从本位主义到体系研究： 十八大以来城乡社区治理的研究走向
作者简介
吴晓林：南开大学周恩来政府管理学院教授、博士研究生导师；南开大学中国政府发展联合研究中心研究员
研究方向：城市治理、城市公共安全、城市政治与政治发展
■ 内容摘要
党的十八大以来，城乡社区治理在党和国家战略中的重要地位更加突出，社区治理体系建设被提上议程。学界对社区治理的研究，聚焦于复合治理、治理创新、三社联动、治理转型四大主题，体现为四个特点：第一，社区治理话语全面取代社区建设话语；第二，从“国家-社会”关系视角转向“结构-过程”视角；第三，从“社区行政化”的问题分析更多转向“多主体互动”的机制研究；第四，更加关注社区治理转型的条件分析。社区治理体系化，是社区治理的全面、系统的改革，包括理念价值、主体结构、微观行动等各领域 的联动和集成，涉及体制机制、法律法规的制度安排。但是，社区治理体系的研究仍未得到应有的重视，与体系相关的研究零散、不聚焦，本位主义突出。应当破除“本位主义”，重视系统改革的实践研究；找准“时空坐标”，推进供需平衡的研究；聚焦 “职责体系” ，做好权责统一的研究。
党的十八大以来，城乡社区治理被提升至执政战略的高度，习近平总书记强调：“社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固。”
2012年党的十八大召开，社区治理第一次被写入党的纲领性文献。党的十八大报告既强调“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督” ，又在“加强和创新社会管理”部分强调“加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”。
2013年，党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，“社会治理”话语取代过去的“社会管理”话语。全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中有5处提到社区，要求“统筹城乡基础设施建设和社区建设”，“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，重点培育和优先发展 “城乡社区服务类社会组织”等等。
2017年，中共中央、国务院出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出“促进城乡社区治理体系和治理能力现代化”，明确了社区治理体系的四大主体、六大能力。同年，党的十九大报告指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。
2019年，党的十九届四中全会对包括社区治理在内的基层治理有两个提法，一是要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，二是要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系” 。可以看出，党的十八大以来，“城乡社区治理体系建设”已经成为新时代社区治理的重要目标。
过去一段时间，有学者对国内的社区治理研究做了回顾，侧重于从研究内容、研究网络、研究方法等进行面上分析。需要重视的是，伴随经济社会的变化，社区治理研究领域到底产生了什么样的主张？理论界是否呼应了社区治理体系建设的新要求？未来的社区治理研究需要重视哪些议题？
为了回答上述问题，本文结合Cite-space软件分析和文本分析方法，对党的十八大以来中文社会科学引文索引（CSSCI）期刊收录的篇名中含有“城乡社区”“社区治理”“社区建设”的文章进行分析，研判近十年来社区治理研究的发展。
二、十八大以来社区治理研究的四类主张
