中国城市电视问政创新扩散的多元路径分析——基于组态效应QCA方法的研究

作者简介

徐换歌:上海财经大学公共经济与管理学院博士研究生

研究方向：城市治理、政府创新

摘 要

全国已有100多个城市陆续开通了电视问政节目,探究这种大规模的城市治理方式的创新和扩散具有重要意义。基于此,本文建立了35个大中城市的电视问政数据库,在创新扩散理论和TOE框架的基础上,结合中国的政务发展实践,基于清晰集定性比较分析(csQCA)方法,从组态效应的视角考察了电视问政兴起的原因。研究表明,电视问政节目的创新扩散并非单一因素作用的结果,而是多种因素共同作用,并基于清晰集的结果概念化出五种前因构型模式。本研究有助于理解中国情境下政务实践创新扩散发生的机理。

一、问题的提出

近年来,电视问政作为政府即时回应的剧场实验逐渐在中国城市兴起。作为我国电视问政的雏形,2002年郑州电视台的《周末面对面》节目最早拉开了电视问政的序幕。随着电视问政的逐渐发展,问政的广度和深度也在不断强化。它不仅开辟了我国公众与政府沟通的新渠道,创立了监督的新方式,也成为地方政府实现政府服务创新和治庸问责的重要手段。最为重要的是,这种政务服务创新不仅提高了政府自身的效能,也降低了民众的行政负担,提高了民众的幸福感和满意度。从电视问政的内容来看,涉及生态环境、交通出行、市场监管以及教育发展、医疗保障等方方面面。在形式上,电视问政通过线上“公述民评”和线下追踪落实、同步解决方式,提高了解决问题的效率,实现了政府城市治理的善治。
组织创新或者是因为外部环境的压力,如竞争、放松管制、同构、资源稀缺和客户需求;或者是因为内部组织选择,如获得独特的能力、达到更高水平的抱负以及提高服务的范围和质量。对中国城市进行统计发现,一些城市开通了电视问政,而另一些城市却未开通电视问政,且电视问政的开通与经济发展水平、财政支出能力等并未表现出同等的对称性。已有的关于电视问政的研究集中于电视问政的主题、公民问责以及回应性政府的建构等,缺乏对电视问政为何在中国城市兴起原因的分析,还有的研究仅仅把电视问政归结为高位推动的结果。根据本研究的不完全计,2005—2019年中国开通电视问政的地级及以上城市有175个(如图1所示)。如此大规模的政务服务创新与扩散是如何在中国城市兴起的,是什么原因推动的?在“互联网+”政务如此流行的今天,地方政府为何还会有动力借助于传统媒体推动政务服务的创新? 显然,仅仅把电视问政节目兴起归结为高位推动并不足以解释电视问政何以在中国城市兴起与扩散。管理实践发生的条件间相互依赖而非独立是普遍的现象,这意味着我们无法用碎片化的、单一的原因来解释电视问政在中国城市的兴起。基于组态视角的QCA方法认为,多重影响因素之间是相互依赖的,并且可以通过差异化的排列组合来达到影响组织结果的共同目的,这为本研究探究中国情境下多重因素的协同可能会对电视问政节目的创新与扩散产生的影响提供了思路。基于此,本文立足电视问政节目创新与扩散的实践场景,借助于组态效应实证研究推动电视问政创新与扩散的路径与影响因素。具体而言,本研究将结合创新扩散理论以及TOE框架,以中国35个大中城市为案例,试图通过清晰集定性比较分析方法,超越单个案例解释的特殊性来揭示促进电视问政创新与扩散发生的不同的前因构型和作用机制,有助于打开各个因素之间相互作用的黑箱,同时弥补定量研究基于单个因素的因果识别逻辑的不足,丰富电视问政研究以及定性比较研究的理论与文献。

本文其余部分的安排如下:第二部分主要是文献综述和理论框架的搭建;第三部分为研究方法介绍、样本的选择以及变量的定义;第四部分为基本的研究结果以及根据结果概括的几种前因构型的分析;第五部分为本文的基本结论、贡献以及研究局限与展望。

