国家的高地、社会的篱笆和社区的围墙——基于社区治理资源配置的一项学术史梳理

编者按

文中作者提出了社区之“墙”的治理意蕴，指出国家本位和社会本位的二元偏好构成了社区治理的基本张力。拆除社区围墙的探讨有必要回归“国家—社会”关系的探讨，合理配置社区治理资源，重塑当代社区治理格局。

作者简介

李宁，西南交通大学公共管理与政法学院研究助理；

罗梁波，西南交通大学公共管理与政法学院教授。

社区围墙拆除与否的意蕴并不囿于一堵物理的屏障，而是反映了我们对所生活的社区共同体抱以何种认知和期待，更深层次地体现国家社会关系在生活空间的投射。消解社区无形之墙才能拆除有形之墙。本文拟从社区围墙的资源配置分析出发，梳理社区治理的类型学谱系，探讨社区有形与无形围墙的建构和解构。在社区治理实践中，行政、政党、能人和组织等权威力量需要以适当的方式体现在场，而不是简单的抢场或退场， 行政在于服务，政治在于引导，社会组织在于专业，社区在于自治。社区治理需要在权威和自治之间协调，尊重和培育基层社区自治的空间，促成政治、行政、社会和社区合作多赢的场景，实现美好生活。

一、引言

社区建设意义重大，社区空间及其他资源也被诸多利益群体所关注，塑造了不同的社区生态和多元的治理结构，体现了国家和社会关系的复杂格局。2016年2月，中共中央、国务院出台了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区”“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”。街区制的推广被媒体和公众本能地解读成“拆墙运动”，从而引发了社会各界的热议和关注，赞成和反对的声音兼而有之，赞同者列举了拆除围墙有利于打通城市交通的“毛细血管”等诸多益处，反对者则表达了对于住户安全等诸多问题的担忧。

拆除围墙不仅仅是撤去物理空间的一堵实物屏障如此简单，而是深层次地反映了社区治理格局。各方利益主体基于特定的立场和诉求，主张的社区治理路径和发展格局往往并不一致，于是便构筑起不同的无形围墙用来圈护各自在社区场域的权益。社区的有形之墙是社会空间的无形之墙的投射，有形之墙的拆除有赖于无形之墙的消解。社区之墙如何建构又如何消解，这是理解社区治理的一个窗口，也是关系社区治理现代化实践的一个基本面向。国家和社会是存在于社区之内的两股基本力量，二者合力形塑了社区治理格局。拆除围墙关系到国家与社会的基本格局变革，只有从治理结构的立意出发才能科学地阐释嵌刻在社区围墙之上的种种意蕴，才能够消弭今天在社区建设方面的诸多误解。鉴于此，本文以社区围墙为引子，从社区围墙的资源配置角度出发，梳理出不同类型社区的治理谱系，探讨社区有形围墙与无形之墙的建构逻辑和解构路径，试图给出社区治理与社区建设的一种思路，以回应治理现代化的现实关照。

二、社区围墙的形态和治理意蕴

墙的表现形式多种多样，从竹木篱笆到砖石围墙，再至万里长城都是典型的围墙结构。围绕拆除小区围墙引起的争论无疑昭示着围墙不只是隔绝内外、分隔空间的实体结构，还是多种社会关系的物化符号，附着了诸如制度、文化、心理、历史、利益等基本的关系质料。

（一）有形的围墙

1.地理空间的围墙

地理空间的围墙是划分物理空间和进行功能区分的依据，能对围墙之内财物及相应权力和权利的主权进行归属。围墙之内的社区又称之为“封闭小区”。围墙起到了分隔空间的作用，将墙内墙外分为两种不同的属性。对个人而言，围墙以内的范围为我，称之为“自家”；墙外为他，称之为“外面”。围墙之外不得侵犯围墙之内，围墙之内却可出入围墙之外，体现围墙的防御属性。围墙对于空间的界定还带来另一个重要的功能即安全防护， 不但可以防御外敌的掠夺和虫兽疫病的侵扰，还标明了领地的占有与保护人身财产安全。

2.交通的围墙

封闭式社区通过围墙宣示产权，围墙之内的环境卫生、治安消防、家政服务等事项均由居民付费选择，社区居民可以按照自己的偏好来构建美好的生活环境。然而，封闭式社区通过围墙将自身与周围的城市路网分隔开来，其内部道路不对外开放，不和外部道路相连，客观上将行人和车辆全部集中到城市主干道上，降低了城市交通的通达性，加剧了城市交通拥堵。

（二）无形的围墙

围墙是私有制的产物，随着文明的发展而出现，也必将随着文明的发展而消失。西谚有云 “篱笆好，邻居好”，用结实的道德、法律和习俗的“篱笆”在各自的财产之间标出一道明确的界限。从治理的基础和格局来说，从封闭的文化、制度、信息、组织和社会关系到社区的自我保护机制乃至支配型的权力、利益、资源和治理方式都是无形的围墙。

1.文化的围墙

围墙的本质是界限，既指实体的也指心理上的界限。从城市到乡村，随处可见单位围墙、学校围墙、小区围墙、农家院落围墙，甚至田间地头之间也常见用木头、树枝、石块等物品构筑起的简易围墙，这集中体现了含蓄、保守甚至是封闭的思维，是历史传统和文化因循的产物，因此围墙更具有文化上的意义。

2.制度的围墙

从私权的角度讲，围墙体现了法律的产权关系，围墙的边界往往也是产权的边界。围墙的修筑从法律意义上来说是对个体家庭、集体乃至共同体财产权和生命权的维护。围墙之内是对财产权和生命权等个体基本权利的主张声明和自我保护。围墙也是法律的围墙，是产权界定、产权保护的制度之墙。小如农村的田垄代表农户法律的经营权，大如国家的边界和关卡代表国际法的主权。从国家公权的角度讲，国家机器也会设置一系列刚性制度用来管理社会。私权篱笆体现了防御性的权利保护，公权高墙体现了权力威慑。