党的十八大以来，在国内学界的相关研究中，农村社区建设、社会治理、社会组织、治理创新等成为较为集中的研究对象（见图1）。结合文本分析可以发现，学界研究内容主要表现在四个方面。
（一）结构化视野的 “复合治理”
有学者从结构化的视野出发，既反映社区治理存在的问题，也提出社区 “复合治理”的形式。
第一，社区治理存在结构“碎片化”的问题。学者们观察到，基层社区的“原子化”“碎片化”已是普遍状态，同时，因为政府众多的分支机构和职能交叉，社区治理结构实际上是碎片化的。尽管一些地方力图构建多元复合的网络化治理结构，但是仍存在“政府向社会赋权不足，公民社会作为社区治理主体的自治性不足，公民的社会行动能力有限等问题” ，社区治理还缺乏一个理想化的网络结构。
图1 十八大前后“社区治理”相关文献关键词聚类图谱
（2000—2020）
第二，社区层面已经形成多重功能的“复合体”。与十八大之前学界对“社区行政化”的集中反思和“共同体建设”的理想预期不同，十八大之后，学界破除对西方“国家-社会二分”“社会中心论”的迷思，更加迫近中国社区治理的现实，既关注到治理形式的“复合化” ，又从深层次揭示了治理主体的复合结构，认为中国的社区既非完全的行政单元，也非完全社会学意义上的共同体，而是集“政治、服务（行政）、社会”三种功能于一体的 “复合体” 。
第三，走向多元主体参与的社区治理结构。党的十八大之后，国内学者在理论预期和现实之间 “调和”，既看到现有治理体制的现实性，又主张在合理的范围内对其进行微调，更多地引入合作。从纵向来看，有学者看到社区发展政策过去由中央政府独家供给的弊端，主张改由中央与地方政府和社区合作；从横向来看，政府与社会的合作是国内学界的主流主张，“形成‘小政府、大社会’的治理结构” 、推动协同治理、从强烈的行政主导转变为合作共治型社区、将物业公司和业主委员会纳入社区 治理结构等等，是其中较为集中的观点。
（二）问题解决式的 “治理创新”
社区治理研究是一个典型的应用研究领域，具有强烈的问题导向，“经验-对策”是国内社区治理研究的重要路径。学者们主要从政府和社会两个角度，对社区治理进行了问题式的诊断，提出了一些治理创新的主张。
第一，政府在社区治理中的能动创新。有学者主张“治理单元要和社区主体的动态匹配”，“社会服务单元要从原先与居委会重叠的社区服务中心，转向与不同的单位匹配的中心” ；还有学者提出，要提升地方政府自我推进型社区治理创新潜能和效能。此外，引入社会组织、购买服务、推动网格化管理向网络化治理转变、区域化党建模式创新等等，都体现出对 “元治理主体”主动改革的主张。
第二，社会在社区微治理中的主体作用。有学者从激活社会力量入手，提出推动社区微治理创新的方法。例如提出“情感治理”的研究主题，反思过往社区治理对人的情感的忽视，认为应当柔化“国 家-社会”刚性的权力结构、提升居民社区参与的主体性。与此同时，发挥社会力量的主体作用，推动 “微交往” 、实现“微治理” 受到一些学者的重视。推动治理单元下沉、重视小区治理成为新时期一种新的主张。
（三）参与式治理的 “三社联动”
参与式治理是国内相关研究中应用较多的理论视角，学者们从多元角度提出 “三社联动”的主张。社区社会组织被视为社区治理的重要参与主体，“对社区治理结构转型具有战略性意义” 。有研究考察了激发“三社联动”的因素，指出：“以项目为纽带” 或引入市场运作模式，一定程度上激发了 “三社”的活力。
“三社联动”的学理逻辑也得到了重视。有学者发现，社会组织嵌入社区治理的协商联动机制，以对话商谈策略回应社区需求与冲突，社会组织在与居委会的关系处理中采用“耦合”策略，从而获得合法性支持。有研究表明，社会组织并不天然地妥协于制度限制，其运用行动者的组合性策略，通过改变权力关系、重构关系网络，使社会组织协商在城市社区治理中成为可能。还有学者发现，社会组织在资源、合法性、制度支持方面嵌入国家，而国家的意志与目标却嵌入在社会组织的运作中，形成了国家与社会的 “双向赋权” 。
（四）过程化视野的 “治理转型”