二、文献综述与分析框架

(一) 电视问政的内涵、实践经验与研究现状

1.电视问政的内涵

电视问政起源于美国20世纪90年代的公共新闻运动,公共新闻强调记者作为传播者在报道新闻的同时应以组织者的身份介入公共事务,并发起公民讨论,以寻求公共问题的解决策略。中国的电视问政是由政府而非记者发起的,因此被称为“中国式公共新闻”。目前,理论界对电视问政的研究不多,对电视问政的概念并未达成一致的意见。韩万渠等指出,电视问政具有公民在场、媒体监督以及行政问责的特点。曾婧婧等认为,电视问政是一种典型的剧场环境下的政府回应,政府需要在较短的时间内和特定的环境内对公众提出的问题进行表态。方晨和何志武基于布迪厄场域理论的解释认为,电视问政是一个博弈、竞争、协商和对话的场域,参与电视问政的各方在场域中实现了权力生产和资本转化。还有学者认为,电视问政内嵌于城市治理之中,打破了传统政治过程的封闭性,它是城市进行治理创新的平台。王肖红和韩万渠的研究表明,电视问政是由党委问责的内驱力和对民生实事回应的媒体议题设置的外驱力两者协同推动的地方政府行政发展的实践样态。可以看出,学者们对电视问政的定义和特点的论述较为多元化,强调了电视问政具有公开回应、公民在场、政府主导以及治理创新等特征。因此,参照已有的研究以及电视问政的实践特征,从公共管理的角度,本研究认为,电视问政是指在技术创新和制度创新的耦合下,地方政府和公民以现代网络技术为载体,借助于电视媒体工具,以“问责”“问策”以及“监督”为目的,对辖区内的公共事务进行现场咨询、协商等的城市治理创新活动。
2. 实践经验与研究现状
在西方国家,电视问政直播类节目比较常见, 如英国BBC的“问答时刻”(Question Time)、美国 CNN 的“国情咨文”(State of the Union)等,而在中国,电视问政还处于初级阶段。继2002年郑州电视台的《周末面对面》播出后,2005年兰州电视台的《一把手上电视》又将我国电视问政引入大众视野。然而,电视问政在全国的创新扩散则发生在2012年武汉电视台推出大型电视问政节目《电视问政》之后。时至今日,多个地级市的电视问政节目已在国内产生较大影响,如南宁网络广播电视台的《向人民承诺》、西安广播电视台的《问政时刻》等。问政主题也随着社会发展不断变化,涉及公众关心的教育、医疗、城市治理、营商环境等方方面面。电视问政被地方政府视为一场大考,且对主政官员的监督已不仅仅限于使其“出出汗”“红红脸”。据统计,仅在2017年开展的三场电视问政中,武汉市被问责官员达113人次,其中处级干部达31人次,曝光问题40个,甚至出现了当电视问政节目曝光西安市户县的环境污染之后,当地政府领导班子被集体问责的情况。随着电视问政的不断发展,电视问政脉络在形式上呈现出从“问政”向“问策”转变,侧面体现了我国城市治理理念的演变以及政府与公民之间协商治理格局的逐渐形成。
在学界,电视问政也得到了关注,学者们主要是从如下几个方面对电视问政进行研究的。从政府回应、透明化等视角,曾婧婧等对武汉市电视问政的现状和特点的分析认为,尽管地方政府及时回应、目的明确,但仍需要强化主体与客体的多元化回应,变被动为主动,重构回应价值观。以透明化、监督性、参与性、回应性以及惩罚性为五个维度,胡春艳分析了问责视角下电视问政的效果,发现目前的电视问政存在媒体监督乏力、公众参与的内驱力欠缺、问政环境保障不足以及问题处理不可持续等问题,建议强化实质问责、拓宽公民参与渠道、突出问责意识等。从治理的角度,黄建伟和陈玲玲认为,电视问政实现了公民问责和政务服务创新两者互为驱动的公共管理目标,但仍然存在着形式主义和监督机制不完善等问题,并建议重新定位电视问政节目以及明确电视问政对国家治理体系完善的增益。还有学者发现,电视问政能够以“建构式呈现—即时性回应—跨越式解决”的方式促进城市问题的解决,并提出将新媒体、热线电话等与电视问政交叉融合,纳入问政体系,提升电视问政效能的发挥。从公共参与角度,何志武认为,当前的电视问政存在着协商治理理念与单一的问责型问政的实践冲突,提出应该突破以问责为主的问政理念和空间局限,推动公民参与和协商对话,真正实现公民与政府之间公共协商的理性对话。张亚泽指出,地方政府实施电视问政回应的约束力主要源自政治合法性的文化传统、坚持群众路线的政治自觉以及民意压力下的适应性变革。还有学者认为电视问政是由问责机关自上而下主动推动的结果。
综上,学者们从多个角度对电视问政进行了分析,但较少有学者从创新扩散的角度对促进电视问政的深层原因进行揭示,多个城市电视问政的兴起以及政府、公民等多方互动也为本文提供了实证研究的场域。
(二) 理论视角与分析框架
根据Rogers的定义,电视问政的创新扩散是指在一定时间范围内电视问政在采纳它的地方政府之间进行传播的过程。电视问政借助于现代互联网技术实现了传统媒介与网络媒介的联动。它既是一种政府与公众互动的理念的创新,也是一种政务技术的创新采纳行为,而TOE框架为分析这种促进技术采纳的政务实践扩散的影响因素提供了一个更为系统和包容的框架。基于此,本部分以TOE框架为主、以创新扩散理论为补充进行理论阐释;之后,以TOE框架的三个关键因素——技术因素、组织内部因素以及环境因素为支撑搭建影响电视问政创新扩散的分析框架。

