方政府的环境信息公开状况有密切的关系。一些地方政府在筹划设施时未及时公布相关信息，未充分保障公众的知情权，直到部分居民采取集体抗争行动之后才开始大范围传播邻避设施的信息（以正面信息为主）。由于有关邻避设施的小道消息先于官方信息公开传播，许多民众相信前者、质疑后者。在这种情况下，地方政府和营建方传播的正面信息难以获得当地居民的信任。例如，在什邡事件中，当地政府未及时公开相关信息，未有效保障当地居民的知情权，使得大多数什邡人长期只能通过小道消息了解钼铜项目。最终导致当地政府后来对邻避设施的正面宣传难以奏效。在启东事件中，当地政府也未及时公开筹建排污项目的信息，未能成分保障当地居民的知情权和参与权，导致矛盾激化。简而言之，在这一阶段，当地的抗争积极分子（尤其是体制外的抗争积极分子）往往会借助手机、互联网、传单等多种媒介，广泛地传播邻避设施的负面信息、动员当地居民抵制邻避设施，在本地舆论场中建构抵制邻避设施的地方共识。这使得当地几乎所有阶层和若干社区的大量居民（尤其是网民）得知将要兴建邻避设施的信息和邻避设施的潜在风险。

（五）吸引外援：邻避冲突爆发之后的信息传播与抗争动员

通常情况下，邻避设施所在地以外的大多数居民和组织与拟建的邻避设施无利害关系。按照是否与某邻避设施有利害关系及其对待邻避设施的立场，我们可以把外地公众分为外部公众、与邻避设施有利害关系的外地居民、上级政府、营建方的利益相关方。外部公众是指与某议题或设施无直接利害关系的公众。外部公众主要由国内其他地区的居民和境外居民组成。在邻避冲突爆发之前，有少量外部公众通过社会关系网络或互联网得知邻避设施的信息，同情或声援他乡的邻避行动者。在邻避冲突爆发前夕，邻避行动者往往会借助互联网、手机、口头、传统媒体传播邻避信息和抗争信息，试图获得当地公众和外地公众的关注和支持。当一定规模的邻避型群体性事件爆发之后，邻避抗争者往往会尽力借助大众媒介传播其抗争诉求和抗争行动（如反映抗议行为的图文、视频），试图吸引本地和外地居民的关注。本地邻避行动者的抗争动员和信息传播往往会导致一些外地公众在邻避冲突爆发后开始关注邻避冲突。我们可以把接收到邻避信息的外地公众称为邻避信息传播的外部圈。
邻避冲突爆发之后，邻避行动者一般会在互联网等大众媒介上运用悲情动员策略传播邻避信息，试图获得本地舆论和外地舆论的同情或支持。对于本地的邻避行动者而言，上级政府往往是他们试图争取的外援之一。上级政府在得知邻避信息和抗争行动之后，通常会以某种方式介入邻避冲突的治理。上级政府可能由于其保护生态环境、维护社会稳定的需要而部分支持邻避行动者的诉求。网络上的悲情动员往往还容易引起本地和外地网友对弱者的同情和对侵权者的义愤。体制外抗争活动的场面容易感染当地公众和外地公众，在当地舆论场、外地舆论场乃至境外舆论场产生巨大影响。一些与邻避设施无直接利害关系的外部公众在得知消息后，会在互联网和传统媒体等媒介上同情、声援外地的行动者，向事发地政府施加舆论压力。现实中，一些大型邻避冲突爆发后，当地民间的口头舆论不仅主导着当地舆论场，而且还可能获得外地舆论场乃至境外舆论场的同情和支持。例如，2012年7月2日，部分什邡学生和市民在街头聚集，引发更多的当地人参加或围观集体抗争活动。一些什邡居民通过互联网传播邻避抗争信息，以期获得外地居民和更高层级政府的关注。若干网民通过@名人微博或媒体官方微博的方式向外部公众求助，希望外地媒体和名人声援本地的邻避行动。本地或外地网络大V发布或转发邻避信息往往会在本地和外地产生较大的舆论影响。一些活跃于互联网的知名人物从2012年7月2日开始在微博上关注什邡的邻避问题，最终在互联网上掀起了声援什邡邻避行动者的网络舆论热潮。什邡居民传播的抗争信息在全市和互联网上广泛传播之后，既获得了上级政府的关注，也吸引了大量外部公众的同情和声援。一些此前尚未听说钼铜项目的什邡人也开始得知有关钼铜项目的信息。

