罗梁波：国家的高地、社会的篱笆和社区的围墙丨对话佳作049期

编者按

社区建设意义重大，社区空间及其他资源也被诸多利益群体所关注，塑造了不同的社区生态和多元的治理结构，体现了国家和社会关系的复杂格局。2016年2月，中共中央、国务院出台了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区” “已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”。街区制的推广被媒体和公众本能地解读成“拆墙运动”，从而引发了社会各界的热议和关注。社区围墙的形态有哪些？如何拆除国家和社会之间的围墙？社会治理又有哪些类型？西南交通大学的李宁老师和罗梁波老师发表在《甘肃行政学院学报》2020年第4期上的《国家的高地、社会的篱笆和社区的围墙——基于社区治理资源配置的一项学术史梳理》一文从更深的层次上为我们解释了国家社会关系在生活空间的投射。本期对话佳作，我们邀请到了本文的通讯作者罗梁波老师就相关延伸问题作进一步讨论。

嘉宾介绍

罗梁波，西南交通大学公共管理与政法学院特聘教授，中国行政管理学会第六、七届理事会理事；曾任甘肃行政学院学报（CSSCI、中文核心期刊）主编（常务副主编）。主要从事行政学基础理论、行政学研究方式、公共管理学术评价等方向的研究。近年致力于行政理性研究，已在《政治学研究》《中国行政管理》《学术月刊》《中国高校社会科学》等权威期刊发表多篇论文。

访谈实录

Q1：您和李宁老师发表于《甘肃行政学院学报》2020年第4期的文章《国家的高地、社会的篱笆和社区的围墙——基于社区治理资源配置的一项学术史梳理》主要讲了哪些内容？

罗梁波：文章以拆除社区有形围墙为引子，探讨国家与社会的无形围墙的建立与拆除。国家与社会是社区治理中两股基本力量，二者合力形塑了社区治理格局，但二者所掌握的资源并不一致，存在着诸多差异，因此形成了国家与社会间的无形的围墙。

掌握资源即拥有权威，国家权威和社会权威乃至社区自身的权威反映在具体的社区治理类型上呈现为管制和自治的结构。通过对历史上不同类型的社区治理模式进行梳理，文章以九宫格的方式直观化展现各类型社区在“国家——社会”关系或言之“管制——自治”的二元维度上所处的位置，并由此形成关于权威强度和自治程度的理想类型演变图景。这样一种演变图景从历史出发，照应现实，预测未来，指明了在治理现代化语境下的权威与自治的力量结构对比，也即未来国家与社会应该以一种什么样的方式共处，也即无形之墙的拆解之道。文章给出的答案就是要实现国家和社会体系的联通、资源配置的联通、权威与自治的联通，使得社区治理成为一个有效合作的治理体系。其中，无形之墙破除的关键在于权威。在国家、社会和社区的治理结构中，基于权力、资源和权威的先天优势，国家属于主动的强势一方，需要克制权力的冲动，将自身定位于服务和引导，不要以行政与政治代替社会的治理，否则很容易因为过分投入资源而透支公共治理资源的陷阱。

Q2：您认为应当如何理解题目中“国家的高地”的含义？文章中所提到的国家的高地、社会的篱笆、社区的围墙这三个概念之间有哪些联系和区别？

罗梁波：“国家的高地、社会的篱笆和社区的围墙”这样的标题是比较艺术化中性化的表述方式。文章原本采用的是“国家的高墙、社会的篱笆墙和社区的围墙”的表达，“国家的高墙”给人一种扑面而来的威严，作者折中吸收了唐亚林教授的批评和建议，换做了“国家的高地”。“国家的高地”既能顾及社区治理中国家的威严和权威在场乃至管控的氛围，又能包含父爱主义的扶助之手和服务理念，是权威高地和服务高地的结合。“社会的篱笆”一方面容易让人联想到田园牧歌的闲适，代表了基层自治与自我管理的状态，另一方面为了抵御外界的侵入，需要扎紧篱笆“守护”这种自治。由此，国家和社会之间的矛盾似乎是不可避免的，二者之间的不信任似乎是天然的，社区治理是权力和权利交互作用的矛盾体。“围墙”则是这种不信任和权力权利矛盾的体现，是外部行政、政治和社会格局与内部治理体系融合的障碍，更是基于国家与社会彼此不信任和攻击防御的工具。“国家的高地、社会的篱笆、社区的围墙”三者代表着不同的事物，却又是同一个矛盾的不同方面，是在既定国家社会格局中不同主体的治理格局描述。国家的高地或者高墙是进攻性的或者积极主动的，篱笆墙和围墙是防御性的也是弱势被动的。在社区治理中，国家属于主动的强势一方，有着天然的权力冲动。国家其实是社区治理中的最大变量。