1. 理论视角: TOE框架和创新扩散理论
越来越多的文献记录了公共机构广泛的创新活动。这些创新活动主要不是基于“时尚主义”,而是基于对技术和管理知识的变化以及利益相关者期望的回应。为此,学者们进行了较为丰富的研究,而涉及技术创新扩散理论的研究中影响最为广泛的是TOE框架。TOE框架最早由学者Tornatzky and Fleische提出,该理论被广泛地用于组织创新影响因素的研究,如电子商务技术、网站建设、资源开放共享平台等。TOE框架强调多个层次的技术应用场景对技术影响效果的影响,如技术的应用场景、组织对技术的需求以及技术本身、组织规则的适用性等。具体而言,它将影响组织采纳创新技术的因素概括为技术因素、组织内部因素和环境因素。
(1)技术因素。技术因素主要是指用以支持组织创新采纳的技术的可达性以及对创新采纳的支撑能力,它聚焦于技术能否与组织相匹配并带来潜在的收益。组织的技术应用能力为组织设置了广泛的限制并为组织技术的改变提供了可能性。同样,创新扩散理论也指出,信息技术的扩散会受到技术本身的相对优势、复杂性、兼容性、可实验性、可观察性等属性的影响。El-Haddadeh的研究认为,组织感知到的技术创新障碍、技术创新能力对云计算技术在中小企业的创新扩散具有重要影响。杨寅等(研究指出,平台基础、兼容性、复杂性等技术特征显著正向影响科技资源开放共享平台的创新扩散。还有学者的研究强调了技术人才对地方政府创新采纳“互联网 +政务服务” 的重要性。

