回顾与展望：面向中国特色、世界一流的公共管理学科建设

编者按：

2020年是清华大学公共管理学院成立20周年，众多专家学者汇聚一堂，对于中国公共管理学科的发展进行了深入探讨。公共管理学科的发展历程是什么样的？本学科的专业人才应该如何培养？面向未来的公共管理学科又需要把握哪几组关系？今天本平台特别推出“清华大学公共管理学院成立20周年暨公共管理学科建设回顾与展望论坛“会议综述，以飨读者。

作者简介

曹峰：清华大学公共管理学院学科办主任，清华大学中国社会风险评估研究中心副主任

研究方向：组织与公共治理、社会冲突管理、社会风险与保障政策、重大决策与工程社会稳定风险评估、城市运行风险专家决策系统等

谢矜：清华大学公共管理学院党委副书记，副研究员

研究方向：高等教育组织与管理、学生发展、生涯规划

彭睿：清华大学公共管理学院博士生

摘要

2020年10月24日,清华大学公共管理学院成立20周年暨公共管理学科建设回顾与展望论坛在清华大学举行。基于论坛的专家观点与讨论,本文深入讨论了中国公共管理学科的建设历程、学科特点、机遇与挑战,回顾了公共管理学科在师资队伍、人才培养、科学研究等方面的具体经验、核心问题与未来目标。“十四五”规划开局在即,中国公共管理学科将迎来重大机遇;展望未来,公共管理学科有必要扎根中国实践大地、解决中国治理问题,并为全球治理体系贡献中国智慧和中国经验。

一、公共管理学科建设回顾

公共管理学科自诞生以来,历经百余年发展而历久弥新。清华公管学院学术委员会主任、清华公管学院前院长、苏世民书院院长薛澜对公共管理学科的发展历史做了回顾。19世纪末20世纪初,威尔逊、古德诺等学者提出“政治行政二分”的思想,逐步形成了以效率为核心的公共行政(Public Administration)思想体系。1900年至20世纪20年代,公共行政从管理学吸纳科学管理原则而不断发展,技术理性得以形成;30—50年代在借鉴行为科学的过程中,公共行政学显现出行政科学、决策理论、价值理性回归和政府扩权等新议题;进入60年代,公共行政学进入反思阶段,开始对公共利益、个人价值、平等自由等价值观进行思考,新公共行政(New Public Administration)随之兴起;80—90年代,面对全球化、信息化和摆脱财政危机的挑战,西方掀起政府改革热潮,使公共管理进入对优化政府资源利用、提高公共服务效率的学科调整期,开启了新公共管理(New Public Management)运动等新模式。中国行政管理学会执行副会长兼秘书长鲍静和武汉大学政治与公共管理学院前院长、国家治理与公共政策研究中心主任丁煌认为,进入21世纪,面对互联网、人工智能等新兴技术的涌现,公共管理学科开始走向基于新技术的区域性与全球网络化协作与治理时代。

兰州大学管理学院名誉院长包国宪指出,中国改革后的公共管理起步于20世纪80年代初期,但彼时学者们仍关注的是行政学和行政管理,还没有公共管理的名词和概念。直到进入90年代,管理学仍然是工商管理的时代,但伴随着中国公共管理问题日益凸显,建立公共管理学科势在必行。1997年,公共管理正式被列为管理门类下的一级学科,并将原隶属于一级学科政治学中的行政学专业重新划归公共管理学科,更名为“行政管理”。1998年,教育部在本科教育中增设公共事业管理学科。1999年5月,公共管理专业硕士项目(Master of Public Administration, MPA)开始试点,第一批MPA于2000年10月招生。次年3月,第一批学生正式入学。经过20多年的发展,公共管理学科规模不断扩大,学科体系不断优化。截至2019年,博士授权院校达51所,硕士授权院校达248所,MPA授权院校达223所,已培养博士超过600名、硕士超过15000名,其中MPA超过10000名。东北大学原副校长娄成武和中央民族大学管理学院前院长李俊清对公共管理学科的发展历程进行总结,认为公共管理学科服务于我国公共治理实践,在参与国家重大改革方案、重大政策设计讨论与全球治理体系改革重构等诸多方面作出了重要贡献。

二、公共管理的师资队伍建设

打造一流公共管理学科,首先需要建设一流的师资队伍。2015年,国务院公布了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》,确定了建设世界一流大学和一流学科的任务主要包括建设一流师资队伍、培养拔尖创新人才、提升科学研究水平、传承创新优秀文化和着力推进成果转化五个方面(国务院,2015),其中建设一流师资队伍位居首位。教师作为教育发展的第一资源,同时也是世界一流大学和一流学科建设的第一资源。

