胡象明：着眼积极预防和化解社会矛盾加强和改进重大工程社会稳定风险评估

编者按

《习近平谈治国理政》第三卷中提到要增强忧患意识，防范化解风险挑战。党的十九大以来，习近平总书记多次就防范化解重大风险作出重要论述。2018年1月5日，习近平总书记在新进中央委员会的委员、候补委员和省部级主要领导干部学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神研讨班开班式上强调“既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战”。2019年11月29日，在中央政治局第十九次集体学习中，更是围绕我国应急管理体系和能力建设进行专题学习。重大工程决策是重大决策的重要组成部分，在我国当前条件下，很多社会矛盾和社会稳定风险事件是由重大工程建设引起的。加强和改进重大工程社会稳定风险评估，对于预防和化解社会矛盾具有重要的现实意义。为了深入了解这一主题，《信访与社会矛盾问题研究》对北京航空航天大学公共管理学院胡象明教授进行了专访，围绕加强和改进重大工程社会稳定风险评估、防止重大工程社会矛盾的产生和激化等问题进行了访谈，今天，平台转载这篇文章，以飨读者。

嘉宾介绍

胡象明，北京航空航天大学公共管理学院二级教授，博士生导师，兼任北京航空航天大学安全应急管理研究所所长、全国政策科学研究会副会长、中国行政管理学会理事、中国行政体制改革研究会理事、中国政治学会理事。主要从事公共管理的理论与方法、公共政策分析、安全应急管理等领域的研究。

访谈实录

Q1：您是多年从事重大工程社会稳定风险评估研究的学者，我们观察到，很多上访事件，甚至一些群体性事件都与重大工程建设相关，您可以谈一下这其中的原因吗？

胡象明：近年来，我把研究的主要精力投入到重大工程社会稳定风险评估的研究，先后承担了国家社会科学基金重点项目“特殊工程的社会稳定风险评估和预警研究”和重大项目“重大工程社会稳定风险评估研究”。课题组出版了多部有关这方面研究的著作，并发表了一系列论文，积累了较多的相关研究资料，形成了一些自己的基本看法。

我们认为，群众上访，乃至某些群体性事件的出现，应该说根源在于社会矛盾的存在。近年来的很多社会矛盾，就是因为重大工程建设引起的。例如，2012 年 7 月初在四川什邡发生的反钼铜项目事件，就是由于重大工程建设引发社会矛盾而导致的。什邡钼铜项目是国家汶川地震灾区产业发展振兴重大支撑性项目、四川“十二五”发展规划重点项目、四川总投资上百亿元的重大工业项目之一。钼铜项目建成投产后，年销售收入将超过 500 亿元，利税超过 40 亿元，项目固定用工能解决当地约 3000 人就业，带动相关产业发展超过 400 亿元。应该说，这个项目对当地来说，是一个很好的项目。但是，这个项目的建设也可能引发一系列利益矛盾，如当地一些人担心钼铜生产会导致环境污染，影响他们的身体健康；当地食品行业和烟草行业的人担心其品牌价值受损，一些小化工业主担心大企业上马后会导致他们的小企业关闭，从而导致他们各自的利益受到损失，等等。以上事实表明，正是由于钼铜项目的建设，打破了原来的利益格局，引发了新的社会矛盾，从而在当地引起了一场规模相对较大的反钼铜项目运动，对当地的社会稳定造成了一些负面影响。

Q2：请问哪些重大工程建设容易引发比较严重的社会矛盾？

胡象明：并不是所有重大工程建设都会引发较严重的社会矛盾，只有那些敏感性工程才有可能引发较严重的社会矛盾。对于这类工程而言，工程周边居民比较敏感，即存在较高的风险感知，因而敏感性工程也可以称为风险感知较高的工程。这种风险感知大致来自三个方面：一是对环境安全风险的感知，如危险化学品类的工程在性质上就存在安全隐患，声誉上在安全方面也令人焦虑，这就使周边居民有可能感知到自身健康有受损害的风险。二是对经济利益风险的感知，如工程建设必然会带来拆迁、征地等一系列事项，周边居民如果担心拆迁、征地等经济补偿过低，可能感知到他们的直接经济利益有可能遭到受损的风险。与之相关的是，由于工程的建设，可能存在连带其他间接利益受损的风险，如前面提到的什邡烟草行业和食品行业的人担心钼铜项目建设存在有损他们产品品牌的风险，还有一些人担心一些小型化工企业有关闭的风险。三是对工程项目决策合法性风险的感知，在事关工程周边居民权益的项目决策中，周边居民认为有权知晓和参与决策过程。然而，这些居民担心政府决策行为不公开，缺乏充分的公众参与，怀疑地方政府在此类工程的决策过程中存在暗箱操作，对地方政府关于此类工程的单方面宣传解释不信任，担心地方政府在此类工程的决策中存在道德风险而损害公众利益。