(2)组织内部因素。组织内部因素主要涉及组织制度、组织能力、组织规模、组织结构以及组织资源等。围绕这些方面,研究者们进行了多方面的探索。如研究表明,对技术创新而言,增加闲置资源可以提供额外的能力来支持组织创新,或者提供缓冲来承担创新产生的潜在成本。Ma的研究指出,城市规模对地方采纳政务微博技术具有显显著的正向影响。Walker的研究认为,组织内部因素比外部因素更为重要,尤其是组织的规模和组织的行政能力。还有学者发现,组织集中化、组织的人员约束等组织管理因素会影响组织采纳电子服务。
(3)环境因素。环境因素涉及组织所处的外部环境,如竞争压力、地理邻近、上级压力以及公众需求等。同样,Shipan and Volden的研究也将影响创新扩散的路径归纳为学习、模仿、竞争和强制。采用创新是实现组织变革的一种手段,环境中的机会、威胁和变化促使组织寻求适应性变化。Fan et al.的研究表明,相对于闲置资源,外部环境压力如纵向行政命令、环境复杂性、同侪竞争等对组织的技术创新更具有决定性的作用。还有学者认为,外部的环境如上级政府的行政命令、上下级的财政关系、同级政府的压力均会影响政策的创新采纳,而政府间的横向竞争和纵向激励是推动创新扩散的关键因素。刘茂长和鞠晓峰的研究发现,竞争压力、网络外部性促进了电子商务技术在企业间的创新扩散。外部的创新扩散驱动力不同就会表现出不同的扩散模式,当受到政府间经济竞争以及社会政策学习驱动时,会形成渐进式政策扩散;而当受到中央政策吸纳和政策倡导时,会形成波浪式层级吸纳。
2. 分析框架尽管关于电视问政的研究鲜有涉及创新扩散理论和TOE框架,但来自其他主题的文献为本文提供了扎实的理论基础。基于此,本文在上述理论分析的基础上,结合中国城市电视问政的实践情况以及制度情境,构建了以下分析框架。
一是技术因素。技术因素主要涉及地方政府的技术实施能力能否支持电视问政的采纳。技术与组织是早期研究的核心领域之一,这一时期主要是从结构碰撞的层面理解技术对组织的影响,技术和组织都被视为载体,两者在结构上形成了相互构造的力量。制度和组织使信息技术得以在组织中运用,反过来,技术执行也会对组织和制度产生影响,使其更好地适应信息技术的发展。当本地区的地方政府通过强有力的制度安排促使本地区采纳电视问政时,电视问政本身所能带来的开放、包容又会进一步地塑造组织的制度。也即在组织与技术相互作用的过程中,技术自身的特征也会对组织采纳、应用新技术的一系列行为产生影响。因此,信息技术的使用有利于打破本地区既有的政务服务制度和安排,信息技术支撑能力越强,对地方政府公共服务体系的冲击也就越大,地方政府采纳电视问政的概率也就越高。
二是组织内部因素。影响地方政府采纳电视问政的组织因素包括政府组织的开放性以及政府资源。公民参与需要一种开放性的组织文化,这种开放的文化也使学习和更好地适应环境成为可能。在互联网时代,政府组织的开放性要求政府能够对新事物持更加开放包容的态度,灵活地、积极地应对新事物出现可能带来的机遇与挑战。地方政府越开放和包容,越倾向于以开放的姿态让公众更多地参与到政府监督与管理的过程中,从而更有可能会采纳电视问政。此外,创新资源是组织用来帮助实现其目标的任何资产,它能够使组织保持可持续的竞争优势,也是组织克服障碍的先决条件。作为重要的创新资源,财政资金能够为地方政府实施电视问政提供重要支撑,保障管理人员、技术人员以及各种设施维护的资金需求。因此,对地方政府而言,组织的创新资源(如财政资源)更充足的地方更有可能采纳电视问政。
三是环境因素。影响地方政府采纳电视问政的环境因素包括高位推动、府际竞争、公众信息需求。上级政府通过发布行政命令或者指示的方式推广地方创新称为垂直影响型的创新扩散。尽管电视问政扩散并不是上级政府直接发布命令的结果,但上级的偏好往往具有决定作用。因而,政府官员在决策时往往表现出明显的“眼睛向上”的倾向,当某一政策是上级所认可或者重视的,地方官员就会更加积极。当然,若某一问题的解决由一把手负责或者成立专门领导小组,政策效果会更加显著。因此,若电视问政节目得到了上级政府或者领导者的支持,发生创新扩散的概率就会大大增加。除了高位助推外,地方政府也倾向于和地理临近的同级政府展开竞争,试图实现竞争优势或者避免劣势。邻近的地区采纳电视问政的数量越多,本地区越有可能会采纳电视问政。此外,公众也在政策和创新扩散中起着关键作用,公众可能会推动政府采用他们喜欢的创新。当邻近司法管辖区通过了特定的政策时,知情的公民可以要求他们的政府立即采取类似的政策,如果他们认为这些政策对他们的福利有利的话。因此,公众对公共服务需求越高,地方政府就越可能采纳电视问政,以回应公民诉求,巩固自身的合法性。