（六）  邻避信息传播与抗争动员的平息

大规模的抗争行动（尤其是大规模的体制外抗争行动）爆发后，政府为了维护社会秩序和自身形象往往会通过多种方式进行反动员以消解抗争动员。中国的邻避冲突爆发后，事发地政府通常会呼吁民众保持理性、不要传播与邻避设施有关的负面信息，采取多种方式阻止负面信息的传播。但是，地方政府在邻避冲突发生后的正面传播和舆论管理往往难以快速达到理想的效果。一些行动者会坚持抵制邻避设施，要求当地政府放弃兴建设施。在本地传统媒体呼吁居民理性表达诉求的同时，一些外地的传统媒体可能会发出质疑邻避设施所在地政府的声音。例如，什邡和启东的邻避冲突吸引了许多省外媒体的关注，甚至引起了境外一些媒体的关注。启东事件和什邡事件也吸引了大量外部公众的关注，并且呈现出当地舆论场和外地舆论场普遍同情邻避行动者的舆论格局。这样的舆论格局给当地政府制造了巨大的压力。在许多大型邻避冲突爆发后，在当地舆论场和外地舆论场的压力下（这可能引发上级政府的介入），当地政府往往会暂停或终止兴建邻避设施，努力化解邻避行动者的不满，尽力平息民间的邻避信息传播和抗争动员。民间的邻避信息传播也往往在地方政府让步之后逐渐平息。例如，在当地舆论场、外地舆论场和境外舆论场普遍同情什邡邻避抗争者的背景下，在上级政府的压力之下，什邡市政府在2012年7月3日下午公开承诺今后不再建设钼铜项目。此后，什邡民间反对钼铜项目的声音渐渐平息。在启东市政府宣布取消王子造纸厂排污项目之后，当地的抗争活动也迅速平息。

五、结论与启示

在什邡事件和启东事件中，邻避信息传播过程大致如下：邻避信息从最初的极少数关键人物向地方精英扩散，然后再通过地方精英的亲友圈传播给普通大众，随后在抗争积极分子通过口头传播和大众媒介的动员下在当地若干社会阶层和社区普及，在邻避冲突爆发之后迅速地在当地舆论场和外地舆论场传播，最终在地方政府采取多种反动员措施之后逐渐平息。从邻避信息传播和动员的角度看，什邡事件和启东事件的形成与演变过程经历了以下几个阶段：关键人物的商议——地方精英的讨论——地方精英向亲友的传播——精英亲友圈向普通大众的传播——抗争积极分子借助媒介建构地方性邻避共识——邻避冲突爆发后向外地居民求援——平息。邻避信息的传播和抗争积极分子的动员大致呈现出从核心圈、地方精英圈、精英亲友圈、当地扩散圈、当地普及圈到外部圈依次扩散的涟漪效应（见图1）。严格来讲，关键人物也属于地方精英，而且通常是地方精英群体中最重要的政治精英和经济精英。因此，总体而言，什邡和启东的邻避信息传播和抗争动员过程呈现出从少数精英向普通大众扩散的特点。这两起事件的形成与演变过程在城市大型邻避冲突中具有一定的代表性。湖南平江火力发电厂事件、江门鹤山核燃料事件等城市大型邻避冲突的形成与演变过程也大致如此。

