风险的规避、转嫁与控制策略：基于中央与地方政府的对比分析

作者简介

王刚，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授，硕士生导师，教育部重点研究基地海洋发展研究院研究员

摘 要

中央政府与地方政府存在不同的风险类型及化解策略。通过中央政府与地方政府的对比分析，可以提炼出两者更为明显的风险类型和行为特性。中央政府面临的是统治风险，其可以细分为代理风险和社会风险；地方政府面临的是政治风险和行政风险。权力地位的不同以及风险类型的差异，使得中央政府与地方政府形成了具有共性但又存在差异的风险规避、转嫁与控制策略。文章从途径、手段、意图以及责任等不同的方面，对比了中央与地方政府的风险规避、转嫁与控制策略，从而概括出5个一级策略，10个二级策略。

一 | 问题的提出与文献评述

学界大多从中央集权的角度去解读央地关系及地方政府行为。通常认为中央政府的改革会造成集权，从而使得地方政府无法展开一些行为，造成地方政府的“缩手缩脚”。但是相关研究没有发现，地方政府的“缩手缩脚”存在两种情况:一种是被动的，一种是主动的。集权只是可以解释前者，却无法解释后者。上述理论解释的不足，促使其他研究者开始拓展研究视角，开始从“风险规避与转嫁”的角度去分析中央与地方关系及其权力运作。其中，比较有代表性的三种理论，包括周黎安的“行政发包制”、周雪光的“帝国的治理逻辑”以及曹正汉的“中央治官、地方治民”模型。周黎安总结的“行政发包制”是指政府内部上下级之间的发包关系，它在行政权分配、经济激励和内部控制三个维度上呈现相互配合和内在一致，上级在锁定下级行为目标的同时，也锁定了下级行为的风险，从而也是一种上级转嫁风险的方式。周雪光的“帝国的治理逻辑”理论，则构建了“委托与代理”、“正式与非正式”、“名与实”三组关系，来剖析传统中国的央地关系，发现三组关系不同程度上有利于中央的风险控制和治理成本降低。

这三个理论都涉及“风险规避、转嫁与控制”问题，其中尤以曹正汉的理论分析对此视角着墨最多。曹正汉基于中央控制风险的角度，来揭示中央政府的风险降低策略。中央设计不同的公共产品差异化供给，通过过度分权，来降低中央的政治风险；通过过度集权，来实现对地方决策的风险控制，达到对地方政府行为的纠偏。前者可以看成中央政府的风险规避或转嫁，后者可以看成中央政府的风险控制。“风险论”的解释对象是集权国家的治理体制及演变，因此，它可以把中国历史上集权与分权的演变都纳入其解释范围，是对央地关系及中央、地方行为最富有洞见的解释理论。

曹正汉的研究启发了后续的相关研究。倪星发现，随着当前政治经济环境的变化，全球性的避责时代已经来临，避责逐渐取代邀功成为地方官员行为的主要特征。这一发现从侧面反映了地方政府的风险规避行为特性。折晓叶总结了地方政府“行政-政治-公司”三位一体的综合机制，并发现了地方政府采用“公司制”规避法律风险的运作逻辑也发现规避法律风险给政权合法化带来的威胁和压力。这一研究开始意识到地方政府规避风险的运作和行为特性，以及对中央政府的不利影响，但是并没有对此展开更为细致和系统的挖掘。盛智明遵循这一思路，开始针对地方政府的风险规避行为展开更为系统的研究。研究发现，不仅中央政府在进行风险的控制和规避，地方政府也在进行风险规避。盛智明总结了地方政府的三种风险规避方法:市场化机制、社会化机制和科层制机制。当然，在盛智明的研究中，风险的规避与转嫁是纠缠在一起的，两者没有本质区别。陈国权则提出了“名实分离”的地方政府行为模式，并指出这是地方政府规避违法风险的理性选择。李晓飞则从行政发包的角度，挖掘了地方政府府际联合避责从而规避风险的类型和策略。