三、 研究方法、数据与变量

(一) 研究方法
QCA方法主要关注跨案例的“并发因果关系”,它将来自真实案例的证据与所有理论上可能产生结果的因果组合进行比较,也使这种比较案例分析方法成为从相对有限的案例中推广调查结果的有力工具。在组织学、管理学和教育学等领域,越来越多的学者已经开始在其他层面应用QCA方法,尤其表现为对中观层面(组织层面、社会网络和集体行为者层面等)的研究上,甚至表现在微观层面的研究上。借用Ragin的csQCA方法,本研究主要从组态的视角分析电视问政节目在中国城市创新和扩散中的多元驱动路径。回归分析通常将自变量视为具有自主或者独立能力影响因变量的水平、强度或者概率,而组态思维则把前因条件看成产生结果的潜在合作者,强调不同的条件如何组合并产生相同的结果。
在QCA的研究中主要借助比较案例分析和布尔代数运算相结合的方法,根据“它在一组具有特定特征的案例中的成员资格程度”对每个案例的因果条件和结果条件进行评分。同时,通过必要性和一致性两个方面确定变量之间的关系,一致性是指纳入分析的所有案例在多大程度上共享了导致某个结果产生的给定条件或者组合。案例的覆盖率是指所有案例的条件组合在多大程度上解释了结果,当一致性大于80%时,说明有80%的案例符合一致性条件,可以认为,X是Y的充分条件;若一致性大于90%时,可以认为条件变量X是结果变量Y的必要条件。只有在一致性条件满足之后,进一步计算的覆盖率才是有意义的。覆盖率越大,说明所选案例的解释力越强。
(二) 样本选择与变量设计
1. 样本的选择
本文以35个大中城市作为电视问政创新扩散研究的样本,包括北京、上海、厦门、杭州等。之所以选择这35个城市主要是基于以下考虑:一是城市政府作为电视媒体的主管单位,比较具有代表性,且这些城市在经济发展水平、资源获取等方面均存在一定差距,有利于从不同的条件组合解释地方政府创新扩散的行为选择。二是自1998年起,国家统计局就以这35个城市作为重要数据资料搜集点,且从地理位置上看,样本的分布较为均匀,且大多数城市为省级政府所在地,有利于全面反映整体的样貌。三是基于清晰集的QCA方法要求因变量为二值型(即0或者1),从样本开通电视问政的情况来看,在本文的样本期内,上海、石家庄、沈阳、北京等城市并未开通电视问政节目,而深圳、南昌、武汉、西安等城市则开通了电视问政,这就为使用QCA方法提供了有利的条件。此外,从样本数量上讲,QCA方法要求的中等规模样本为10~50个,本文以35个城市作为样本具有适用性。

2. 变量的设计
在QCA的研究中,构建真值表是进行组态分析的关键环节,结合已有的研究,对结果变量和条件变量进行了编码并构建真值表,真值表的具体编码方式参见表1。(1) 结果变量
本文关注的结果变量是某一城市是否开通了电视问政,根据对地方政府网站信息公开内容的查询以及人民网、新浪网等的检索,手工收集了城市开通电视问政的数据。与Ma和 Zhu and Zhang的创新扩散研究中变量的设置类似,我们对结果变量进行了编码,时间截至2017年,若某城市在某年开通了电视问政则编码为1,否则编码为0。

