张翔 赵文耀：“政绩”与“风险”之间的地方政府创新 | 对话佳作050期

编者按

政府创新意味着政绩与风险的双重可能性。当制度约束加强，创新风险提升时，地方政府为什么仍能进行持续创新？张翔和赵文耀发表于《公共管理学报》2020年第4期的文章，《地方政府创新何以持续：基于“政绩安全区”的组织学解释——对一个县级市“智慧市”项目过程的案例观察》（点击阅读原文）对此问题进行了回答。他们基于“制度—实践”的松散耦合关系，提出了地方政府的创新实践与政绩生产之间的“政绩安全区”中介机制，对地方政府如何如何积极地化解政府风险进行了理论刻画。本次对话佳作我们邀请到了两位作者就相关问题进行讨论，以飨读者。

嘉宾介绍

张翔（1985—），福建师范大学公共管理学院教授，南开大学政治学博士，福建师范大学政治发展与地方治理研究中心常务副主任。兼任中国机构编制管理研究会理事，福建省人民政协理论研究基地研究员，南开大学中国政府发展联合研究中心研究员。先后主持国家社科基金2项，在《中国行政管理》《学术月刊》《公共管理学报》等CSSCI来源期刊上发表论文25篇。

Wenyao G. Zhao (赵文耀)（1983—），现为加拿大莱克海德大学商学院的终身制助理教授，博士，大学学术委员会委员，副博导。法国里昂商学院博士毕业后于斯坦福大学从事博士后研究。近年来主要研究领域集中在新制度主义组织理论、政策企业家、多模态数据分析。2019年获评美国管理学会“战略、活动与实践”分会最佳审稿人，2019-2020年获加拿大莱克海德大学教学贡献奖获得者；长期担任加拿大国家社科基金、多家国际期刊审稿人，在组织理论重点刊物Research in the Sociology of Organizations等发表论文多篇。

访谈实录

Q1：本文提出了一个地方政府创新行为得以持续的解释机制——政绩安全区，您能否为我们介绍一下“政绩安全区”这一概念，这一概念经历了怎样的提出和调整过程？

张翔：“政绩安全区”的概念生成来自于我们调研中的发现。在研究地方政府大数据治理改革的过程中，我们对H市的智慧城市建设进行了较为全面的调研。在调研中发现，一些地方政府在智慧城市建设上有着强大的积极性，但是，其实际能力与这种积极性并不完全匹配。H市的智慧城市建设虽然取得了较好的突破，但作为一个县级市，H市的智慧城市离国家智慧城市试点的要求还存在一定的差距。但是，就目前来看，这个差距并没有对创新实践产生负面影响，相反，创新实践的成效还成为了地方政府政绩的重要来源。这个发现引发了我们两个方面的理论思考：

第一，在制度约束不断增强的背景下，地方政府创新实践并不能够自然地转化为政绩。毕竟不是所有的创新实践都会成功，一些失败的创新实践可能还会给地方政府带来风险。但是，地方政府在“创新”问题上却保持着可观的持续性。当然，有些地方政府在创新问题上会谨慎一些，但这种持续性的基本面是清晰可见的。这个现象引发了一个重要的反思，既然创新实践不能直接转化为政绩生产，而且有时还存在着政绩风险，那么，为什么地方政府还愿意创新？背后的组织激励是什么？我们发现，如财税分权、“锦标赛”体制、“控制权”理论等关于激励机制的理论解释在研究这一问题上出现了一个理论盲区，我和我的合作者发现，这是个很值得进一步分析的问题。第二，我们时常讨论到“问责”，也对责任政府等问题进行了大量研究，但是，我们发现一个重要的现象，在地方政府中启动问责是一个非常谨慎的工作。很多时候，下级的失误并不直接导致来自上级的问责。在地方政府创新上，这个问题更为突出，一些创新实践并没有产生预期的效果，甚至有些创新与目标责任状的要求存在较大差距，但是问责并没有真正意义上启动。这个发现引导我们大胆猜测，地方政府创新是不是存在一个组织逻辑，为地方政府积极地推动创新提供保护，使各级干部在创新上不用“前怕狼，后怕虎”。