3.利益的围墙

围墙构筑了利益的格局。围墙的建立不过是自身利益维护的正常反应，无论是有形的围墙，还是无形的制度，都是基于利益的维护机制。不论是国家制度还是社会民众，莫不是通过构筑围墙圈护自己的利益。没有利益无须建立围墙，不打破既有的利益格局，也很难拆除围墙，建立开放的街区或者国家社会体系，皆是这般道理。开放的社区对应了开放而非封闭的利益和关系格局。

4.社会关系的围墙

围墙是社会关系空间的边界，通过围墙圈划的区域也是社会地位和资源控制的象征，“空间里到处弥漫着社会关系，它不仅被社会关系支持，也生产社会关系和被社会关系所生产。”市场经济时期，一部分人在获得经济上的成功后住进高档社区，通过围墙和门禁将自身同周围的环境隔开。围墙之内的社区居民以优越的经济条件为基础， 在医疗卫生、子女教育、职业发展等诸多方面拥有着较大的优势，由此围墙内外形成了不同的社会资本圈层。

（三）走出围城

围墙象征了社区场域中国家和社会关系的治理格局，体现了国家和社会的复杂关系，进而交互作用形成了国家权力的高墙和社会自我防护的篱笆。从消极意义来说，围墙是基于彼此不信任和攻击防御的工具，一方是国家协调社会和民众的刚性约束，另一方是社区自治和自我保护的权利篱笆。从积极意义而言，社区的无形围墙体现了各个在场主体关于公共服务、生存环境、发展空间、安全防控和权益争夺等方面的博弈，是围绕各自利益的正常竞争。围墙是国家社会发展中保护信任的成本，也是发展的外部成本，正是通过消极和积极两个层面的较量，推动文明的发展。

三、社区治理结构与资源配置

（一）社区治理的基本张力

积极的社区治理需要建构起社区共同体，而成熟社区共同体的建立又离不开国家和社会的嵌合，于是国家本位和社会本位的二元偏好就自然构成了社区治理的基本张力，因此对拆除社区围墙的探讨实则有必要回归“国家—社会”关系这一传统的叙事框架。

国家本位的偏好意味着国家在社区事务管理方面居于主导地位。国家引导社区发展，统领社区治理，掌控社区资源的配置，其他治理主体和资源依托于国家创制的秩序和路径进行有序活动。国家本位是一元化的管理，整个社会保持着“国家话语在场”，即便国家有意识地培育社会和社区自主力量，也仍然在政策制定与政治整合等方面拥有其他治理主体所不具备的优势。

社会本位是指社会组织在社会管理中居于主导位置，政府、社会组织和公民协同治理社会公共事务。社会本位的治理理念更强调公共服务和公共价值，更加注重社会和民众的自我管理，以公民权利为核心，以美好社会为皈依，通过公共参与和合作治理实现多元治理结构，力图打造一个社会共同体。

无论是国家中心、国家本位，还是社会中心、社会本位，在中国社区治理的现实情境下都不可能完全拆除社区的围墙。如果不从国家社会协作的出发点来重塑社区治理体系和治理路径，拆还是不拆围墙只能陷入国家本位与社会本位的争论 中不能自拔，国家权力的“高墙”和社区自治的“篱 笆”的无形之墙依然存在隔阂，权威“高墙”和自治 “篱笆”不因有形之墙倒下而消解。只有跳出国家和社会的传统二元思维，寻求一条统合国家和社会的路径，才能消解围墙带来的外部成本和风险，避免资源配置的无效和浪费，减少社区治理资源配置的折损和消耗，使得社区资源配置的效率更高，实现效益最大化，从而构建强大国家和美好社会。

（二）资源配置的视角

社区治理场域内的各类主体都依托一定的社会关系平台和社会资源优势得以拥有话语权，围墙就是作为资源配置的手段而存在的。资源配置的机制既是各类主体构筑无形之墙竞夺治理主导权以发挥治理作用和影响的途径，也是社区治理的合作基础，是主体间竞争与合作的基本物料。国家和其他外部力量进场所做行为或者干预活动往往依托某种资源的优势，例如宗教社区依托的是意识形态的信仰资源，行政体系依托的是国家权力和公共资源，政治力量则往往是依托权威资源进行政治引导和统合，社会组织则是依托一定的专业组织能力和社区服务资源供给优势。正是凭借不同的资源平台优势，各种力量在社区舞台有各自不同的诉求，呈现为不同的逻辑路径。整体来说，社区围墙之外主要是基于权力、信仰或者专业的外部权威资源，围墙之内更多的是依托社区自有的资源，基于社区的物质财力资源、社会资本或者文化、传统、宗法的资源。

从不同主体资源配置的角度可以一窥社区的治理方式。总体来讲，社区体现了国家和社会的基本格局，社区治理方式是一定的国家社会关系在社区的投影，来自国家和社会的不同资源对比决定了社区治理的基本路径。社区的围墙体现了国家和社会的力量对比，也反映了国家和社会的基本关系，既承接了不同的历史文化传统，也营造了不同路径的治理方式。换个角度看，社区治理是一个资源配置的过程，既有相应的投资收益，也有相应的资源成本，更有相应的资源配置的风险。

由此建立基于资源视角的社区治理类型学分析框架，考量的因素包括了社区治理的主体也就是资源供给方、社区资源的来源、资源配置的方式、 社区管理的内容和社区治理的目标。如图1所示。