基于风险规避、转嫁和控制的理论角度不仅能够更为精辟地剖析央地关系和不同层级政府的行为模式，更与当前的社会形态和发展状况相契合。贝克概括我们已经进入“风险社会”，人们不再关心获得“好的”东西，而是关心如何预防更坏的东西。但是在应对风险社会到来时，人们并没有做好充分的准备，甚至存在组织抵牾。贝克将其命名为“有组织的不负责任”，从而可以解释为什么危机暴发后没有人或组织对事件负责。贝克意识到这是制度设计的结果。在道格拉斯和维达夫斯基的风险文化理论、斯洛维奇的心理测量理论、卡斯帕森等人的风险社会放大理论之后，人们意识到风险存在社会放大的特性，因此，风险的化解和治理有赖于政府组织合理的制度设计和组织安排。但是，上述有关研究文献表明，政府自身也存在风险规避和转嫁的行为选择及策略运用，甚至延伸至政府部门形成风险规避的文化和惯性。从这个意义上而言，深入分析中央与地方政府的风险规避、转嫁与控制行为，不仅可以洞悉我国目前的央地关系及其行为模式，也可以对风险社会治理进行有效的回应。基于目前的学界的研究程度，以及现实的问题考量，本文将遵循以下研究思路和脉络：(1)通过中央与地方的比照分析，放大两者的行为差异，从而提炼两者更明显的行为特征，概括出中央与地方政府的风险类型差异;在提炼中央与地方的风险差异基础上，深入挖掘这种风险差异产生的深层机理，发现形成肇因；(2)提炼中央与地方的风险规避、转嫁与控制的策略选择。通过现有文献理论的梳理，以及我国目前的制度设计和运行状况，构建中央与地方差异性的风险规避、转嫁与控制策略体系；(3)在风险化解策略归纳的基础上，尝试对中央与地方政府的策略逻辑进行一定的梳理，从而洞悉中央与地方政府各自不同的风险化解行动逻辑链条。

风险的规避、转嫁与控制，均是风险化解的方式和类型。本文所谓的风险规避，是指政府意识到由于内部或者外部因素导致自身风险叠加，从而规避风险发生以防止危害自身的一种行为;风险转嫁是指政府在意识到风险来临的状况下，通过一定的运作将风险转嫁给他方由他方承接风险的一种行为;风险控制是指政府在意识到风险存在的情况下，通过一定的举措降低自身以及可及范畴内风险发生的一种行为。风险的规避、转嫁与控制，三者既存在一定的区别，又存在一定的共性。风险的规避侧重行为者避免自身遭受风险威胁，风险的转嫁侧重行为者寻找风险承担的替代者，而风险的控制更侧重行为者对风险整体状态的把控。三种风险化解类型是风险化解的一个连续体，风险规避是风险转嫁的内在动力，风险转嫁则是风险规避的实现途径和手段，而风险控制则是风险规避与转嫁的最终目的。另一方面，三种风险化解类型又经常纠缠在一起的，在现实中难以截然分开，在一定的状况下，转嫁即为规避，规避即为控制，控制即为转嫁。因此，文章在论述中，对三者的概念关系进行了不同侧重点的处理:在下文第三部分，为了保证论述的条理性和逻辑的一致性，在行文过程中不着眼于区分政府的风险规避、转嫁与控制的差异，而是聚焦于区分中央与地方政府的风险类型差异和风险化解策略差异。当所涉及的策略均涉及三种风险化解类型且纠缠在一起的时候，文章不对其进行刻意的区分，而加以统称。当所涉及策略体现三种风险化解类型的差异时，文章在表述上加以区分，使用不同的概念表述。在文章最后的“结论与讨论”部分，再重点凸显三者的差异，并探究风险规避、风险转嫁与风险控制的不同阶段和发生逻辑链条。

二 | 单一制体制下中央与

地方政府的风险差异

对于中国这样单一制国家而言，其探讨的视角经常是二元式的：将政府与社会对立进行探讨。这种二元式的探讨方式，使得众多理论都认为中国社会与西方社会存在巨大的社会形态差异：西方国家形成了政府、社会组织、社会民众的三元社会机构。大量的社会事务通过社会组织去运作，在社会民众对社会组织不满的状况下，政府可以通过调节社会组织的行为来释放社会民众对社会的不满，从而降低整个社会动荡，保持社会的稳定；而中国是政府与社会民众直接面对的二元社会结构，民众的不满会直接面对政府，缺少一个政府与社会民众之间的缓冲地带，因而是一个风险较高的非稳定社会形态。这一论断的确指出了发展社会组织对于降低社会动荡风险的必要性，但是由此就认为中国的社会形态缺乏对冲风险的缓冲机制，却过于武断。实际上，中国的社会形态也是三元式的：形成了中央政府、地方政府、社会民众的三元社会结构，民众对中央政府与地方政府存在截然不同的认知定位差异，其不满更多地是针对地方政府，中央政府处于居间调停的位置和角色，从而也保证了整个社会的稳定和风险化解。因此，中国的整个社会架构，也构建了一定的风险化解和对冲机制。