根据上述两个问题，我们提出了一个有趣的初步假设，即地方政府在创新过程中存在一种组织逻辑，为创新实践转化为政绩生产提供组织保护。我们把这种组织逻辑概念化为“政绩安全区”。因此，我们是在案例研究的过程中，浮现了一个关于“政绩安全区”的解释。这个观点其实与我在《学术月刊》（2018年第6期）发表的《“行政共同体”:对城市政府结构化过程的一种解释》提出的“行政共同体”，以及在《公共管理学报》（2019年第4期）发表的《基层政策执行的“共识式变通”：一个组织学解释——基于市场监管系统上下级互动过程的观察》中提到的“共识式变通”也是一脉相承。这让我很欣喜地感觉到我们的研究工作对中国本土实践具有一定延续性的解释力。在理论建构的过程中，我的合作者赵文耀老师为“政绩安全区”提供了精彩的理论叙事。赵文耀老师在斯坦福大学完成博士后工作，对于新制度主义组织学有着入木三分的见地。在我们合作的过程中，赵老师扎实的理论功底不仅让我获益良多，也使我们的案例研究能够更加顺畅地通向理论世界。

赵文耀：张老师的回答非常全面，我就来为本文的合作做一个简短的脚注。张老师和我是一个跨学科的团队，学科背景分别是治理研究和组织研究。将我们联系在一起的是对新制度理论和政策创新现象的共同兴趣。对于本文的核心命题：地方政府创新行为得以持续的解释机制，我们考虑了多种现有主流视角，但我们认为这些视角过于理性主义，与我们在实践中观察的现象也并不完全符合，因此进行理论创新和新概念的构建应该是有必要的。当然，我们的理论化工作还只是非常初步的，期待理论界的同行能够进一步批评指正。

Q2：本文通过案例追踪研究对H市进行了长时间的追踪调研，在这一过程中您遇到过哪些困难，又是如何调整的？

张翔：作为定性研究的一个主要方法，个案研究其实是十分困难的。这种困难来自于三个方面。第一个难点是理论饱合问题。当理论解释浮现了之后，能够给我们带来很大的鼓舞，但工作还远远没有结束。“政绩安全区”要成为一个有效的理论解释，就需要对整个的运转过程、各个要素之间的关系进行深入的剖析。我和赵老师在案例材料中不断的反复推敲、归纳、反思、修正，同时还进行补充调研，以完成理论饱合工作。在这个过程中，我们对理论解释的具体内容进行了许多修正，最终形成了我们现在的主要观点，即“政绩安全区”是自上而下的政策压力与自下而上的政策创业组织互动的结果。

第二个难点是变量控制。个案研究存在一个重大的难题就是如何控制第三变量的问题。一般情况下，个案研究应对第三变量主要是三种方式：相对统一背景，极值推论与过程追踪。其中，相对统一背景实质上是在解决案例选取的典型性问题，并不能直接地对变量控制构成影响。而极值推论对本文并不完全适合，我们的研究对象是一个组织逻辑，中间包含有行动者复杂的组织行为，设置极值并不容易。因此，本文只能通过过程追踪的方式进行研究。我们遵循理论建构型过程追踪的方法，尽最大努力在时序中充分呈现主要变量，从中对第三变量进行识别与控制。整个研究前后持续了4年左右的时间，这个工作是否严谨还需要理论界同行的进一步批评。

第三个难点是代表性困境。个案研究只能具有典型性，不可能具有理论上的代表性。这需要我们在研究工作中要有高度自觉的自我克制，不能简单地“王婆卖瓜”。我们在研究中，经常会发现一些现象与现有理论解释存在矛盾，甚至是直接冲突。对这一部分内容，我们有意识地谨慎对待。个案研究作为探索性研究时，可以发现世界的“例外”，但不能简单替代现有的理论解释。究竟通过个案研究呈现的理论解释在多大程度上具有普遍的解释力，则需要大样本研究或者社会实验等“强检验”的社会科学方法进行补充。

Q3：本文所选取的个案体现了自上而下的政策创新模式，但不少政策创新由地方自下而上所发起，您认为“政绩安全区”的概念是否适用于解释自下而上的政策创新？

张翔：从我们现有的理解水平来看，“政绩安全区”的解释可以适合于自下而上的政策创新。创新有两个特点是两种模式所共有的，一是带有的突破传统规范限制，二是结果的不可预知性。这两个特点使地方政府创新天然地存在一定的政绩风险。相较而言，由于自上而下的政策创新模式预置性地带有中央的政策意图，地方政府创新更多的是依托于中央政策决策所预留的创新空间，因此，其面临的风险应该比自下而上的政策创新模式更小。从这个角度上看，我们大胆推论，具有更大风险意义的自下而上模式更加需要“政绩安全区”为创新实践提供保护。当然，当前的理解局限于我们所掌握到的经验证据与理论水平，并不是一个经过验证的结论，很期待理论界的同行能够批评指正！

