王印红：“逆扁平化”：基层政府组织扩张何以逆势而为？| 对话佳作051期

编者按

网络时代的到来与数字技术的应用使得“扁平化”成为政府组织变革的主流趋势。然而，在“扁平化”的理论浪潮之下，我国基层政府却呈现出“逆扁平化”的组织扩张行为，而设置“管区”正是“逆扁平化”组织扩张的典型现象。“管区”在基层政府治理中扮演什么角色？在“政府扁平化”理论盛行之下，基层政府为何通过设置“管区”进行“逆扁平化”组织扩张？王印红教授在《公共管理学报》2020年第4期发表的《基层政府“逆扁平化”组织扩张的多重逻辑——基于“管区制度”的案例研究》一文便以“管区制度”为例，深入剖析了基层政府“逆扁平化”组织扩张现象及其背后的多重逻辑。本期对话佳作我们邀请到中国海洋大学的王印红教授就相关问题做进一步的探讨与交流。

嘉宾介绍

王印红（1970-），男，山东汶上人，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授，研究领域为海洋行政管理、政府管理创新。近年来，独立或以第一作者在《中国软科学》《中国行政管理》《公共管理学报》《中国人口资源与环境》等发表CSSCI来源期刊文章20多篇，出版著作2部。主持国家社科在内的各级课题10余项，入选全国专业学位教学案例库案例5篇。

访谈实录

Q1：您发表于《公共管理学报》的《基层政府“逆扁平化”组织扩张的多重逻辑——基于“管区制度”的案例研究》一文主要介绍了哪些内容？

王印红：随着互联网对于组织变革的影响和提高国家治理能力的需要，行政扁平化成为政府机构改革的潮流和趋势。在此背景下，基层政府却“逆扁平化”而为，依然发展并创新下一级“准行政组织”——管区，实践与理论的相悖使之成为一个值得研究的组织问题。通过对多个管区案例的比较分析发现：（1）基层政府面对繁重的治理任务和复杂多变的治理场景，不断尝试创新发展管区类型，从其主导功能看，至少可以归纳为信息中介型、服务下沉型、网格维稳型三类管区。（2）多种类型的管区体现了基层政府不同任务驱动下的适应性创新，但透向本质，基层政府进行“逆扁平化”纵向组织扩张的逻辑自洽，即治理规模过大的分区诉求、治理任务繁重的分解诉求、低治理权下的高位驱动诉求、服务型政府建设压力下的“满意度竞争”诉求，它们共同作用于基层政府的“逆扁平化”组织扩张，为管区制度的实践提供了充足理由。

Q2：您是基于怎样的契机关注到管区制度和基层政府的“逆扁平化”现象的？自管区制度的最初建立到现在，其功能设置与组织架构发生了怎样的变化？

王印红：在关于基层政府的多次调研中，我们发现了管区这一组织的存在，这与我们以往认知中的“政府扁平化”理论和改革实践似乎背道而驰，这一新奇的现象激发了我们探究其产生原因和存在逻辑的浓厚兴趣。通过对相关理论的进一步深究、思考和更多的调研、观察、总结，我们将其称为基层政府的“逆扁平化”现象。

自管区制度建立到现在，其在功能设置上发生了较大的变化。管区功能的设置主要是基于基层政府的治理需要，契合基层政府的职能定位，迎合基层政府的“中心任务”。因此，随着政府改革的不断推进和社会发展需要的深刻变化，管区的功能大致经历了接点治理—信息传递—任务落实—基层维稳—细化服务的职能变化。具体而言，管区自人民公社时期设立，农业生产成为当时国家主抓的重点工作之一。但是由于当时的生产力发展水平较低，农业生产任务又较重，建国不久后的国家对于农村的生产和管理资源都相对匮乏，加之当时的信息技术和交通欠发达，很多生产队距离公社驻地较远，公社对于农业生产任务的完成面临着巨大的压力，国家与基层社会之间缺乏有效衔接。鉴于此情况，在部分地区形成了连接人民公社和生产队的“接点”，这些“接点”就是管区的雏形。由此建立的管区在相当长一段时间内都主要承担信息上传下达的功能，这一功能也一直延续至今。后来，随着“三提五统”、“计划生育”、“农业税”等一系列中心任务的到来，管区逐渐成为了任务落实的重要执行组织。而到了现在的基层治理中，随着人民需求的日渐多元化，各种冲突和矛盾频发，维稳成为基层政府的中心工作之一，而管区首当其冲成为了维稳的中坚力量。随着服务型政府建设的推进，许多以“党群服务社区”为创新形式的管区出现，成为服务基层群众的有效载体。