在中国的城市大型邻避冲突中，邻避行动者往往来自多个社区和阶层。外地籍贯的主官虽然通常能够主导当地的政治议程、管控当地的传统媒体资源，但可能无法获得本地出身的官员和当地其他精英完全的支持。由于本地精英（尤其是政治精英）面临着比普通大众更严格的纪律要求，反对修建邻避设施的本地精英在公开场合中往往传播与外来主官一致的正面信息，在私人场合却很可能通过口头方式隐蔽地向亲友传播与邻避设施有关的负面信息。体制内的邻避抗争者主要通过社会关系网络隐蔽地传播邻避信息，有时也通过体制内渠道抵制邻避设施，默许甚至动员体制外人士采取体制内的抗争行动（如诉讼、行政复议、合法的信访）。地方精英（尤其是本地政治精英）反对邻避设施的态度及其传播的负面信息往往对邻避冲突的形成与演变产生重要影响。地方精英的亲友是连接地方精英与普通公众的桥梁。由于地方精英及其亲友在公共政策方面拥有明显的信息优势，因此，地方精英及其亲友传播的负面信息很容易影响当地的民间舆论，诱发或加剧普通居民对邻避设施的疑虑。体制外的邻避行动者往往还使用互联网、传单、标语等媒介传播邻避信息。互联网为行动者发起集体行动提供了便利和更多的机会。其在邻避信息传播过程中具有重要影响，往往发挥着传播环境风险、扩散恐惧情绪、表达悲情、抗争动员、吸引外界支持等作用。口头传播在冲突的萌芽阶段和初级动员阶段所发挥的作用很可能大于互联网。而互联网在跨阶层、跨社区的抗争动员过程中所发挥的作用可能大于口头传播。随着邻避信息从核心圈、地方精英圈和精英亲友圈向外传播，得知兴建邻避设施消息和反对邻避设施的人数逐渐增加。邻避冲突的爆发可能引起外部公众和上级政府的卷入。大量外部公众的关注和上级政府的介入可能导致原本支持兴建邻避设施的当地主官作出让步。质疑邻避设施的体制内人士由于政治纪律的约束往往只是隐蔽地建构当地的邻避共识、不动员体制外抗争活动，但可能对其他抗议者的体制外抗争行动持乐见其成的态度。体制外行动者采取的抗争行动和传播的抗争信息通过互联网、公共场所等中介环节传递给体制内人士，反过来激励了体制内的邻避行动者进行体制内的抗争或隐蔽的抗争。体制内的异议者可能以民意为由在体制内继续质疑、阻碍邻避设施兴建计划。体制内外的邻避抗议者未必“共谋”策划或组织统一的抗争行动（尤其是体制外的行动），但各自的抗争诉求和抗争行动客观上形成了官民共鸣的效果，提高了抗争诉求实现的几率。我们不妨用“官民抗争共鸣”这一框架解释一些城市的大型邻避冲突形成与演变的过程。值得注意的是，此处的“官”并非严格意义上的官员，而是泛指反对某项公共政策的体制内人士。本文所发现的邻避信息传播的涟漪效应不同于卡斯帕森等学者所提出的涟漪效应。卡斯帕森等人在研究社会风险的传播时提出了著名的“风险的社会放大框架”。他们认为，风险的影响与传导呈现出受直接影响者——当地社区——专业群体——利益相关者群体——社会的涟漪效应。本文揭示了不同社会阶层在邻避信息传播过程中的介入时间点、方式和角色等方面的差异，深化了邻避信息传播过程的研究。当然，本文所发现的邻避信息传播过程未必适用于农村邻避冲突和城市的小型邻避冲突。在后两种邻避冲突中，虽然其信息传播过程也呈现出一种从少数人扩散到更大规模人群的涟漪效应，但邻避行动者主要来自一个或少数几个相邻的社区，邻避行动者的社会阶层相对更单一，其信息传播过程通常更简单。也有些邻避冲突未获得主流网站和传统媒体的关注，几乎未引起外部公众的注意，未形成相关议题的外地舆论场和境外舆论场。值得注意的是，本文的发现也未必能解释所有的城市大型邻避冲突。在有些城市的大型邻避冲突中，其邻避信息传播过程与本文的发现有所区别。例如，一些地方的体制内精英极少反对拟建的设施。一些大众媒体较早（在民间的抗争动员兴起之前）报道邻避设施兴建计划。这些因素都可能导致邻避信息传播和抗争动员过程相对更简单。本文基于城市大型邻避冲突典型案例所提出的涟漪效应和官民抗争共鸣解释框架，有助于深化政治传播和抗争政治的研究。以邻避行动者为主体的政治传播不同于党政机关运用公共权力推动的政治传播。在许多城市大型邻避冲突中，当地的部分精英（包括当地政治精英在内）及其亲友隐蔽地传播邻避设施的负面信息会阻止邻避设施的兴建。城市大型邻避冲突的信息传播过程不同于一般的社会冲突。在大多数社会抗争事件中，抗争者几乎都是体制外的居民，其信息传播过程相对更简单。在中国的特殊政治机会结构中，涉及公共政策的小道消息往往源自官方人士，并在民间发酵。对（拟议的）公共政策持不同意见的体制内人士由于党纪政纪的约束而较少公开采取体制外抗争，却可能通过口头方式隐蔽地传播负面信息，影响民间舆论场。体制外人士得知拟议的政策之后可能有选择性地传播负面信息以建构抵制某政策的共识。在部分民众对当地政府缺乏信任的情况下，抵制某一政策的行动者很可能在口头舆论场和网络舆论场中建构不利于当地政府的舆情。体制外的抗议者和体制内的异议者在传播抗争信息的过程中，有意或无意之中形成了一种无领导、无组织的抗争联盟，产生一种特殊的官民共鸣，对提出或支持某些政策（设施）的主官制造较大的压力。城市邻避信息传播和抗争动员过程中这种从精英向大众扩散的涟漪效应和官民共鸣现象也可能体现在其他事关当地大多数人权益的政策议题中。例如，中国多个地方曾出现当地官民共同争取高铁设站的现象。

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文章来源 / 《甘肃行政学院学报》,2019年第6期

本期编辑 / 小胖师兄

校审：蔡龚涛、王文婕、苏芮

李玲、张璐璐、宇升