(2) 条件变量
高位推动。本文手工搜索了开通电视问政的城市,若某一城市的电视问政节目成立了专门的电视问政领导小组,或者有市委市政府以及职能部门作为主办单位,或者由一把手主推,则认为本地区的电视问政是高位推动的结果,编码为1,否则编码为0。

府际竞争。该变量的设定程序为:首先基于Geoda软件计算出某一城市邻近城市的数量;其次根据邻近城市的电视问政节目开通数量进行编码,若该城市邻近城市的电视问政节目开通数量大于均值则编码为1,否则编码为0。

组织开放性。组织开放性的数据来源于2017年清华大学《中国市级政府财政透明度研究报告》。自2013年起,清华大学开始编制《中国市级政府财政透明度研究报告》,市级政府财政透明度得分与排名是根据全口径的财政透明度评价得出的。在本文中,若某一城市的财政透明度数据大于均值则编码为1,否则编码为0。

公众信息需求。与谭海波等的研究相一致,我们用城市互联网宽带接入数量来衡量公众对信息的需求。在编码上,若该城市的互联网宽带接入数量大于均值则编码为1,否则编码为0。

组织资源。组织资源是组织进行创新的重要保障,鉴于各个城市之间的财政支出相差较大,若直接用均值则会产生矛盾解;相对而言,中位数则表现出比较好的一致性,更能够反映财政支出差异的真实性。因此,本文用城市的财政支出中位数表征组织资源的丰富程度。当人均财政支出大于中位数时编码为1,否则编码为0。

技术支撑能力。技术支撑能力是促进城市政府服务创新的重要硬件保障。本文用某一城市的电视节目覆盖率来表征城市的技术能力,若该城市的覆盖率大于总的均值则编码为1,否则编码为0。

四、 实证结果与分析

(一) 必要条件分析

从表2可以看出,单变量的一致性计算结果均小于0.9,并不足以构成电视问政创新扩散的必要条件,电视问政节目在中国城市创新扩散是多因素组合共同作用的结果。因此,继续对多变量的组合作用进行分析。(二)电视问政在中国城市兴起的驱动路径分析
运用fs/QCA3.0软件对不同条件变量的组合进行一致性分析,分解结果可以得到复杂解、中间解和简单解三种构型方案,在实际应用中,学者们通常会采用中间解进行解释。因此,本文将中间解的结果汇总如表3所示。解的一致性为1,解的覆盖率为1,说明纳入分析的案例具有较高的共享一致性,且条件组合能够解释所有的案例。进一步通过对以下6组条件组合的分析,概括出5种典型的组合路径。路径一:高位推动型的电视问政节目的创新扩散。这一路径促成的创新扩散主要是在上级政府或者领导的推动下形成的。若地方政府的领导者力推电视问政节目,则会增加电视问政节目在城市间扩散的可能性,如地方政府的一把手通过成立工作小组的方式监督电视问政节目的落地执行。即使是在资源有限、政府间的竞争缺乏等情况下,领导者也能够借助于科层体制自上而下的权力运作体系,通过压力层层传导的方式促进政策以及资源向这一领域倾斜。典型城市如兰州市、西安市。甘肃省兰州市的电视问政节目《一把手上电视》最早是时任兰州市委书记陈宝生的设想和创意,这一节目不仅为当地公众提供了参与的平台,而且也促进了其他地区向兰州市学习这一政务服务的创新。同样,陕西省西安市的电视问政节目《问政时刻》在新任市委书记的关心下增加了问政的频次,从两月一次转为一月一次,不仅扩大了电视问政在城市间的影响力,而且强化了对公职人员的监督和问责。路径一能够解释约50%的案例,且有43.75%的案例仅能被这一路径解释。