Q3：文章对社区类型进行了详细的比较，您认为界定管制、自治的所属级别中，需要考量哪些因素？划分的依据与标准是什么？

罗梁波：考量因素主要是社区治理的主体、社区资源来源、资源配置的方式、社区管理内容以及社区发展的目标。选取这些因素是为了描述社区中管制和自治的力量格局，在社区之中，谁拥有资源谁就拥有相应的权力，谁拥有优势资源谁就能占据社区治理的主导权，决定社区治理的配置方式以及资源用途，从而社区管理的内容、社区未来发展方向。说到底，围绕社区围墙的讨论其实就是资源配置的争论。资源结构决定权威结构和自治程度，决定了权力权利的结果和话语权支配权大小。社区类型，也是不同资源的权威类型，在管控与反管控的格局下，形成了国家高墙、社会篱笆墙、社区围墙，是各种有形无形的墙。

本文对社区类型的考量伊始只考虑主体格局，即谁在社区治理场域中发挥主导作用，是故在复旦会议总结之时即先提炼了行政进场和政党进场两个高度概括的概念。我个人自觉满满，凭借这两个概念足以保障文章的创新和贡献。后来在文章写作作者讨论过程中，梳理社区治理类型发现，权威资源和自治资源是一个很好的梳理解读角度，并切合主体分析的路径。传统的宗族社区是建立在宗法权威即族长这样的家长式权威基础上的自治，单位制社区是准公权力权威，中国当代农村社区是建立党领导下的村民自治基础上的能人自治。农村社区投入的是宗法血缘社会关系的资源，城市社区终归要靠自有经济资源。在与吴晓林教授交流过程中了解到西方英美社区并不存在中国这种实体性的社区治理组织。本文将各种在场主体，不论国家权威、专业权威还是自治权威都视为一种社会资源主体。需要再次强调的是，社区自治不等于社区民主治理，自治是社区整体状态的描述，相对于国家而言，源自社区自有资源的权威也是实现社区自治的方式。

Q4：文章从国家与社会关系的视角理解社区的围墙，这些不同历史时期、地区的社区治理模式差异是否相应地体现在了围墙上面，物理的墙与抽象的国家社会关系是否是一一对应的？

罗梁波：围墙是我们理解国家与社会关系的一个引子。通过对拆除围墙的探讨，引出国家和社会在社区中应如何进场如何相处的话题，对历史上不同类型的社区治理模式进行梳理就是为了回应这个话题。举个例子，我们西南交大在成都，成都人喜欢吃火锅，我去火锅店可以点一份牛油锅底的红汤，也可以点一份鸳鸯锅底，当然，还可以点一份不同口味的四宫格甚至是九宫格的火锅。虽然锅里的辣椒、清汤的配比不同，但锅还是锅，不管是铁锅还是铜锅或者不锈钢锅都一样。围墙本质上代表了基于资源拥有和资源配置的国家与社会的力量对比，由此形塑了不同类型的社区治理模式，也就是“锅底”。围墙在本文中是一种高度抽象的国家——社会关系的具象化表达方式。

Q5：您对行政理性有较多研究，您认为行政理性应如何与社区治理匹配，理想的社区治理需要怎样的行政理性？ 

罗梁波：行政不同于社区，行政意义上的治理也区别于社区治理，这是两个不同的领域。在我国由于国家进场使得社区治理纳入了行政的领域，但依然是有限度的，社区治理依然是偏向够公共事务治理一端，而不是偏向国家事务治理一端。我们需要从认识论来界定社区治理的性质，社区治理是俱乐部性质的准公共物品，而一定的私人性，或者一定的国家性，都会使得它不会是充分意义的公共事务管理。俱乐部性质的准公共物品的归属也决定了社区治理必须主要依靠自治，依靠社区自有资源，也决定了国家不宜越位包办社区事务。国家过多进场在场，必然涉及资源投入和成本问题。越位参与使得社区担负过多过度的事务和不必要的职能，也导致了社区治理的运转低效和结构混乱，有违美好生活的出发初心和终极关怀。我个人认为，培育社区自治的公共性是中国社区建设亟待解决的主要问题，也是国家进场的主要目标。