四、社区治理的类型

从社区围墙内外资源配置状况出发有助于充分解释治理结构和权威来源。探讨社区资源配置 的目的是要厘清在社区场域内部占优势地位的资源以及资源的掌控者、拥有者。如前述所言，因循 “国家—社会”的框架，围墙内外的资源出现了分野，即权威性资源和自治性资源，社区治理格局也 有必要从“权威—自治”的二元维度去解释。权威与自治并非对立的关系，二者既有竞争又可共存， 共同塑造着社区治理的格局和体系。以下将以中国社区治理结构的发展演变为对象，结合英美社区的治理实践，以权威强度和自治程度为分析维度，逐一梳理参与社区治理资源配置的主体、平 台、方式、内容和目标，比较各种社区治理结构的 差异，梳理社区治理的类型学谱系，探讨社区有形和无形的围墙的建构和解构。

（一）英美社区治理的模式

美国的社区并不是作为政府延伸而存在，而是呈现高度的自治状态。一是社区治理的民主化。美国社区里的事务通常由社区的最高权力机构也即社区董事会来进行管理，社区董事会在政府与社区居民之间起桥梁和沟通作用。社区董事会通过选举产生，向社区居民负责，并不直接向政府负责。政府虽然可以向社区董事会提供政策性的指导和专业咨询，但不具有强制力，亦不干预社区内部事务。除此之外，社区居民还可以通过多种途径参与社区治理，社区会议和社区听证会是普通居民参与社区公共事务的固定渠道。二是社区治理的多元化。在美国的社区，社区治理的权力主体并不只是政府，还包括社区居民自组织、非政府组织、志愿团体等主体，呈现多中心的权力节点。

始于中世纪后期的自治传统，英国社区的公共服务主要由政府出资购买，政府不直接提供服务，而是交由非政府组织、私营机构等主体提供。英国基层政府对于自身有明确的定位，那就是政策制定者、社区发展规划者、社区服务倡导者、法律环境规划中的指导者、资本主要赞助者和购买服务者。20世纪90年代，英国政府提出“城市挑战”计划，提倡重塑和构建城市“社区魅力”，强调将多层面合作伙伴关系和“社会公平公正”作为城市社区治理的重要思想，逐渐形成和完善了政府与营利及非营利机构合作参与治理的社区发展模式。因此，英国政府无力也无心垄断社区的资源来源和资源配置，对于社区的管控力量也就处于较低的水平。

概言之，英美社区治理结构的主体力量是社区自身以及社会组织等，而不是专门的政府管理机构。相对而言，社区管理机构既不是政府机构的延伸，也不是作为实体性意义的常设管理主体存在，因此其社区治理整体表现为“低度管制—高度自治”的特征。

（二）中国社区治理的典型类别

1.宗族制下的社区治理

认为中国缺乏社会自治传统的观点是欠妥的，中国古代农村基层社区自治的传统一直在延绵。传统社会虽然由于管理成本和行政技术所限，素有“皇权不下县”的历史传统，但是这并不意味着国家对基层社区放任不管。国家通常借助于正式的和非正式的经纪人实现对乡村基层的间接统治，美国学者杜赞奇将其概括为赢利型经纪和保护型经纪。传统基层社区的治理很大程度上需要依赖以族长为代表的宗族组织得以实现。宗族组织是社区治理的唯一主体，拥有着对社区内部资源的配置权和自主决断权，集中体现在农业生产、祭祀祖先、司法诉讼、教化乡里和赈灾济困等 方面。尽管社区事务由宗族组织进行管理，但这并 非现代意义上的自治。宗族内部通常依靠一套严格遵守传统儒家道德理念和封建礼法的家法族规 来调节和约束本宗族的内部关系，利用家谱、家法、家规、家训，依托宗族祠堂，形成了以族长为代表的严密的宗族组织体系。宗族往往定期举行祠堂祭祀仪式，宣扬宗法礼仪，以达到凝聚人心、控制族众思想之目的。同时，族长作为族权的人格化 的体现，也拥有着对族人的支配权和惩罚权，这种带有司法裁断性质的权力往往会被地方官府默许。因此古代宗族自治是建立在一套严密的管制体系之上的，有“硬约束”兜底，自治才得以稳定存续。

在传统宗族组织内部，国家多数情况下是缺场的，社区并不直面来自国家的制度化权威力量， 主要是通过一些非制度化权威实现社区自治。宗族作为“家国同构”的最小缩影，体现着封建伦理纲常的要求，建立在血缘关系基础上的一套周密的封建礼法确立了宗族内部秩序，这也是非制度化权威的来源。尽管宗族内部可以实现“自我管理、自我维持”，但并不代表着其内部缺乏相应的约束，代替国家行政系统行使管制权力的是宗族组织内部的一套非制度化权威，这是一种建立在封建伦理纲常基础上的强有力的管控机制，甚至某些时候过于严苛。因此总体上看，宗族制度下的乡村社区呈现出“高度管制—高度自治”的治理格局。

2.单位制时期的社区治理

1949年后，各类国有企事业单位按照职住一体的思路兴建了大量的单位制社区，这些社区成为计划经济时期城市管理的基本单元。单位社区内部的场景比较符合滕尼斯意义上的社区图景：成员的同质性高，具有共同利益和共同目标，人与人之间关系密切、出入相友、守望相助、疾病相抚、富有人情味，以邻里和朋友等关系相维系，具有强烈的认同感和归属感。单位以及单位成员的生产经营活动在生产区域进行，生活休闲娱乐等活动在单位社区内实现，也即单位不仅组织生产，还履行着对职工进行思想教育、政治动员、政治宣传以及行政管理等职能，意味着单位制社区不仅是一个空间概念，也是一个具有政治、经济和社会功能的社区形态。在此背景下，单位配置着政治、经济和社会资源，形成了对单位成员的支配关系，培养了单位成员的依赖性人格，使单位内部的全部社会生活呈现出政治化、行政化趋向。

单位和单位社区的多重角色将政治、经济与社会功能融为一体，员工被锁定在单位内，进而实现了对员工及其家属的有效管理。单位作为国家触角的延伸，单位制社区也因此成为社会管理的基本单元。这一时期，单位代表着国家成为社区内部的唯一行动主体，内部资源配置如人员分配、物资发放、文化教育等则依赖于行政命令和计划指令。单位代替了社会，国家挤占了属于社会发挥作用的领域，因此单位制社区往往呈现出“高度管制—低度自治”的局面。