相对而言，管区的组织架构变化较小，管区自设立之初，就被界定为公社之下的一个管理层级，受公社直接管辖。同时，它也是当时注重农业生产背景下的一级生产单位。如今，它也是处于乡镇政府、街道办事处和村（居）之间的一级“准管理组织”，其人员配置较为统一，由基层政府的工作人员担任管区的主要负责人，称作管区书记或主任，另设副书记、副主任以及工作人员若干名。其中书记、主任等主要管理人员大都属于编制内成员，普通工作人员中既有编外人员，也存在临时用工。

Q3：本文归纳了信息中介型、服务下沉型和网格维稳型三种类型的管区，您认为基层政府及其派出机构设置管区功能类型的主要考量因素是什么？

王印红：基层政府及其派出机构设置管区功能类型的主要考量因素是实际治理需要。因为从本质上来说，管区是由基层政府而设、因基层政府而设、为基层政府而设的。基层政府在设置管区之始就有着一定的目的和考虑：为了完成何种治理任务，实现何种治理目标，达成何种治理成效，因此，对于管区的功能定位也主要依据基层政府实际的重心任务，并且管区功能还会随着基层政府重心任务的变化而变化。如在管区发展的过程中，“三提五统”、“计划生育”、“农业税征缴”、“信访维稳”、“服务下沉”等都可能是管区功能类型的影响因素。事实上，从基层政府的角度而言，他们并不在意管区的功能类型，设置时也非有意而为，本论文中按照主要功能对管区类型进行了区分，目的在于更深刻的认识基层治理时空场域的复杂性。

Q4：正如本文所指出的，基层政府官员有着天然的组织扩张倾向，相对于横向的组织扩张，您认为管区制度这一纵向扩张模式有什么独特优势？

王印红：我认为管区制度这一纵向扩张模式相对于横向的组织扩张而言，具有以下优势：

首先，以设置管区为表现形式的纵向组织扩张是一种较为“隐蔽”的扩张。没有直接在原来的机构或组织中直接增设部门和人员，也没有直接以部门扩张和人员扩张为要求增加财政支出，本质上并没有造成政府机构和部门的进一步臃肿和庞杂，形式上也没有出现所谓的“政府膨胀”。当然，在基层政府中，纵向扩张与横向扩张可能同时存在，一些编外人员也可能下沉到管区中，履行上传下达的具体工作。

其次，以设置管区为表现形式的纵向组织扩张是一种较为“温和”的扩张。不会出现横向扩张后可能造成的各部门权责交叉重叠、推诿扯皮的乱象，也不会造成增加横向平行机构或部门后与原来的机构或部门的利益冲突，而是直接增设下一级组织，避免了不必要的利益纠葛和矛盾冲突，因此较为“温和”。

最后，以设置管区为表现形式的纵向组织扩张是一种较为“实用”的扩张。设置管区后，拥有“低治理权”的基层政府可以实现“高位驱动”，可以减轻治理压力和负担，推动政策执行和落实，由此提高治理成效，对于基层政府大有裨益。

Q5：本文已阐述了管区对于基层治理的积极意义，但管区制度的存在对于我国的基层治理有利有弊，您认为管区制度存在哪些弊端？又该如何应对？

王印红：管区制度的弊端主要体现在以下几个方面：

第一，合法性不足。管区自成立以来，一直没有得到国家法律法规和政策的明确规定和上级政府机构的承认，且一直没有出现在地方政府正式的公文当中，组织法中更是没有提及，只会在基层政府的工作安排和内部会议中出现，足以证明其合法性不足。

第二，管区中的编外用工现象严重。管区作为基层政府设置的以及管理组织，必然要配备相应的工作人员，间杂着还比较严重的编外用工问题，基层政府自费供养的这些“合同工”也是一种政府规模的“隐性膨胀”，从长期来看，对于基层政府的职能转变和简政放权具有消极影响。

第三，对基层自治力量的侵蚀和阻碍。关于管区对于基层自治产生的影响，学界尚未达成共识。但从目前管区的运作实效来看，管区的存在的确在一定程度上侵蚀了基层自治的力量。一方面，加强了对基层社会的行政干涉，压缩了基层自治空间；另一方面，使得基层自治组织形成对政府的“路径依赖”，不利于自治能力的培养。