引入过程化视野对准治理转型，是十八大以来社区治理研究的一个重要维度。学者们没有停留在解决现有问题的表层，而是把握“治理问题与理想结构之间的紧张”，着眼于治理转型的过程。与共建共治共享的政策话语相比，这种研究聚焦转型机理，致力于挖掘被遮蔽的隐秘。
在诸多的治理建议研究中，“从管理到治理”“从单边主义到多元共治”仿佛被置于“自动滑道”，而疏于考察治理转型的过程与条件。实则，要理解治理转型，必须将不同治理阶段视为一个“连续统”进行历史性、整体性的研究，继而回答“治理转型是否遵循线性逻辑”这个命题。要推动治理转型，必须找到坚实的社会基础，直面 “主体性社会建构问题” 、“找回社会自身现代性”的方向。
党的十九大提出 “提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”之后，推动社会治理社会化、 推动“社区工作行政化向行政工作社区化转变”等受到重视。培育社会、为社区赋权增能，成为链接现实与理想的重要机制。有学者提出“以公共规则和社会规则型构自治秩序的议题” ，“将乡村个体再次容纳和组织起来”从而构建新的乡村治理体制。在理论层面，有学者冲破之前奠基在“社会既存”假说基础上的“国家嵌入社会”“国家管控社会”“国家吸纳社会”等框架，提出“国家先创造社会伙伴，同时使其运行在制度框架内”的 “国家创制社会”机制。
三、未经深入的社区治理体系研究
城乡社区治理虽然取得了长足进步，但是仍然面临“碎片化”的问题，无论是实践还是理论都需要进行“体系化”的破题。从定义上看，城乡社区治理体系化，是社区治理的全面、系统的改革，包括理念价值、主体结构、微观行动等各领域的联动和集成，涉及体制机制、法律法规的制度安排。
迄今为止，社区治理体系的研究还未引起足够的重视，与之相关的研究分散而不成体系，本位主义突出。党的十八大以来，在社区治理的相关文献中，社区治理体系的研究仅占1.69%；在治理体系相关的文献中，社区治理体系的研究仅占1.56%（见表1）。根据Citespace软件对 CSSCI期刊收录的治理体系相关论文的统计分析，社区治理体系的研究处于非常边缘的位置。如何推进社区治理体系研究，仍需实务界和理论界进行探索。
表1 中国知网收录社区治理体系文献的情况
（2012—2020）
有一些研究涉及“社区治理体系研究”的不同侧面，这里将其进行综合分析，大致可以梳理为“三层一化”问题。
（一）宏观层面的国家社会关系调整
党的十八大以来，“共建共治共享”的社会治理成为一种引领性目标，社区治理中国家与社会关系 的调整仍受国内学者的重视。
其一，社区治理连接着政治、市场、社会和个体生活的逻辑。与“西方把社区视为抵制国家暴力、把社区视为扩大的个体的观点” 不同，强社会、弱国家的西方模式并未得到国内学者的广泛认同。在中国，社区就是扩大、延伸的家庭，国家以各种方式与一个个家庭相联结，与一个个社区相联结，是中国国家治理的传统之所在。有学者分析了社区治理背后的三重逻辑，认为：权力逻辑偏好控制和秩序，资本逻辑追逐利润与效率，生活逻辑追求宜居和幸福。在现实中，社区治理呈现出 “用 ‘服务’ 肩挑 ‘管理’ 与 ‘秩序’格局”，其背后的实质是党建引领下的权力主体关系重构、运作要素重组以及运作机制重塑的制度化过程。从深层来讲，平衡不同逻辑与价值，是社区治理体系需要直面的首要问题。
其二，社区治理中的国家与社会关系存在一些问题。在这方面，学者们的观点不尽一致。一些学者担忧社会力量不断壮大，民间社会组织化程度增强，社会对国家的依附性降低，会对社会治理形成挑战。有学者则提出不同观点，认为许多社区的社会组织事实上沦为街居党政组织的附庸，“行政化方法和行政化社区使国家对社会的整合仍停留在表面上，国家对社会的整合呈现内卷化” ，总体上，民间组织更多处于依附地位。
与此同时，政治对社会的干预并非完全能解释社会组织参与不足的问题。国家与社会关系的调整还面临社会自身失灵的问题。此外，在强国家、弱社会的基础上，市场组织正在大踏步进入社区，特别是主导了城市商品房社区的生产，在商品房社区中发挥了主导性的作用，对于社会力量的成长 并非发挥正向作用。