3.后单位制时期的社区治理

后单位社会主要是指20世纪90年代以来，中国社会表现出来的一种特殊的结构及其运行状态。随着城市经济体制改革的全面推行，传统的单位组织面临着市场化带来的冲击而逐渐解体，单位职工从组织化程度较高的“单位人”变成了分散的“社会人”。虽然社区成员逐渐原子化，但是原有的单位社区仍然存在，社区成员仍然以原来的“单位人”为主。在单位制解体后的“后单位时期”，社区出现了新的特点：其一，利益格局的重组，复杂、临时、不确定的社会关系网络正在成为一个新趋势。单位人的社会流动加快，相互之间那种高度同质化的状况已经不复存在，那种基于事务和基于信任和感情互动的单一、均质和稳定的社会关系网络解体了。更为关键的是，原本较强的居民参与和社区动员水平也随之弱化。其二，国有企业改制后，单位制社区纷纷成立了居委会，居委会代替原先的单位对社区事务进行管理，社区内部的自组织能力得到了一定程度的提升，各种非营利组织也纷纷出现，一定程度上满足了社区居民的需要。其三，随着单位制的解体和社会化、属地化改革的推进，社区的部分设施和房屋被划归地方所有，产权关系纷繁复杂，治理主体也较为混乱。

从国家和社区力量对比的角度出发，可以发现：一方面，后单位制时期的国家力量在单位社区逐渐弱化、退场。单位制消解后的社区动员则由以单位组织化权力驱动转变为更依赖于社区中以人情、关系、面子等为表征的社会资源，并体现为高度依赖社区地方性权威和社区精英人物等非正式化的途径。另一方面，这一时期单位社区的自治力量仍然较弱。原有的单位社区成员经历了计划经济体制向市场经济体制的转轨后，缺乏相应的自组织能力，对社区自治未有实践性运作，享受国家和单位“父爱主义”般关怀的思想观念根深蒂固，无法有效培育社区的自治力量。因此，后单位制时期的单位社区通常伴随着“低度管控—低度自治”的治理特征。

4.商品房社区的治理

随着社会主义市场经济体制的逐步建立，商品房社区日渐成为新型城市社区的主要形态。商品房社区是由商品房开发建设而形成的陌生人社区，货币成为筛选社区成员资格的媒介，居民之间的关系建立在产权和共同居住的基础上，缺乏一定的亲缘、血缘和业缘关系，集体意识和亲密感情也因此付之阙如。大多数商品房社区是以“业主代表大会—业主委员会—物业管理公司”的架构来实施管理，少数商品房社区实现了“业主大会自营”的管理方式，社区内的权力结构开始从“一元集权型”向“多元分散型”转变，居委会不再是唯一的管理者，甚至一度出现了被边缘化的趋势。相比之下，业主委员会和物业管理公司的地位愈发凸显。居民委员会、业主委员会、物业管理公司被看作商品房社区的“三驾马车”，分别从属不同的权威来源：居委会的权威来自政府，业委会的权威来自产权，物业公司的权威来自市场经济所赋予的自治权，三者是同等的地位，相互之间不存在隶属关系。

在资源配置方面，国家仍然在场，只是优势地位有被弱化的趋势，商品房社区的自治力量正在孕育。由于商品房社区规模通常较大，人口流动性较强，在组织和动员方面面临诸多困难，难以达成居民之间的共识，加之业主组织也存在筹集活动经费的困难，居民之间难以形成集体性行动，给社区治理带来了难题。但是相较于传统类型的社区，商品房社区仍然表现出了民主协商与居民自治的特征。业委会应该是商品房社区治理的核心和标志，是商品房社区的核心权力主体，并享有独立的财产权、充分的创制权和广泛的治理权。这一理念得到多数社区的认同，并形成了实践。因此， 商品房社区的治理结构呈现出了“中度管制—低度自治”的格局。

5.农村社区的“能人治村”

改革开放后，随着农村经济发展和村民自治的推行，农村涌现出一大批能人特别是经济能人成为村庄领袖人物，在村庄政治运作中居主导或支配地位，形成了独特的“能人治村”现象。经济能人把创业发展确定为村庄治理的工作重心，特别是以集体资产增值为村庄治理的主要目标，并利用自己的企业家才能在村里开办工厂、兴办集体企业，收益由村民共享。从形式上看，能人治村表现出了同传统基层乡绅制度类似的特征，都属于精英治理路线。不同的是，乡绅制反映的是国家与地方关系下的基层自治，国家权威为乡村精英的权力行使提供背书，而能人治村所体现的是国家与社会关系视角下的村民自治，权力来源则是村民，故而尽管能人治下的农村社区治理表现出一 定的权威主义色彩，但仍未超脱出村民自治的范畴。

能人和村民具有高度一致的集体意识和集体行动逻辑，共同发家致富奔小康，在传统乡绅文化的余晖并未完全消散之时，农村能人实际上是作为村庄事务的实际主导者而存在，是作为村庄“话事人”而存在。即便在国家和行政力量不断下沉农村基层的今天，行政和政党的权威在能人治下的农村社区仍然不具备天然优势，能人掌控资源的权力结构逐步上升为一种制度化的权威，客观上对国家制度化的权威产生一定的“对抗”和“挤占”，在资源缺乏的农村社区更是如此。然而，尽管能人治村能够快速凝聚村庄力量，集中资源，谋求发展，但客观上存在矮化村民自治的问题。普通群众囿于民主参政能力不足以及错综复杂的乡村关系网络的现实羁绊，在一定程度上未能很好地行使自治权，村庄公共权力的实际运作过程事实上由能人以及能人主导下的村级组织引导，此种混合着能人个人权威与魅力的治理路径逐渐成为一种默认规则，因此能人治村下的农村社区呈现“中度管控—中度自治”的治理格局。当然，作为社会转型时期的一种过渡性产物，能人治村的现象短期内还将会持续下去，其未来的走向应该是权威弱化、“能人祛魅”。