Q4：在不同政策领域中，政府创新行为存在差异性，您认为政策领域的差异是否会造成“政绩安全区”的差异，又将如何影响“政绩安全区”的构建与运作？

张翔：这个问题也超出了我们现有的理解水平。个案研究的局限性也由此可以充分体现。只能说，基于我们这几年有限的政策领域观察，政策的差异没有明显地造成“政绩安全区”的差异。是不是能够由此推广，且在多大意义上具有推广力，这都是一个需要进一步论证的问题，尤其需要定量研究的支持。我个人觉得这个问题涉及一个方法论问题。这里我可以谈一些个人经历。我自己在牛津大学访学期间，受到一些人类学思想的影响，其中一部分来自于与项飙老师、包涵川老师一起聊天的经历。项老师是人类学的一位大师级的学者，包涵川老师具有很强的人类学与社会学的知识背景。在与他们探讨的过程中，我对个案研究的方法论意义有了更深的认识。个案研究的一个重要优势，是能够发现现有理论的“例外”，也就是我们说的探索性研究。所以本文的研究也是在发现现有理论解释的一个“例外”现象，对这个“例外”的理论解释并不对现有理论解释构成替代，而更多的是一种补充与修正。但是，不能因为发现了一个“例外”，就认为这个理论发现能够适应所有相关现象，即使事实是这样。否则的话，基于“例外”的理论解释就不那么“例外”，反而削弱了个案研究的意义维度。这也就是个案研究的一个重要局限。这是一个理论自觉问题。当然，现在对于探索性研究也存在一些争议。一些以定量见长的学者质疑，个案研究是不是具有探索意义，是不是真的在研究所谓的“例外”。“例外”本身毕竟带有研究者的主观色彩，这与追求社会科学“自然科学化”的研究旨趣显然迥异。但是，我们也应该看到，正是由于这种具有想像力的“例外”被学者所关注，我们才没有错过理论与实践的“多样性”，这种多样性正是理论研究极为精彩的部分。由于不同学者的知识结构不同，所以有些学者的“例外”在一些学者看来不那么“例外”，但这丝毫不影响案例研究在揭示“多样性”上给理论界带来的欣喜。因此，我和我的合作者都认为，中国的理论研究在方法论上需要更多的包容，定性派要以更强的自觉性认识到研究的局限，而定量派也应更多认识到个案研究依然对于推动理论工作具有意义。尤其在中国社会科学研究处在转型时期的背景下，我们应该将更多的精力放在研究中国公共管理“生活该有的样子”，而不是在方法的精巧性做过多的互相苛责。当然，我们不是在反对理论界近期兴起的定性定量之争，只是认为包容与团结是当前中国社会科学工作者共同向前进步的一个重要基础。

Q5：您认为哪些因素影响着地方政府创新“政绩安全区”的稳定性，在何种情形下“政绩安全区”的运作机制会失效？

张翔：从我现有的研究情况来看，政策压力是影响“政绩安全区”稳定性的关键因素。“政绩安全区”是压力型体制在制度运转过程中的“非预期结果”。但是，当这个“非预期结果”对社会经济造成系统性风险时，自上而下的政策压力会快速提升，就会即时性地叫停“政绩安全区”的运作。或者说，以另外一种形式重新建构政绩安全标准。其中一个典型的政策工具就是“问责风暴”。通过“问责风暴”，“政绩安全区”的安全标准被迅速置换，原来的运作也被快速叫停。受限于写作时的理论认知，本文对这一部分的思考没有进行详尽的论述，但这些延伸性思考构成了我2020年第二个国家社科基金的研究缘起。

Q6：政绩安全区存在的前提是“制度-实践”的松散耦合，您认为这一组织现象对于政策创新乃至国家治理而言有何理论和实践意义？

赵文耀：松散耦合（loose coupling）是新制度理论的主要经典论述之一，与理性迷思（rational myths）密切相关。后者指出，组织的多个维度——比如应该采取什么结构、做法和行动——从根本上是由全社会层面的文化期待或曰理性迷思塑造的。经典的新制度理论学者比如John Meyer和Brian Rowan等指出，组织行动者若表现出与理性迷思的一致性，将帮助其取得社会认可(“合法性”)及获取资源。通过与张老师就本文进行的多次讨论，我们共同发现，中国的压力型体制带有广泛的制度迷思特征。虽然压力型体制运转过程中会给人留下铁板一块的印象，然而基层的政策实践（如张老师的诸多作品所揭示的那样）有较广泛的灵活性。通过反复观察和探讨数据，我们发现，这种观察到的灵活性其实都满足了压力体制下关于效率的要求，即“理性迷思”。在对于这种符合理性迷思的灵活性进行进一步的理论挖掘之后，我们发现它与松散耦合这一制度理论观点高度契合。松散耦合解释的是：虽然组织行动者都会受到和更广泛的制度影响，但是行为者实践之间仍会有异质性。