（二）中观层次的制度政策体系调整
政策、法规体系是链接宏观体系（理念）与微观行动的中间环节，部分研究涉及政府内部结构、法律法规等对社区治理的影响。
其一，政府内部结构的不合理影响社区治理成效。在政府内部体系方面，一些地方涉及社区治理的部门多达40多个，存在治理碎片化问题。由于各个部门都想出政绩、出成绩，相关职责往往交叉重复，甚至矛盾打架；在市-区-街道三级管理层次上，机构设置与权限呈“倒金字塔”型，“上面千条线， 落地一根针”，这大大降低了街道办事处的工作效率，使街道辖区内的不少单位对街道办事处安排的社区性工作推脱、敷衍。与此同时，尽管国家政策主张减少对社区的干预，政府在执行过程中却常常向社区居委会下达各种指令。
其二，政策制度体系滞后影响社区治理的效果。党的十八届三中全会提出社会治理要坚持“依法治理”，十九届四中全会明确社会治理的方针为“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”。基层治理法治化成为社区治理的重要指针，但是，社区治理的政策制度体系仍然滞后于实践发展。
社区治理仍存在相关立法内容滞后、制度设计不科学、法律缺乏实效等问题。有研究指出，“当前城市社区治理法治化建设，存在社区治理专项立法缺位与自治规约效力乏力并存、政府社区治理权力 扩张与居民依法自治不足并存” 的情况。特别是，尚欠缺一部统率性和纲领性的主干立法。另外，在社区教育、社区文化建设、社区经费保障方面的立法还相当欠缺。虽然党和国家政策文件的制定和实施在一定程度上缓解了社区治理过程中的法律供给不足、立法手段滞后的问题，但从长远来看，这与建设法治中国的根本要求还有较大差距。
在农村，人们习惯用集体经济的积累来办理村级公益事业以及承担本应由国家负责的社会管理和公共服务支出，政治原则取代了经济原则，村集体经济受到政治的干扰，失去稳定性和竞争力。可以说，缺乏农村社区治理的法治基础，是农村集体经济和社区发展不顺的制度根源。在城市，商品房社区日益扩展，与之相关的法律制度相对分散、滞后（见表2），调整需求更为紧迫：第一，对于居委会与业委会关系缺乏法律条款，居委会和居民极少有权力对业委会进行监督和调控；第二，法律规定模糊，业委会参与治理受阻，《物业管理条例》的前期物业规定，倒置业主的合约委托人的身份，在现实过程中，也存在业委会行动的法律困境；第三，业委会法律地位缺失，行动成本高，《物权法》和地方法规都回避了对业委会法律地位的规定，业委会在诉讼中需要自行承担举证责任，诉讼成本很高。同时， 由于我国小区体量普遍偏大，业委会的决策成本高，小区自治受到制约。
表2 分布在各个部门中关于商品房社区治理的法条
（三）微观集体行动的困境与路径
社区内部往往存在党组织、居委会、社会组织、居民、市场组织等多元主体，这些主体之间的关系到底如何协调，集体行动面临何种困境、如何突破困境，是学界关注的重点。
一是社区集体行动的困境问题。有学者观察到，政府几乎包揽了居民社区生活的大小事务，这挤压了居民自治的空间，而居民存在个性化、多元化的服务需求，政府事实上又无法提供全部公共服务。在具体的社区治理中，居委会与业委会、物业公司这“三架马车”有着自己不同的利益和行动逻辑，实难达成共同行动。此外，社区内部没有足够的公共领域基础，业主的行动普遍具有实利主义导向，社区治理主体关系不清晰、自组织能力不足、公民精神缺失、居民游离于社区治理体系以外等阻碍了集体行动的达成。
二是社区集体行动的路径选择。一些学者发现，为了克服集体行动的难题，居委会在工作压力下，往往采取“选择性应付”的方式来应对来自上级的行政压力，或者通过日常生活中的“嘘寒问暖” 等形式的“情感治理”来强化其在居民中的正式权威。当然，也有一些成功的做法受到学界关注，例如北京市“街巷吹哨、部门报到” 和成都市“党建撬动社会自治” ，但是，前者凸显出行政力量，后者则 相对重视社会力量的带入。