Q6：您认为在实际运作中，管区应该如何处理与基层政府、村（居）之间的关系？

王印红：管区深谙自己的角色定位，作为基层政府和村（居）的中间组织，有效发挥上传下达的连接作用，对上服从基层政府的指示与安排，完成基层政府交代的任务和工作，协助基层政府落实各项政策指示，处理好自身职责范围内的各项事务；对下做好对于村（居）的指导、协调和督促工作，引导、协助村干部完成各项任务、落实各项政策、处理各种难题。

在实际的运作中，正如文章中所发现的“信息中介型、服务下沉型和网格维稳型”三种类型的管区，与基层政府、村居的关系呈现不同的关系样态。以S管区为代表的信息中介型管区主要发挥乡镇政府与行政村之间信息传递和沟通协调的作用，管区的干部能够及时协调村内矛盾、处理村民纠纷，促进乡村和谐。更重要的是管区作为中枢能够有效落实上级政策，并利用信息优势，了解政策执行效果，可以很好的对上级政府进行政策效果反馈；Q管区为代表的服务下沉型管区能够直接代替乡镇政府办理诸多服务事项，同时因为管区驻地距离村庄近，民众办事便利性极大增强；A管区为代表的网格维稳型管区适应城市治理需要，作为街道办维稳的“治理箱”及时有效的解决了越级上访、火灾隐患、黄赌毒、环境破坏等诸多社会治理风险问题，网格员及时上报和解决问题使得群众对辖区治理绩效的投诉率明显降低，治理的精准性和辖区环境卫生、安全性大大提高。

Q7：管区的运作需要相应的人员、资金、场地及其他的政策执行资源，而这些人力物力财力问题是如何被解决的？

王印红：关于人力物力财力问题，管区有自己的解决方案：

第一，管区工作人员。管区运行中的人员配置较为统一，由基层政府的工作人员担任管区的主要负责人，称作管区书记或主任，另设副书记、副主任以及工作人员若干名。其中书记、主任等主要管理人员大都属于编制内成员，普通工作人员中既有编外人员，也存在临时用工。

第二，资金。管区的资金来源渠道是非常多样的。管区实际运作的资金来源主要是基层政府自给自足，也就是管区运作所需要的物力财力由基层政府直接供给，人员工资，由县乡财政支出；运行费用，乡镇财政会有固定的办公经费，当然还有一部分的绩效经费（上级任务完成的多，完成的快，如扶贫专项、维稳专项、生态环境建设专项、精神文明建设专项等）。再就是争取上级区县政府的建设支持。乡镇政府会以场所建设、创新专项等项目申请上一次政府的财政支持。如以“党群服务社区”为表现形式的创新型管区的资金来源和资金支持，很多是出自县一级或者区一级的人民政府。

第三，场地。管区运行所需的场地有非常复杂的历史变化过程。新中国成立之后，乡镇政府（公社）为了更高效地收缴公粮、公棉、公油等，利用一些闲散土地在人口相对密集的行政村设置了临时收缴点，成为管区场所的起点。改革开放之初，集体土地承包给家庭，收缴任务进一步增加，慢慢地成为管区的中心任务，这些临时收缴点发挥了重要作用。2000年之后，取消农业税和“三提五统”，很多乡镇运行困难，一些场所闲置被侵占和被拍卖。当前管区场地多是农村中的中心村（几个村的中间，交通便利、距离近，人口多）的村委改造而成，在功能上辐射周边村社。城市管区多是利用新建社区的公用空间以“社群服务中心”或“党群服务中心”形式呈现，功能辐射周边社区。

Q8：作为过去特定历史条件下的产物，您认为管区制度在未来将经历怎样的变迁？而影响其变迁的因素又有哪些？

王印红：从短期来看，国家治理体系中的组织动员机制不变，地方政府财政体制不变，基层政府的晋升考核机制不变，这些都意味着基层政府的治理负荷不能大幅减少的情况下，管区作为基层政府解决治理负荷和有效治理的“组织层级”，这一组织层级将会继续保留而且会呈现出更为丰富的治理形态。从长期来看，随着政府逐渐使市场在资源配置上发挥决定性的作用，社区自治、村民自治现代化体系的逐渐完善，管区制度与治理实践将可能成为历史。但还要取决于国家与社会关系这一宏大叙事的方向性变革，即国家治理在哪些内容、以哪些方式动员哪些基层群众。如果要说变迁的影响因素，可能会涉及国家市场化进程、乡镇职能转变、村社自治程度等，而这些都关涉到国家治理的现代化转型的宏观议题。

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编辑：吴芳 黄扬

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