近期的研究表明，在现代社会的种种制度安排下，组织和个人的实践活动，虽然表面上努力维持与服从制度安排，但实际做法既可能与制度压力完全结合，即“耦合”（coupling），也可能与之脱节，或曰“脱耦”（decoupling）。而正式制度和实践活动之间表面上的紧密联系隐藏了它们之间的差异。这一观点的意义在于，它实际上挑战了国际学界长期以来正式制度与实践活动之间紧密耦合关系的假设，为进一步解释政策创新乃至国家治理中的持续性创新提供了有益的启示。一方面，“松散耦合”关系指出了一种可能的灵活性，即行动者在面临强大的制度压力下仍然有空间进行自主行为；另一方面，由于创新本身对制度的现有格局构成挑战，又在很大程度上将面临着制度压力的约束。

从实践上讲，在中国，自上而下的制度压力也不可避免地带有制度迷思的特征，因此，地方政府及其主要干部可以利用“制度-实践”的松散耦合关系探索政府创新的空间。在当前的新制度理论研究中，基于这一主张，已经很多产生了新的思路，比如制度压力战略回应学说(Oliver, 2007)，制度企业家流派(Hardy & Maguire, 2008)，以及制度工作（Institutional work，或译作制度实践）流派(Lawrence, Suddaby, & Leca, 2011)。张老师和我目前正在开展一项制度工作的最新工作，从思路上，还是沿袭了本文“制度虽有压力，但并非铁板一块”这一理论脉络。

张翔：在本文的外审过程中，外审专家反复提及本文的理论基础与理论贡献。为此，我向赵老师请教，他提议从“制度—实践”的松散耦合关系出发来联结理论贡献与案例研究，让我茅塞顿开。之后，在赵老师的指点下，我对相关的文献又做了一定的阅读，以期能够跟上赵老师的理论节奏。从“制度—实践”的松散耦合关系在分析压力型体制的运转上是具有一定的启示意义，但是这种松散耦合关系的结构化机制却是一个情境性问题，而本文基于中国案例，也为弥合这个理论局限提供了一个参考。

Q7：从试点到示范区，地方政府的创新路径面临着重重风险和挑战，比如文中所提到的目标结果之间的现实差异，您如何看待这一现象，未来又应如何应对？

张翔：我觉得这个问题涉及的是我们如何看待地方政府创新中存在的问题。从我个人的理解来看，我们对于地方政府创新的观察还远远不够，不宜太早下评判。有些学者对于地方政府创新中存在的问题带着一些“病理学分析”的眼光。但是，如果我们换个角度来理解，这些问题是不是真的有问题？比如本文所提及的“目标—结果”差异，这种差异的客观存在并不能否定现有改革的成效。客观地说，虽然H市的智慧市建设与目标存在差距，但是，因为这个创新项目，H市确实发生了很大的积极变化。对于这些积极的变化，究竟是因成效予以肯定还是因差距而予以否定，我想这是一个很难回答的问题。因此，我们的研究并没有就“政绩安全区”妄下评判，只是揭示了现象背后一种客观存在的机制。我们同时认为，对于地方政府创新中存在的问题还需要更多更细致的观察。在这里，还可以讨论关于中国地方政府创新的一个认识。我一直对围棋很感兴趣，我记得常昊九段关于一步棋的解释对我的研究工作很有启发。常昊九段在讲解自己与藤泽秀行九段一局棋时，讲到当年的两个大师吴清源与藤泽秀行对同一手棋以及由此产生的变化给出了截然对立的两种判断。当时常昊对此的解释是，在布局阶段，其实没有哪一手棋是对和错，关键是后面下的棋是否能和这手棋在逻辑上紧密地联系起来。联系到我们的研究，中国的地方政府创新虽然已经积累了相当长的时间，但是对于整个中国的改革事业而言，依然处在布局阶段，其中很多的问题很难局部性地判断是好是坏，更多地是要从一个较长的时间范围，看前后改革的逻辑是否能够有效衔接。这个思路其实也可以为回答近年来西方制度经济学界讨论的中国经济增长之谜（China’s Puzzle），即中国在不具备产权制度的条件下，如何能够实现长期的经济增长，提供一定的参考。因此，作为研究者，我们需要更多的观察与更细的描述。正如我的博导朱光磊教授所说的，“用理论回馈时代”。

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编辑：彭可余 张珺

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