6.城中村社区治理

城中村和城郊村通常由相应的街道办事处管辖，但是城市社区的管理模式无法有效地移植到城中村社区，街道办的法律地位、职能权限等与农村管理无法对接，使城中村成为城乡政府管理的边缘地带。城中村社区身处城乡管理夹缝之中，处于“既非城也非村”的尴尬境地，存在较大的治理空档。从城中村资源来源上讲，主要得益于集体土地的收益，城中村仍然可以具备自身独特的经济利益，由此产生出对街道办事处所代表的行政力量的变相抵抗。城市街道办以及居委会的力量在进入城中村社区后发挥的作用较为有限，原有农村社区的非正式关系仍旧在维持着社区的运转， 呈现一种“双轨政治”的特征。由于原有的利益 格局尚未打破，故而原有村庄的非正式权威不仅要承担发展村级集体经济的职能，还要承担基础设施和公共服务设施建设的任务，又要承担本村的计划生育、社会福利、治安等社会管理职能，其结果就是管理涣散、公共服务水平低下。不仅是公共服务不到位，城中村内部的居民自治力量也十分缺乏。村民的经济收入并不十分依赖村庄内部，导致村级集体的治理权力大为虚化和弱化，可控制的乡村社会资源往往悄然流失，造成村民对体制精英原有的信任关系破裂甚至质疑村集体的合法性权威。

城中村内既有村庄集体的力量，又有社区和街道办的力量，两种力量相互平衡，塑造着城中村的治理格局。碍于城中村自身的利益，街道办的力量无法有效地介入，原有的村委会虽然仍发挥作用，但此时其凭借的是非正式的权威，正式权威所赋予的一部分职能被剥离。因此，从总体上看，城中村的治理样式表现为“低度管制—中度自治”。

7.新单位制社区治理

单位制虽然逐步解体，一些单位制社区也随之衰败，但出于经济安全的考虑，国家仍对一些超大型国有企业实施保护，原有的国有企业和行政事业机关的单位特征被保留了下来，这一趋势甚至有所强化，形成了与市场机制并存的“新单位制现象”或者称之为“单位回潮”。这种回潮不只出现在国有企事业单位，还逐渐显现在一些民营企业和富裕的农村社区。刘平等人认为一些限制介入性大型国有企业可以利用所掌握的社会资源形成收益，自主支配，从而形成不同企业之间的收益差距，这为新单位制提供了基础。新单位制现象具体表现为政府鼓励集体与企事业单位各项福利职能的复归趋势，是中国社会转型中的特殊产物， 同时也是一种以“从契约到身份”的方式为社区成员谋求更多福利的有益实践。

在新单位制的社区中，虽然国家的行政控制不如传统单位制那样严厉，但并不意味着内部就缺乏管控的力量。在市场化的背景下，新单位制社区中经济利益取代了传统行政控制的地位，实际发挥着作用，对社区内居民的约束并未弱化，社区内部的相当一部分公共资源和社会保障功能是由单位提供的，比如住房、教育等。如同传统的单位制社区一样，新单位制在政治动员、维稳、档案人事管理等功能上仍然发挥着相当大的作用，一定程度上强化了国家对社会的控制。但是，新单位制毕竟经过了传统单位制的阶段，可以视之为“扬弃”，社区内的自治力量必然是要大于传统单位制社区，因而表现出“高度管控—中度自治”的治理格局。

8.我国台湾地区的社区治理

我国台湾地区的社区建设相对于大陆地区开始较早，且两岸文化同根同宗，思维方式也有诸多相似之处，因而其社区建设的实践可以为我们提供一定程度的借鉴。从外部治理主体看，台湾的社区之内不仅设置有区公所之类的基层政府部门，非政府组织和志愿者团体等治理主体也可以参与到社区营造中去。从内部治理主体上看，村（里）办公处、社区发展协会、社区精英等行动主体都可以在政府部门有形或无形的引导下参与社区公共服务的提供。相较于缺乏独立事权、财权，不具备独立法人地位的带有半官方组织色彩的里组织而言，社区发展协会虽在管辖范围上与里基本重叠，却是真正意义上的居民自治组织。社区发展协会享有独立的法人地位，拥有比里组织更大的自主权，其所承接的社区治理事务大大突破了里组织所承担的功能，治理内容更为多样，社区居民的参与也更为广泛。

尽管台湾的社区治理强调社区导向和多元参与，却始终没有否定基层政府及村（里）长的功能和作用。社区在资源协调以及协调各治理主体关系、引导互动协作方面仍需要基层公权力部门发挥必要的作用，一种典型表现是社区运行所需要的资源仍需要以“提案制”的方式获取来自政府的支持，这表明台湾的社区尚不能完全摆脱对基层政府的依赖，社区建设和营造并没有完全实现自主，政府仍可在诸多方面对社区加以管控。因此台湾的社区自治可以理解成一种依靠政府引导的多元协同治理实践，反映在治理格局上即呈现“中度管制—高度自治”的特征。

（三）当代社区治理格局的重塑

单位制解体后，原本依附于单位的个体失去了可以依附的组织而逐渐原子化，这让基层管理单元暂时模糊化，直到20世纪90年代国家才重新将城市社区作为城市基层治理的靶向和抓手，政府和政党的力量才开始重新下沉至社区。行政进场和政党进场是当代社区治理格局重塑的两个阶段，代表了不同的理路。行政进场是在社会力量成长缓慢、自治机制不完善、社区居民缺乏自治资源和能力的背景下，国家凭借行政力量，在服务型政府、和谐社会、网格化管理的指引下主导并参与社区发展和治理。政党进场是十八大以后在党的集中统一领导和群众路线指引下政党的建设扎根社区基层的理路。在党政主导协调社区发展的背后， 包含了政府重塑新时代的社区权威和资源结构的期许。