当然，这一风险化解和对冲机制的构建，是建立在中央政府与地方政府存在角色差异和风险类型不同的基础上的。目前，中国尽管各个层级的政府之间存在一定的差异，但是整体而言，中央处于权力的最高层，掌握权力及资源的动态调控权，因此形成了与其他层级的政府截然不同的角色和地位。鉴于中国政府层级这种运作模式，本文进行二分法的分析框架，形成“中央-地方” 的对照分析，将省、市、县、乡镇等都纳入同一分析维度，本文在行文中，如果不加特殊说明，其所指称的地方政府涵盖省、市、县、乡镇。

(一)中央政府的风险类型及其形成肇因

对于处于权力最高层的中央政府而言，其面临两方面的压力：一是发展经济，提高国家的治理效率;二是维护国家稳定，防止地方分裂。周雪光通过古代中国的帝国运作，发现两者是矛盾的。实际上，从不同的层次视角观察，其结论可能存在差异:在微观上，两者的确是矛盾和冲突的，但是在宏观上，两者是统一的。在微观层面上，为了发展地方经济，中央政府不得不进行放权，使得地方政府获得较大的权力，从而容易引发地方尾大不掉的隐患；相反，如果中央上收更多的权力，又会窒息地方的积极性，引发经济发展不利的困境。但在宏观层面上，两者又是统一的，经济的发展会促进国家向心力的形成，会保证国家稳定和统一，反之，国家的稳定和统一，又会为经济发展奠定基础。因此，两者是一种矛盾统一体的关系。对于中央政府而言，它需要在两者之间寻找平衡点，保证两者的相向而行。

两者矛盾和统一的关系，使得中央政府面临两个方面的风险：一是“地方官员可能背叛中央利益所造成的风险”，二是民众对中央的统治风险。曹正汉进一步发展了风险论，并将概念进行了调整和修正，将前者称之为“代理风险”，后者称之为“社会风险”。曹正汉对中央政府风险类型的概括，精准而具象。笔者将其进一步概括化，统称之为“统治风险”。其第一类风险——“代理风险”——本质是中央防止地方分裂的风险，第二类风险——“社会风险”——本质是防止经济停滞的风险。对于中央政府而言，需要尽可能地降低两类风险，从而保证中央的权威。

中央政府“统治风险”的存在，其第一类风险“代理风险”的存在原因，无需赘言。地方政府以及地方官员都具有冲破权力约束的内在动力，具有发展成为中央政府的内在政治诉求，古今亦然。因此，中央政府需要尽可能地进行制度建构以及人事调整，以降低地方分裂的风险。那么，为何地方政府引发的经济停滞会造成中央政府所背负的“社会风险”，从而成为“统治风险”的一部分呢?笔者认为，对于中国这样的单一制国家而言，政府形式上的一体化使得中央政府需要承担地方政府以及全社会的最终风险。尽管如上所述，单一制国家在实际的内部运作中，也形成了中央政府、地方政府与社会民众的三元社会运作机构，但是这只是中央政府力图形成的一种风险分散的运作机制。由于中央政府掌握着地方政府最终的人事任免权、监督权、处置权等有实质约束力的权力，地方政府的风险和失误，最终需要由中央政府来背负。从某种意义上而言，这是权力运作的客观状态：权力与责任成正比。权力越大，其所需要承担的责任越大。中央政府在实际的运作中，会通过一定的风险转嫁与控制策略，力图让地方政府背负一定的风险和责任，但是当风险引发巨大的社会危机，超越地方政府的背负能力时，民众会将这一风险的责任最终指向中央政府。

(二)地方政府的风险类型及其形成肇因

有研究指出，中央政府更关心统治风险和政权合法性，但地方政府官员最关心的则是政治风险和仕途晋升。威尔逊也概括了中国官员的“选择性关注”的问题。这说明地方政府的风险类型的确与中央政府面对的统治风险存在差异。与中央政府面临着统治风险不同，地方政府面临的风险为两大类风险：政治风险和行政风险。所谓政治风险，是指那些导致地方政府官员承担对其不利的责任、引发中央政府批评或惩罚、损害其政治前途的风险。政治风险体现了地方官员需要时刻领悟以及配合中央的政治纲领，积极拥护中央的政治纲领决议，维护中央的权威，无条件接受中央的领导。概言之，地方政府的政治风险是其背离中央政治纲领或没有贯彻其政治任务而引发的风险。行政风险则是指地方政府官员没有完成既定的工作任务，或者因为违规违法所面临的风险(见表1)。