上海交通大学文科建设处处长、中国城市治理研究院常务副院长吴建南认为,师资队伍的重要能力涵盖四个方面,即人才培养、科学研究、社会服务与文化传承。从现有公共管理师资队伍建设来看,规模、结构和激励机制是有待解决的问题。北京师范大学政府管理学院副院长果佳和清华公管学院副院长朱旭峰认为,扩大师资规模的核心在于引进人才,要处理好引进人才和本土人才的关系,同时要关注青年教师的培养以提升其业务能力。清华公管学院教授孟庆国认为,可以参考“旋转门”制度,让有实践经验的教师加入教师队伍。此外,西南财经大学公共管理学院院长廖宏斌认为,激励机制对师资队伍建设具有“指挥棒”作用,因此评价指标体系需要转变单一的指标衡量模式,加强对代表性成果的重视。

与会专家学者一致认为,党的十九大以来,我国教育系统以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持把立德树人作为中心环节,把思想政治工作贯穿教育教学全过程,师德师风无疑是师资建设的重要内容。在思想引领的前提下,把学术研究做在祖国大地上,讲好中国治理故事,是未来对公共管理师资队伍的重要要求。这更加需要建设高质量的师资队伍,以肩负起塑造灵魂与学科发展的时代责任。

三、公共管理的人才培养

人才培养始终是大学的根本任务,也是一流学科建设的落脚点与归宿。当下,重大战略发展态势对公共管理不同面向的人才培养提出了新需求。公共管理人才培养首先聚焦MPA教育,主要集中对政府和非营利性组织的人员进行培养。重庆大学公共管理学院院长刘炳胜表示,MPA教育强调公共性的教育理念和方法,通过法制教育、内在伦理道德教育、行政能力提升和公平正义教育等路径,来塑造公共精神灵魂和社会公共道德,推动政府公共行政走向善治。华中科技大学副校长、公共管理学院院长许晓东指出,20年来,我国MPA专业学位教育在实践中各具特色,培养了大批接受专业训练和理论熏陶的MPA学生,他们在推动国家治理体系和治理能力现代化中发挥了重要作用。此外,在立足中国实践和顺应时代需求的问题上,南开大学周恩来政府管理学院院长孙涛肯定了清华大学、中国人民大学等高校与国家部委、境内外高校进行合作设立特色人才培养项目。清华公管学院副院长王亚华回应指出,未来应进一步就如何建设、选拔国家真正需要的关键人才,建立以实践为导向的专业学位人才考核体系,开展实践探索。

对于公共管理学术型人才培养的目标,天津大学管理与经济学部公共管理学院院长傅利平强调应聚焦国家重大战略需求,培养掌握系统理论和分析方法的专业人才。中南大学公共管理学院副院长姜国俊和中国矿业大学公共管理学院党委书记李长贵指出,目前学术型研究生培养仍面临失衡问题,对没有研究兴趣的学生可以考虑采取合理的“劝退”机制,努力避免为逃避社会、寻求学位“敲门砖”而考取硕士或博士的现象等。此外,清华公管学院党委书记彭宗超介绍了清华公管学院在人才培养体系方面“破五唯”的探索,更重视从课程体系、博士生资格考试、中期考核等过程加强考核,强调学位论文标准,更加聚焦研究成果质量而非数量。中山大学政治与公共事务管理学院院长谭安奎建议,在取消论文导向的后考核时代,还需保障研究型学生培养质量,将博士论文、学术潜力纳入考核标准,在增强量化研究方法训练的同时,还应重视质性研究和理论贡献。

四、 公共管理的重大前沿和治理问题

公共管理作为一门植根于重大社会现实、与时代历史进程相依存的学科,回应并解决当下时代提出的核心问题,是其独特特征与应有使命。回应时代呼声,中国公共管理学科需要解决三方面核心问题:学科问题、研究领域问题与中国话语问题。武汉大学政治与公共管理学院院长向运华和中国科学院大学公共政策与管理学院院长、中国科学院创新发展研究中心主任穆荣平从学科角度指出,公共管理本质上是一个多学科交叉的综合性学科群,目前学科边界逐渐从模糊到明确,体现出了复杂化、计量化、国际化、跨学科化的新特征。清华公管学院教授、清华大学智库中心主任苏竣从研究领域的角度谈到,公民、社会、政府、技术等关系不断调整,由此涌现出了人工智能、信息资源、养老教育、公共安全与危机管理、公共卫生与健康管理、生态文明与绿色发展、耕地与粮食安全等重大现实问题。这需要学界去探究其情况与背后逻辑,并上升至理论。在谈及中国话语体系时,需要考虑中国公共管理的普适性与特殊性。所谓“普适”,即有普遍的理论和方法价值,才能有普遍的适应。复旦大学全球公共政策研究院院长敬乂嘉强调,诸多国家面临的挑战都是世界性的,这需要挖掘中国经验的普适性价值。与此同时,公共管理作为一门舶来学科,诸多知识体系植根于西方公共管理的理论与经验,因此必须认识到中国治理的特殊性。黑龙江大学政府管理学院院长教军章认为,应从中国悠久的历史文化脉络中寻找根源,构建中国公共管理的知识体系。