中国社区治理最大的挑战是各种权威力量之间，权威与自治力量之间如何协同。正如文章指出，社区主体当正确落位，行政在于服务，政治在于引导，社会组织在于专业，社区在于自治。社区治理资源占用过多将透支国家的公共资源和社会信任,形成治理的赤字。西方是膨胀的福利国家和极端自由主义绑架了国家治理，国家对社会和市场失去调整或作为空间，对社区和公民没有组织、动员和约束能力。中国需要警惕的是泛化的公共服务和全能政府绑架国家，片面鼓吹国家在公共事务、公共服务包括社区治理的无限责任和全能使命是极不负责任的。一个好的治理，应该是有弹性的有分寸的，对治理空间和节点有恰当的合理把握，与时俱进调整，警惕绝对逻辑，包括极端自由主义和国家主义。

Q6：作为一项学术史梳理，文章从社区围墙的资源配置分析出发，系统梳理了社区治理的类型学谱系，您是如何找到梳理的切入点与理路，对于学术史梳理，您还有哪些经验与建议？

罗梁波：本文谈的其实就是社区治理各方的空间及其边界。文章的研究缘起于去年我在复旦大学城市社区治理论坛上的会议总结，感谢唐老师第二次让我做会议总结，也感谢与会者的启发，感谢我的同学所做的基础工作，没有他这篇文章不会成型。承蒙在与会者的交流中得到了初步的灵感和切入点。至于我对社区治理类型谱系梳理的理论，其实这是一件很自然的事情。国家与社会的关系本来就很容易呈现精彩的故事，它不是非黑即白，而是在每个维度上表现出不同的程度和强度。如果用单一案例进行探讨，其实说服力并不强，“1”没有办法证明“2”的存在，多案例的对比则比较合适。多案例的对比本质就是“密尔法则”的应用，通过对比，找出不同类型社区的差异，从差异挖掘不同社区的管制与自治的力量格局，进而回归到社区治理中各方主体的边界。

就我自身的学术实践而言，建议在进行历史梳理时，以一种时空观（横向与纵向）在大尺度上总结事物的演变脉络。由于人们的社会实践和治理实践有着较强的延续性和规律性，这种从历史经验中提炼出的模型或者框架其实是可以预测未来的，在某些方面还可为定量分析提供可检验的命题，当然还便于安排后续的研究。这种研究脉络可以通过多案例比较尤其是通过构建诸如四宫格、九宫格的类型谱系来得以实现。

经验研究尤其是个案研究为什么做不出足够的研究贡献？第一点，首先是经验研究的探索性不够，特别是个案研究是一种探索性研究，探索性研究是面向未来的，不停留于已有的经验历史和现实格局，我们现在的研究止步于发现中层机制、变量关系或者历史经验中的概念提炼，这是远远不够。其次，经验研究要打开时空，在一定的理论脉络和经验时空中把握。比如，样本和个案的类型选择、研究设计的变量选择要穷尽结构的空间，或者保持时间的连续谱。我个人认为如果经验研究做不到探索性研究层次，那更应该在复合时空的经验和理论参照系中进行对话和挖掘。换而言之，单个案的现时研究难言有多大贡献，只有在复合时空在经验发现之后进一步挖掘。第三，我觉得最重要一点，公共管理经验研究的理论挖掘太弱了，一是打不开时空，二是缺乏想象力，无法进行理论构建。本文在文献梳理之后的理论挖掘，也是对公共管理理论进路的一种探索。

这篇文章是一篇学术史梳理，也是个人对社区治理经验的理解。结合自己的办刊体会，一个好的学术史梳理或者说文献梳理需要做好几个方面：其一是根据一定的学理路径进行梳理；其二是对选题要有深刻而全面的把握，重点的脉络和体系的理解；其三是知识再生产，通过学术史梳理，能够达到理论增量的贡献，对自己的研究设计和选题理解形成支援；其四，好的文献综述一个简单粗暴的判断标准是：去掉所有文献依然是一篇好的研究文章，能做到这个层次，文献综述才是成功的。

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访谈：对话佳作版块团队

编辑：成纪宏

审校：张珺 黄扬 高光涵 姜宝卿 吴芳 高姝蕊 彭可余