1.行政进场：打造社区治理的“服务高地”

社区是社会的基本组织单元，沉淀着众多公共服务需求，需要政府将社区纳入行政系统的有效管辖，并通过履行职能将社区打造成为邻里和谐、安居乐业的美好家园，进而实现公共价值和公共责任，立位于服务高地。行政进场表现在两方面：其一，社区居委会和街道办事处之间事实上的“领导与被领导”的关系。居民委员会工作人员的薪资待遇、办公经费等都是经由街道下拨，后者在事实上拥有对社区居委会的领导权、监督权和考核权，成为社区治理格局的法理基础。其二，社区居委会成为社区工作的实际执行者。居委会在实际社区工作中要处理和完成街道及其职能部门布置的具体工作，政府将本该由自己负责的各项行政性事务通过各个条线都在居委会找到了对标， 具体事项则是由居委会来实施。

行政进场伊始是借助于网格化管理载体加以实现的。网格化管理通常是把行政区划细分为若干个虚拟网格作为基本的管理和服务单元，将党员、行政人员、志愿者等嵌入网格中，建立责任机制，对社区的行政和社会资源进行重新整合，这种调整与重构往往不改变社区原有的组织架构。在功能方面，网格通常把治安消防、城市管理、环境卫生等多种行政职能下沉到街道网格中。近年来在维稳任务凸显和社会管理体制改革创新的背景之下，网格化逐渐在社会管理中发挥了重要作用，同时也存在着一些问题。首先，压缩社区自主性空间。在网格技术的吸附与行政化统合之下，社区发展往往经由行政推动，这在一定程度上压缩了社区的自主性空间。其次，网格化管理行政化。社区网格化管理对标到政府各个行政口，是行政系统的“微缩版本”，这就意味着在“县（区）—街道— 社区”的三级管理结构下又新增了“网格”这一层级作为治理职能向下转移的承接平台。最后，治理主体行为异化。社区既要承担上级政府转移的具体行政性事务，又要承担社区本身的管理职能，通常难以兼顾。由于网格管理划分“责任田”，绩效考核指标更为严格且更容易定位追责，这就容易使治理主体的行为异化为率先完成网格的刚性任务而非社区的公共事务。

2.政党进场：打造群众路线的“实践高地”

党的十八大以后，作为党的集中统一领导的微观体现，社区治理发展到政党进场阶段。政党进场通过社区党建，实现党引领社区乃至社会发展， 力图构建一个美好社会，将行政的服务高地上升为党的群众路线的实践高地。

在政党进场的过程中，党始终在社区治理体系中居于核心和主导地位，即引领社区建设、组织动员居民、整合社区资源，发挥战斗堡垒的作用。政党进场主要依托于三条路径：一是基层党组织建设。通过“党总支建在社区、党支部建在小区、党小组建在楼组”等多样化途径强化了基层党组织的政治功能和组织力，并以基层党建谋划社区治理，动员群众参与治理，推动社区社会组织建设。二是基层党组织领导社区行政体系。通过党支部书记兼任社区居委会主任等一系列交叉任职的形式，实现了党对社区行政体系的吸纳，行政精英尽数成为党组织的成员，在事实上将社区党组织和社区居委会一体化，从而完成了基层党组织与基层行政体系的深度协同。三是网格化下的政党嵌入。随着网格化管理模式的铺开，基层党建开始逐渐地依托于网格展开。按照各地区的通行做法，每个网格单元中一般会嵌入数名党员，经常会有党小组长担任网格长的情况。这为基层党建提供了新的组织形式和路径。概言之，得到强化后的基层党组织能够以更强的战斗力统领社区发展，为社区自治创制更大的空间，进而打造共建共治共享的治理格局。正是基于此种治理模式，在新冠肺炎疫情的防控工作中，基层党组织领导下的社区展现出强大的整合力和动员力，体现了中国特色社会主义的制度优势。

五、社区治理的类型谱系分析

（一）社区治理的谱系

各类型社区的治理格局如表1所示。社区治理格局一直存在两种力量的博弈，即管制力量和自治力量，社区的治理结构也由管控和自治的力量对比来决定。其中管制力量既包括来自国家层面的行政控制和政治约束，也有来自于社区内部的管控和约束，来自行政、政治、社会和社区内部的力量均有可能形成权威，支配社区的治理结构和资源配置。自治的力量体现在宗法、文化、社区自有公共资源、社会资本和社会组织发展等方面的多元主体，自治程度受到外部政治、行政、制度和社会格局的影响。根据权威管控和自治力量的大小，可分成高、中、低三个等级，由此组合形成社区治理类型的“立方”矩阵。处在矩阵的不同维度，其内部的管制和自治的力量结构不一，社区治理的主体、管理内容和目的以及社区内部的资源来源、资源配置方式等也均会有所区别。如图2所示。

从我国社区历史发展的大致进程来看，社区治理权威力量发展历史呈现为躺S型的历程。权威的管制力量分别经历了以下阶段：传统宗族社区是基于宗法的高权威阶段；中华人民共和国成立后单位制的高权威阶段；后单位制社区是权威缺失阶段，在商品房社区和能人治村社区模式下是城乡社区的权威和自治力量逐步回升阶段；新近阶段通过新单位制、行政进场和政党进场使国家权威得到了恢复和加强。随着治理现代化推进，社区治理和社会发展日益成熟，国家权威逐步让位于社会自治，社区共同体逐步形成。社区自治力量分别经历了以下阶段：传统阶段熟人社会较高程度的宗法自治，单位制和合作社时期城乡居民社区自治消解，改革开放后商品房社区居民自治和农村社区村民自治开始成长，新近阶段随着新单位制、行政进场和政党进场以及社会发展，社区自治力量逐步发展。展望未来，治理现代化的使命是建构行政、政治、社区和社会的多元合作治理格局，以更美好的生活为共同使命，通过政治引导和行政支持培育社会自治和民众公共参与，推进社区建设，最终实现社区治理真正意义上的自治。社区治理自治力量发展历史呈现为U型的历程，如图3所示。