薛澜将中国公共管理学科未来必须直面的重大理论与实践问题总结为九个方面:一是政治与行政:执政党与行政部门在治理体系中的职能分工是什么;二是在中国公共治理模式中,政府—市场—社会如何形成和谐共治;三是“市场不健全”与“市场失灵”的关系;四是“政府不健全”与“政府失灵”的关系;五是“社会发育不足”与“社会失灵”的关系;六是政府职能与规模的关系,探讨机构编制的依据是什么;七是常态与紧急状态的关系如何实现有效转换;八是数字化转型与政府治理的关系,即政府如何实现数字化转型及如何对数字化转型实施有效治理;九是中国治理与全球治理的关系,即如何从学理的角度厘清中国治理与国际治理话语体系及其实质内涵的异同。

五、公共管理学科建设的未来展望

在“十四五”规划开局之际,众多具有世界意义的重大理论和实践问题不断涌现,为中国公共管理学科引领国际学术前沿提供了难得的历史机遇。清华公管学院院长江小涓强调,公共管理学科必须扎根中国实践大地、解决中国治理问题、为全球治理体系贡献中国智慧和中国经验。与此同时,薛澜指出公共管理的学科体系也面临若干挑战,比如学科边界不够清晰、学科体系不够精深、研究范式不够明确;学科研究核心理论缺乏、研究定位摇摆、知识转化导向不明;学科尚缺乏完善的人才培养质量保障体系,理论型人才和专业性人才的培养定位需要进一步明晰等。展望未来,与会专家们认为学科建设还需在以下四方面有所作为。

一是公共管理学科与其他学科的关系。“身份危机”自公共管理学科诞生以来就伴随着其成长与发展。回归问题本质,中国人民大学公共管理学院院长杨开峰认为,公共管理学科所面对的重大时代问题日益复杂化、综合化,呈现出与政治学、经济学、社会学、管理学、法学等多学科不断交叉借鉴的趋势。复旦大学国际关系与公共事务学院院长苏长和指出,在明确自身学科知识体系的同时,更需要顺应学科特征和时代需求,打破单一学科的狭隘视野,探索针对新议题的跨学科交流与发展。华东师范大学国家教育宏观政策研究院执行院长郅庭瑾和上海交通大学副校长、国际与公共事务学院代理院长胡近则建议加强二级学科理论方法之间的深度融合,搭建以公共管理为主体、汇聚相关学科的学科平台,实现学科增值,为回答时代的真问题贡献学科智慧。

二是历史性与现代性的关系。不论是学科学术基因还是未来脉动规律,都是公共管理学科把握时代脉络的智慧源泉。四川大学公共管理学院党委书记姜晓萍指出,公共管理研究面对“热领域”也应“冷思考”。浙江大学公共管理学院前院长姚先国则强调需要处理好“创新”与“守成”的关系,从中国悠久的国家治理传统和制度变迁中,挖掘传统文化的养分与治国理政的智慧,并将古老的中国治理经验与既有知识体系相结合,构建既符合中国实际又具严格知识范式的现代中国公共管理学科。此外,在面对现代现实问题时,要及时抓住时代机遇,特别是在数字技术迅速发展的今天,胡近建议依托公共管理学科的基础理论,搭建政策界、学术界、数字平台等共同参与的合作网络平台,推动建立大数据时代的公共管理,为应对未来治理风险提供应对方案。

三是理论性与实践性的关系。公共管理作为经世致用之学,理论与实践脱节的问题困扰着学科发展。只有使学术研究植根于社会现实、让理论知识发挥实际效用,方能使学科发挥真正作用。有鉴于此,北京大学政府管理学院行政管理学系主任句华建议,坚持推动政府信息公开,扎根政府实践开展调查研究,与智库机构协同形成合力,建立更加日常、灵活的“旋转门”机制,培养更多连接理论与实践的人才,真正运用学科知识反映实际、服务实际,为国家治理重大问题提供可参考的系统方案。

四是本土化与全球化的关系。社会转型的大时代往往是经典理论和研究产生的最佳时机,中国公共管理学科也迎来了重大历史机遇期。中国公共管理学科在借鉴西方知识体系的普遍性知识的同时,必须要考虑如何与本土结合。姜晓萍认为,必须回归中国本土叙事,思考其概念群、要素场、问题域、价值点在中国善治中的位置与作用,方能提炼和构建具有中国特色的知识体系。薛澜分析指出,一方面,中国发展取得巨大成功的同时,国内发展不平衡不充分的问题仍然突出,需要公共管理学科对中国改革发展的实践提供理论支撑;另一方面,中国发展面临新的国际环境,讲好中国故事已经成为“刚需”,中国治理模式也急需探索并梳理其规律性和普适性。但是,学科建设不能陷入“闭门造车”与“自我辩护”。江小涓进一步总结强调,公共管理学科的发展离不开中国的开放与发展,需要面向世界树立国际视野,学习和借鉴国际有益的治理理论和经验,并积极参与全球治理对话,构建国际学术共同体,为世界贡献中国方案,努力在促进全球治理文明互鉴方面走在前列。

文章来源｜《公共管理评论》2020年网络首发

本期编辑｜ 宇    升

本期审校｜ 苏煜婷

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