如果说中央政府的统治风险源来自地方政府以及社会民众，那么地方政府的政治风险和行政风险源则来自中央政府。风险具有内在的转化特性。不同类型的风险由于控制不利，或者效果外溢，会相互转化或者衍生。经济风险会转化为政治风险，环境风险会转化成社会风险。向静林构建了一个经济风险向政治风险转化的分析框架：法律的完备性、政府与市场主体的关联性，以及政府之于社会的可退出性。这一分析框架同样适用于中央政府与地方政府之间的风险转化，我们将之修正为法律与程序的完备性、中央政府与地方政府的关联性，以及中央政府之于地方政府的可退出性。法律与程序的完备性越差，中央政府与地方政府的关联性越强，中央政府之于地方政府的可退出性越小，越容易发生风险转化。地方政府政治风险的产生，是中央力图避免其统治风险中“代理风险”的发生，通过运动式治理来矫正地方政府转嫁风险，从而给地方政府施加的一种风险。而地方政府行政风险的产生，则是由于中央政府面临最终社会发展停滞所带来的“社会风险”，中央政府力图避免这一风险，从而给地方政府施加的一种风险。

由此可见，中央政府与地方政府之间的风险，具有内在的相互转化和放大的特性。当某一外在的不确定因素(例如环境恶化、经济停滞等)施加到政府，或者政府中的某一系统自认为可以存在风险，将启动中央政府与地方政府之间的风险转嫁行为。在这一转嫁风险的过程中，将使得风险进行转化和放大，从而使得两者都面临成倍增大的风险，中央政府与地方政府也各自成为对方风险的渊薮。

三 | 中央与地方政府的风险规避、转嫁与控制策略 

如果要进一步打开中央政府与地方政府之间风险转嫁和规避的“黑箱”，洞悉其内在的转化过程，我们需要深入探究其各自不同的风险规避、转嫁与控制策略。尽管不同的主体在风险偏好方面具有差异，但是一个基本的策略是将自身面临的风险降到最低，从而使得风险发生所造成的损害最小化。国内外相关研究者的研究成果也佐证了这一基本判断。基于这一“公理”式的风险转嫁定律，我们总结出了中央与地方政府风险转嫁、规避与控制的第一个策略:

策略1：中央与地方政府都寻找得以转嫁责任主体的风险规避与控制途径

策略1是基本的策略。正是由于不同层级的政府都力图进行风险规避和控制，而风险又具有内在的转化特性，才使得中央与地方都进行了不同途径的风险规避、转嫁和控制。在单一制国家中，中央政府处于权力的最高端，其通过治理地方政府，从而达到治理社会的目的。中央与地方的治理对象存在显著差异，曹正汉将其概括为“中央治官、地方治民”的治理体制。由此，两者形成了不同途径的风险规避、转嫁与控制基本策略，笔者将其分别概括为策略1a和策略1b:

策略1a：中央政府通过由上而下的途径进行风险规避、转嫁与控制

策略1b：地方政府通过由内而外的途径进行风险规避、转嫁与控制

策略1a是指中央政府力图将自身面临的统治风险转嫁给地方政府，从而实现自身风险最小化的目的。策略1b则是指地方政府及其官员在面对自身风险，以及中央转嫁的风险时，力图将地方政府自身的风险转嫁给社会，由社会来承担或者分担其面对的风险。盛智明通过实证分析，发现随着市场经济的完善和发展，地方政府这种“由内而外”进行风险化解的途径越多，其风险化解的力度越大。周飞舟在研究中也发现，地方政府将自己的土地财政收入，以成立各种“政府性公司”的名义，来运作这些资金，以及进行资本融资、城市建设。这种状况，既可以说是地方政府开始走向“市场经济”，而不再遵循“计划经济”直接控制的行为转变，更可以视为地方政府规避风险的一种手段和行为，是地方政府“由内而外”进行风险转嫁的另一种表现形式。地方政府“由内而外”进行风险规避、转嫁与控制策略，意味着地方政府力图将风险承担的主体多元化和复杂化，从而在面对中央转嫁的统治风险时，能够达到更佳的风险规避效果。诚然，地方政府由内而外的风险转嫁与控制途径，主要指基层政府的一种策略选择。在上级地方政府与下级地方政府之间，也存在一种自上而下的风险转嫁与控制途径。