路径二:政府间竞争与组织开放性促成的电视问政节目的创新扩散。这一路径表明,尽管在高位推动、技术和资源等缺位的情况下,地方政府间竞争的加剧以及组织开放程度的提高依然会促进电视问政在地方政府之间的创新扩散,也即相对于其他条件而言,政府间竞争以及组织开放对实现电视问政扩散至关重要。地方政府之间的“经济发展锦标赛”正在向“城市治理锦标赛”转变,地方政府为了在“城市治理锦标赛”中获胜,达到吸引中央政府注意力的目标,具有强烈的动机促进城市治理和公共服务的创新。因此,地方政府竞争能够有效地破除资源和技术等的制约。典型城市如西宁市、长春市。随着城市治理的目标从单一的经济目标向多目标转变,这些地区的经济发展水平相对而言较低,难以在“经济发展锦标赛”中获胜,进而寻求在新的“城市治理锦标赛”中获胜。更为重要的是,这种创新将有利于吸引中央政府的注意力和获得一定时期内创新的垄断利润。路径二能够解释约12.5%的案例,且有12.5%的案例仅能被这条路径解释。

路径三:组织开放性、高位推动以及技术支撑能力促成的电视问政节目的创新扩散。这一路径反映了在拥有比较开放的组织环境的地区,在领导者推动下,本地区就能够依靠自身的技术条件实现对电视问政节目的创新采纳。典型城市如成都市、济南市。成都市和济南市2017年的财政透明度分别在35个城市中排名第6位和第14位,相对而言,城市政府开放程度较高,拥有较为有利的创新氛围,且两个城市的电视节目的覆盖率也较高,地区的电视覆盖技术能力基本能够满足电视问政节目创新采纳的需要。更为重要的是,两地的市政部门均对电视问政节目给予了支持。如济南市的电视问政节目牵头方就是市委市政府,在采纳电视问政节目的同时,在节目形式上也进行了创新,实行由观众打分、纪委现场监督、公布排名、地方官员现场表态等个性化流程。路径三能够解释12.5%的案例,且大约有6%的案例仅能被这一路径解释。

路径四:政府间竞争、高位推动以及组织资源促成的电视问政节目的创新扩散。这一路径反映了在组织资源充足的基础上,若相邻的地区均采纳了电视问政节目,本地区就会面临较大的压力和激烈的外部政府竞争,而地方政府领导者自上而下推动学习邻近地区的政府服务的创新行为便会加速本地区向邻近地区学习。典型城市如呼和浩特市、银川市。内蒙古自治区与陕西省、甘肃省均相邻,而西安市和兰州市两个省会城市的电视问政节目均表现出各自的特色,且在同类城市中已经具有一定的影响力,因而呼和浩特市面临着同类城市之间的政府服务创新的竞争,借助于省会城市独特的组织资源优势,地方政府领导者拥有较高的动力推动本市向邻近地区学习,以提高城市治理能力和自身的比较优势。路径四能够解释约12. 5%的案例,且有12.5%的案例仅能被这一路径解释。

路径五:政府间竞争、公众信息需求以及高位推动复合驱动型的电视问政节目的创新扩散。组合五和组合六可以概括为政府间的竞争、公众信息需求以及高位推动复合驱动型创新扩散。这一模式的根本在于公民信息需求压力增加以及政府间竞争的强化使地方政府领导者有强烈的动机从其他地市学习和采纳新的政务服务方式,变革自身的组织结构和决策模式,以满足公民对信息需求的增加,强化政府自身的治理能力,提升在同级政府中的竞争力。此外,电视问政节目不仅满足了政府实施变革、进行信息公开、走向开放与透明的需求,而且能够为公民提供合理化参与的渠道。典型城市如武汉市、杭州市等。杭州市和武汉市人口均已超过千万,伴随着城市化进程的加速,城市问题不断涌现,公共服务需求趋向多元化,公民参与城市治理的意愿也逐渐增强。同等规模城市的电视问政节目的出现为解决城市问题找到了新的切入点,城市政府也有强烈的动机通过采纳电视问政了解民生、服务民生、改善民生。路径五能够解释18.75%的案例,且有18.75%的案例仅能被这一路径解释。