（四）信息化对社区治理的影响
党的十九届四中全会在关于社会治理体系的论述中，新增了“技术支撑”的要求。在实践中，信息技术是社区治理的重要支撑，也日益成为社区治理体系的一个部分。学界的讨论集中在信息化是否有助于改造行政化的议题上。
理论上，社会化媒体的使用，有助于在城市社区中建立社区共同体以及信息化的社区公共服务平台。但是，更多学者关注了信息技术在社区治理中的应用问题，认为“智慧社区对社会性因素关注不足” ，存在 “体制机制不畅、信息孤岛、人才不足、经费短缺、多方参与不够等制约因素” 。
在一些学者看来，信息技术的应用不会自动带来良治。例如，有学者认为“网格化社区管理本质上是一种行政主导的管理模式，在运行中与社区居民‘自下而上’的自治愿望和权益诉求不免存在冲突”，并且有加剧行政化的趋势。还有学者指出，“网格化管理还存在增加行政成本、持久性不强、弱化社区自治、网格泛化的风险” 。
四、评价与展望：推进新时代社区治理体系研究
党的十八大以来，国内的社区治理研究既有符合时代的特点，也有一些亟待破题的问题。
（一）十八大以来社区治理研究的特点
可以发现，与十年前相比，国内的社区治理研究有了显著变化：其一，在话语方面，社区治理的话 语全面取代社区建设话语，更加重视多元主体在社区治理中的作用；其二，在视角方面，从原来“国家社会”二元关系视角向 “结构-过程” 视角转变；其三，在研究内容方面，更多转向“多主体互动”的机制研究；其四，在研究路径方面，更加关注社区治理的结构转型研究以及治理转型的条件分析。但是，国内学界对于“社区治理体系”的研究仍然偏少，相关研究仍然囿于本学科、本专业和学者本身的研究领域，本位主义有余，体系化欠缺，对于实践命题的理论准备不足，特别是对于体系及其重要性程度的认 知不足，还未产出相应的研究成果。
（二）破除 “本位主义”，重视系统改革的实践研究
党的十八届三中全会以来，中央层面强调构建治理体系，推进社区治理体系建设。2014年，全国社区建设部际联席会议制度初步确立，这是社区治理体系建设的一个重要步骤；从2015年开始，社区治理体系化建设成为民政部主推的社区治理试验内容之一；2019年，改革开放以来第一次全国加强乡村治理体系建设工作会议召开，中央有关部委批复115个县级试点单位，推进乡村治理体系和治理能力现代化。在地方层面，上海、天津、成都、武汉等一些城市推出“1+N社区治理政策体系”，针对城乡基层治理体系建设做出相应探索。
尽管如此，由于理念不清、准备不足，大多地方与社区治理相关的部门仍然单兵作战，治理体系建设的精神还并未在相关部门推广；各地社区治理仍然存在缺乏协调、运动治理、行政全能主义等问题；一些地方在宏观层面思考不多，只是将原来分散的社区政策统到一起，缺乏深层次的系统安排。
相应的，理论界也存在两方面的不足：一方面，面对各地从体系化破题的实践，还缺乏必要的跟踪、反应，少数文章的宣传推介意味较浓，缺乏深度的学理研究；另一方面，相关研究仍然聚焦特定研究对象，各说各话、零散且不成体系，陷在只及一点不及整体的“本位主义”，对于治理体系的研究十分缺乏。
体系化建设并非对原有治理形态的一种简单修补，也并非原有治理政策的集成，而是对各种主体和要素的结构性安排。这就要求学界理清对体系的深层认知，跟踪社区治理体系建设的改革实践，进行社区治理体系建设的经验研究与理论建构。要引入结构化分析、博弈分析、政策模拟实验等方法， 验证城乡社区治理体系的稳健性，梳理影响城乡社区治理体系建设的因素。
（三）找准 “时空坐标”，推进供需平衡的体系研究