Q3：您说的敏感性工程是不是有的学者所说的邻避设施？

胡象明：也许是吧，但不完全是。“邻避”一词是一个舶来品，这个词不足以反映中国的现实，也很难为中国从事工程建设的专家和管理者所接受。一方面，“邻避”很难反映中国发生的类似现象的现实。我们知道，按照西方学者的研究，邻避运动的参与者一般是最靠近邻避设施的居民，这是邻避运动之所以称为邻避运动或邻避效应的一个前提。如果这个前提不存在，那么一个事件被称为邻避运动就不能成立。但是，在中国发生的这类事件未必如此。虽然有些此类事件的参与者主要是工程项目周边的居民，但深入研究表明，在有些与之相类的事件中，真正最靠近这些工程项目的居民则并没有参与，甚至反对这类事件。例如，前面提到的在 2012 年 7 月初四川什邡发生的抵制钼铜项目的事件中，工程项目所在地的洛水镇银池村的村民，据事后调查，无一人参与这次事件，而且他们一直表示对这个项目的支持甚至期望。参与这一事件的主体则是远在 18 公里以外的居民。另一方面，“邻避”一词也很难为中国从事工程建设的专家和地方政府管理者所接受。由于在我国发生的一些类似现象的参与者主要不是工程项目较近的周边居民，因而很多地方领导、工程专家和管理者，甚至一些学者，都不认可这类事件属于邻避现象。其实，只要我们对这类事件做过比较深入的研究就不难理解，为什么在我国类似工程项目较近的周边居民参与此类群体事件的动机不如较远居民的动机强烈。这是因为：一方面，这类工程项目的上马，必然会涉及搬迁、征地和大量的补偿，因而项目所在地居民得到的利益较多，这在一定程度上降低了他们参与的意愿；而对于较远的居民来说，他们通过工程项目的利益补偿要少得多，但可能存在间接的利益损失，但这种损失又很难得到直接补偿，因而强化了参与动机。另一方面，我国各级地方政府对于这类工程开工前比较注重工程项目周边居民的公众沟通和思想工作，而工作重点是工程项目核心区的居民，这也在一定重度上降低了这部分居民的参与动机。至于发生过此类事件的地方政府领导、从事这类工程建设的专家和管理者普遍不认同这类事件为邻避运动或邻避事件，更深刻的原因则是担心一旦戴上“邻避”的帽子，此类工程项目乃至整个行业和发生过此类事件的地方可能会被污名化。所以，我们结合中国的实际，提出用敏感性工程一词代替邻避设施一词。这至少有三个好处：一是这一概念有别于西方学界的邻避概念，有助于我们认识中国这类事件的特点；二是这一概念是一个中性概念，有助于人们广泛接受，特别是从事这类行业的专家和管理者以及发生过此类事件的地方政府领导能够接受；三是这一概念能有效避免邻避概念对这类工程和行业的负面影响，有助于推动这类行业的积极发展。

Q4：您认为，为了防止敏感性工程社会矛盾的产生和激化，工程项目的决策者和实施者主要应做好哪些工作？

胡象明：根据多年研究，我认为，为了防止敏感性工程社会矛盾的产生和激化，对于工程项目的决策者和实施者来说，做好以下几方面的工作是必要的。首先，决策者应高度重视敏感性工程的决策过程，尽可能做到信息公开，让更多的利益相关者参与，尤其是在决策前和决策过程中应高度重视周边居民对相关工程项目的主观感受，深入到周边居民的内心，抚平他们的焦虑和担心，采取有力措施降低他们的风险感知。其次，要加强对敏感性重大工程项目的社会稳定风险评估，评估的内容和方法需要深入研究，不断改进。一是基于对评估公正的考量。要推动重大项目社会稳定风险的第三方评估，把利益的中立性作为选择评估专家或评估机构的一个重要条件。二是基于对敏感性工程社会稳定风险事件参与者动机的考量。要重视周边居民对有关项目的风险感知、态度和行为倾向等主观内容方面的评估，而不能用项目安全、环境安全的客观内容的评估代替上述主观内容的评估，尽管这些客观内容的评估是非常必要的。最后，对于有可能对周边居民造成利益损失的敏感性重大工程项目，应有长期性利益补偿的替代方案，争取获得他们的谅解，把他们对工程的抵制情绪降到最低限度。同时，做好周边更大范围群众的沟通和思想工作，引导他们不但要维护好自己的合法权益，而且要多关心公共利益，顾全大局，提高他们对工程项目的支持度。

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文章来源丨《信访与社会矛盾问题研究》

本期编辑丨成纪宏

审稿校对丨张珺   高光涵   景申榆   彭可余  高姝蕊