五、结论与讨论

(一) 研究结论

电视问政实现了中国城市治理方式的重要创新,不仅有利于地方政府各个职能部门恪守职责,而且能够将实现城市治理目标的重要参与者——公民吸纳到治理体系中,实现城市治理多方协同与善治。基于此,本研究通过构建35个大中城市电视问政创新扩散的数据库,借助于清晰集的方法,揭示了电视问政节目在中国城市发生创新和扩散的因果路径。本研究可以发现:(1)在高位推动下,城市政府能够克服潜在资源、技术等的不足,促进电视问政创新扩散的发生。(2)在缺少高位推动的情况下,政府间竞争和较高的组织开放性相配合依然能够促进城市创新采纳电视问政节目。(3)除路径二的组合外,其他要素组合并不能促成创新扩散的发生,必须辅之以高位推动这一因素,才能够形成激发城市政府实施电视问政节目的动力机制。(4)相对而言,高位推动能够解释约50%的城市电视问政节目的创新扩散,另外50%则是上级压力、政府间竞争、政府开放性以及公民需求等不同要素组合复合推动的结果,而并非单一要素作用。
(二) 理论贡献
本文针对电视问政在中国城市创新扩散过程的研究具有重要的理论与实践意义。首先,借鉴创新采纳领域的成果,创新性将创新扩散理论和TOE框架进行了系统的整合。与既有的研究中单独借用TOE框架或者创新扩散理论分析创新扩散事件不同,本文结合中国的制度情境,以TOE框架为主要框架,并将创新扩散理论作为重要补充,更加真实地刻画了中国情境下的创新扩散过程。此外,在组织内部影响因素中纳入组织开放程度的影响因子,发现了组织开放程度与政府间竞争相互作用能够形成有效的合力,从而促进地方政府采纳创新,这一结论对于继续推动世界范围内的开放政府的建立具有重要的实践意义。其次,本文借助于电视问政创新扩散事件的研究表明,地方政府除了追求晋升激励下的经济增长外,还致力于推动非经济领域的城市治理创新,城市之间的治理竞赛对创新采纳效果明显。而且,自上而下的高位推动反而在推动创新扩散方面发挥着更为重要的作用。最后,本研究从组态的视角考察了影响电视问政扩散的因素组合,拓展了创新扩散理论和TOE框架在定量研究之外的因果解释力。先前的研究多注重采用事件史方法,从计量回归的角度考察单个变量的贡献,而从多重并发的角度对电视问政扩散的解释更加有利于理解政务实践背后复杂的因果关系,增强理论与实践的内在关联性。(三) 研究局限与展望本研究可能存在如下局限性:一是本文未将电视问政的绩效纳入影响因子中,一项政策或者工具的效果也是地方政府所考虑采纳该政策或者工具的重要原因之一。但是,鉴于目前电视问政的治理绩效仅能通过有限的事后问责官员数据以及新闻报道来体现,这些数据往往难以获取,因而未能将这一变量纳入考虑。未来研究可以结合新闻报道的数据,尽可能地将这一变量纳入研究中。二是本文将样本聚焦于大中城市,未能兼顾小城市,且数据为非历时数据。由于中国城市数量众多,手工搜集城市开通电视问政的数据较为困难,政府透明度、公众需求等数据部分年份统计口径的差异以及数据的缺失导致现有的数据难以形成有效的面板数据,也就限制了本文采用大样本数据对结论进行进一步验证。三是本文的研究能否推及更一般的城市治理创新扩散事件上,是否还有其他的推动因素,未来需要结合访谈资料、深入的案例分析等进一步挖掘背后的因果机制。

文章来源：《公共管理评论》网络首发2020年9月

    本期编辑 / 毕十三

校审：蔡龚涛、王文婕、李玲、张璐璐、宇升

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