社区是时间、空间、人群与制度交汇的产物，任何治理体系与结构都受到当下条件的限制，并且连接未来的时空条件。从实践来看，一些地方的社区治理忽略居民需求侧的真实问题，替代性地出台各种治理方案，展现出突出的“代理主义”，这样非但容易用力过猛和产出单边主义行动，还可能造成资源错配，不利于解决政治社会发展的深层问题。从研究来看，理论研究大多从供给端出发，对于社区的复杂性缺乏足够的认知，特别是对居民的“居住、安全、环境、交往、自治”五层次需求缺乏了解，对国家推动社区治理体系化的战略需求缺乏了解，这就使得社区治理体系建设往往失焦、失聪，难以取得理想的效果。显然，城乡社区治理体系建设的效果好不好，一要看解决现实问题有没有实效，二要看是否具有可持续性。要在了解需求侧的基础上，推进社区治理体系的供给研究。
首先，要把握居民对社区的真实需求。切忌以想象的“共同体”引导社区政策制定，中国的城乡社区并非滕尼斯所定义的“共同体”。中共中央、国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中明确的“努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园”才应是我国社区治理的目标。调查统计显示，大多居民对于社区的认同感不强，与社区的关联度较弱，存在“消失的社区”现象。造成这种现象的关键原因在于，社区治理的政策缺乏对居民需求的把握和链接，实务界和理论界对此均没有做出很好的研究。只有了解居民对社区的真正需求才能对症下药，构建科学合理的社区治理体系。
其次，要把握国家对社会的“双重需求”。与国外不同，中国的社区被视为国家的根基，社区治理被建构在“基层治理”话语之中，既面向居民需求，又直接承接国家意志。国家对社区治理的需求，除了指向消解现代化带来的种种“阵痛”以外，还表现为改造社会、建构社会的深层需求，这是中国现代化进程和中国共产党近百年来社会建设理想的一种现实选择。也就是说，必须跳出社区看社区，从国家发展的大环境、大战略来看社区。唯有把握“维护稳定”与“社会建构”双重需求，才能很好地建构社区治理体系。
再次，推进“促进型”体系建设的供给研究。只有把脉社会需求、国家需求和社会条件，才能综合诊断治理体系供给的问题。党的十八大以来，不少研究在继续关注社区行政化问题的同时，并不主张马上达成一个治理共同体，而是提出引入一个社会建构的过程。意即，在强大的国家力量和微弱的市民意识之间，只有认清政府社会主体的行动者地位，通过促进性的行动来培育社会主体行动能力的责任，才能完成社会建构的任务。从现实来看，治理转型往往并非遵循线性逻辑，如何对准国家与社会的需求，在现有条件下做好 “促进型”的体系建设，是摆在实践和理论面前的现实问题。
（四）聚焦 “职责体系”，做好权责统一的体系研究
党的十八大以来，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”等提法，已经构划出社会治理的主体结构。党的十九届四中全会进一步提出“建设社会治理共同体”。相应的，理论界表现出对多元参与、合作治理的极大热情。但是，各个主体到底以什么样的形式参与治理？承担什么样的职责？治理共同体建构在怎样的职责基础之上？这些基础性问题需要得到很好的研究。
反映到现实，有的地方的党建引领实际上成了党建包办；有的地方政府负责变成了“政府全责”， 个体和社会责任没有界定清楚，人们事事处处依赖政府、疏于奉献，基层社会有成为“巨婴社会”之虞；有的地方虽然确立了“权责清单”，但是只限定于政府责任的减法，缺乏社会力量的发掘；有的地方放任所谓的社会自主，没有在创造有序的公民参与、调动个体责任上面下功夫，从而造成“社会失灵”与社会失序；有的地方没有清晰界定市场主体的责任，并且缺乏对其制约的手段，商品房社区的治理凸显出 “市场主导”的特征。
理论界需要从根子上探究社区治理中不同主体的职责，既立足实际又遵从马克思主义发展规律， 科学设计不同层级、不同主体职责清单，为构建权责统一的社区治理体系奠定基础。这是走向共建共治共享的必要条件。
文章来源：《江苏社会科学》2020年第4期
本期编辑：宇升
审校：蔡龚涛、王文婕、李玲、
苏芮、张璐璐
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