（二）社区资源配置的理路

从具体的社区治理形态和碎片化的历史素材中抽离出清晰的治理脉络很有必要。微观上的各类社区治理实践在被置于宏观层面的历史轴线加以审视后可以发现，从宗族制社区、单位制社区和后单位制社区到商品房社区、能人治村社区、新单位制社区再到行政进场、政党进场以及最终实现治理现代化，无论基层社区呈现何种治理形态都始终绕不开资源配置这一话题，权威强度和自治程度的关系实则是权威性资源同自治性资源的强弱力量对比的外显。

随着治理场景的日益复杂，国家治理重心逐渐下移，以期能够更好地应对社会的发展和变革。实践中，社区管理机构逐渐被吸纳进行政体系之中，承接的职能越来越多，相应的，政府投入社区的公共资源和政治资源在不断增加，社区治理中也面临一个现实问题：在加大资源投入以重塑社区治理的过程中如何合理控制行政成本，以实现资源配置效益最大化？

需要承认的是，社区参与主体的治理空间是有边界的，能力都是有限的，资源都是受约束的， 出于资源配置效益最大化的考虑，有限的资源应该投到最需要的地方。国家对社区的引导和资源投入对正处于发展中的社区治理体系和不甚成熟的社区行政格局其实是双赢的选择。以资源投入为前提，基层党组织和基层行政体系不断强化对社区事务的引领和参与，有助于提高国家的整合度，维持国家和社会的刚性稳定。值得考虑的是， 公共服务、公共财政和公共资源大量投入社区可能会给政府带来一些不必要的公共事务和更大的公共服务压力。因此，社区主体当正确落位：行政在于服务，政治在于引导，社会组织在于专业，社区在于自治。社区治理不可过多占用和透支国家的公共资源和行政成本，以免形成治理赤字，同时，公共资源配置还要贯彻均等化的分配原则，以免形成马太效应。

从国家治理史角度看，有效的国家治理体系和治理能力是建立在均衡的治理结构的基础之上的。在社区自治发育不足和资源贫乏的情况下，理想主义的社会本位不过是空想，并不能实质推进社区治理的进步，但过于强势的国家主义容易造成国家和社会的格局日益失衡。国家和社会在场如何平衡并融合是中国社区治理的基本主题，这也是社区治理的初心。

六、结论与讨论

围墙的拆除必定是冲突结构的消解和协同结构的重构。只有走出国家和社会对立的传统二元思维，通过多元协同的社区治理，在参与社区治理的各方互相信任和合作的前提下，在国家与社会的关系改造和良性互动基础上实现国家和社会在社区场域的融合，才能真正地消解权威的高墙，拆除自治的篱笆，实现社区的善治良政格局和美好生活图景。

（一）权威的配置原则和高墙消解

权威及其结构角度是理解围墙为何建构和如何解构的前提。在各国社区治理实践中，有来自多元渠道的资源供给。中国社区治理实践，权威资源并不是只有单一的来源，而是呈现为混合的结构， 包括了行政权威如政府，政治权威如党支部、村委会，法理权威如村主任、业委会，资源支配权威（自有资源、汲取能力）如单位、商品房业主，社会资本如能人、乡贤，宗法伦理权威如族长，专业权威如社会组织等。在社区治理结构中权威不一定是单一地来源于政府，谁在社区治理格局中取得资源支配的优势谁就有相应的权威和权力。

权威的配置格局问题是社区治理结构不容忽视的基本方面。社区作为社会的基本细胞投射了国家社会的基本格局。从不同路径过来的权威力量是否能共生共长于一个社区的基本生态系统中，在社区治理过程和治理结构中能否实现协调协同，关系着社区治理的功效，关系着社区治理的成本、收益、效率和风险，关系围墙的建构还是消解，最终也关系到社区作为共同体的认同和美好生活前景。

在社区治理类型谱系中，我们可以看到的一个普遍场景是具有支配地位的在场权威一个足矣，一个权威在场一般有助于实现简约的治理。如果一个社区存在多个权威的主体和资源，缺乏主导的力量，那权威之间的协调将是社区治理的最大难题。多个主体固然带来了资源的多样性，但诉求的利益和行动目标不一往往带来冲突和矛盾。各个权威，谁也不服从谁，谁也支配不了谁，则社区构筑的围墙就会越来越多，越来越高，越来越厚，从而导致社区治理的低效乃至无效。因此，如何协调权威主体之间的关系就成了治理结构的基本问题。

一般来说，权力进场和权威资源配置应该遵循以下基本原则：其一，社区治理不同于一般的由国家主导的公共事务管理，它是相对纯粹的由社会主导的公共事务管理。国家进场是为弥补社区自治不足，增益其所不能。如果社区自治能解决社区的问题，能实现社区治理的目标，则权威需要慎重进入社区治理领域。其二，公共权威资源投入与社区自有资源负相关。社区内部资源不足往往需要外部权威资源的注入，社区内部资源充足就应该以社区自治为主，公共资源应该投入更有需要的资源贫乏社区或者其他公共领域。社区权威资源投入的成本、风险和边际收益因自治资源丰裕度而变。其三，各种权威资源各有边界，也各有功效，权威之间如何协调应该在各自边界内把握。越界的权威必然带来治理结构内的冲突和混乱，折损资源配置的效率，降低社区治理的善治水平。其四，各种权威资源的进入应该以尊重和促进社区自治为前提和条件，不能越俎代庖。其五，权威的功效只有以国家、社会和社区融合为皈依才能实现资源配置的最佳效率，多方合作才能共赢。在这样的规则之下配置资源，才不会有权威的高墙和自治的篱笆，才会减少社区治理不必要的成本，实现社区的共同福祉，增进社区治理主体的融合和相互信任。只有在这样的基础上协同治理，才能拆除社区治理的无形之墙。如果各个权威之间、权威和自治之间不能实现协同，那社区治理将会呈现权威如林立的高墙和自治如丛生的篱笆相互交错的场景。