策略1指明了中央与地方都具有转嫁和规避风险的内在动力和意图，并各自寻找到了转嫁途径。那么，这种意图为何能够得以实现呢?众所周知，中国是一个中央集权的单一制国家。这一论断中的“中央集权”更多的是意味着中央掌握着人事、财政等各种权力的最终控制权。然而在实际的运作中，中国又是一个“高度分权”的国家，地方政府在自己的权限之内，又具有充分的自由裁量权。对于中国这种集权与分权有机结合的政府构架模式，不同的学者从不同的侧面给予了解读，也提出了不尽相同的概念和理论解释。不管是“中国特色的联邦主义”，抑或是“行政发包制”、“帝国逻辑”等，都是力图解读中国独特的集权与分权模式。区别于联邦制中联邦政府与联邦成员政府“刚性”的分权模式，中国这一极具柔性的分权模式，被解读为中国经济发展成功的保障。中央在掌握最终控制权的时候，又极为灵活地给予地方以宽广的权力运作空间。这一模式的确如上述理论所解读，可以大大降低国家的治理成本，提高治理收益。但是如果我们从中央与地方风险转嫁和控制的角度，会发现，这一分权模式同样嵌套了不同层级的风险化解策略。由此，我们提出了中央与地方政府风险转嫁、规避与控制的第2个策略:

策略2：集权与分权的动态性为中央与地方政府的风险规避、转嫁和控制提供了可能

集权与分权的动态性体现在两个方面：一是从时间维度上而言，中央掌握着权力分配的最终决定权。可以随时进行权力的重新分配，从而体现了分权动态的柔性化；二是从领域维度上而言，中央在保证自己权威的基础上，可以不断调整分权的范畴，体现了分权动态的灵活性。这种集权与分权的动态性，可以保证中央政府占据风险转嫁和控制的主动权，将统治风险降低最低。在具体的操作中，中央政府有选择地进行集权和分权：对于基础性的权力，进行集权；对于操作性的权力，进行分权。从而将风险规避、转嫁和提升国家治理有机结合。由此，我们提出了策略2基础上的中央政府风险规避、转嫁和控制策略的第2级策略:

策略2a：中央政府通过“政治上集权，行政上分权”的权力运作实现风险规避、转嫁和控制

中央政府的“政治上集权”，主要通过四个方面得以实现：政治纲领集权、人事集权、军事集权和财政集权。笔者所指出的政治纲领集权，与周雪光所言的帝国治理逻辑中“名”的含义非常接近，它是指中央政府具有最高权威的象征性权力以及决定政治纲领走向的权力。政治纲领集权，保障了中央的权威性和不可置疑性。人事集权是指中央政府掌握地方高级官员的任免与晋升。中央通过掌控地方政府高级官员的任免和晋升，从而实现了对地方的人事集权。军事集权则是中央通过“官民分治”的现代化国家构建，将地方的军事权力剥离，通归中央政府。曹正汉在比较三种中国国家治理解释理论时，指出军事集权是中央得以大胆放权的关键因素之一。尽管财政集权并非是中央政府一以贯之的集权策略，但是自分税制实施以来，它成为中央集权的重要维度。目前的项目制得以实现，并成为一种国家治理和运作模式，与财政集权具有很大的关联性。

中央政府的“行政上分权”则是指中央将具体的经济发展、社会治理等操作性权力授予地方政府，并给予它们充分的运作空间和自由裁量权。行政上分权的论述，在行政发包制，帝国治理逻辑、“中央治官、地方治民”等理论中，都有着非常精道和准确的表述，在此不再赘述。

集权与分权的动态性使得中央政府占优势。但是地方政府并非单纯被动地接受中央的风险转嫁。在这一动态的权力分配格局中，地方政府在中央所赋予的权力内，一般通过两种行为进行风险转嫁和规避：一是模拟中央政府，上级地方政府将风险转嫁给下级地方政府；二是利用官僚制的权力运作特性，加以风险规避。由此，我们提出了策略2基础上第二级策略:

策略2b：地方政府通过“层层加码，程序履行”的权力运作实现风险规避、转嫁和控制

地方政府在完成中央政府的任务时，存在“层层加码”的现象。这一问题在政治锦标赛的理论建构中，最早为周飞舟和周黎安发所发现和概括。实际上，“层层加码”不仅仅是地方政府官员为了晋升所进行的锦标赛，也是地方政府规避风险的手段和策略之一。通过“层层加码”，上级地方政府可以将风险转嫁给下级地方政府，从而实现风险的规避和控制。从这个意义上而言，“层层加码”是上级地方政府模拟中央政府的风险转嫁策略，以将风险传递给下级的一种策略。下级地方政府，尤其是基层政府，当无法进行“层层加码”进行风险传递时，它们除了进行策略1b的由内而外的转嫁途径之外，还进行“程序履行”的权力运作，从而将自身的风险降至最低。

策略1和策略2揭示了中央与地方政府在风险规避、转嫁和控制的过程中，存在一个动态博弈的状态。它们力图将自己的高风险转嫁给对方，并通过自己的行为，对冲对方的风险规避效果。由此，我们提出了中央与地方政府风险规避、转嫁与控制策略的第3个策略:

策略3：中央与地方政府都力图将高风险特性的非常规行为转化为低风险特性的常规行为

不确定性是风险的本质特性之一。降低和控制风险的一个重要步骤是将不确定性转化为确定性。在政府的管理实践中，不同层级的官员都表现出对不确定性的突发性事件的厌恶，从而渴望建立完善的应急管理体系。但实际上，突发事件的根本原因是社会风险，应急管理无法在根本上减少社会风险。张海波的研究发现，应急管理的提升，反而可以降低社会风险的治理。那么，为何各级政府还热衷于构建应急管理的体系呢?一个最有说服力的理由就是，政府在构建应急管理体系的过程中，可以将例外事项转化为例行性应对，将自己的非常规行为转化为常规行为，从而最大可能地进行风险规避和转嫁。非常规行为转化为常规行为，尽管不能从整体上降低社会风险，但是可以实现自己责任的最小化和风险规避。这一特性，使得中央与地方政府在行为转化上具有共性，但是存在差异。

非常规行为对应例外事项。对于习惯照章办事的官僚制体制的官员而言，喜欢常规行为是再自然不过的一种反应。从风险的角度而言，非常规行为也是风险厌恶者最不喜欢触及的行为。孔飞力发现，官僚们总是更愿意处理“常规性”任务。因为“常规性”任务可以最大程度地降低不确定，其目标和行为有章可循。在实际的运作中，各级政府都试图进行指标的量化，从而到达可以有效考核的目的。从这个意义上而言，命题3中中央与地方政府在非常规行为向常规行为的转化方面，具有高度的内在一致性。

但是在政府内部，存在常规性行为与非常规性行为的矛盾转化张力：上级政府在面对自己的任务时，力图将其转化为常规性的任务，但是在下达下级任务时，又力图将其常规性的行为、任务转化为非常规性的行为、任务。而下级政府总是力图将上级安排的非常规行为、任务转化为常规性的行为、任务。由此，我们总结出策略3下，中央与地方政府各自的行为风险规避、转嫁与控制策略的第二级策略:

策略3a：中央政府力图将自己的非常规行为转变为常规行为，但是间断性地将地方政府的常规行为转化为非常规行为

策略3b：地方政府力图将中央政府转嫁的非常规行为转化为常规行为

为何存在这种常规性行为与非常规性行为的矛盾转化张力呢?这是因为政府面对的风险是客观的：一方(中央与地方政府)承担的风险降低，一定意味着另一方(地方与中央政府)承担的风险提高。地方政府在进行常规行为转化时，意味着将最终的风险转嫁给中央政府。这对于掌握着最终权力和承担最终风险的中央政府而言，是不可接受的。所以，中央政府在转化自己的行为时，又会对冲地方政府的转化行为，间断性地将地方政府的常规行为转化为非常规行为。基于这一行为转化的逻辑，我们提出了中央与地方政府风险规避、转嫁与控制策略的第4个策略:

策略4：中央与地方政府都力图对冲对方的风险规避与转嫁效果

对冲行为是中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间的一个永恒的博弈过程。有研究表明，当上级实施“一票否决”制度时，下级就构建“逆一票否决”效应，加以对冲。在风险规避、转嫁与控制的过程中，中央与地方政府的对冲行为更为明显。由于中央与地方政府的权力地位存在差异，双方的风险对冲策略也存在差异。具体而言，策略4a和策略4b分别是中央与地方政府对冲对方转嫁风险的规避和控制策略:

策略4a：中央政府通过运动式治理来对冲地方政府的风险规避效果，从而实现风险的控制

很多研究者发现，在某些治理领域我们似乎更加偏爱通过运动式治理的政策工具和治理逻辑来实现治理目标。在实际的政府治理模式中，运动式治理与常态性治理已经纠缠在一起，构成中国政府治理的独特运行逻辑。而且，运动式治理往往更获得政府的青睐，一些常态性的治理，也经常转化为非常态性的运动式治理。国内外对中国运动式治理的研究已经非常深入，笔者不再计划对此展开赘述。

为何中国的政府治理如此偏爱运动式治理呢?不同的研究者从不同角度给予了解答。例如沃格尔认为中国的官僚制是“政治官僚制”，其建立在政治官僚制下的以运动式治理为主要表现形式的国家治理更加强调合法性逻辑。刘亚平等则认为运动式治理模式其实是国家治理贫弱条件下的理性选择。笔者认同上述研究给出的解答。但是如果我们从风险规避、转嫁与控制的角度去分析，会发现运动式治理是中央政府对冲地方政府风险规避的一种非常有效的手段。常规治理(或常态化治理)使得地方政府将自己的非常规行为转化为常规行为，从而降低了自己面对风险的责任。而地方政府规避风险的过程，也是其将风险转嫁给中央政府的过程。为了对冲地方政府的这种风险转嫁和规避行为，中央政府启动运动式治理，增大地方政府官员的政治风险，从而实现中央政府有效的风险控制。

策略4b：地方政府通过象征性治理来对冲中央政府的风险转嫁效果，从而实现风险的规避

运动式治理旨在提高地方政府官员的政治风险，并彰显中央的权威。地方政府如何应对这种状况呢?诚然，最有效的风险规避手段是努力提高绩效，完成中央下达的政治任务、社会治理任务。但是并非所有的政府都能有效完成。在此状况下，地方政府会通过象征性治理，来对冲中央政府运动式治理所带来风险转嫁效果。有研究者指出，象征性治理已经成为基层政府治理的一种方式或者治理状态。象征性治理意味着地方政府向中央政府以及社会发放出自己积极参与运动式治理的信号，并“成功”完成中央政府下达的各项任务。倪星等人则通过纵向与横向、事前与事后的不同组合，概括出了地方政府8组不同的责任规避与风险逃避具体策略。实际上，绝大部分的规避策略，都体现了地方政府的象征性治理行为特性。

在前述的四个策略中，我们体会到中央政府在风险转嫁和控制中，明显占据主动地位，拥有更多的风险转嫁和控制手段。地方政府的很多行为，是一种风险规避和“反转嫁”策略，还未到达风险控制的程度。但是，这并非意味着中央政府在风险规避、转嫁和控制上，就处于优势地位。中央政府处于权力的最高端，从而也成为责任的最终承担者，其最终的风险需要由中央政府去承接。由此，我们提出了中央与地方政府风险规避、转嫁与控制的第5个策略:

命题5：中央与地方政府风险规避、转嫁和控制的手段与责任成正比

策略5揭示了为何中央政府具有控制风险的内在动力。政府需要面对所有可能对社会造成危害的不确定性，但是在政府内部，这一面对主体的最终指向是中央政府。由于其社会重大风险的严重后果将传递给中央政府，其不得不扮演最终责任者的角色，因此中央政府将力图避免风险的发生，并挖掘出更多的风险控制手段。质言之，中央政府既是风险转嫁的最初发起者，也是风险转嫁的最终承担者。

地方政府在风险转嫁过程中，更多是处于一种被动接受的地位。其风险转嫁和规避的行为也经常处于一种隐晦和“伪装”的状态，其规避和转嫁风险的空间也受到中央政府的限制。但是从另一个方面而言，地方政府不必承担整个社会的最终风险。从这个意义上而言，地方政府也承担较小的风险。由此，我们提出了策略5中的第二级策略:

策略5a：中央政府拥有更多的风险规避、转嫁和控制手段，但是也需要承担最终的风险

策略5b：地方政府拥有较少的风险规避、转嫁和规避空间，但是也承担相对较小的风险

四 | 结论与讨论

我们通过中央政府与地方政府的对比，放大和提炼两者存在差异的风险规避、转嫁与控制策略。在实际中，中央政府与地方政府的风险规避、转嫁与控制策略，更多的是一种相对行为。尤其是地方政府，不同层级的地方政府，会依据对象的不同而改变策略。上级地方政府(比如省级政府)和下级地方政府(比如市县级政府)互动时，就具有了中央政府的某种策略特征。这一行为的“相对性”可以用已有研究的“共谋现象”所解释：当上级政府(B政府)单独监管下级政府(C政府)时，会严格进行风险控制和监管，更多的是具有中央政府的行为特征;但是一旦更高层级的政府(A政府)介入时，B政府就会改变行为策略，与C政府进行合谋，更多的是具有地方政府的行为特征。

尽管如此，两者还是存在不一样的风险规避、转嫁与控制的行动逻辑链条。中央政府基于“规避风险——转嫁风险——对冲风险——控制风险”的行动逻辑链条。一个大国的中央政府一定是风险厌恶型的，尤其对于中国这样一个地域广大、国情多样的单一制国家而言，中央政府更多的是考虑保持国家和社会稳定。只有在尽可能降低各种风险的基础上，再考虑变革和发展。因此，“规避风险”是中央政府的第一考虑要务。在规避风险的策略选择中，向下级政府进行“转嫁风险”是其非常重要的一个内容，甚至是不得不面对的选择：在无法完全消除风险的状况下，向下级政府转嫁风险就是中央政府不得不做出的行动策略。转嫁风险的后果，就是可能遇到下级地方政府的“反转嫁风险”，中央政府就需要进行“对冲风险”的策略运用，从而将地方政府“反转嫁风险”降至最低，甚至消除。如上所述，中央政府拥有更多的风险规避、对冲与转嫁策略，但是也不得不面对最终的风险责任，因此，中央政府的最终行动逻辑会归结于“风险控制”，从而保持社会和发展的稳定。当然，中央政府的风险控制，不仅仅涉及自身，更关切可及范畴内的整个国家、社会的风险化解。

在中国这样一个中央拥有高度权威的单一制国家中，地方政府处于较为被动的地位，在面对中央政府的行动逻辑时，并没有形成与之对等的风险规避、转嫁与控制的行动逻辑策略，更多地是即时性的、被动应对性的。其风险的转嫁、规避与控制是高度重合的。如果要对其行动逻辑进行归纳和提炼，可以将其概括为“规避风险 / 转嫁风险 / 控制风险的三位一体”。这一行动策略体现了其与中央政府行动策略的差异：风险的规避、转嫁与控制难以截然分开，其逻辑顺序也交替出现。需要特殊说明的是，地方政府的风险控制更侧重涉及自身的风险化解，而不侧重外围可及范畴的风险化解。

中央政府与地方政府的风险规避、转嫁与控制行为，其目的和效果也都存在差异。从目的论的角度而言，中央政府进行风险转嫁，其最终目的是实现风险的控制；而地方政府进行风险转嫁，其最终目的是实现风险的规避。从效果的角度而言，在不同的时间维度上，具有不同的影响效果。从长期而言，不管是中央政府，抑或是地方政府，它们在风险规避、转嫁与控制的过程中，将强化它们的风险防控意识，提高其风险防控的能力。因此，政府进行风险的规避和转嫁，可以督促其提高行政能力，降低社会风险，从而促进社会的发展。但是从短期而言，政府内部(中央与地方政府之间)进行的风险规避行为，只是将风险从一方转嫁到另一方。一方风险的降低，意味着另一方风险的提高。基于这一状况，至少从短期而言，中央政府需要对地方政府无限制、无原则的风险转嫁和规避行为，进行有效的控制。当然，我们也发现，中央对地方政府的风险转嫁力度越大，地方政府“讨价还价”的能力也就越强。中央政府如何在实现对地方政府风险规避、转嫁和对冲行动的约束基础上，降低其“讨价还价”的能力，防治其被“反规制、反俘获”，将是一个更为宏大的主题。我们期待后续的研究者，继续深化这一主题的研究，从而对政府的风险规避、转嫁与控制行为，有一个更为深层的解读，从而实现政府、社会风险的有效防控，促进国家及社会的稳定和发展。

文章来源：《中国行政管理》2020年第10期

本期编辑：素心

本期校审：蔡龚涛

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