（二）自治的篱笆和空间

社区的自治资源也有很多类型的来源，社区自治的能力水平取决于社区的自有资源丰富程度、社区政治动员状况、产权的制度约束力、社会组织的发展程度、社会资本的格局、是否有共同的文化和信仰以及社区共同体认同等方面。一方面， 社区自治程度与社区资源正相关。社区资源丰富、资金充足、社会组织发展良好、社会资本积累深厚、有共同的文化，则有利于自治，并不需要权威力量的过多介入。另一方面，外部权威介入的程度决定自治篱笆的建与拆。内外生态协调，外部不存在对抗的权威，有助于社区自治的发展。

权威和自治是不是两道对立的围墙？权威和自治的融合与共赢，从价值角度讲需要有一个共识的价值引领的信任基础，从技术角度讲需要资源的合理配置，从制度路径讲需要合作治理体系。权威的高墙和自治的篱笆并不是两道对立的围墙，可以共存，但需寻求合理的匹配。资源的互补性是重要的前提，如果一个社区缺乏必要的资源自给，那就很需要有资源的补充。在缺乏自治资源场域权威应该在场。合作治理首先要解决权威是否可以合作以及权威和自治如何平衡的问题。支撑平衡合作的背后逻辑有二：其一是资源的互补、权力的限度和文化的共识，否则，权威高墙和自治篱笆将共存于社区治理场域；其二是社区、国家和社会寻求最大交集以实现有效整合，形成基本的共识基础和最大化的共同利益。

（三）社区之墙的建与拆

围墙本质是一种不信任的表现，是社会关系冲突的反映，也是外部行政、政治和社会格局与内部治理体系融合的障碍。拆除围墙，就是要打通地理空间和历史文化的隔离，打通治理体系的封闭性，在共识和共同利益的基础上实现国家和社会体系的联通、资源配置的联通、权威与自治的联通，使得社区治理成为一个有效合作的治理体系。各种治理力量和治理资源各安其位，各就其责，合理定位，形成融合生态。社区善治良政需要各个治理主体在资源拥有条件和配置能力的基础上各就其位，合理分工，协调协作。行政不能代替社会治理，政治也代替不了行政的治理功能，职能错位是社区治理的障碍，也是国家治理的绊脚石。建构合理的治理格局是社区治理体系现代化的基础。在社区、行政、社会和政治的互动格局中，各行动主体各司其职，合理分工，才能提升社区的治理水平，形成社区、行政、社会和政治的合力，促进国家和社会的融合。

围墙的破除问题关键在于权威。在国家和社会治理结构中，基于权力、资源和权威的先天优势，国家属于主动的强势一方，需要克制权力的冲动，寻求治理的智慧，协调好政治统治性和社会公共性的矛盾，以适当的在场方式和合理的投入力度介入社区治理，尊重社区自主权利和社会发展规律，协同国家、社会和社区的治理目标，保持社区共同体建设的同一。同时我们要看到，国家进场容易离场难，必须对资源、人员和投入的短长期成本、收益和风险进行科学评估。特别是要尽量避免社区的财政供养，明晰社区和街道两条线的职责， 在保持基层党组织统领社区的基础上，寻求扭转社区行政化的路径，这极大地考验着治理智慧以及治理艺术。

（四）相对纯粹的社区治理

社区治理不能以传统的行政管理框架来理解和实践。相对以国家为主体的行政管理，社区管理更符合公共管理的基本规定性，是比较纯粹的公共管理。就学科实践而言，公共管理学科存在名和实的区别。公共管理学科使用的公共管理范畴，是虚构的范畴，名为公共性，实为国家性。公共管理学科对公共管理范畴的界定，从出发初心来说是将行政管理理解为公共事务管理，公共性范畴是公共管理的价值基础，将公共性视为行政的基本属性，公共管理不涉及国家的政治和价值争论，剔除了国家属性。公共管理的公共性实际从技术路径来理解公共管理，无视了政府管理实践的政治和价值因素，是从现实行政主观建构的概念。不论在传统还是现代的国家行政领域，这种理想化的空想范畴是不存在于行政的真实世界的。行政实践同时是并且首先是国家的政治实践，或者说行政实质是国家管理而非真正的公共管理，行政的公共性与社会的公共性相距甚远。

回到社区治理领域，社区的基层治理更接近公共管理或者公共事务管理，属于准公共管理，更接近纯粹意义的公共管理。换言之，社区管理更体现公共管理概念的空间和功能。从社区管理理论和实践出发，更能挖掘本元意义的公共管理。不论国家参与程度高低，社区管理相对行政管理，更贴合了公共管理的出发初心和本质内涵。真正的公共管理范畴更高程度地存在于社区实践中，而社区治理更能代表公共管理的现实存在和未来发展。从封闭社区走向开放街区，从社区管理到社区治理的演变，代表国家本位的行政管理到社会自治的公共管理发展理路，这也是治理现代化进程中国家进场要完成的历史使命。只有提供更安全的环境保障、更便捷的公共服务、更有效的权益保障，才能拆除社区有形之墙。只有在共同体利益和社区自治的基础上，社区参与主体各就其位各尽其责，创造更加美好的社区生活，致力于共同体建设的基本进路，协同治理，才能有效消解社区无形之墙。

责任编辑：班允博  

一审：王智睿  二审：张辰茜

文章来源：《甘肃行政学院学报》2020年第4期

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